Novi mehanizmi (ne)skrivenih uticaja na pravosuđe

Da počnemo sa najaktuelnijom temom a to su usvojene izmene seta pravosudnih zakona koje se donose u skladu sa izmenama Ustava. Venecijanska komisija je prethodno navodno dala pozitivno mišljenje o tim zakonima, ali je, ipak, bilo i primedbi, uključujući i preko hiljadu predloženih amandmana u toku skupštinske rasprave. Koji bi bio opšti stav Vas, kao bivšeg sudije apelacionog suda i bivšeg člana VSS u vezi sa predloženim i usvojenim zakonima?

Svakako da je priprema, proces donošenja i nedavno usvajanje pet novih sistemskih pravosudnih zakona bilo najaktuelnije pitanje pravosuđa Srbije u drugoj polovini prethodne i na početku ove godine. U stvari, još značajniji je bio prethodni proces pripreme ustavnih amandmana u oblasti pravosuđa, postupak pripreme i usvajanja Akta o promeni Ustava i njegovo potvrđivanje na referendumu održanom 16. januara 2022. godine. To je ono što je bilo ustavni limit, ali i izazov za nadopunu i razradu onoga što nije potpuno regulisano, ili čak eventualno i za ispravljanje određenih propusta koji su učinjeni prilikom donošenja Akta o promeni Ustava. Zbog toga sve što se čini u postupku sprovođenja Akta o promeni Ustava, treba ocenjivati prvenstveno sa aspekta dva osnova zbog čega su promene Ustava uopšte i preduzete: 1. jačanje nezavisnosti sudstva i sledstveno samostalnosti javnih tužilaštava i 2. usklađivanje sa pravnim tekovinama EU.

Smatram Da je politička vlast, koja je 2016-2017. godine povratila gotovo apsolutni monopol nad vođenjem i usmeravanjem ovih procesa, koji je za trenutak izgubila nakon neuspešnog sprovođenja reforme pravosuđa 2009-2012. godine, ponovo pošla u njega sa pogrešnim doktrinarnim stavovima. Na primer, u pogledu podele vlasti polaze od stava da će izvršna i zakonodavna vlast popraviti pravosuđe kontrolom sudske vlasti, koja se opravdava legitimitetom dobijenim od građana na političkim izborima. Iza toga se krije očigledna namera da ovladaju sudskom vlašću. Ustav je jednaka osnova za sve grane vlasti, a sudska vlast svoj legitimitet crpi iz struke, profesionalne spreme i vrste posla. Odnos tri grane vlasti bi trebalo regulisati tako da bude nesumnjivo da se sistem ravnoteže i međusobne kontrole odnose na izvršnu i zakonodavnu vlast, a da je sudska vlast nezavisna.

Ignorišući iznete i mnoge druge stavove koje su 15 naših najistaknutijih profesora prava usaglasili kao ključne na javnom slušanju 20.2.2018. godine povodom Radnog teksta amandmana Ministarstva pravde na Ustav, politička vlast u Srbiji i dalje uporno sprovodi politiku koja je suprotna iznetom konceptu. Ona se, pojednostavljeno, svodi na to da navodno drastično gubljenje nadležnosti prema pravosuđu u Narodnoj skupštini, može i treba nadoknaditi (ili bar to pokušati) na druge, najrazličitije načine, od kojih pojedini kao što je bio pokušaj da Pravosudna akademija postane ustavna kategorija, skoro da uopšte ne postoje u savremenoj uporednopravnoj ustavnoj praksi.

S tim u vezi, ukazujem da nije u potpunosti tačno da je Narodna skupština birala prilikom prvog izbora sudije i zamenike javnih tužilaca, jer su kandidate za ta mesta odabirali Visoki savet sudstva (VSS) i Državno veće tužilaca (DVT), a Skupština je samo mogla da ne izabere tako predloženog kandidata, ali ne i da predloži drugog kandidata/e. Posle tri godine tzv. probnog statusa, VSS i DVT su samostalno donosili odluke o stalnom izboru, odnosno o izboru na sedam godina. Slično je bilo i sa predlaganjem kandidata za predsednika suda. Retko se događalo da to Narodna skupština ne učini, a nikada se nije dogodilo, niti je bilo logično, da Narodna skupština nije potvrdila predlog kandidata za člana VSS ili DVT iz reda sudija, tužilaca ili drugih izbornih članova ovih organa koga su prethodno na neposrednom glasanju izabrale i predložile njihove kolege. Bilo je slučajeva da se odugovlači sa tim izglasavanjima ili sa odlukom o razrešenju pojedinih pravosudnih funkcionera, a samo jednom se dogodilo da Odbor za pravosuđe vrati VSS veću grupu predloga za kandidate za prvi izbor za sudije, što i nije bio regularni postupak, jer je to trebala da učini svojom odlukom Narodna skupština.

Toliko o tome da su se tek sad navodno prvi i jedini put izmešta odlučivanje o imenovanjima u pravosuđu u Narodnoj skupštini i da je to toliki veliki ustupak pravosuđu. To jeste značajno jer se tako prevazilazi problem dvostrukog sistemskog političkog pritiska na pravosuđe i izbore u njemu jer su prema prethodnim ustavnim rešenjima članovi najviših pravosudnih organa po funkciji bili i ministar pravde i predsednik Odbora za pravosuđe Narodne skupštine.

Podsećam da je 2007. godine Venecijanska komisija u svom prvom i bazičnom mišljenju o Ustavu iz 2006. godine, imala dve osnovne primedbe: „osnovna zabrinutost, s obzirom da su članom 102. stav 2. poslanici podređeni partijskom rukovodstvu i, s druge strane, na preteranu ulogu parlamenta prilikom imenovanja u pravosuđu.” Očigledno je političkim vlastima odgovaralo da se u pogledu vladavine prava Savet Evrope fokusira na promene u pravosuđu, da se sistem njihove vlasti ne bi menjao, činjenica je da je pravosuđe na to pristalo, ali ono kao „dežurni krivac” ne bi smelo biti izloženo drugim grubim eksperimentima izvršno-političke vlasti. Nažalost, to se dogodilo u januaru 2018. godine kada je objavljena Radna verzija amandmana Ministarstva pravde o promenama Ustava u delu o pravosuđu. Nju je sačinila anonimna grupu stručnjaka iz Ministarstva pravde koji su naumili da izmene sve odredbe Ustava o pravosuđu po želji naručioca. Sasvim je prirodno i to je svetli trenutak u istoriji razvoja našeg pravosuđa, kada su pravosuđe, struka i nauka jedinstveno odgovorili. Tako ne može, morate povući taj dokument! Može, onako kako je usaglašeno sa EU u pristupnim pregovorima i sa samim pravosuđem u širokim konsultacijama 2014, 2016. i 2018. godine. Nažalost, izvršno-politička vlast je i tada bila uporna, odbila je predlog za zajednički stručni rad najistaknutijih eksperata u ovoj oblasti i za nešto izmenjenom verzijom nacrta ovog akta se obratila za mišljenje Venecijanskoj komisiji. Mišljenje Venecijanske komisije su predstavljali kao vrlo pozitivno, ali Visoki savet sudstva je tada skupio snage, napravio analizu tih dokumenata i objavio dokument „Stavovi VSS posle Mišljenja Venecijanske komisije”. Nažalost, to se već na jesen 2018. godine razvodnilo. Samo pravosuđe, odnosno njegovi funkcioneri i strukovna udruženja su se podelila. Politička vlast je našla novog „kviska” ne toliko u mišljenjima Venecijanske komisije, nego više njegovog Biroa, a možda i personalnog sastava s obzirom da je tadašnji pomoćnik ministra pravde za evrointegracije i rukovodilac Koordinacionog tima za Poglavlje 23. bio, ujedno, i član te Komisije ispred naše Republike. Iako je nebrojeno puta u svojim javnim izjavama 2017. i 2018. godine nipodaštavao sudije, tužioce i celu pravosudnu granu vlasti, niko nije isticao da je ovde u pitanju očigledan primer sukoba interesa. U takvim uslovima se odvijala priprema promena Ustava u delu o pravosuđu.

Na našu sreću, Ustav Srbije iz 2006. godine koji je donet kao rezultat procesa opredeljenja za demokratske promene od 2000. godine i raspada prethodne državne zajednice, sadrži u načelima Ustava (član 1) čvrste odrednice da je Republika Srbija zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima. Oni se razrađuju kroz odredbe o nosiocima suverenosti, vladavini prava, podeli vlasti, političkim strankama i zabrani sukoba interesa.

Ta načela, koja su ujedno i načela Evrope kao civilizacijske tekovine i Evropske zajednice naroda, su nas donekle spasila od retrogradnih promena Ustava. Zašto donekle? Zato što je kod nas u krugovima onih koji presudno odlučuju o ovim, a i o drugim značajnim promenama sistema, prisutna težnja i insistiranje na donošenju normi koje se, u slučaju potrebe političke vlasti, mogu različito tumačiti i sprovoditi. Zbog toga je izbegnuto da se 2021. godine u osnovnim načelima Ustava izvrše adekvatne izmene u pogledu navedenog međusobnog odnosa tri grane vlasti, iako su to bili i ostali stavovi i pravosuđa i cele struke od 2014-te, pa sve do diskusije o Aktu o promeni Ustava. Ustavotvorac je ignorisao i predloge da se u Ustavu definiše sudska grana vlasti i navedu njeni prerogativi kao što su budžetska autonomija i nadležnosti u pogledu ljudskih resursa i sudske uprave, bliže uredi način prvog izbora na pravosudnu funkciju i predlaganje i izbor istaknutih pravnika, što su sve ujedno i ključne preporuke Venecijanske komisije u brojnim mišljenjima koje je od nje tražilo Ministarstvo pravde, delimično i pod izgovorom da se neka od ovih pitanja mogu rešiti i u pravosudnim zakonima.

Zbog toga su aktivnosti na promeni Ustava u delu o pravosuđu, za koje se odavno zna da podrazumevaju i izmene mnogih drugih pravosudnih zakona i akata, više puta odlagane, pa ponovo inicirane, bez ikakvih objašnjenja i konsultacija sa pravosuđem ili širom javnosti. U aprilu 2021. odlučili su da se u jednokoalicijskoj Narodnoj skupštini, ipak, donese Akt o promeni Ustava. Iako su u postupku njegove pripreme ostvareni kontakti Narodne skupštine sa rukovodstvom dva najstarija strukovna udruženja sudija i tužilaca, priprema, donošenja i potvrđivanje ovog akta na referendumu je bio rizičan i važan korak i za vlast i za pravosuđe. Nije bilo dovoljno demokratičnosti i inkluzivnosti u svim fazama ovog postupka, pre svega jer ovaj čin nije bio stvar slobodne političke volje i konsenzusa, nego iznuđen potez zbog nedostatka rezultata i kašnjenja u oblasti vladavine prava u pregovorima sa EU, pa je procenjeno da bi to mogao biti i probni test pred opšte i predsedničke izbore. Na referendum o potvrđivanju ovog akta izašlo je svega 30% građana, od kojih je 60% glasalo „za”. U najvećim gradovima većina je bila „protiv”. Pokazala se velika podeljenost i nespremnost društva, čak i elite, za promene ove vrste. Najveće razočaranje je, ipak, nedovoljno razumevanje, povlađivanje i konstantno povlačenje pravosuđa i njegovog vrha iz uloge aktivnog iIi odgovornog subjekta ovih promena.

Ovaj opširan istorijski uvod je bio neophodan da bi imali bolji uvid u razumevanje zbog čega je u tehničkom smislu jedan, naizgled, relativno korektan postupak pripreme, rasprave i donošenja pravosudnih zakona, u startu bio, na neki način, predodređen da ne uspe. Odnosno, da se u njemu ne postigne maksimum kako su obećavala strukovna udruženja koja su imala svoje predstavnike i uticaj na njihovo donošenje, a i ministarka pravde u autorskom tekstu koji je objavila u „Politici” u aprilu 2022. godine.

U saopštenju Transparentnost Srbija, određenim amandmanima na predloge zakona o javnom tužilaštvu i zakona o sudijama, pokušano je otklanjanje rizika od korupcije. Reč je o odredbama kod kojih se koriste nejasne, neprecizne i dvosmislene formulacije, odredbe kod kojih postoje pravne praznine ili gde su široko propisani osnovi za diskreciono odlučivanje. Takođe, predmet intervencija su odredbe koje ne pružaju dovoljno garancija za postizanje potpune i stvarne transparentnosti rada pravosuđa. Da li smatrate da su ove intervencije bile opravdane?

U skupštinskoj raspravi o pravosudnim zakonima, od ukupno 1.250, odbačeno je preko hiljadu amandmana opozicije. Prihvaćeno je, koliko sam upoznat, svega osam amandmana, šest koje je predložila vladajuća većina i svega dva amandmana poslanika opozicije. Rasprava se, kao i ona prethodna u Narodnoj skupštini o politici i ćorsokacima povodom stanja na Kosovu i Metohiji, odvijala u atmosferi prepucavanja vlasti i opozicije o odgovornosti za brojne skandale, korupciju i zloupotrebu institucija. Suštinske rasprave o spornim pitanjima reforme pravosuđa nije ni bilo, pa se diskusija o predloženim amandmanima uglavnom završavala lakonskim, ali redovno negativnim odgovorima ministarke pravde. Poslanici su, na kraju, glasovima skupštinske većine, a nakon četiri dana objedinjene rasprave o 30 različitih zakona i drugih akata, poslednjeg dana zakonskog roka - 9. februara, većinom glasova vladajuće koalicije, usvojili: Zakon o sudijama, Zakon o uređenju sudova, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tužilaštvu i Zakon o Visokom savetu tužilaštva.

Ovo ne znači da su poslanici opozicije potpuno ovladali problematikom pravosuđa, to ćemo znati i videti ukoliko nekada dođu na vlast. U najvećem broju ti amandmani su komentari profesije i struke koje Ministarstvo pravde u najbitnijim delovima nije uvažilo u pripremi zakona. Prvo, kada je neposredno pre objavljivanja prvih radnih verzija ovih zakona iz njih izbrisala prethodno usaglašene stavove svoje Radne grupe za sudske zakone. Drugo, po okončanoj javnoj raspravi su primedbe i predlozi podnosilaca odbijeni u 90-95% slučajeva.

Ovo ne znači da u pojedinim delovima, ukupno gledano, pravosudni zakoni nisu napravili određeni pomak u odnosu na sadašnja zakonska rešenja, a polazeći od novih odredbi u Aktu o promeni Ustava sa kojim se usaglašavaju. Na primer, u pogledu vrednovanja rada sudija, položaja i uloge sudija porotnika, postupka odlučivanja o budžetu VSS-a (koji je izjednačen sa postupkom predlaganja budžeta Ustavnog suda, ali ni on ne pominje da se odnosi i na budžete sudova) i sl. Kada su javnotužilački zakoni u pitanju značajno je što su izbrisane odredbe o tome što više ne postoje zamenici javnih tužilaca koji su se birali na određeno vreme ili o njihovom proširenom imunitetu.

Čak i površna analiza oba mišljenja Venecijanske komisije ne potvrđuje više puta isticane tvrdnje Ministarstva pravde da su ta mišljenja po svim pitanjima i uvek bila i ostala pozitivna. Najveća šteta je što su zbog takvog načina rada i usmeravanja javne rasprave, pitanja suštinski značajna za pravosuđe i njegovu reformu i dalje ostala bez potpunih odgovora i rešenja. To su, pre svega, pitanja nedovoljne vladavine prava, garancija realnog sprovođenja podele vlasti i sudske nezavisnosti, definisanja sudske vlasti i organizacije, pa s tim u vezi i pitanja zabrane sudijama da učestvuju u političkim aktivnostima „i na drugi način” (što je od ranije damoklov mač javnim tužiocima za njihov bilo kakav javni nastup, a biće i problem istaknutim pravnicima ukoliko budu imali uopšte potreba za neposrednim obraćanjem javnosti), način izbora članova saveta iz reda istaknutih pravnika u Odboru za pravosuđe, nadležnosti, javnost rada, kvorum i način odlučivanja u Visokom saveta sudstva, te principijelna pitanja budžetske i kadrovske autonomije pravosuđa.

Intervencije koje je predložila organizacija Transparentnost Srbija su u ogromnoj većini bile opravdane, posebno one da se iz odredaba pravosudnih zakona izbrišu ili preciziraju odredbe i formulacije koje su nejasne, neprecizne ili dvosmislene. Dublji razlozi zbog čega to u 90-95% slučajeva to nije učinjeno, kao i sa sličnim predlozima i primedbama drugih predlagača amandmana, su oni o kojima sam govorio u odgovoru na vaše prvo pitanje.

Dakle, inkluzivnost je delimično postojala u prvoj fazi rada u radnim grupama za izradu radnih verzija pravosudnih zakona, u koju su bili uključeni predstavnici dva najstarija i najmasovnija strukovna udruženja sudija i tužilaca. Oni su u toj fazi rada, koliko znamo iz zapisnika o radu tih radnih grupa, bili uvaženi i prihvaćeni, iako bi za transparentnost nedostajalo da su prihvatili da neke organizacije poput CEPRIS-a pošalju svoje posmatrače. Koliko je inkluzivnost, ali i transparentnost rada, bila sporna i koliko se pokušala sakriti navodno potpuno pozitivnim mišljenjima Venecijanske komisije o tome i o svim drugim pitanjima, pokazala je faza javnih konsultacija i javne rasprave, posebno kada su sa zakašnjenjem ta mišljenja i objavljena u javnosti.

Jedan od kamena spoticanja su, između ostalog, istaknuti pravnici kao nesudijski članovi pravosudnih saveta. Šta je po Vašem mišljenju sporno u njihovoj ulozi u budućem pravosudnom sistemu?

Povodom realne opasnosti na koju ukazuje VK-a u svojim mišljenjima iz oktobra i decembra 2022. godine, da se u Zakonu o VSS-u obezbedi najšira zastupljenost kako bi se izbegla politički homogena laička komponenta, u Zakonu o VSS koji je usvojen prihvaćeni su razni ograničavajući preduslovi za prihvatanje kandidature istaknutog pravnika (npr. da se nije snažno angažovao u političkom životu, da nije davao izjave kojim se ugrožava nezavisnost sudstva, da više nije član političke stranke i slično), za koje se može primetiti da ih je teško proveravati.

S druge strane, potpuno je nejasno zbog čega se pored opštih uslova za rad u državnim organima, traži i da taj kandidat nije stariji od 65 godina, što automatski isključuje iz ozbiljne konkurencije sve pravnike koji u vreme konkurisanja imaju preko 60 godina, a upravo tada najveći broj postiže puno iskustvo u radu i ima mogućnost da se eventualno u potpunosti posveti radu u Savetu. Pri tome je argumentacija da je namera predlagača bila da ove kandidate u tom pogledu izjednači sa sudijama, članovima neubedljiva, jer za sudije članove Saveta važi sasvim drugi režim. Starosno ograničenje za člana Saveta iz reda sudija nije uvek vezano za 65 nego za 67 godina. Zatim, istaknute pravnike bira Narodna skupština i za njih treba da važe pre svega njena pravila, a poznato je da za izbor poslanika, člana Vlade, predsednika Republike ili člana REM-a ne postoji takvo ograničenje.

Venecijanska komisija u svom Mišljenju iz decembra 2022. godine, a povodom predloga MP u revidiranom Nacrtu zakona o VSS podržava zakonsko rešenje da se u Odboru za pravosuđe glasa 2/3 većinom i da u slučaju da se kandidati ne mogu izabrati prelazi na odlučivanje većinom glasova od ukupnog broja članova odbora. Ističu da ne postoji jedinstven model. „Jedna opcija je da se obezbedi drugačija, sve manja većina u narednim krugovima glasanja, ali to ima nedostatak da većina možda neće tražiti konsenzus u prvom krugu znajući da će u narednim krugovima njihov kandidat pobediti.”

Smatramo da je ispravno da se prvo pokuša konsenzusom postići navedena većina za svih osam kandidata za istaknutog pravnika, ali je najverovatniji ishod, ne samo u našem parlamentu, nego i u većini parlamenata u svetu, da će većina pokušati da nametne kandidate koji imaju njihovu podršku i da verovatno neće postići dvotrećinski broj glasova ni za jednog od kandidata koga bi podržali predstavnici opozicije. Moj lični predlog je da se nakon prvih iskustava u primeni usvojenih rešenja o načinu i proceduri izbora istaknutih pravnika u Odboru za pravosuđe, izmenama zakona, postojeće rešenje o načinu odlučivanja i glasanja, nadopune ili zamene rešenjem koje Venecijanska komisija naziva „proporcionalnom metodom glasanja”, sa napomenom da je poželjnije. U tom slučaju opoziciona manjina bi imala pravo da na sednici Odbora za pravosuđe predloži dva kandidata od ukupno osam kandidata, a većina šest kandidata, o kojima bi se odlučivalo na sednici Narodne skupštine i, ukoliko bi se postigao politički konsenzus poslaničkih grupa, dvotrećinskom većinom bio bi izabran jedan kandidat koga su podržali opozicioni klubovi, a skupštinska većina bi predložila i svi bi izabrali tri od ukupno šest kandidata podržanih od većine. Da su mogući ovakvi dogovori u aktuelnoj Narodnoj skupštini pokazali su poslanici na početku rada ovog saziva dogovorom o izglasavanju predsednika Skupštine i predsednika i članova skupštinskih odbora. Slična proporcionalna struktura u predlaganju kandidata bi mogla biti uvedena i za slučaj da o izboru istaknutih pravnika odlučuje petočlana Komisija skupštinskih i pravosudnih funkcionera kojom predsedava predsednik Narodne skupštine, makar u smislu odredbe da će odbor u slučaju da ne uspe da izglasa istaknute pravnike, poslati informaciju o tome pomenutoj komisiji iz člana 50. Zakona o VSS.

Kada se to postigne onda bi i za predloge vladajuće koalicije i za predloge vlasti bilo lakše da se na Skupštini postigne zahtevna 2/3 većina koja verovatno nije moguća bez glasova, bar jednog dela opozicije. Opozicione stranke i poslanici bi, s druge strane, mogli biti zadovoljni jer bi bar jedan od četiri izabrana istaknuta pravnika bio uslovno rečeno politički neutralan. Slično rešenje, ali još radikalnije u korist opozicije, postoji u Ustavu Republike Hrvatske, u kojoj Narodna skupština u njihov VSS bira dva člana, jednog na predlog opozicije, a drugog na predlog vladajuće većine.

Na ovaj način bi se umanjila i ispunila druga bitna preporuka VK-a kada je u pitanju rad VSS. Naime, izuzetno visok kvorum od osam prisutnih članova Saveta može blokirati njegov rad, posebno ukoliko istaknuti pravnici budu homogena grupa određene političke opcije. Svi oni to ne bi bili, ukoliko bi se u nekim narednim izmenama zakona prihvatilo izneto rešenje o izboru četiri istaknuta pravnika na opisani način, kvotom za jedan predlog opozicije i tada bi se u značajnoj meri relaksirala i situacija sa zahtevnim kvorumom i uopšte sa potencijalnom blokadom rada Saveta. Ministarstvo pravde kao predlagač Zakona o visokom savetu sudstva nije prihvatilo usaglašene predloge svoje Radne grupe i drugih predlagača da npr. prisustvo sednici Saveta zbog visokog kvoruma bude obavezno, a najnoviji mali ustupak, izazvan kritičkim stavom stručne javnosti, ali i Venecijanske komisije (inače, ne bi bio prihvaćen!) je da se član VSS može razrešiti zbog neprisustvovanja sednici bez opravdanog razloga, je, po mom mišljenju, nedovoljan i nerazrađen.

Argumentacija za ovaj predlog je i zaključak stručne analize Katarine Golubović, direktorke JUKOM-a: „Politička heterogenost je moguća isključivo obaveznim uključivanjem opozicije u neku od faza izbora nesudijskih članova. U situaciji u kojoj se gotovo ne može postići politička neutralnost, koja je najviše ugrožena postojanjem nepoverenja građana u sve grane vlasti, politička heterogenost je jednako podobna da eliminiše prevagu uticaja vladajuće većine na izbor sudija u slabim demokratijama.”

Zakonom o Visokom savetu sudstva se kaže da Savet odlučuje većinom glasova svih članova, a izuzetno odluku o izboru predsednika i potpredsednika Saveta, odluku o izboru predsednika Vrhovnog suda i predsednika ostalih sudova, odluku o razrešenju predsednika Vrhovnog suda i predsednika ostalih sudova i odluku o razrešenju sudije, Savet donosi većinom od osam glasova. Imajući u vidu strukturu saveta (sedam sudija i četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština) da li će ovo da dovede do uticaja izvršne vlasti na izbor predsednika sudova?

Kao član CEPRIS-a učestvovao sam u izradi dokumenta „Polazne osnove za usvajanje Zakona o Visokom savetu sudstva” i izradi konkretnih predloga za izmene ili dopune određenih članova Nacrta ovog zakona, koji su blagovremeno dostavljeni Ministarstvu pravde. Mi smo predložili da osnovno rešenje bude kao što je i sada, da se odluke donose većinom glasova ukupnog broja članova Saveta i da se uvek glasa javno. Tako bi se sačuvala sudijska samouprava u radu VSS-a i obezbedila transparentnost u njegovom radu. Nažalost, naš predlog o načinu odlučivanja je samo načelno usvojen, ali je on ugrožen zahtevnim kvorumom od obavezno osam prisutnih članova Saveta, što je politička vlast nagoveštavala još prilikom diskusije pre referenduma o potvrđivanju Akta o promeni Ustava. Što se tiče predloga da Savet odlučuje većinom glasova svih članova, a izuzetno odluku o izboru predsednika i potpredsednika Saveta, odluku o izboru predsednika Vrhovnog suda i predsednika ostalih sudova, odluku o razrešenju predsednika Vrhovnog suda i predsednika ostalih sudova i odluku o razrešenju sudije, Savet donosi većinom od osam glasova, smatram da je usvojena upravo da bi se postigao veći uticaj izvršno-političke vlasti na pravosuđe, jer su predsednici sudova na svim nivoima bili i ostaju značajna potencijalna transmisija za eventualne uticaje na sud i sudije. Imajući u vidu strukturu saveta (sedam sudija i četiri istaknuta pravnika koje bira Narodna skupština), mi smo predlagali, kao što je to bio i izvorni predlog iz mišljenja Venecijanske komisije, da se ta većina za odlučivanje o izboru predsednika sudova smanji bar na sedam glasova. Nismo čuli ubedljivu argumentaciju da se tako ne odluči, a posebno zabrinjava što nije na odgovarajući način razrešen predlog Venecijanske komisije da nađemo originalno rešenje da ta četiri istaknuta pravnika - članovi Saveta ne budu iste političke opcije.

Budući da je Ustavni zakon za sprovođenje Ustava skupštini omogućio da još godinu dana, do usvajanja Zakona o Visokom savetu sudstva nastavi da bira sudije koji se prvi put biraju na ovu funkciju, ali ne predsednika sudova, kako reagujete na činjenicu da je uprkos tome skupština izabrala predsednike Apelacionog suda u Beogradu i Nišu, Prvog i Drugog osnovnog suda u Beogradu kao i Upravnog suda pre usvajanja novog zakona?

Postupanja koja pominjete, a to je da je uprkos jasnoj odredbi da do usvajanja Zakona o Visokom savetu sudstva Narodna skupština bira samo sudije na prvi izbor, skupština izabrala predsednike Apelacionog suda u Beogradu i Nišu, Prvog i Drugog osnovnog suda u Beogradu kao i Upravnog suda pre usvajanja novog zakona, samo govori o tome da oni koji danas predstavljaju vrh pravosuđa Republike Srbije, nisu dovoljno svesni i odgovorni. To je nedopustivo i direktno narušava autoritet sudstva. Visoki savet sudstva i njegovo postupanje treba da je potpuno zakonito, izuzetno javno, jasno i transparentno, bez ikakve sumnje da se koriste zakonske praznine ili nepreciznosti, a nikada i nikako ne bi trebalo dozvoliti da se ne sprovodi zakon ili da se manipuliše nepreciznim odredbama, o čemu sam već govorio. Samo tako se može izgraditi na pravi način autoritet treće grane državne vlasti. Umesto toga, kod nas se sve prilagođava personalnim rešenjima. Na žalost, ovo nije jedini primer. Imali smo primer prethodnog predsednika VKS koji je na sličan način sebi produžio mandat za više od dve godine, ili bivšeg predsednika Apelacionog suda u Novom Sadu, zbog koga je menjan Zakon o sudijama, a da prethodno nije ni zatraženo obavezno mišljenje VSS-a. Možda je još drastičnije kršenje principa sa aspekta moguće korupcije i produžavanja mandata unedogled, to što je u tekstu Ustavnog zakona za sprovođenje Akta o promeni Ustava u članu 8. predviđeno da predsednik Vrhovnog kasacionog suda, kao i Republički javni tužilac, koji su izabrani pre stupanja na snagu Amandmana nastavljaju da vrše svoje funkcije do isteka mandata na koji je izabran i može biti biran na funkciju predsednika Vrhovnog suda, odnosno Vrhovnog javnog tužioca, u skladu sa zakonima kojima se njegov izbor usklađuje sa Amandmanima. Iako je Venecijanska komisija imala primedbe na ovo rešenje, Narodna skupština se nije udostojila da ga bar precizira, na primer, u smislu ukoliko mu ne istekne polovina mandata koji je Ustavom jasno ograničen na pet godina i da se ne može ponoviti.

Poverenje građana u sudstvo je iz godine u godinu sve manje iz raznih razloga. Na koji način Vi kao bivši sudija mislite da je moguće to poverenje povratiti?

Čini mi se da je jedan od osnovnih problema zbog čega nema poverenja građana, što se nedovoljno radi na izgradnji objektivnog autoriteta pravosuđa u komunikaciji sa javnošću. Pre svega, kod nas se pitanje pravosuđa i njegove reforme ne doživljavaju kao pitanje struke, nauke i istraživanja, nego kao i sva druga - stranački. Ustav i vladavina prava se sa samog vrha države ne sprovode čak i u pogledu osnovnih načela i odnosa, pojedini zakoni se ne primenjuju ili se to čini selektivno i diskriminatorski. U javnosti nema reči i diskusije o programu i politici razvoja treće, stručne grane državne vlasti, osim kada je to iznuđeno obavezama u procesu pridruživanja EU. Kada je reč o njenoj reformi, ona bi u tim procesima trebala da učestvuje najmanje u partnerskom odnosu sa političkim granama vlasti kao što je to utvrđeno Nacionalnom strategijom reforme pravosuđa, a kad se to naruši kao u zimu 2018. godine, ima pravo i obavezu kao autonomna samouprava da reaguje i ukaže na pravi put promena.

Dok ne počnemo da radimo i postižemo rezultate po bilo kom od navedenih pitanja i pri tom uz aktivizam pokažemo i da zaista razumemo karakter i ciljeve reformi, pravosuđe i njegova reforma, nažalost, ostaju kao neki eksperiment. Ukoliko je država otuđena, a društvo nedovoljno nezrelo, a to se pokazuje kada se ne sprovode drugi ustavni elementi vladavine prava, kao što su slobodni i neposredni politički izbori, jemstva ljudskih i manjinskih prava i povinovanje vlasti Ustavu i zakonu, ugroženi su i podela vlasti i nezavinost sudstva. U slučaju stvarne reforme pravosuđa, i kod nas bi se događalo da neko od najviših državnih funkcionera ili povezan sa njima bude predmet postupka sa dokazima za efikasan ishod pravde.

Tome mogu da po služe izmešane nadležnosti Ministarstva pravde sa pravosudnim savetima u pogledu finansiranja, gde se u novim zakonskim definicijama dozvoljava da saveti imaju svoj budžet, ali je u zakonu izbegnuto, kako sam to već pomenuo, da se kaže da su to i sredstva za sudove i javna tužilaštva. Ipak, ovo zakonsko rešenje je važan nagoveštaj uvođenja celovitih sudskih budžeta kao značajnog mehanizma buduće stvarne materijalne nezavisnosti sudova. Na insistiranje Ministarstva pravde, iako su stručne analize kazivale drugačije, oni su zadržali nadležnosti nad pravosudnim osobljem, uključujući i sudijske pomoćnike i pripravnike, uz obećanje da će se na osnovu Strategije ljudskih resursa zaposlenih u pravosuđu, koja se navodno upravo piše, u nekoj dalekoj budućnosti biti donet zakon koji će konačno i zauvek sudsko osoblje vratiti sudstvu. Ispostavilo se da je najveći uspeh ovih promena to što je sudstvo postalo nadležno za predlaganje i izbor sudija-porotnika i što je Ministarstvo pravde izgubilo monopol da donosi i kontroliše primenu Sudskog poslovnika, pa će ga ubuduće zajedno donositi i kontrolisati Visoki savet sudstva i Ministarstvo pravde. Javnim tužilaštvima će i dalje sličan Poslovnik donositi ministar pravde. Važna stručna pitanja, kao što su problem nadležnosti i ovlašćenja Vrhovnog suda, prevelikog opterećenja pojedinih sudova u građanskopravnoj i radnopravnoj materiji, uvođenje dvostepenosti u radu Upravnog suda, kriminalističkoj policiji pod rukovodstvom javnog tužilaštva i mnoga druga, nisu uopšte razmatrana u pripremi ovih zakona, niti su sva adekvatno rešena.

Za ovu priliku pomenućemo, kao drastičan primer sudbinu predloga za unapređenje materijalnog položaja sudija i nekoliko usvojenih zakonskih rešenja iz Zakona o sudijama i Zakona o Visokom savetu sudstva koja su sporna, kakvu štetu mogu napraviti pravosuđu i kako se mogu unaprediti. Oni ukazuju da su stavovi domaće struke i nauke i Venecijanske komisije, u ogromnom broju pitanja vrlo kompatibilni i uklopivi. Ja sam predstavnicima VK 2018. kao član VSS-a i rekao da bi se predstavnici pravosuđa da imaju pravo da predlažu izmene Ustava, ili bar pravosudnih zakona, mnogo lakše, brže i bolje usaglasili sa mišljenjima ove Komisije, nego Ministarstvo pravde, pri čemu ne bi smeo biti ugrožen opšti javni interes, uvid i nadzor.

Venecijanska komisija u svom Mišljenju iz oktobra 2022. godine, ističe: „najvažnije je da solidan zakonski okvir bude praćen nezakonodavnim merama”. U svom komentaru na član 5. Nacrta zakona o sudijama, zaključuje da garancije adekvatnih plata i penzija za sudije uključuju i garancije za ostvarenje ovog principa bitnog za atraktivnost sudijske karijere, ali i borbu protiv korupcije. Ministarstvo pravde je iz revidirane radne verzije ovog zakona koju je već bila dostavila VK, povuklo čak i kompromisni predlog koji je naknadno predložilo Društvo sudija Srbije - da osnovica sudijske zarade ne može biti manja od prosečne neto zarade zaposlenih u RS. Ovaj neobjašnjivi incident je u poslednjem Mišljenju VK, eksperti su ocenili sledećim rečima: „U poslednjoj rundi komentara Ministarstvo pravde je obavestilo Komisiju da će ovaj stav člana 41. biti preformulisan posle konsultacije sa Ministarstvom finansija… ovo je korak unazad, u poređenju sa revidiranim tekstom, jer ne uvodi nikakva merila za plate sudija.” Treba li dalje komentarisati aroganciju i licemernost predlagača ovog zakona?

Ministarka pravde je izjavila da je ona bila za povećanja plata sudijama i tužiocima, ali se odustalo posle razgovora sa ministrom finansija „zbog teške međunarodne situacije i kada budžet krvari”. Istovremeno, zvanični predstavnik Ministarstva finansija kaže da je ovo ministarstvo prepoznalo da su upravo pravosuđe i zdravstvo najugroženiji u ovom pogledu. U skupštinskoj raspravi ministarka pravde je rekla da je, u stvari, problem Sporazum sa MMF-om, čiji je najnoviji bajpas aranžman sa Srbijom obrazlagala u odsustvu ministra finansija. Kako to da se baš uvek finansijski problem pravosuđa zaboravi ili zaobiđe, kada se jednom u deset godina diskutuje o sistemskim pravosudnim zakonima. Ima novaca za novi Nacionalni stadion i za novih 5.000 pripadnika specijalnih jedinica koji će imati startne plate oko 2.000-3.000 evra, a nema za dvostruko manji broj sudija i njihove dvostruko ili čak trostruko manje plate.

Sledeće pitanje koje je, i po mišljenju struke, a i VK-e, zaslužuje izuzetnu pažnju, a nije izmenjeno nakon skupštinske rasprave, je odredba člana 31. Zakona o sudijama kojom se uvodi veoma široka zabrana sudiji da, između ostalog, „politički deluje na neki drugi način”. Preporučili su da zakon formuliše granicu dozvoljenog političkog angažovanja sudija, npr. Etički kodeks bi mogao dalje da razvija ovu odredbu ili da se ona bliže odredi u obrazloženju ovog zakona. MP je tvrdio da ovaj član samo reprodukuje član 148. stav 4. Ustava, a VK ukazuje da za sudije nisu zabranjeni svi politički akti (glasanje je najočitiji primer), već samo neki oblici političkog angažovanja. U obrazloženju Predloga zakona o sudijama nema nijedne reči koja bliže tumači ovaj izraz. U toku rasprave u Narodnoj skupštini, ministarka pravde je, na pitanja poslanika, tumačila ovu odredbu vrlo restriktivno, navodeći u svom komentaru, između ostalog, da ona zna za samo jedan takav slučaj sudija u Srbiji. Posle takvih izjava, a koje izgleda već postaju i manir pojedinih strukovnih udruženja, još više smo sigurni da su u pravu poslanici iz poslaničkog kluba „Ne davimo Beograd” koji su podneli amandman da se ova odredba briše iz zakonskog teksta ili bar da se preformuliše da se odnosi, između ostalog, na izlazak na izbore na listi političke stranke, koautorstvo ili potpisivanje političkog manifesta, proglasa i slično (DSS).

Zatim, nije dovoljno da se na nekoliko mesta u Zakonu o Visokom savetu sudstva samo pomene da su sednice, godišnji izveštaj o radu i internet stranica na kojoj se sa zakašnjenjem objavljuju skraćeni zapisnici sa sednica VSS, pa da to bude dovoljna garancija javnosti i transparentnosti rada ovog organa. Naprotiv, to je bio jedan od glavnih problema, ali i glavnih uzdanica u radu Saveta od kada su 2014/15. ove sednice otvorene za javnost. Svakako bi u zakonu trebalo predvideti da se „Sednice saveta optički i audio snimaju i emituju u realnom vremenu na Internet stranici Saveta”, da uvek kada to nije izričito isključeno obezbede uslove za prisustvo javnosti i posmatrača rada Saveta i njegovih organa, da se kompletni zapisnici o radu, materijali za sednicu i odluke sa obrazloženjima pravovremeno objavljuju i ažuriraju na internet stranici Saveta, da se predvidi održavanje redovnih i vanrednih konferencija za medije, ustanovi portparol, a da se neka druga manje važna pitanja i pojedinosti mogu razraditi Poslovnikom o radu Saveta i njegovom Komunikacionom strategijom, kao što su to predložili CEPRIS i mnogi drugi učesnici u javnoj raspravi. Ogromna je pogreška što je pravosuđu nametnuto da se ove odredbe ne unaprede.

Prve godine primene novih sistemskih pravosudnih zakona će u punom svetlu pokazati da li je izvršno-politička vlast Republike Srbije razumela karakter, izuzetan značaj i rizike ovih promena. Ukoliko ta vlast nastavi da sa isključivošću zastupa i nameće rigidna rešenja, od kojih su pojedina sporna i sa stanovišta Ustava ili su jednostavno nesprovodiva i neprimerena za pravosuđe, i ne zameni ih prvom prilikom onim rešenjima za koja se najšire i većinski zalažu profesionalna udruženja, struka i nauka, velika je verovatnoća da nas očekuje haotičan period.

Za kraj, da li možete da date neki savet mladim pravnicima koji su na početku svoje sudijske karijere, odnosno da li postoji neki savet koji biste voleli da je neko od starijih kolega Vama dao kada ste počinjali?

Upravo sam naveo pojedine primere i rešenja koja su bacila senku i dodatno umanjila autoritet pravosuđa. Svojevremeno sam pisao u javnosti i kritikovao postupak i događaje koji su prethodili izboru sadašnje predsednice Vrhovnog kasacionog suda, govoreći da je taj postupak i njegova demokratska i profesionalna besprekornost ogledalo svih nas u sudstvu i da treba obratiti pažnju na svaki detalj i javno raspraviti i otkloniti svaku sumnju, na primer da li je u potpunosti ispoštovana procedura. Bojim se da određena rešenja iz upravo usvojenih sudskih zakona, kao na primer ona o Etičkom odboru kao novom stalnom radnom telu VSS ili da sudije i tužioci ne bi smeli da „politički deluju na neki drugi način”, neće pozitivno uticati da se izgradi poverenje javnosti, ako se u primeni okrenu protiv onih koji, pored toga što sude ili tuže, žele da daju doprinos i razvoju društva i države u kojoj je sve povezano i uslovljeno. Na primer, izgradnje objektivnog autoriteta države i pravosuđa, sa odlučnim suzbijanjem kriminala, korupcije, sukoba i trgovine interesima, nepotizma i sl. O tome neka vode dovoljno računa i sudije i tužioci kada, posle mnogo godina vrednog rada, budu izabrani na neku visoku pravosudnu funkciju. Ali, pre svega treba da rade svoj posao stručno, temeljno i nepristrasno, u interesu celog pravosuđa i javnosti. Moraju imati snage da javno kažu ne, i odbrane ne samo sebe, nego i sud ili javno tužilaštvo kada predstavnici političke vlasti krše zakon u odnosu na njih i njihovu funkciju.

Mladim pravnicima koji su na početku svoje sudijske karijere mogu da kažem i ono što sam čuo kao privilegovana publika na „Javnom slušanju profesora” 2018. godine od uvaženog Prof. Ratka Markovića: „I da se pritisci stranaka na sudstvo i tužilaštvo institucionalno otežaju ili sasvim onemoguće, pitanje je koliko bi od tada trebalo vremena da prođe pa da se sudije i tužioci u svom radu vode samo Ustavom, zakonom i ljudskom slobodom.” Kada su se u toku jednog dana svih petnaest najistaknutijih eksperata iz ove oblasti, najrazličitije starosti i političkih pogleda, mogli usaglasiti i doneti „Ključne stavove o radnom tekstu amandmana na Ustav RS”, to je standard i dokaz da ispod toga ne treba ići, da i naredne generacije, ukoliko budu znalci i istinski posvećeni pravosuđu, struci i njihovom razvoju, mogu vremenom postići ono, što danas verovatno izgleda nemoguće. To je da, uz sve teškoće profesije, vredi razumnog odricanja proaktivno učestvovanje u izgradnji dostojnog pravosuđa - temelja vladavine prava. Uostalom, to su u mnogo težim uslovima i okolnostima, pokušali, i za trenutak uspeli, tvorci Sretenjskog ustava na tragu istorijskog ustanka.