PREDLOG ZAKONA O IZMENI I DOPUNI ZAKONA O DRŽAVNOJ UPRAVI - Tekst propisa

Član 1.

U Zakonu o državnoj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 101/07, 95/10, 99/14 i 30/18 – dr. zakon) u članu 75. posle stava 2. dodaju se novi stavovi od 3. do 7, koji glase:

"Pored ovlašćenja iz stava 2. ovog člana, organ državne uprave može predložiti organima dve ili više opština, odnosno organima opština i grada, da zajednički obezbede izvršavanje određenih poverenih poslova pošto utvrdi da nisu u mogućnosti da te poslove efikasno izvršavaju.

Organi opština, odnosno opština i grada, dužni su da se o predlogu izjasne u roku od 30 dana.

Ukoliko se prihvati predlog iz stava 3. ovog člana, ministarstvu nadležnom za lokalnu samoupravu se dostavlja sporazum o saradnji kojim se uređuje zajedničko izvršavanje poverenih poslova.

Saglasnost za zajedničko izvršavanje poverenih poslova daje Vlada na predlog ministarstva nadležnog za lokalnu samoupravu uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva odgovornog za izvršavanje poverenih poslova.

Uslovi i način zajedničkog izvršavanja poverenih poslova uređuju se uredbom Vlade."

Član 2.

Naziv iznad člana i član 77. menjaju se i glase:

"Učešće javnosti u pripremi nacrta zakona, drugih propisa i akata

Član 77.

Organi državne uprave dužni su da obezbede uslove za učešće javnosti u toku pripreme nacrta zakona, drugih propisa i akata, u skladu sa ovim zakonom.

Ministarstva i posebne organizacije dužni su da obaveste javnost putem svoje internet stranice i portala e-uprave o otpočinjanju izrade nacrta zakona, pri čemu objavljuju i osnovne informacije o planiranim rešenjima koja će biti predložena.

Prilikom otpočinjanja pripreme nacrta zakona kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, ministarstva i posebne organizacije putem svoje internet stranice i portala e-uprave objavljuju i polazni dokument koji sadrži prikaz problema u određenoj oblasti i njihovih uzroka, ciljeve i očekivane efekte donošenja zakona, kao i osnovna načela za uređivanje društvenih odnosa u toj oblasti, uključujući i prava i obaveze subjekata na koje se zakon odnosi (polazne osnove).

Ministarstva i posebne organizacije tokom pripreme nacrta zakona sprovode konsultacije sa svim relevantnim subjektima, uključujući druge državne organe, relevantna udruženja, stručnu javnost, kao i druge zainteresovane strane, na način kojim se obezbeđuje otvorenost i delotvorno učešće javnosti u tom procesu.

Odredba stava 4. ovog člana shodno se primenjuje i prilikom pripreme podzakonskih akata kojima se razrađuju pojedine odredbe ili se određuje način izvršenja pojedinih odredaba zakona iz stava 3. ovog člana.

Ministarstva i posebne organizacije dužni su da u pripremi nacrta zakona iz stava 3. ovog člana sprovedu javnu raspravu.

Sprovođenje javne rasprave u pripremi nacrta zakona bliže se uređuje poslovnikom Vlade.

Ministarstvo nadležno za državnu upravu, u saradnji sa organom državne uprave nadležnim za javne politike priprema i donosi pravilnik kojim se uređuju smernice dobre prakse za ostvarivanje učešća javnosti u pripremi nacrta zakona, drugih akata i propisa.

Odredbe ovog člana shodno se primenjuju u pripremi strategija razvoja, akcionih planova i drugih dokumenata javnih politika, ukoliko posebnim zakonom nije drugačije uređeno.

U pripremi strategije razvoja obavezno se sprovodi javna rasprava, u skladu sa poslovnikom Vlade.

Član 3.

Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije".

IZ OBRAZLOŽENJA

II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA

Predloženom izmenom i dopunom Zakona o državnoj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 101/07, 95/10 i 99/14 - u daljem tekstu: Zakon) uređuje se međuopštinska saradnja kada opštine u vršenju poverenih poslova nisu u mogućnosti da te poslove samostalno izvršavaju. U postupku vršenja nadzora nad radom organa opštine ili grada u vršenju poverenih poslova državne uprave predviđena je mogućnost da organ državne uprave predloži jedinicama lokalne samouprave zajedničko obavljanje određenih poslova iz njihove nadležnosti zaključivanjem sporazuma o međuopštinskoj saradnji, na koji saglasnost daje Vlada.

Napred navedene izmene vrše se radi njegovog usklađivanja sa Predlogom zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, jer sadrži povezana rešenja koja su predmet uređivanja, a odnose se na racionalnije ili stručnije obavljanje pojedinih poverenih poslova zaključivanjem sporazuma o međuopštinskoj saradnji.

Pored toga, razlozi za izmenu i dopunu Zakona sadržani su u opredeljenju naše države da se normativno uskladi sa jednim od osnovnih obeležja savremenih demokratskih država a to je otvoreni dijalog, saradnja i partnerstvo zainteresovane javnosti s organima državne uprave.

Savet Evrope usvojio je 2009. godine Kodeks dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja odluka koji definiše opšte principe, smernice, instrumente i mehanizme za aktivno učešće zainteresovane javnosti u ovom procesu. Komitet ministara Saveta Evrope svojom Deklaracijom o Kodeksu dobre prakse za građansko učešće u procesu donošenja odluka pozvao je nacionalne vlasti da u procesu podsticanja učešća zainteresovane javnosti u proces donošenja odluka uzmu u obzir ovaj dokument. Lisabonski ugovor (Official Journal of the European Union, C 306, 17 December 2007) promoviše potrebu Vlada za sprovođenju otvorenog transparentnog i stalnog dijaloga sa predstavnicima udruženja i organizacija civilnog društva. Navedena dokumenta usvojena na nivou EU, predstavljaju dobru polaznu osnovu za regulisanje širokog kruga pitanja učešća zainteresovane javnosti u procesu donošenja odluka u Republici Srbiji.

Predloženom izmenom i dopunom Zakona omogućava se učešće zainteresovane javnosti u procesu donošenja odluka i kreiranju propisa pravno zasnovana na:

-           Ustavu Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 98/06) kojim su zajemčena osnovna prava i slobode, među kojima su i sloboda mišljenja i izražavanja, pravo na obaveštenost, sloboda udruživanja i pravo na peticiju;

-           Rezoluciji Narodne skupštine Republike Srbije o zakonodavnoj politici ("Službeni glasnik RS", broj 55/13), u kojoj je kao jedan od ciljeva zakonodavne politike navedeno obezbeđivanje potpune transparentnosti i otvorenosti tokom celokupnog zakonodavnog procesa. Rezolucija između ostalog promoviše i neophodnost uređenja procesa konsultacija i procesa javne rasprave u cilju povećanja kvaliteta zakonodavnog procesa. U skladu s navedenim, izražena je potreba za detaljnijim uređenjem i doslednim poštovanjem pravila o učešću javnosti u zakonodavnom procesu;

-           Članu 11. Zakona o Narodnoj skupštini Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 9/10) kojim se utvrđuje obaveza javnosti rada;

-           Članu 9. Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05 - ispravka, 101/07, 65/08, 16/11,68/12-US, 72/12, 7/14 i 44/14) i Poslovniku Vlade ("Službeni glasnik RS", br. 61/06-prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14), kojima se propisuje i obaveza Vlade da javnosti omogući uvid u svoj rad;

-           Smernicama za uključivanje organizacija civilnog društva u proces donošenja propisa ("Službeni glasnik RS", broj 90/14), koje predstavljaju prvi korak sistemskog regulisanja saradnje organa državne uprave sa organizacijama civilnog društva. Smernice uvode nove i unapređuju postojeće mehanizme i nivoe saradnje (informisanje, savetovanje, uključivanje i partnerstvo) organa državne uprave i organizacija civilnog društva na svim nivoima njihovog učešća.

-           Strategiji reforme javne uprave u Republici Srbiji ("Službeni glasnik RS", br. 9/14 i 42/14) koja ukazuje na potrebu za unapređenjem načela, standarda i mera za saradnju državnih i drugih organa i organizacija sa organizacijama civilnog društva u postupku donošenja odluka kojima se uređuju pitanja i zauzimaju stavovi od opšteg interesa. Ova strategija ukazuje na potrebu aktivnog učešća građana u formulisanju i sprovođenju javnih politika, što predstavlja jednu od ključnih pretpostavki transparentnog rada uprave.

-           Akcionom planu za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine ("Službeni glasnik RS", broj 61/16), koji u jednoj od mera predviđa uspostavljanje mehanizama kojima bi se zainteresovanim stranama i javnosti omogućilo učešće u postupku donošenja propisa na svim nivoima vlasti, što se predviđa kroz predloženu izmenu i dopunu Zakona o državnoj upravi.

-           U Akcionom planu za sprovođenje Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period od 2016. do 2017. godine ("Službeni glasnik RS", broj 8/16) koji u posebnom cilju 4. predviđa unapređenje uloge građana i privrede u sistemu upravljanja javnim politikama, donošenju propisa i unapređenju kvaliteta administrativnih procedura.

Zaključkom Vlade RS 05 broj: 345-03-1758/2012 od 16. marta 2012. godine, kojim je prihvaćeno Pismo o nameri pristupanja Partnerstvu za otvorenu upravu, Srbija je započela proces pristupanja međunarodnoj inicijativi Partnerstvu za otvorenu upravu. Ova multilateralna inicijativa koja je pokrenuta 2011. godine, ima za cilj jačanje integriteta, transparentnosti, efikasnosti i odgovornosti javne vlasti, kroz izgradnju poverenja javnosti, saradnju sa civilnim društvom, osnaživanje učešća građana u upravljanju javnim poslovima, borbu protiv korupcije, pristup informacijama, upotrebu novih tehnologija, a sve u cilju delotvornijeg i odgovornijeg rada organa javne vlasti.

Pored navedenog, trenutno se u Republici Srbiji sprovodi reforma zakonodavnog procesa koja između ostalog uvodi koncept polaznih osnova za izradu zakona, ali predviđa i uređenje načina obrazovanja, funkcionisanja i odgovornosti radnih grupa za izradu propisa, kao i detaljno uređenje procesa učešća zainteresovanih strana i javnosti u zakonodavnom procesu. Predložene izmene Zakona o državnoj upravi pružaju osnovu da se modeli saradnje urede na jednoobrazan i svrsishodan način i dopunjuju rešenja koja se navedenom reformom imaju sprovesti. Takođe, predložene dopune Zakona o državnoj upravi dosledno sprovode ideju sadržanu u pomenutim dokumentima.

Predloženom izmenom želi se omogućiti učešće zainteresovane javnosti u procesima pripreme zakona, propisa i drugih akata, kao i strategija, akcionih planova i drugih planskih dokumenata.

Trenutno je prema članu 76. Zakona, javnosti omogućeno upoznavanje sa radom državnih organa preko sredstava javnog informisanja. Međutim, kako je jedno od osnovnih obeležja savremenih demokratskih država razvijeno civilno društvo, koje podrazumeva učestvovanje zainteresovane javnosti u otvorenom dijalogu, saradnji i partnerstvu s organima državne uprave u postupcima donošenja propisa, može se zaključiti da bi dopuna Zakona o državnoj upravi predstavljala korak dalje u obezbeđivanju uslova za uspešnije učešće zainteresovane javnosti u procesu donošenja propisa čime bi se obezbedila transparentnost ali i unapredio kvalitet zakonodavnog procesa.

Prema predloženoj izmeni čl. 77. Zakona, uključivanje javnosti u proces pripreme Predloga zakona i drugih akata, podrazumeva sledeće osnovne oblike:

1)         opšta obaveza uključivanja javnosti u proces pripreme Predloga akata iz delokruga ministarstava i posebnih organizacija;

2)         opšta obaveza objavljivanja obaveštenja o otpočinjanju pripreme Predloga zakona;

3)         objavljivanje dokumenta Polaznih osnova, u određenim slučajevima;

4)         opšta obaveza realizacije konsultacija sa zainteresovanom javnošću u radnoj fazi pripreme Predloga zakona, u skladu sa njegovim predmetom i dejstvom; ista obaveza se u određenim slučajevima odnosi na podzakonske akte;

5)         obaveza sprovođenja javne rasprave, u pogledu izmena zakona kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojima se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost (bliže se uređuje Poslovnikom Vlade);

6)         shodna primena navedenih oblika uključivanja javnosti u proces pripreme dokumenata javnih politika.

III. OBJAŠNJENJE POJEDINAČNIH REŠENJA

Član 1. – Odredbama člana 75. Zakona o državnoj upravi uređeni su odnosi organa državne uprave sa organima opština, gradova i grada Beograda, kao i nadzor organa državne uprave nad radom opština, gradova i grada Beograda u vršenju poverenih poslova državne uprave u kojem imaju sva opšta i posebna ovlašćenja koja u skladu sa Zakonom imaju u nadzoru nad radom drugih imaoca javnih ovlašćenja. Predloženom dopunom člana 75. novim stavovima od 3. do 7. vrši se usklađivanje sa Predlogom zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi kojim su razrađeni oblici međuopštinske saradnje, odnosno elementi zaključenih sporazuma o međuopštinskoj saradnji i druga pitanja koja treba da obezbede racionalnije izvršavanje poslova organa opština ili gradova.

Saradnja opština prema predloženom rešenju realizuje se i spoljnom inicijativom tj. predlogom nadzornog organa državne uprave (stav 1).

Zakonom je propisan rok od 30 dana da se organi opština, odnosno opština i grada izjasne o predlogu organa državne uprave o zajedničkom obavljanju poverenih poslova (stav 2).

Ukoliko jedinice lokalne samouprave prihvate predlog o zajedničkom obavljanju poverenih poslova sporazum o saradnji dostavlja se ministarstvu nadležnom za lokalnu samoupravu (stav 3).

Saglasnost na zajedničko izvršavanje poverenih poslova daje Vlada, tako da se komunikacija između jedinica lokalne samouprave i državnih organa odvija preko ministarstva nadležnog za lokalnu samoupravu, s tim što je neophodno i da se uspostavi mehanizam saglasnosti koji bi potvrđivao ispunjenost uslova i predviđenog načina obavljanja poslova utvrđenih uredbom Vlade (stav 4).

Uredbom Vlade propisuju se bliži uslovi za ostvarivanje saradnje u obavljanju poverenih poslova, kao i posledice neprihvatanja predloga od strane opština (stav 5).

Član 2. – Odredba člana 77. Zakona o državnoj upravi, koja uređuje uslove za održavanje javne rasprave u pripremi zakona, menja se u celini tako što se uspostavlja obaveza uključivanja javnosti u pripremu zakona, propisa i drugih akata.

Obaveza uključivanja javnosti, na prvom mestu, podrazumeva njeno blagovremeno obaveštavanje o iniciranju rada na izmeni zakona, i to putem davanja obaveštenja koje sadrži osnovne informacije o planiranim zakonskim rešenjima, putem objavljivanja na internet stranici ministarstva, odnosno posebne organizacije, i preko portala e-uprava (stav 2).

Navedena obaveza obaveštavanja javnosti o otpočinjanju pripreme Predloga zakona, u slučaju zakona kojima se kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojima se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, podrazumeva objavljivanja naročitog dokumenta kojim se detaljnije izlažu osnovna načela za uređivanje određenih društvenih odnosa u datoj oblasti – dokument Polazne osnove (stav 3). U pitanju je instrument u funkciji javnosti zakonodavne politike, čije je uvođenje predviđeno Rezolucijom Narodne skupštine o zakonodavnoj politici ("Službeni glasnik RS", broj 55/13).

Pored navedenih oblika učešća javnosti, predviđena je novina koja se odnosi na stvaranje pretpostavke javnosti tzv. radne faze pripreme Predloga – predviđena je obaveza sprovođenja konsultacija sa svim relevantnim akterima, kao što su drugi državni organe, organizacije civilnog društva, stručna javnost, kao i druge zainteresovane strane, u fazi rada na koncipiranju i formulisanju pojedinih zakonskih rešenja, odnosno izbora pojedinih regulatornih opcija, kao i razmatranja mogućih posledica predloženih zakonskih izmena (npr. u fazi pripreme analize efekata). Konsultacije se ostvaruju na način koji je adekvatan u odnosu na materiju zakona, krug subjekata na koje se odnosi, a u cilju obezbeđivanja otvorenosti i participativnosti ove faze zakonodavnog procesa (stav 4).

Za obavezu uključivanja javnosti u radnu fazu pripreme propisa, predviđena je shodna primena uslova iz stava 4. istog člana, jer je uzeto u obzir da neki organi u donošenju podzakonskih akata kojima se razrađuju pojedine odredbe ili se određuje način izvršenja pojedinih odredbi zakona na koje se odnosi i obaveza objavljivanja polaznih osnova, vrše konsultacije sa velikim brojem subjekata, kao i da je njihovo donošenje po pravilu vezano za kratke rokove (stav 5).

Finalna faza uključivanja javnosti u proces pripreme zakona i drugih propisa, podrazumeva sprovođenje javne rasprave. Predložena formulacija zadržava postojeći standard obaveze sprovođenja javne rasprave za zakone kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojima se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost. Detaljnije uređenje načina sprovođenja javne rasprave je predmet Poslovnik Vlade (st. 6. i 7).

Predloženom izmenom predviđeno je da ministarstvo nadležno za državnu upravu, u saradnji sa organom nadležnim za javne politike priprema i donosi pravilnik kojim se uređuju smernice dobre prakse za učešće javnosti u pripremi Predloga zakona, drugih propisa i akata. (stav 8).

Predložena izmena člana 77. Zakona obuhvata i obavezu da se u pripremi strategija, akcionih planova i drugih dokumenata javnih politika, shodno primenjuju napred navedeni uslovi koji se odnose na uključivanje javnosti u proces pripreme Predloga zakona i drugih propisa (stav 9).

Takođe, u pripremi strategije razvoja obavezno se sprovodi javna rasprava, u skladu sa poslovnikom Vlade. (stav 10).

Član 3. – Propisan je dan stupanja na snagu zakona.

 ANALIZA EFEKATA ZAKONA

1.         Koji problem se rešava propisom?

Obezbeđivanje uslova za uključivanje zainteresovane javnosti u proces kreiranja politika, a naročito u proces pripreme zakona, propisa i drugih akata, kao aktivnosti koje u sklopu svog delokruga ostvaruju ministarstva i posebne organizacije, predstavlja kategorijalni imperativ demokratskog poretka. Otvorenost i participativnost u radu organa državne uprave omogućava transparentost, predvidljivost, odgovornost, veći kvalitet u radu, kao i efikisanost. Kao nosioci procesa artikulacije određenih zahteva ili interesa javljaju se organizacije civilnog društva, šire asocijacije ili drugi oblici organizovanja i predstavljanja, koji traže odgovarajući način da predstave pitanja od značaja za proces zakonodavne inicijative, kao i da daju konkretna rešenja i predloge. Poseban značaj u pogledu unapređenja otvorenosti i neposrednog uključivanja organizacija civilnog društva, kao i drugih reprezentativnih predstavnika zainteresovane javnosti, u radu organa državne uprave u procesu zakonodavne inicijative, kao i pripreme drugih propisa, planskih akata, strategija i akcionih planova, predstavlja stvaranje većeg stepena prihvatanja definisanih predloga zakonskih rešenja, kreiranje usklađenih i koordinisanih javnih politika, s jedne strane, odnosno snižavanje ili uklanjanje društvenih konflikta u vezi sa ovim predlozima, s druge strane. Na ovaj način se istvoremeno utiče na bolje uslove primene budućih zakonskih rešenja i efikasnost u pogledu ostvarivanja planiranih ciljeva i rezultata.

Evropska komisija (EK) posebno zagovara,,uključivanje organizovanih društvenih interesa u neformalne procedure donošenja odluka" kao dela njegove progresivne strategije za aktiviranje sa ciljem da se osmisle tačke za aktere učešće civilnog društva pretežno u nadnacionalnom formulisanju politika. Ovaj stav je predstavljen u Beloj knjizi o evropskoj upravi (European Governance White Paper), dokumentu koji je orijentir za postepeni napredak uključivanja civilnog društva u kreiranju politika EU. Ovaj dokument navodi opštu potrebu da se stimuliše aktivno učešće i da se upozna sa potrebama i očekivanjima građana kroz bolji kvalitet, relevantnost i efikasnost politike EU sa ciljem da se,,kreira uverljiviji krajnji rezultat i stvore institucije koje sprovode politike. U ovom smislu, vredno je pomenuti internet sistem konsultacija iniciran od strane EK preko platforme,,Tvoj glas u Evropi" (Your Voice in Europe) koja poziva na konsultacije, diskusije i druge instrumente za izjašnjavanje tokom faze formulisanja politika.

Postojeće stanje, kako na planu pravne regulative, tako i prakse organa državne uprave, omogućava određeni nivo informisanosti javnosti u pogledu procesa pripreme zakonskih i drugih propisa, kao i učešće, u formatu javne rasprave. Važeća odredba člana 77. Zakona o državnoj upravi, predviđa da su ministarstvo i posebna organizacija dužni da u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost, sprovedu javnu raspravu, dok je način sprovođenja javne rasprave u pripremi zakona bliže uredjen poslovnikom Vlade. Ovakvo zakonsko rešenje je usko, u pogledu kruga situacija na koje se odnosi, i u pogledu obaveza koje predviđa za organe državne uprave u pogledu uključivanja zainteresovane javnosti.

Kao posledica ovakvog zakonskog rešenja, koje je razrađeno odredbom člana 41. Poslovnika Vlade ("Službeni glasnik RS", br. 61/06 - prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13 i 76/14), u praksi se javna rasprava javlja u svega 20% Predloga zakona koji se usvajaju na Vladi (izvor: Strategija javne uprave RS). Posebno se uočava problem tzv. kvaliteta javne rasprave, u pogledu obezbeđivanja reprezentativnih učesnika, kao predstavnika zainteresovane javnosti, stručne, poslovne i akademske zajednice, a pogotovu načina na koji se ostvaruje komunikacija, odnosno razmatraju i/ili uvažavaju rezultati javne raspave.

Svakako najveći značaj ima pitanje blagovremene dostupnosti Predloga zakona, propisa i drugih akata. Ovo pitanje trenutno nije uređeno zakonom, dok Poslovnik Vlade predviđa da, ako sprovođenje javne rasprave nije obavezno, materijal postaje dostupan javnosti najkasnije kad nadležni odbor donese zaključak kojim Vladi predlaže da donese akt ili da utvrdi predlog akta. Drugim rečima, trenutno je na snazi relativno uska i nedovoljno primenjiva obaveza javne rasprave, dok se u većini slučajeva Predlog zakona objavljuje tek u momentu kad se prosleđuje Vladi na usvajanje, odnosno neposredno pre nego što dobije svojstvo pregloda zakona i tako postane notorni dokument, dostupan javnosti preko Narodne skupštine.

Na osnovu podataka iz Regulatornog indeksa Srbije 2015/16, koji priprema i objavljuje NALED, tokom 2015. godine, pripremljeno je 124 zakona, u 42 slučaja reč je o novom zakonu, dok je u 82 slučaja reč o izmenama i dopunama. Prema tim podacima, od 42 nova zakona u 30 slučaja sprovedna je formalna ili neformalna javna rasprava, dok je od 82 izmene i dopune zakona prema usvojenom kriterijumu, u polovini slučaja trebalo je sprovesti javnu raspravu, a to je učinjeno u 17 puta. Isti analitički dokument obrađuje i pitanje objavljivanja Predloga i predloga zakona i vremenu od objavljivanja Predloga do usvajanja: od ukupno 124 zakona i izmena i dopuna zakona koliko je doneto u 2015. godini (koje je NALED označio kao bitne i utiču na poslovno okruženje), prikupljeni su podaci da je 64 Predloga i predloga zakona objavljeno na sajtovima resornih ministarstava. Pored toga, prema istom dokumentu, uočava se trend pada indeksa javne rasprave, kao i raspoloživosti dokumenata, u posmatranom periodu (2014-2015).

2. Koji ciljevi treba da se postignu donošenjem zakona?

Osnovni cilj predložene zakonske izmene je definisanje učešća javnosti u pripremi zakona, propisa i drugih akata, kao nove zakonske kategorije, koja podrazumeva, pored uobičajene forme javne rasprave, dva nova oblika sprovođenja:

-           blagovremeno obaveštavanje javnosti o iniciranju procesa zakonskih izmena (obaveštenje o otpočinjanju procesa, objavljivanje Polaznih osnova), i

-           realizacija transparetnog i participativnog procesa konsultacija u radnoj fazi pripreme Predloga zakona.

Očekivane posledice predloženih izmena su, na prvom mestu, kvantitativna promena, povećanje učešća predstavnika civilnog društva u procesima pripreme akata, povećanje broja interakcija, odnosno dostavljeniih kritičkih stavova u pogledu zakona ili propisa u pripremi.

S druge strane, očekuje se veći kvalitet u radu organa državne uprave, na osnovu dostavljenih predloga, analitičkih dokumenata ili drugih relevantnih priloga koje obezbeđuju organizacije civilnog društva i drugi predstavnici zainteresovane javnosti, a kojima se argumentuju stavovi dati u njihovim predlozima, sugestijama ili komentarima.

Konačno, ostvarivanjem većeg stepena participativnosti u procesu definisanja regulatornih rešenja, postiže se izgradnja poverenja u institucije sistema i motivisanje građana za uključivanje i učešće u procesu defi nisanja javnih politika nesumnjivo je od velikog značaja za društvo u celini. Takođe, učešćem građana u analizi, planiranju i kreiranju javnih politika obezbeđuje se potrebno jedinstvo koje za rezultat ima sprovo- đenje i najsloženijih reformskih procesa. Svest o neophodnosti uspostavljanja saradnje i dijaloga između države i građana u različitim sferama društvenog života i afirmacija ove ideje, dodatno su unapređeni usvajanjem Kodeksa dobre prakse za građansko učešće u procesu donošenja odluka na Konferenciji INGOs Saveta Evrope, 1. oktobra 2009. godine, koji nudi čitav spektar dobrih praksi i smernice za dalji razvoj i unapređenje odnosa u demokratskom procesu. Kodeks značajno doprinosi i transparentnosti kako opšteg okvira, tako i pojedinačnih principa i uslova za građansko uključivanje u donošenje odluka.

3. Da li su razmatrane druge opcije za rešavanje problema?

Pored predložene zakonske izmene, opcija koja je razmatrana jeste izmena odredbe čl. 41. Poslovnika Vlade, koja uređuje način sprovođenja javne rasprave.

4. Zašto je donošenje zakona najbolje rešenje datog problema?

Predložena izmena se odnosi na pitanje učešća javnosti u pripremi zakona, propisa i drugih akata, i šireg je karaktera u odnosu na poslovničku materiju, odnosno podrazumeva novu kategoriju obaveze koju je potrebno urediti zakonom koji uređuje organizaciju i način rada organa državne uprave.

5. Na koga će i kako će najverovatnije uticati rešenja u Zakonu?

Subjekti na koje se neposredno odnosi predložena izmena, na prvom mestu su ministarstva i posebne organizacije, koje u sklopu svojih ovlašćenja sprovode aktivnosti pripreme zakona i drugih propisa, kao i izrade strategija i drugih planskih akata. Ovi subjekti su nosioci obaveze obezbeđivanja uslova za ostvarivanje učešća javnosti u ovim procesima.

Međutim, kategorija subjekata na koje će suštinski uticati predložena izmena, jesu organizacije civilnog društva i drugi organizacioni oblici zainteresovane javnosti za proces pripreme zakona i drugih propisa. Ovaj uticaj se ogleda u stvaranju predispozicije za veći stepen njihovog neposrednog učešća u procesu kreiranja regulatornih rešenja, putem javnih rasprava i potpune dostupnosti Predloga akata, u adekvatnoj fazi pripreme tih akata.

6. Kakve troškove će primena zakona stvoriti građanima i privredi (naročito malim i srednjim preduzećima)?

Izmena zakona ne predviđa nove troškove za građane i privredne subjekte.

7. Da li su pozitivne posledice donošenja zakona takve da opravdavaju troškove koje će on stvoriti?

Predložena izmena ne predviđa nove budžetske troškove, već se odnosi isključivo na izmene u načinu rada i organizaciji pojedinih poslova koji se već obavljaju u organima državne uprave.

8. Da li zakon stimuliše pojavu novih privrednih subjekata na tržištu i tržišnu konkurenciju?

Predloženom izmenom se menja odredba zakona koji uređuje državnu upravu, i nije od neposrednog uticaja na tržište, učesnike na tržištu i njihove uzajamne odnose.

9. Da li su zainteresovane strane imale priliku da iznesu svoje stavove o zakonu?

Nacrt zakona je pripremljen za potrebe javne rasprave. Javna rasprava o Nacrtu zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi je održana u periodu od 7. do 27. decembra 2016. godine, na osnovu zaključka o sprovođenju javne rasprave Odbora za pravni sistem i državne organe br. 11628/2016-1 od 6.12.2016. godine. Tekst Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi bio je postavljen na sajtu Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave http://www.mduls.gov.rs/, kao i na portal e-uprave www.euprava.gov.rs. Tokom javne rasprave omogućeno je učešće i davanje priloga sa komentarima, predlozima i sugestijama svim zainteresovanim subjektima za pitanja učešća javnosti u pripremi zakona, propisa i drugih akata, odnosno uređenja načina sprovođenja procesa konsultacija i javne rasprave povodom akata i propisa koje pripremaju državni organi u skladu sa svojim delokrugom (čl. 77. Zakona o državoj upravi).

Pre početka javne rasprave, osnovni elementi predloženih izmena Zakona i dokumenti na kojima je zasnovana ova zakonodavna inicijativa, predstavljeni su na okruglom stolu na temu "Transparentnost i učešće javnosti u zakonodavnom procesu i procesu kreiranja javnih politika", koji je organizovalo Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave i Misija OEBS u Srbiji, dana 23.11.2016. godine, u hotelu "Metropol" u Beogradu. Pred velikim brojem predstavnika nevladinih organizacija i zainteresovane javnosti, u sklopu rasprave na temu preispitvanja i aktuelne praksa ministarstava i državnih organa u vezi sa učešćem javnosti u procesu donošenja odluka i pripreme propisa, sa posebnim osvrtom na hitni postupak usvajanja zakona, razmotrene su mogućnosti unapređenja pravnog okvira Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade, u cilju unapređenja uslova za učešće i uticaj nevladinih organizacija u tom procesu, učesnici su posebno pozvani da se aktivno uključe u predstojeću javnu raspravu i daju svoj doprinos.

U okviru javne rasprave oranizovano je više debata i konsultacija sa zainteresovanom i stručnom javnošću. Istovremeno sa predstavljanjem Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi, predstavljen je i dokument Polazne osnove za unapređenje transparentnosti i učešća javnosti u procesu kreiranja javnih politika i zakonodavnom proesu, koji je predstavljao osnovu za definisanje predloženih normativnih izmena Zakona. Događaji koji su organizovani u sklopu javne rasprave, kao i druge aktivnosti, sprovodene su u saradnji sa Kancelarijom za saradnju sa civilnim društvom, kao i projektnim timom programa Podrške reformama u Srbiji, koji finansijski podržava Fond za dobru upravu Vlade Velike Britanije (eng. Good Governance Fund – GGF).

Prvi okrugli sto u sklopu javne rasprave organizovan je u Novom Sadu dana 15. decembra 2016. u hotelu "Park", uz učešće predstavnika relevantnih organizacija civilnog društva. Ovom prilikom su predstavnici Ministarstva i saradnici na izradi zakona, predstavili nova zakonska rešenja, kao i dokument Polazne osnove prisutnim predstavnicima organizacija sa područja Novog Sada i Vojvodine.

Dana 16. decembra 2016. u Beogradu, u prostoru KC Grad, organizovan je tematski sastanak predstavnika organizacija civilnog društva okupljenih u okviru Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji. Nacionalni konvent je široka platforma civilnog sektora koja vodi tematski struktuiranu debatu predstavnika državne administracije, političkih partija, nevladinih organizacija, stručnjaka, privrede, sindikata i profesionalnih organizacija, u tematskom okviru procesa pristupanja Srbije Evropskoj uniji. Pored ovog okruglog stola, dana 12.12.2016. godine održane su i konsultacije sa članovima Programskog saveta ovog tela, kojom prilikom je dat prikaz pristupa koji je sadržan u datom predlogu izmene Zakona i pozvani članovi ovog tela da učestvuju u tekućoj javnoj raspravi.

Centralni događaj u sklopu javne rasprave organizovan je 21. decembra 2016. godine, u Beogradu, u hotelu "Metropol". Poziv za učešće bio je postavljen na sajtu Ministarstva, dok je Kancelarija za saradnju sa organizacijama civilnog društva uputila zvaničan poziv predstavnicima organizacija civilnog društva. Odaziv predstavnika oranizacija civilnog društva i stručne javnosti bio je izuzetno visok (u raspravi učestvovalo više od 60 organizacija) i opšta je ocena da je javna rasprava uspešno sprovedena, te da su iznesene korisne sugestije i predlozi za unapređenje Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi. Deo članova projektnog tima za izradu Nacrta je učesnicima u raspravi predstavio razloge i suštinu predloženih izmena. Predložene novine, pored ostalog, obuhvataju objavljivanje dokumenta Polaznih osnova na samom početku procesa pripreme nacrta zakona, koji treba da pruži osnovne informacije o problemu koji se rešava, kao i ciljevima i očekivanim efektima predstojećih izmena propisa. Nacrt izmene zakona sadrži i proširivanje uslova za blagovremeni uvid javnosti u sadržinu nacrta zakona i davanje mogućnosti za unapređenje participativnoti, posebno organizacija civilnog društva.

U toku javne rasprave, kao i diskusije na navedenim okruglim stolovima veliki broj učesnika izneo je komentare i konstruktivne predloge za unapređenje Nacrta zakona o izmeni Zakona o državnoj upravi, a neki su naknadno dostavljeni i u pisanom obliku. Posebnu pažnju učesnika u raspravi izazvalo je uvođenje dokumenta Polaznih osnova. Pored toga, veći vroj učesnika u raspravi je istako potrebu da se unapredi participativnost u tzv. radnoj fazi pripreme i izrade propisa i drugih akata, odnosno fazi u kojoj nadležni organi državne uprave definišu koncepciju i ključna zakonska rešenja. Naime, konstatovano je kako je dosadašnja praksa pokazala da je formalna javna rasprava (bliže uređena čl. 41. Poslovnika Vlade), po pravilu relativno kasna faza za raspravljanje suštinskih pitanja predloženih zakonskih novina, da nije moguće u tom momentu raspravljati regulatorne opcije ili pitanja efekata tih opcija, već se rasprava svodi na normativna pitanja. Uočeno je da je potrebno unaprediti mogućnost učešća organizacija civilnog društva, kao i stručne, akadamske i šire zainteresovane javnosti, u radnoj fazi putem obavezivanja organa državne uprave da tokom pripreme nacrta zakona sprovode konsultacije sa svim relevantnim subjektima, na način koji je adekvatan u odnosu na predmet i dejstvo datog propisa. Ista primedba je navedena i povodom pitanja izrade podzakonskih akata. Navedene primedbe su usvojene i sprovedene su odgovarajuće izmene u tekstu Nacrta zakona.

Učesnici u raspravi su izneli značajan broj komentara o konkretnim problemima sa kojima se suočavaju u svojim lokalnim zajednicama, a koje predstavljaju izazove za šire i kvalitetnije informisanje i uključenje javnosti u procese kreiranja javnih poliika. Izražena je saglasnost da upotreba interneta za elektronske rasprave nije na zadovoljavajućem nivou, te da izuzetno mali procenat populacije koristi internet u ove svrhe. Ipak očigledno je da digitalna komunikacija pruža značajan prostor za unapređenje kvaliteta javnih rasprava i bolje informisanosti građana, te da se taj potencijal mora značajno unapređivati i promovisati u budućnosti kroz jačanje kapaciteta već postojeće platforme e–Uprava ali i uvođenjem novih.

U sklopu javne rasprave, Agencija za borbu protiv korupcije je dostavila svoje mišljenje br. 014-011-00-0403/2016-06 od 27.12.2016. godine, kojim je na prvom mestu istaknut značaj izmene važećih odredbi Zakona o državnoj upravi i Poslovnika Vlade u pogledu načina i uslova održavanja javnih rasprava, naročito u vezi sa strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije, Nacionalnom strategijom za brobu protiv korupcije, njenim Akcionim planom, Akcionim planom za poglavlje 23 – potpoglavlje Borba protiv korupcije, kao i Akcionim planom za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za 2016. i 2017. godinu. Dopis ABPK, pored toga, sadrži i određene predloge za izmenu Nacrta zakona: da je potrebno propisati pravilo da će se javne rasprave sprovoditi u procesu propreme svih zakona, a ne samo onih kojima se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti, odnosno uređuju pitanja koja posebno interesuju javnost. Navedeni predlog izmene nije usvojen, iz razloga stvarne nemogućnosti organizacije i sprovođenja javne rasprave, sa svim elementima koji su bliže uređeni Poslovnikom Vlade, za sve nacrte zakona koje pripremaju ministarstva i organi državne uprave, imajući u vidu neophodnost intenzivne zakonodavne inicijative, odnosno potrebu definisanja određenog kriterijuma kojim će se obezbediti balans između vremenskih i organizaciono-tehničkih ograničenja i ostvarivanja zahteva transparentnosti u procesu pripreme zakona. Drugi predlog iz citiranog mišljenja se odnosi na potrebu otvaranja mogućnosti za učešće javnosti u ranoj fazi izrade nacrta propisa, na samom početku njegove pripreme, odnosno već povodom objavljenih polaznih osnova. Ovaj predlog je usvojen i sprovedena je odgovarajuća promena u tekstu nacrta zakona koji je izrađen na osnovu primedbi iz javne rasprave, konkretno, propisana je obaveza sprovođenja konsultacija sa svim relevantnim subjektima tokom celog procesa pripreme nacrta zakona.

Svi predlozi dati usmenim i pisanim putem u toku javne rasprave su razmotreni, a na osnovu pojedinih predloga sprovedene su izmene u tekstu nacrta zakona koji je upućen na mišljenje ministarstvima i posebnim organizacijama.

10. Koje će mere tokom primene zakona biti sprovedene da bi se ostvarili razlozi donošenja zakona?

Nakon donošenja zakona, predstoje aktivnosti vezane za omogućavanje potpune primene predložene izmene, a to su, pored ostalog, izmena odredbi Poslovnika Vlade koje se odnose na dostupnost Predloga akata i sprovođenje javne rasprave, priprema predstavnika organa državne uprave za pravilnu primenu predložene zakonske novine, kao i obaveštavanje javnosti o uslovima koje ona propisuje.

Analiza efekata Zakona u delu koji se odnosi na međuopštinsku saradnju nije izrađen, jer se njime ne stvaraju nove obaveze za privredu i druge subjekte.

Izvor: Vebsajt Narodne skupštine, 04.05.2018.