NACRT ZAKONA O ZAPOSLENIMA U JAVNIM SLUŽBAMA: Mišljenje Zaštitnika građana na Nacrt zakona - Nedovoljno jasno određeno na koga se zakon odnosi, odnosno ko je izuzet od primene zakona i šta je predmet uređivanja
Zaštitnik građana dostavio je Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave Mišljenje na tekst Nacrta zakona o zaposlenima u javnim službama, u kome se navodi:
Zaštitnik građana podržava sprovođenje reforme javne uprave usmerene i na uređivanju radnih odnosa i plata u javnom sektoru na jednakim osnovama u javnoj upravi s ciljem da se obezbedi jednako vrednovanje iste vrste poslova, bez obzira u kom delu javnog sektora se ti poslovi izvršavaju. Donošenje ovog zakona je nastavak procesa reforme i nužna posledica potrebe usaglašavanja posebnih zakona u pogledu osnovnih principa na kojima se zasnivaju prava i obaveza zaposlenih i vrednovanja njihovog rada.
Analizom predloženih rešenja može se zaključiti da je predlagač jedinstvenim zakonom pokušao nedovoljno uspešno da objedini specifičnosti radnih odnosa u različitim oblastima pružanja usluga u javnim službama. Međutim, predloženi tekst Nacrta zakona nije ispunio postavljeni cilj jer je u odnosu na proklamovana načela i propisana opšta pravila predviđen veliki broj izuzetaka i varijacija, što će u praksi prouzrokovati, sasvim sigurno brojne nedoumice, sa kojim se i Zaštitnik građana susreo prilikom davanja mišljenja:
- Nedovoljno jasno je određeno na koga se zakon odnosi odnosno ko je izuzet od primene zakona i šta je predmet uređivanja
- Sam član 1. Nacrta zakona kojim je regulisan predmet uređenja već ukazuje da ovaj zakon nije uspeo da na celovit način uredi radnopravni status zaposlenih u svim javnim službama, što je cilj proklamovan u obrazloženju Nacrta zakona. Na navedeni zaključak upućuju stavovi 2, 3, i 4. člana 1. kojim istovremeno predlagač zakona proširuje njegovu primenu i na zaposlene koji zapravo nisu zaposleni u javnim službama, a s druge strane isključuje njegovu primenu za određenu kategoriju zaposlenih u pojedinim javnim službama i ostavlja mogućnost da se radni odnosi u pojedinim javnim službama urede posebnim zakonima na drugačiji način.
- Iz teksta Nacrta zakona proizilazi da predlagač nije imao nameru da posebno uredi radnopravni položaj pomoćno – tehničkog osoblja, po ugledu na Zakon o državnim službenicima ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr., 64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008, 104/2009 i 99/2014). Nejasno je na koji način će se primenjivati pojedine odredbe zakona na tu kategoriju zaposlenih, imajući u vidu da iz prirode poslova proizilazi da su odredbe npr. o sprečavanju sukoba interesa, vrednovanje rezultata rada nepotrebne, neopravdano i neprimenljive - član 3. Nacrta, koji definiše pojam zaposlenog.
- Bez utemeljenog razloga predlagač zakona stavlja u istovetan položaj zaposlene i lica angažovana van radnog odnosa (čl. 6 - 26.). Suštinski, poslovi koje obavljaju lica van radnog odnosa nisu poslovi javne službe već su vrsta i obim njihovih prava i obaveza uslovljena razlozima zbog kojih su radno angažovana kao i pravnim osnovom njihovog angažovanja (ugovor o delu, ugovor o privremenim i povremenim poslovima i dr). Angažovanje lica ugovorima van radnog odnosa trebalo bi da predstavlja izuzetak koji zavisi od periodičnih potreba pojedine javne službe, te regulisanje njihovog položaja ne treba da bude predmet uređivanja ovog zakona.
- Nacrt zakona stvara mogućnost različitog uređivanja prava, obaveza i statusa zaposlenih u javnim službama, ne samo u zavisnosti od vrste usluga koje pruža javna služba (zdravstvo, prosveta, socijalna zaštita, kultura) već i različito uređivanje u okviru javne službe od strane samog osnivača (lokalna samouprava, autonomna pokrajina, Republika Srbija). Zaposleni u istim javnim službama i pored, jedinstvenog zakona, imaće različit obim prava i obaveza. Na navedeno ukazuje član 5. Nacrta zakona koji propisuje da se na prava obaveze i odgovornost zaposlenih koji nisu uređeni ovim zakonom odnosno zakonom kojim se uređuje rad javne službe primenjuju opšti propisi o radu, odnosno kolektivni ugovor ili pravilnik o radu, na koji saglasnost daje osnivač.
- Predlagač Nacrta i pored upućivanja na shodnu primenu Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005, 54/2009, 32/2013, 75/2014 i 13/2017 - odluka US), kao opšteg propisa koji uređuje rad zaposlenih, za sve što nije predviđeno ovim zakonom, u samom zakonu u velikom broju odredbi ponovo upućuje na zakon koji uređuje opšti režim radnih odnosa ili ponavlja odredbe sadržane u Zakona o radu, što dodatno opterećuje tekst Nacrta zakon (član 5. Nacrta Zakona).
- Iz Nacrta zakona proizilaze različiti pravni režimi zasnivanja radnog odnosa – rešenje o premeštaju i ugovor o radu (član 41. i aman 61. Nacrta) što ukazuje na nepostojanje jasnog opredeljenja predlagača o pravnoj prirodi osnova radnog odnosa odnosno da li je u pitanju ugovorni odnos ili vrsta upravnopravnog odnosa. Na ovo ukazuju i odredbe o nadzoru nad primenom zakona, jer iste predviđaju da nadzor nad odredbama koji se odnose na radne odnose vrti ministarstvo za poslove državne uprave, a istovremeno inspekcijski nadzor nad primenom odredaba o radnim odnosima vrti inspekcija rada.
- U Nacrtu zakona ne postoji odredba koja upućuje na shodnu primenu Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016), kada je u pitanju postupanje odnosno odlučivanje o pravima i obavezama zaposlenih (naročito u pogledu postupanja po podnescima, rokovima za postupanje i sl.).
- Sa aspekta nadležnosti Zaštitnika građana naročito je važno da proklamovani princip jednake dostupnosti radnih mesta bude ostvaren u punom obimu što je moguće samo uz uvođenje afirmativnih mera. Prilikom izbora izmeću kandidata koji jednako ispunjavaju uslove u pogledu stručne osposobljenosti, znanja i veština prednost je potrebno dati kandidatima koji se suštinski nalaze u nejednakom položaju sa ostalim kandidatima (osobe sa invaliditetom: Romi, žrtve nasilja v porodici i sl.)
- Nacrt zakona uvodi nove pojmove, a da iste precizno ne definiše što u primeni može da dovede do različitog tumačenja, postupanja i primene. To se pre svega odnosi na "prigovor savesti" (član 23. stav S.), "nepredvidive okolnosti" (član 24. stav 2.) i "rad po pozivu" (član 120).
- Prvi korak u primeni Zakona koji se sastoji u određivanju platnih grupa i platnih razreda zaposlenih u skladu sa novim Pravilnikom je nedovoljno jasno i koncizno određeno. Sam zakon ne sadrži jasna pravila i precizno definisana merila i kriterijume kojima će se poslodavci rukovoditi prilikom sačinjavanja Pravilnika. Takva nedorečenost i nepreciznost odredbi zakona o raspoređivanju zaposlenih, nužno će imati za posledicu samovolju i nezadovoljstvo zaposlenih već kod prvog raspoređivanja. Mišljenje Zaštitnika građana je da ovu oblast treba preciznije zakonom definisati.
- Značajna novina uvedena Nacrtom zakona je obaveza sprovođenja konkursa za popunjavanje radnih mesta, ukoliko se radno mesto ne popuni trajnim premeštajem odnosno preuzimanjem. Ovim zakonom je prilično detaljno, ali ne i dovoljno jasno i precizno regulisan način i postupak konkursa kao načina prijema u radni odnos kako bi se obezbedila selekcija najboljih kandidata.
- Stav Zaštitnika građana je da neophodno pojedine faze sprovođenja konkursa detaljno urediti podzakonskim aktom, a ne prepustiti samom poslodavcu, kako je to sada Nacrtom zakona propisano.
- Istovremeno odgovornost za zakonitost sprovođenja konkursa mora biti jedino na strani poslodavca te je sa stanovišta Zaštitnika građana neprihvatljiva odredba kojom se zaposleni "kažnjava" otkazom ugovora o radu, zbog nezakonitog postupanja poslodavca, kako je propisano članom član 33.stav 4. Nacrta.
- Zaštitnik građana je mišljenja da Nacrt zakona nepotrebno sadrži i uređuje plate zaposlenih imajući u vidu Zakon o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016 i 108/2016), koji se odnosi i na zaposlene u javnim službama. Različito uređivanje plata ovim Nacrtom uz već postojeći zakon je nepotrebno i neopravdano, te bi odredbe o platama zaposlenih trebalo brisati iz Nacrta, a u slučaju da postoji potreba da se ova materija uredi drugačije, istu bi trebalo urediti izmenama i dopunama Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru.
Upravo iz tih razloga Zaštitnik građana se nije izjasnio o Nacrtu zakona o izmenama i dopunama zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru. O navedenom Nacrtu ovaj organ će se izjasniti u zavisnosti od toga da li će predlagač zakona prihvatiti mišljenje na Nacrt zakona o zaposlenima u javnim službama.
Pored navedenih načelnih primedbi Zaštitnik građana ima i niz pojedinačnih primedbi. Pojedinačne primedbe nisu iznete u ovom mišljenju jer su uslovljene stavom predlagača o načelnim primedbama. Radi usaglašavanja stavova i mišljenja o Nacrtu zakona Zaštitnik smatra da bi bilo celishodno održati zajednički sastanak predstavnika Zaštitnika građana i Ministarstva.
Izvor: Vebsajt Zaštitnika građana, 19.10.2017.Naslov: Redakcija