TEKST AKTA O PROMENI USTAVA RS I TEKST NACRTA USTAVNOG ZAKONA ZA SPROVOĐENJE AMANDMANA I – XXX NA USTAV RS: Zaključci i preporuke Visokog saveta sudstva

- Polazna osnova za izmene Ustava u delu koji se odnosi na sudstvo -

Vlada Republike Srbije je, a na osnovu Zakona o planskom sistemu, dana 17.7.2020. godine donela Strategiju razvoja pravosuđa za period 2020-2025. godine.

Vlada, između ostalog, u Strategiji podseća da je u ključnim strateškim dokumentima navedeno da sprovođenje reformskih koraka u oblasti pravosuđa zahteva izmene normativnog okvira, te da u tom smislu Nacionalna strategija reforme pravosuđa 2013-2018 i Akcioni plan za poglavlje 23 kao jednu od najznačajnijih mera predviđaju potrebu za izmenom ustavnog okvira u oblasti pravosuđa. Izmena se, pre svega, odnosi na otklanjanje uticaja zakonodavne i izvršne vlasti na proces izbora i razrešenja sudija, predsednika sudova i izbornih članova Visokog saveta sudstva, a uz preciziranje uloge i položaja Pravosudne akademije kao mehanizma ulaska u pravosuđe zasnovanog na postignutim rezultatima. Takođe, Vlada u Strategiji podseća da je taj proces započet, kao i da njegovo okončanje i adekvatno sprovođenje predstavljaju najveći izazov nove Strategije.

- Predlog za promenu Ustava -

Vlada Republike Srbije je dana 4.12.2020. godine Narodnoj skupštini podnela obrazloženi Predlog za promenu odredaba članova 4, 142-165, 99, 105 i 172 Ustava Republike Srbije, podsećajući da je to obaveza koju je Republika Srbija dobila i preuzela upuštanjem u proces evrointegracija.

Kao razlog za izmenu Ustava u delu koji se odnosi na pravosuđe ponovo se navodi činjenica da aktuelni Ustav Republike Srbije ostavlja preveliki prostor na uticaj zakonodavne i izvršne vlasti na izbor nosilaca pravosudnih funkcija, koji može dovesti do politizacije pravosuđa (prvi izbor u Narodnoj skupštini, ograničen prvi mandat, izbor predsednika sudova i izbor svih članova VSS - koji potom predlaže imenovanja sudija i bira sudije takođe u Narodnoj skupštini).

Vlada podseća i da ulazak u pravosudni sistem treba da bude zasnovan na objektivnim kriterijumima vrednovanja, pravičnim procedurama odabira, otvoren za sve kandidate odgovarajućih kvalifikacija i transparentan iz ugla opšte javnosti. Takođe, predlaže i izmenu člana 4 Ustava (koji govori o odnosu tri grane vlasti) na način da spreči tumačenje da zakonodavna i izvršna vlast mogu da kontrolišu sudske odluke i ističe potrebu uvažavanja da se taj odnos zasniva na uzajamnom proveravanju odnosno ograničavanju, a ne kontroli.

- Odluka Narodne skupštine i osnivanje radne grupe za izradu nacrta amandmana -

Narodna skupština je dana 7.6.2021. godine usvojila Predlog Vlade za izmenu Ustava, a nakon čega je osnovana radna grupa Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine za izradu nacrta akta o promeni Ustava.

Radna grupa je bila sastavljena od jedanaest članova i činili su je: dva profesora prava, dva istraživačka saradnika iz Instituta za uporedno pravo, predsednica Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo, četiri pravnika stručnih službi Narodne skupštine, Vlade i Ministarstva pravde, te jedan sudija i jedan tužilac, koji su istovremeno bili i predstavnici dva najveća strukovna udruženja.

Radna grupa je sačinila predloge za izmene Ustava u delu koji se odnosi na pravosuđe i predlog nacrta Ustavnog zakona za sprovođenje amandmana na Ustav.

Na osnovu ovih predloga Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je dana 6.9.2021. godine sačinio nacrt teksta akta o promeni Ustava Republike Srbije i nacrt Ustavnog zakona za sprovođenje amandmana na Ustav - koji su predstavljeni javnosti.

Održana su i četiri javna slušanja u sedištima četiri apelaciona suda i to u Nišu, Kragujevcu, Novom Sadu i Beogradu.

Nakon okončanih rasprava dana 21.9.2021. godine Odbor je usvojio tekst ustavnih amandmana i Ustavni zakon koji će biti poslati Venecijanskoj komisiji na ekspertizu.

- Nacrt akta o promeni Ustava i Nacrt Ustavnog zakona -

Visoki savet sudstva je analizirao tekst Nacrta akta o promeni Ustava Republike Srbije i tekst Nacrta Ustavnog zakona za sprovođenje amandmana na Ustav Republike Srbije u odnosu na odredbe važećeg Ustava u delu koji se odnosi na sudstvo, a imajući pri tom u vidu i Preporuke Visokog saveta sudstva usvojene na sednici održanoj 19 i 20. jula 2018. godine.

- Predložena rešenja u odnosu na Preporuke Visokog saveta sudstva iz 2018. godine -

Od četrnaest preporuka Visokog saveta sudstva iz 2018. godine, predloženim rešenjima je usvojeno jedanaest preporuka u celosti, jedna preporuka delimično, dok dve preporuke nisu usvojene.

Podsećamo da je Visoki savet sudstva preporučio:

-           da se formira radna grupa za izradu konačnog teksta Nacrta amandmana na Ustav Repupblike Srbije, u čijem sastavu bi bili predstavnici pravne nauke, pravosuđa i strukovnih udruženja,

-           da se ustavnim amandmanima izostavi formulacija da u suđenju mogu da učestvuju i sudijski pomoćnici, u skladu sa zakonom,

-           da se ne propisuje da se zakonom uređuje način na koji se obezbeđuje jedinstvena primena zakona od strane sudova,

-           da se institucija za obuku u pravosuđu sistemski i detaljno uredi zakonom,

-           da se propišu razlozi za razrešenje sudija koji iskučuju svaki neodređeni pojam i neodgovarajući automatizam,

-           da se zadrži garancija nepremestivosti sudija,

-           da se zadrži postojeća definicija Visokog saveta sudstva da je nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija,

-           da se zadrži neparan broj od jedanaest članova Visokog saveta sudstva iz čl. 153.st.2 važećeg Ustava i sastav u kome su sudije većina, predsednik Vrhovnog sud član po položaju, a u kome bi se predsednik Saveta birao iz reda sudija,

-           da se odustane od rešenja o raspuštanju Visokog saveta sudstva u slučaju da ne odluči u zakonom određenim pitanjima iz svoje nadležnosti u roku od 30 dana od dana kada je o tome prvi put odlučivao,

-           da se nadležnosti Visokog saveta sudstva regulišu na način da zakonodavac može da ih proširi i po vrsti i po broju zaduženja/ovlašćenja, kako to omogućava važeći Ustav i uređuje Zakon o Visokom savetu sudstva

-           da se odredi sadržina sudske vlasti koja pripada sudovima kao nosiocima sudske vlasti, po uzoru na sadašnju odredbu čl. 143 stav 2 važećeg Ustava

-           da se propišu odgovarajući kriterijumi za člana Visokog saveta sudstva i način izbora onih članova koje ne biraju sudije, tako da bude izbegnuta mogućnost da ti članovi budu povezana grupa istomišljenika pod uticajem vladajuće većine

-           da se uredi pitanje odnosa tri grane vlasti tako da sistem kontrole i ravnoteže iz čl.4 stav 3 važećeg Ustava postoji između zakonodavne i izvršne vlasti

-           da se garantuje materijalna nezavisnost sudova (sudski budžet) i sudija (plate i penzije), sloboda izražavanja i udruživanja sudija.

Imajući u vidu formiranje i sastav radne grupe, kao i predložena rešenja iz Nacrta akta o promeni Ustava, može se zaključiti da je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo prilikom izrade Nacrta akta o promeni Ustava prvih jedanaest preporuka Visokog saveta sudstva u potpunosti usvojio.

U pogledu sastava Visokog saveta sudstva postoje dva predloga – šest sudija i pet istaknutih pravnika i alternativa od pet sudija, predsednika Vrhovnog kasacionog suda ex offitio i pet istaknutih pravnika i oba predloga su, iz vizure članova Visokog saveta sudstva, prihvatljiva jer sudije u oba slučaja čine većinu tela pravosudne samouprave.

- Predložena rešenja u odnosu na odredbe važećeg Ustava -

U odnosu na odredbe važećeg Ustava predložena rešenja unapređuju nezavisnost sudstva time što:

-           je Narodna skupština isključena iz izbora sudija, predsednika sudova i izbornih članova Visokog saveta sudstva iz reda sudija

-           zakonodavna i izvršna vlast ne mogu vršiti uticaj na sudstvo učešćem u radu Visokog saveta sudstva, s obzirom da ministar pravde i predsednik odbora za pravosuđe i lokalnu samoupravu više neće biti njegovi članovi

-           ukida se probni (trogodišnji) mandat za sudije i na taj način u potpunosti garantuje stalnost sudijske funkcije

-           razlozi za razrešenje sudija su konstitucionalizovani, a nestručnost, kao pojam koji bi mogao biti zloupotrebljen, nije razlog za razrešenje

-           garancije nepremestivosti sudija su unapređene.

- Preporuke koje nisu prihvaćene -

Pitanje odnosa tri grane vlasti - na način kako je to predložio Visoki savet sudstva, kao i pitanja garancije materijalne nezavisnosti sudova i sudija i slobode udruživanja sudija, nisu našli svoje mesto u amandmanima, dok je sloboda izražavanja, na određeni način, proširena odredbama o imunitetu (s obzirom na predlog da sudija ne može biti pozvan na odgovornost za mišljenje dato u vezi sa vršenjem sudijske funkcije).

- Predlozi -

1. Da se pitanje načina odlučivanja u Visokom savetu sudstva uredi zakonom.

Članovi Visokog saveta sudstva izražavaju zabrinutost zbog mogućnosti blokade rada Saveta, ukoliko se usvoji predlog da se Ustavom propiše da Visoki savet sudstva uvek odlučuje većinom od osam glasova.

Naime, sadašnji Ustav ne propisuje većinu kojom Savet donosi odluke - već to čini Zakon o Visokom savetu sudstva, a on predviđa da Savet odlučuje natpolovičnom većinom svojih članova (dakle, većinom od šest glasova).

S obzirom da se Ustav kao najviši pravni akt ne menja često, a za slučaj da dođe do nemogućnosti donošenja odluka zahtevanom većinom, rad Visokog saveta sudstva i funkcionisanje celog sudstva bilo bi paralisano. Iz ovog razloga Savet smatra da je racionalnije da to rešenje stoji u zakonu a ne u Ustavu.

2. Da se za izbor istaknutih pravnika (odnosno za izbor nesudijskog dela Visokog saveta sudstva koji vrši Narodna skupština) drugačije uredi mehanizam za deblokadu u slučaju da ih Narodna skupština ne izabere 2/3 većinom.

Ranija preporuka Saveta koja se odnosi na kriterijume i način izbora nesudijskog dela članova Visokog saveta sudstva je usvojena delimično, i to u pogledu propisivanja kriterijuma za izbor ali ne i njegovog načina.

Naime, za slučaj da se članovi Saveta iz reda istaknutih pravnika ne izaberu 2/3 većinom u parlamentu u određenom roku - izbor bi vršila petočlana komisija većinom glasova (dakle samo sa tri glasa).

Na taj način bi u sastavu Visokog saveta sudstva bile sudije koje se biraju na neposrednim sudijskim izborima većinom glasova sudija (što čini više desetina ili stotina glasova sudija), istaknuti pravnici koje je izabralo najmanje 167 narodnih poslanika (odnosno 2/3 većina u Narodnoj skupštini) i istaknuti pravnici koji su faktički imenovani od strane tri člana petočlane komisije (odnosno sa tri, četiri ili pet glasova članova te komisije).

S obzirom da istaknuti pravnici koji bi bili imenovani većinskim odlučivanjem u petočlanoj komisiji ne bi imali legititmitet kakav imaju preostali članovi Saveta, Visoki savet sudstva smatra da je neophodno ponovo razmotriti ovo pitanje i pronaći drugo odgovarajuće rešenje.

- Zaključci -

Visoki savet sudstva je stava da predložena rešenja, osim dva koja se odnose se na način odlučivanja u Visokom savetu sudstva i izbor nesudijskog dela Visokog saveta sudstva i koja je potrebno poboljšati (iz razloga i na način kako je napred ukazano, pružaju veći stepen garancije nezavisnosti sudstva, odnosno značajno umanjuju mogućnosti političkog uticaja na sudstvo, da su u skladu sa napred navedenim strateškim ciljevima Republike Srbije, kao i ranijim stavovima i preporukama Visokog saveta sudstva.

Takođe, Visoki savet sudstva ocenjuje da je proces izrade amandmana bio prihvatljivo inkluzivan i transparentan – a imajući u vidu sastav i način rada radne grupe, odnosno Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine.

Ustavnim zakonom za sprovođenje amandmana na Ustav Republike Srbije, što je od izuzetne važnosti, garantuje se stalnost sudijske funkcije svim sudijama.

Rokovi od jedne odnosno od dve godine za usklađivanje sa zakonima, kao i ostali rokovi, su realno određeni. I ostala rešenja su takve prirode da omogućavaju normalno funkcionisanje sudstva do potpune implementacije amandmana.

Izvor: Vebsajt Visokog saveta sudstva, 29.09.2021.
Naslov: Redakcija