NACRT ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O NACIONALNIM SAVETIMA NACIONALNIH MANJINA: Mišljenje Zaštitnika građana na tekst Nacrta zakona
Zaštitnik građana dostavio je Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave Mišljenje na tekst Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina.
Zaštitnik građana pohvaljuje činjenicu da je predlagač imao u vidu i da je pretočio u tekst Nacrta zakona, shvatanje Ustavnog suda, da nacionalni saveti po svojoj prirodi ne mogu imati nadležnost, što je pojam koji „... se isključivo odnosi na Republiku Srbiju, autonomnu pokrajinu i jedinicu lokalne samouprave, odnosno državne organe i organe autonomne pokrajine i jedinice lokalne... već vrši pojedina javna ovlašćenja..." (Odluka Ustavnog suda, IUz broj 882/ 2010 od 16. januara 2014. godine, objavljena u "Sl. glasniku RS", br. 20/2014 od 21. februara 2014. godine), usled čega je u članu 1. Nacrta zakona nedvosmisleno predviđeno da se pomenutim zakonom uređuju pravni položaj i ovlašćenja nacionalnih saveta.
Pored toga, predlagač je zaslužio pohvale jer je učinio napor da, u pravcu i duhu shvatanja Ustavnog suda, odredi pravnu prirodu i vrstu oblika organizovanja nacionalnih manjina. Određene dileme ostavlja ipak nomotehnika tj. način na koji je to učinjeno. Naime, umesto formulacije "organizacija kojoj se poveravaju određena javna ovlašćenja" što je u duhu naše pravne tradicije, odredba člana 1a. sadrži opisnu formulaciju "...u formi organizacije ...." što može postati problem ukoliko bude podložno različitim tumačenjima npr. prilikom upisa nekog od svojinskih prava u katastar nepokretnosti.
U odnosu na odredbu člana 3. stav 3. Nacrta zakona kojom je propisano da nacionalni savet osniva ustanove, privredna društva i druge organizacije iz oblasti iz stava 2. tog člana, u skladu sa posebnim zakonom, ukazujemo da je osnivanje ustanove, privrednog društva ili druge organizacije iz oblasti kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, samo jedan vid ostvarivanja prava nacionalnih manjina na samoupravu u tim oblastima. Takođe, više od osam godina primene Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 20/2014 - odluka US i 55/2014) pokazalo je da su finansijski kapaciteti nacionalnih saveta različiti, te pojedini nacionalni saveti neće biti u mogućnosti da svoje pravo na samoupravu u navedenim oblastima ostvare na način predviđen odredbom člana 3. stav 3. Nacrta zakona. Stoga Zaštitnik građana ukazuje da je odredbu člana 3. stav 3. Nacrta zakona potrebno formulisati kao mogućnost, a ne kao imperativnu normu.
Značajno poboljšanje predstavljaju odredbe kojima se preciziraju konstitutivni elementi samog nacionalnog saveta kao što je njegov naziv (član 4. Nacrta zakona). Iako je predviđeno rešenje u potpunosti y skladu sa važećim evropskim standardima Zaštitnik građana skreće pažnju da je u zakonima koji se tiču pripadnika nacionalnih manjina npr. Zakona o ličnoj karti ("Sl. glasnik RS", br. 62/2006 i 36/2011) i Zakon o matičnim knjigama ("Sl. glasnik RS", br. 20/2009 i 145/2014) nomotehnika nešto drugačija, jer se koristi formulacija „paralelno se upisuju i po srpskom pravopisu i pismu", odnosno govori „...o paralelnom upisu ličnog imena i na srpskom jeziku, ćiriličkim pismom“.
Kada je reč o rešenju predviđenom u članu 9. Nacrta zakona ostaje da primena zakona i buduća praksa daju odgovore na pitanje međusobnog odnosa izmeću prava na pokretanje postupaka za utvrđivanje ništavosti i prava na pokretanje, odnosno iniciranje postupka za ocenu ustavnost i zakonitosti opšteg akta. U ovom trenutku može se samo skrenuti pažnja na činjenicu da je Zakonom o upravnim sporovima ("Sl. glasnik RS", br. 111/2009), tačnije članom 11. predviđeno da tužilac može biti svako fizičko lice koje smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovan interes i postaviti pitanje odnosa te odredbe sa odredbom člana 9. Nacrta zakona koja ne predviđa pripadnike nacionalne manjine kao moguće pokretače postupka za utvrđivanje ništavosti opšteg akta iako se razumno može pretpostaviti da će se oni ticati njihovih prava i na zakonu zasnovanih interesa.
Izmene i dopune Zakona o nacionalnim savetima dobra su prilika i da se terminološki unaprede odredbe koje su bile predmet različitih tumačenja i pravile probleme u primeni. Takav je slučaj na primer sa formulacijom: „učestvuje u pripremi“ koja u praksi može podrazumevati nekoliko pojavnih oblika – dostavljanje propisa nacionalnom savetu na razmatranje, konsultacije sa nacionalnim savetom, članstvo ili predsedavanje predstavnika nacionalnog saveta radnim grupama, davanje saglasnosti, upućivanje neobavezujućeg mišljenja i dr. Nažalost, navedeni pojam je zadržan u predloženom članu 16. stav 4. tačka 10) Nacrta zakona iako je Ustavni sud u svojoj odluci ukazao na potrebu da se on unapredi, s obzirom na shvatanje tog suda da . .ne može postojati obaveza organa nadležnog za pripremu, odnosno organa nadležnog za donošenje propisa da nacionalni savet uključi u postupak izrade propisa...“. Potrebu njegovog preciziranja dodatno pojačava činjenica da nije jasan niti vidljiv međusobni odnos izmeću te tačke i tačke 11) navedenog člana. Osim toga, u našoj pravnoj terminologiji je s pravom opšteprihvaćena sintagma „izmene i dopune" jer se njom jasno oslikava razlika u značenju reči koje čine ovu sintagmu. U postupku pripreme propisa menjati se može samo nešto što već postoji u tekstu propisa, dok se termin „dopune“ odnosi na novu materiju koju ne sadrži tekst koji se dopunjuje, što navodi i Ustavni sud u svojoj odluci. Uprkos tome, bez jasno vidljivog razloga, nacionalnim savetima je, za razliku od prava na iniciranje izmene, uskraćeno pravo iniciranja dopune zakona i drugih propisa. Na kraju, radi međusobne usklađenosti propisa i skladne primene, Zaštitnik građana skreće pažnju da postupak kontrole zakonitosti i pravilnosti rada može pokrenuti samo Zaštitnik građana, na osnovu pritužbe ili po sopstvenoj inicijativi. Tom ovlašćenju sadržinski odgovara ovlašćenje nacionalnog saveta da u svoje ime ili u ime pripadnika nacionalne manjine preda/ pošalje/ uputi/ prosledi pritužbu a ne inicira odnosno pokreće postupak kako je sada predviđeno odredbama člana 16. st. 4. i 5. Nacrta zakona kojim se dopunjuju odredbe člana 10. tač. 12) i 13) važećeg zakona.
Uopšteno gledajući, odredbama član 21. Nacrta zakona kojima se menja član 14. Zakona, značajno su povećana ovlašćenja nacionalnog saveta u oblasti obrazovanja i odražava ideje i duh međunarodnih dokumenata i standarda. Sa druge strane, postojeća formulacija može dovesti do poteškoća u primeni zato što je podložna tumačenjima. Nasuprot stavu 2, ovog člana, stav 1. ne govori ništa preciznije o tome da li Zavod za unapređenje obrazovanja i vaspitanja i nacionalni saveti daju zajednički predlog plana udžbenika na jeziku i pismu nacionalnih manjina ili odvojene, posebne predloge, odnosno šta u slučaju da se ne postigne saglasnost ili postoje različiti predlozi.
U odnosu na član 41. Nacrta zakona, ukazujemo da finansiranje rada nacionalnih saveta nije samo pitanje od značaja za savete kao takve, već suštinski od ogromne važnosti za nacionalne manjine, naročito one koje još uvek pokušavaju da podignu svoje kapacitete. Istovremeno, to je i pitanje koje je tradicionalno predmet brojnih i raznovrsnih sporenja. Posmatran na taj način, princip raspodele sredstava, predviđen u članu 41. Nacrta zakona, koji se delimično zasniva na ukupnom broju ustanova, fondacija i privrednih društava čiji je osnivač ili suosnivač nacionalni savet, s jedne strane, na najbolji način prati preporuke Savetodavnog komiteta prema kojima raspodela sredstava treba da prati kriterijum aktivnosti nacionalnog saveta. Sa druge strane, on istovremeno samo produbljuje jaz između brojnijih i bolje organizovanih nacionalnih manjina i onih koje to još uvek nisu, iako na strani ovih drugih postoji povećana potreba za pomoć i podršku, ukoliko se zaista želi očuvanje multietničnosti, na šta Zaštitnik građana već duži vremenski period upozorava.
Izvor: Vebsajt Zaštitnik građana, 21.05.2018.Naslov: Redakcija