ANALIZA VRHOVNOG KASACIONOG SUDA O TEKSTU AKTA O PROMENI USTAVA RS I TEKSTA NACRTA USTAVNOG ZAKONA ZA SPROVOĐENjE AMANDMANA I – XXX NA USTAV RS
1. Uvodne napomene
Vrhovni kasacioni sud je, na Opštoj sednici održanoj 20. i 28. septembra 2021. godine, analizirao tekst Akta o promeni Ustava Republike Srbije i tekst Nacrta ustavnog zakona za sprovođenje amandmana I – XXX na Ustav Republike Srbije koje je, na 56. sednici održanoj 06. septembra 2021. godine, utvrdio Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine.
Prilikom analize dostavljenih akata, sudije Vrhovnog kasacionog suda su imale u vidu poseban značaj koji izmena Ustava kao najvišeg pravnog akta ima za ustavni poredak, a u konkretnom slučaju za uređenje sudske grane vlasti u Republici Srbiji. Vodilo se računa i o tome da je cilj predloženih ustavnih promena jačanje samostalnosti i nezavisnosti sudstva. Dostavljeni akti su razmatrani u odnosu na važeće odredbe Ustava Republike Srbije (u daljem tekstu Ustav) u delu 7. Sudovi, osnovna načela Ustava – posebno načelo podele vlasti i odredbe o ljudskim i manjinskim pravima i slobodama.
2. Usvojeni predlozi i sugestije
Sudije Vrhovnog kasacionog suda su nakon rasprave zaključile da su u tekstu akta o promeni Ustava otklonjeni nomotehnički nedostaci koji su postojali u Prvom radnom tekstu amandmana Ministarstva pravde na Ustav, koji je razmatran na Opštoj
sednici Vrhovnog kasacionog suda, održanoj 08. i 09. februara 2018. godine. Konstatovano je i to da su u novom tekstu amandmana prihvaćene sledeće sugestije i predlozi za izmenu, dopunu ili brisanje pojedinih odredaba iz prvobitnog radnog teksta amandmana I-XIII:
1) da se briše odredba o sudskoj praksi kao osnovu presuđenja;
2) da se briše odredba prema kojoj za sudiju može biti izabrano samo lice koje je okončalo posebnu obuku u instituciji za obuku u pravosuđu osnovanoj zakonom;
3) da se tekst dopuni odredbom sada važećeg člana 149. stav 2. Ustava, prema kojoj je svaki uticaj na sudiju u vršenju sudijske funkcije zabranjen;
4) da umesto trajne nesposobnosti za sudijsku funkciju, kao razloga za prestanak sudijske funkcije bude naveden trajni gubitak radne sposobnosti za vršenje sudijske funkcije;
5) da razlozi premeštanja sudije u drugi sud budu ukidanje suda ili pretežnog dela nadležnosti suda, a ne “preuređenje sudskog sistema” zbog nedovoljne preciznosti i određenosti tog pojma;
6) da se u amandmanu koji se odnosi na imunitet, termin “izricanje sudske odluke” zameni terminom “donošenje sudske odluke”;
7) da se iz naziva “Vrhovni sud Srbije” briše reč “Srbije”;
8) da se u amandmanu koji se odnosi na nadležnost Visokog saveta sudstva navede da taj organ jemči samostalnost i nezavisnost sudova i sudija, a ne samo sudova;
9) da broj članova Visokog saveta sudstva bude neparan i da ima 11 članova umesto 10;
10) da većinu članova Visokog saveta sudstva čine sudije;
11) da se predsednik Visokog saveta sudstva bira iz reda sudija;
12) da se preciziraju kriterijumi za izbor članova Visokog saveta sudstva iz reda istaknutih pravnika.
Odredbom člana 7. stav 1. Nacrta ustavnog zakona za sprovođenje amandmana I- XXX Ustava predviđeno je da sudije Vrhovnog kasacionog suda i sudsko osoblje u Vrhovnom kasacionom sudu nastavljaju svoje funkcije i radni odnos u Vrhovnom sudu, što je, takođe, bio predlog sudija Vrhovnog kasacionog suda.
3. Novi predlozi i sugestije
Sudije Vrhovnog kasacionog suda smatraju da u daljem toku postupka izmena Ustava treba još jednom razmotriti pravnu zasnovanost nekih novih normativnih rešenja u amandmanima I – XVI. U tekstu koji sledi biće navedeni razlozi zbog kojih bi trebalo izmeniti ili dopuniti pojedine amandmane.
3.1. Amandman I
Ovim amandmanom zamenjuje se član 4. Ustava (Podela vlasti), tako što se u stavu 3. utvrđuje da se odnos tri grane vlasti zasniva na međusobnom proveravanju i ravnoteži umesto “na ravnoteži i međusobnoj kontroli”.
Načelo podele vlasti u modernoj državi predstavlja podelu vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. U takvom sistemu organizacije vlasti, sudska vlast je nezavisna a odnos zakonodavne i izvršne vlasti može biti organizovan na principu checks and balances (kočnice i ravnoteže ili proveravanja i ravnoteže). Izborom pet istaknutih pravnika za članove Visokog saveta sudstva, koji bira sudije i odlučuje o drugim pitanjima njihovog položaja, Narodna skupština kao zakonodavno telo ne stiče poziciju organa vlasti koji može da proverava sudsku vlast, niti postoje Ustavom utvrđeni mehanizmi na osnovu kojih bi sudska vlast proveravala zakonodavnu. Sudska vlast je nezavisna i svoj legitimitet mora imati u pokazanoj, dokazanoj i kontrolisanoj stručnosti njenih nosilaca. Sudovi kao stručni organi ne mogu biti podvrgnuti proveravanju od strane zakonodavne i izvršne vlasti čiji legitimitet je politički. Visoki savet sudstva je državni organ koji treba da jemči samostalnost i nezavisnost sudova i sudija.
Sledom izloženog predlaže se da stav 3. Amandmana I glasi:
“Odnos zakonodavne i izvršne grane vlasti zasniva se na međusobnom proveravanju i ravnoteži”.
3.2. Amandman III
Ovim amandmanom predviđeno je da se u članu 105. Ustava doda stav 4, prema kome Narodna skupština većinom od dve trećine glasova svih narodnih poslanika bira pet članova Visokog saveta sudstva i četiri člana Visokog saveta tužilaca, a većinom od tri petine glasova svih narodnih poslanika bira Vrhovnog javnog tužioca Srbije i odlučuje o prestanku njegove funkcije.
Predviđena većina glasova neophodna za izbor u navedenim slučajevima odudara od opšteg koncepta većinskog odlučivanja u Narodnoj skupštini. Naime, Narodna skupština po pravilu donosi odluke većinom glasova narodnih poslanika na sednici na kojoj je prisutna većina poslanika. (član 105. stav 1.) Većinom glasova svih narodnih poslanika, dakle sa najmanje 126 glasova, Narodna skupština odlučuje samo u slučajevima taksativno navedenim u članu 125. st. 2. i 3. Ustava. Postoje samo dva slučaja navedena u Ustavu kada Narodna skupština donosi odluke većinom od dve trećine glasova svih narodnih poslanika (sa najmanje 167 glasova), a to su: razrešenje predsednika Republike (član 118. stav 1.) i donošenje akta o promeni Ustava (član
203. stav 6.). U važećem Ustavu nije predviđeno donošenje odluka većinom od tri petine glasova narodnih poslanika (sa najmanje 150 glasova).
Sudije Vrhovnog kasacionog suda su ocenile da odluka o izboru članova Visokog saveta sudstva po svom značaju ne može biti u rangu odluke o razrešenju predsednika Republike koji se bira na neposrednim izborima, niti akta o promeni Ustava kao najvišeg opšteg pravnog akta u našoj zemlji. Takođe, ne postoji opravdanje da se Vrhovni javni tužilac Srbije bira sa neophodnom većinom od najmanje 150 glasova, a da se sudije Ustavnog suda, Zaštitnik građana i članovi Vlade biraju većinom od najmanje 126 glasova.
Predlaže se da u tekstu Amandmana III izostane dodavanje stava 4. u članu 105.
Ustava, a da se izmeni tačka 12. u stavu 2. člana 105. Ustava, tako da glasi:
“12. bira Vrhovnog javnog tužioca Srbije i odlučuje o prestanku njegove funkcije”.
Pored toga, tačku 13. u stavu 2. člana 105. Ustava treba zameniti (a ne brisati) tako da glasi:
“13. bira članove Visokog saveta sudstva i članove Visokog saveta tužilaca”.
Ovakvim izmenama člana 105. Ustava omogućilo bi se da Narodna skupština bira Vrhovnog javnog tužioca, članove Visokog saveta sudstva i članove Visokog saveta tužilaca nadpolovičnom većinom glasova svih narodnih poslanika (sa najmanje 126 glasova).
3.3. Amandman IV
Po oceni sudija Vrhovnog kasacionog suda, termin “preispitivati” koji se navodi u stavu 4. Amandmana IV treba vezivati za ocenu zakonitosti sudskih odluka u postupku pred instancionim sudom i stoga nije adekvatan za odlučivanje Ustavnog suda u postupku po ustavnoj žalbi.
Tekst stava 4. Amandmana IV trebalo bi delimično izmeniti tako da glasi:
“Sudsku odluku može preispitivati samo nadležni sud u zakonom propisanom postupku, a Ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi može utvrđivati da li je sudskom odlukom ili radnjom suda povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda”.
Tekst stava 5. Amandmana IV, u kome se navodi da se javnost može isključiti u skladu sa Ustavom, trebalo bi zbog otklanjanja kontradiktornosti uskladiti sa odredbom člana 32. stav 3. Ustava kojom je utvrđeno da se javnost može isključiti u skladu sa zakonom, te uskladiti sa odredbama člana 20. Ustava koje uređuju ograničenja ljudskih i manjinskih prava.
Predlaže se da stav 5. Amandmana IV glasi:
“Raspravljanje pred sudom je javno, a javnost se može isključiti kada je ograničenje prava na javnu raspravu dopušteno Ustavom, u skladu sa zakonom”.
3.4. Amandman VI
U Amandmanu VI bi kao osnov suđenja trebalo navesti i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava, koja su članom 167. Ustava pozicionirana u rangu ustavnih normi, te predstavljaju izvor prava.
3.5. Amandman IX
Stav 6. Amandmana IX kojim se utvrđuje da protiv odluke o premeštaju ili upućivanju sudija ima pravo na žalbu Ustavnom sudu, koja isključuje pravo na ustavnu žalbu, trebalo bi brisati zbog razloga koji su navedeni u komentaru stava 3. Amandmana XVI.
3.6. Amandman XIII
Prema stavu 1. amandmana XIII, Visoki savet sudstva čini 11 članova: šest sudija koje biraju sudije i pet istaknutih pravnika koje bira Narodna skupština. Tim amandmanom nije predviđeno da u sastavu Visokog saveta sudstva budu članovi po položaju – predsednik najvišeg suda, ministar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine, kako bi se smanjili politički uticaji na rad i odlučivanje Visokog saveta sudstva.
Nakon rasprave zaključeno je da predsednik Vrhovnog suda treba da bude član Visokog saveta sudstva po položaju. Predsednik Vrhovnog suda će biti biran iz reda sudija najvišeg suda, u tom sudu biće prvi među jednakima i njegova funkcija neće predstavljati smetnju da i dalje sudi kao sudija. U tom smislu, položaj predsednika Vrhovnog suda ne može se izjednačiti sa statusom predstavnika izvršne vlasti (ministra pravde) i zakonodavne vlasti (predsednika odbora za pravosuđe Narodne skupštine), koji su sada članovi Visokog saveta sudstva po položaju i koji su politički funkcioneri. Članstvo predsednika Vrhovnog sud u Visokom savetu sudstva može samo povećati autoritet tog organa i ojačati nezavisnost sudstva, što je cilj ustavnih promena.
Polazeći od izloženog, predlaže se dopuna stava 1. Amandmana XIII, tako da taj stav glasi:
“Visoki savet sudstva čini 11 članova: predsednik Vrhovnog suda, 5 sudija koje biraju sudije i 5 istaknutih pravnika koje bira Narodna skupština”.
Ukoliko ovaj predlog ne bude prihvaćen, predlaže se da stav 2. Amandmana XIII bude dopunjen, kako bi se obezbedilo učešće predstavnika Vrhovnog suda u Visokom savetu sudstva, i da glasi:
“Pri izboru sudija u Visoki savet sudstva vodi se računa o najširoj predstavljenosti sudija i o tome da jedan član u Visokom savetu sudstva bude sudija Vrhovnog suda”.
Ako bude prihvaćena sugestija da Narodna skupština bira članove Visokog saveta sudstva među istaknutim pravnicima većinom glasova svih narodnih poslanika, trebalo bi brisati stav 5. Amandmana XIII kojim je predviđen antidedlok mehanizam u slučaju neizbora ovih članova dvotrećinskom većinom svih narodnih poslanika.
3.7. Amandman XV
Ukoliko predsednik Vrhovnog suda bude član Visokog saveta sudstva po položaju, predlaže se da predsednik Vrhovnog suda bude predsednik Visokog saveta sudstva. U tom slučaju, stav 2. Amandmana XV bi glasio:
“Predsednik Vrhovnog suda je po položaju predsednik Visokog saveta sudstva, a potpredsednika bira Visoki savet sudstva među članovima koji nisu sudije, na 5 godina”.
3.8. Amandman XVI
Donošenje odluka Visokog saveta sudstva sa najmanje 8 glasova može dovesti do blokade rada ovog organa, jer je za odlučivanje neophodna skoro dvotrećinska većina. Kolegijalna tela po pravilu donose odluke prostom većinom glasova svih članova.
Ukoliko bi se predvidelo donošenje odluka Visokog saveta sudstva prostom većinom glasova njegovih članova postojala bi mogućnost da pri odlučivanju dođe do majorizacije sudija u odnosu na članove Visokog saveta sudstva iz reda istaknutih pravnika koji su u manjini, ali se to može izbeći i donošenjem odluka glasovima najmanje 7 članova. Propisivanjem takve većine za odlučivanje povećali bi se izgledi da ovaj značajan državni organ neometano donosi odluke i vrši svoju ustavnu funkciju.
Stoga se predlaže izmena stava 1. Amandmana XVI koji bi glasio:
“Visoki savet sudstva donosi odluke glasovima najmanje 7 članova Visokog saveta sudstva”.
Povodom stava 7. Amandmana VII, stava 6. Amandmana IX i stava 3. Amandmana XVI, sudije Vrhovnog kasacionog suda su zaključile da još jednom treba pažljivo razmotriti koja pravna sredstva se mogu izjaviti protiv odluka Visokog saveta sudstva. Najpre treba imati u vidu da se pravo na žalbu Ustavnom sudu može utvrditi samo Ustavom, odnosno aktom o izmeni Ustava, a ne zakonom, zbog toga što je nadležnost Ustavnog suda utvrđena Ustavom. Podnošenje žalbe Ustvnom sudu, koja isključuje pravo na ustavnu žalbu, trebalo bi predvideti samo za slučaj prestanka sudijske funkcije i analogno tome za slučaj prestanka mandata člana Visokog saveta sudstva. Zakonom bi trebalo propisati da se protiv ostalih odluka Visokog saveta sudstva može podneti tužba u upravnom sporu nadležnom sudu. Postoji nekoliko razloga za ovakvo rezonovanje. Prvo, pojedinačni akti Visokog saveta sudstva kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, po svojim obeležjima su najbliži upravnim aktima. Drugo, budući da je Upravni sud nadležan za odlučivanje u sporovima o zakonitosti pojedinačnih pravnih akata Narodne skupštine i Vlade kojima se na osnovu zakona (a ne direktnom primenom Ustava) rešava o konkretnim pravima i obavezama, trebalo bi da bude nadležan i po tužbama za ocenu zakonitosti pojedinačnih akata Visokog saveta sudstva. Treće, u situaciji kada je nadležnost Ustavnog suda utvrđena Ustavom već preglomazna i kada je taj sud opterećen ogromnim brojem predmeta, moglo bi se dogoditi da se podnošenjem žalbe Ustavnom sudu protiv odluka Visokog saveta sudstva ne može obezbediti efikasna i delotvorna zaštita sudijama o čijim pravima i obavezama je odlučivano.
Imajući u vidu sve navedeno predloženo je da se iz stava 3. Amandmana XVI brišu reči “i zakonom”, kao i da se briše stav 6. Amandmana IX.
Sudije Vrhovnog kasacionog suda očekuju da će njihove primedbe i predlozi izloženi u ovom tekstu biti brižljivo razmotreni i uvaženi od strane nadležnih organa, kao što je učinjeno sa primedbama i predlozima iz analize Prvog radnog tekst amandmana Ministarstva pravde na Ustav Republike Srbije.
Izvor: Vebsajt Vrhovnog kasacionog suda, 30.09.2021.Naslov: Redakcija