NACRT ZAKONA O AGENCIJI ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE: NADLEžNOST AGENCIJE PROšIRUJE SE I NA PODNOšENJE KRIVIčNIH PRIJAVA, ZAHTEVA ZA POKRETANJE PREKRšAJNOG POSTUPKA I INICIJATIVA ZA POKRETANJE DISCIPLINSKOG POSTUPKA. OSIM PODNOšENJE INICIJATIVA ZA DONOšENJE ILI IZMENU PROPISA, NADLEžNOST AGENCIJE PROšIRUJE SE I NA DAVANJE MIšLJENJA O NACRTIMA ZAKONA IZ OBLASTI POSEBNO RIZIčNIH ZA NASTANAK KORUPCIJE I NACRTIMA ZAKONA KOJI UREđUJU PITANJA OBUHVAćENA POTVRđENIM MEđUNARODNIM UGOVORIMA U OBLASTI BORBE PROTIV KORUPCIJE

Važeći Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije ("Sl. glasnik RS", br. 97/2008, 53/2010, 66/2011 - odluka US, 67/2013 - odluka US, 112/2013 - autentično tumačenje i 8/2015 - odluka US - dalje: Zakon) donet je 2008. godine, a tokom njegove primene uočena je potreba da se veći broj odredaba pojasni i precizira i da se na drugačiji način urede određena bitna pitanja vezana, pre svega, za sukob interesa, kumulaciju javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda funkcionera i ovlašćenja Agencije. Imajući u vidu obim potrebnih izmena i dopuna, pristupilo se izradi potpuno novog propisa.

Prvi razlog za donošenje novog, kvalitativno drugačijeg zakona, jeste uvođenje jasnijih i strožih pravila o odgovornosti funkcionera, poboljšanje efikasnosti rada Agencije i jačanje njene nezavisnosti.

Drugi razlog je usklađivanje sa važećim strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije - Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine ("Sl. glasnik RS", br. 57/2013 - dalje: Strategija),Zaključkom o usvajanju Akcionog plana za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine ("Sl. glasnik RS", br. 79/2013 i 61/2016) i Akcionim planom za Poglavlje 23 – potpoglavlje "Borba protiv korupcije".

Cilj donošenja novog zakona je zaštita javnog interesa, smanjenje rizika od korupcije i jačanje integriteta i odgovornosti organa javne vlasti i javnih funkcionera.

Nacrt zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije uvodi pojam "organ javne vlasti" koji, u cilju pojačane zaštite javnog interesa, obuhvata širi krug organa i drugih pravnih lica u odnosu na važeće zakonsko rešenje, dok se značenje pojmova "javni funkcioner" i "javna funkcija" u potpunosti vezuje za značenje pojma "organ javne vlasti". Važeći Zakon je u tom pogledu nekonzistentan, što dovodi do problema u njegovoj primeni.

Kao jedna od garancija nezavisnosti Agencije Nacrtom zakona uvodi se pravilo da godišnja sredstva za rad i funkcionisanje Agencije koja se obezbeđuju u budžetu Republike Srbije treba da budu dovoljna da omoguće njen delotvoran rad.

Novine u odnosu na važeći Zakon sadržane su i u odredbi kojom se propisuje nadležnost Agencije, a koja obuhvata sve poslove koji spadaju u delokrug njenog rada.

Nadležnost Agencije se novim zakonom proširuje na zauzimanje načelnih stavova značajnih za primenu ovog zakona. S obzirom na to da je predloženo i proširenje nadležnosti Odbora na zauzimanje načelnih stavova za primenu ovog zakona, sprovođenje zakona neće zavisiti samo od uputstava (kao vrte propisa) i mišljenja koje donosi i daje direktor, već i od načelnih stavova Odbora.

Nadležnost Agencije proširuje se i na podnošenje krivičnih prijava, zahteva za pokretanje prekršajnog postupka i inicijativa za pokretanje disciplinskog postupka. Takođe, Agenciji se daje pravo da međunarodnu saradnju ne samo prati, već i ostvaruje, i to ne samo u saradnji sa drugim državnim organima, već i samostalno.

Pored toga, prema odredbama člana 107. Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006), pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata imaju svaki narodni poslanik, Vlada, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 30.000 birača, a samo Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije imaju pravo predlaganja zakona iz svoje nadležnosti. Novim zakonom osnažuje se uloga Agencije u zakonodavnom procesu tako što se, osim podnošenje inicijativa za donošenje ili izmenu propisa, nadležnost Agencije proširuje i na davanje mišljenja o nacrtima zakona iz oblasti posebno rizičnih za nastanak korupcije i nacrtima zakona koji uređuju pitanja obuhvaćena potvrđenim međunarodnim ugovorima u oblasti borbe protiv korupcije.

Bitnu novinu u odnosu na važeći Zakon predstavlja i proširenje nadležnosti Agencije na sprovođenje analiza rizika od korupcije u radu organa javne vlasti i sačinjavanje izveštaja sa preporukama za otklanjanje tih rizika, čime se obezbeđuje novi mehanizam za uspostavljanje i unapređenje institucionalnog integriteta, odnosno sistema nacionalnog integriteta.

U odnosu na važeće zakonsko rešenje u pogledu nadležnosti Odbora novina u Nacrtu zakona je to da će Odbor odlučivati ne samo o žalbama na odluke direktora kojima se izriču mere, već i o žalbama na ostale odluke direktora u skladu sa zakonom, kao i proširivanje njegove nadležnosti na zauzimanje načelnih stavova za primenu zakona.

Novim zakonom detaljnije se uređuje postupak odlučivanja o razrešenju člana Odbora; postupak izbora direktora, kao i postupak odlučivanja o razrešenju direktora. Pored toga, uvodi se mogućnost udaljenja sa funkcije direktora kada protiv njega bude pokrenut postupak za razrešenje do okončanja postupka, ali ne duže od šest meseci od pokretanja postupka.

Novim zakonom, takođe, jasnije se uređuje postupak za izbor zamenika direktora. Važno je napomenuti da važeći Zakon ne propisuje uslove za izbor, niti razloge za razrešenje zamenika direktora. Odsustvo ovih pravila može da dovede do situacije u kojoj bi za zamenika direktora bilo izabrano lice koje ne ispunjava uslove koji se traže za izbor direktora, ili da zamenik direktora bude razrešen iako funkciju obavlja stručno i savesno, a ne postoje drugi razlozi za njegovo razrešenje. Funkcija zamenika direktora prestaje stupanjem na funkciju novog direktora. Treba posebno imati u vidu da zamenik direktora ostvaruje prava i dužnosti direktora, ukoliko direktoru prestane funkcija pre isteka mandata, dok na funkciju ne stupi novi direktor.

Nacrtom zakona predviđeno je da radi ostvarivanja proklamovanih ciljeva - zaštite javnog interesa, smanjenja rizika od korupcije i jačanja integriteta i odgovornosti organa javne vlasti i javnih funkcionera, Agencija ostvaruje neposredan pristup podacima iz registra koji vodi Uprava za trezor, registara koji vodi Agencija za privredne registre i podacima iz drugih evidencija koje se vode kod drugih organa javne vlasti, u skladu sa posebnim zakonima. Ova novina doprineće povećanju efikasnosti Agencije prilikom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti. Iz razloga operativnosti, posebno u vezi sa novim ovlašćenjima propisanim članom 35. Nacrta zakona, predviđeno je da zaposleni u Agenciji koje ovlasti direktor imaju pravo na pristup službenoj evidenciji i dokumentaciji organa javne vlasti, pravnih lica i preduzetnika. Istim članom obaveza dostavljanja Agenciji dokumenata i podataka koje su joj potrebne za obavljanje poslova iz njene nadležnosti proširuje se i na pravna lica izvan kruga organa javne vlasti, a Agencija dobija i novo značajno ovlašćenje: pravo neposrednog i neometanog pristupa službenoj evidenciji i dokumentaciji organa javne vlasti, pravnih lica i preduzetnika, a koji su od značaja za postupak koji ona vodi. Na taj način se izbegava nepotrebno administriranje, kako bi se olakšalo i ubrzalo vođenje postupaka pred Agencijom.

Podnošenje izveštaja o radu Narodnoj skupštini element je, s jedne strane, odgovornosti Agencije za obavljanje poslova iz njene nadležnosti, a, s druge strane, javnosti rada Agencije. Novi zakon Agenciji daje pravo da po sopstvenoj inicijativi podnosi posebne izveštaje Narodnoj skupštini o stanju korupcije ili o rizicima korupcije u cilju ostvarenja njene preventivne funkcije.

Članom 38. Nacrta zakona određuju se osnovna pravila o obavljanju javne funkcije, koja se, u odnosu na važeće zakonsko rešenje, razlikuju po tome što se uvodi nova zabrana za funkcionere. Naime, propisuje se da javni funkcioner ne sme da upotrebi, radi sticanja koristi ili pogodnosti za sebe ili drugog ili nanošenja štete drugom, informacije do kojih dođe u obavljanju javne funkcije, ako te informacije nisu dostupne javnosti.

Novi zakon razgraničava pojmove sukoba interesa i kumulacije javnih funkcija, tako što kumulaciju javnih funkcija uređuje u posebnoj glavi, što je, inače, predviđeno i Akcionim planom. Najbitnije novine u odnosu na važeći Zakon tiču se upravo oblasti sukoba interesa, nespojivosti i kumulacije javnih funkcija.

Novi zakon iz definicije sukoba interesa izostavlja privatni interes koji "izgleda kao da utiče" na postupanje funkcionera u obavljanju javne funkcije, čime se otklanja mogućnost širokog tumačenja zakona.

Bitne novine sadržane su u odredbi kojom se uređuje obaveza obaveštavanja o postojanju privatnog interesa. Važeći Zakon, u članu 32, propisuje rok od osam dana za obaveštavanje Agencije "o sumnji u postojanje sukoba interesa ili o sukobu interesa koji funkcioner ili sa njim povezano lice ima", pri čemu nije jasno propisano od kada taj rok počinje da teče. Zbog toga su u praksi česte situacije da su, u trenutku prijema obaveštenja od strane Agencije, posledice sukoba interesa u kojem se funkcioner našao već nastupile, tako da propisano predlaganje mera za otklanjanje sukoba interesa postaje bespredmetno. U cilju sprečavanja sukoba interesa, predloženim zakonskim rešenjem ova obaveza se jasno i precizno uređuje, a posebnim odredbama se uređuje postupanje i odlučivanje po obaveštenju direktora, odnosno člana Odbora Agencije o postojanju privatnog interesa.

Dodatno, bitna novina je da je propisan rok (pet godina) u kojem Agencija pokreće po službenoj dužnosti postupak u kome odlučuje o postojanju sukoba interesa. Ovaj rok se računa od momenta postupanja ili nepostupanja javnog funkcionera koje je izazvalo sumnju u postojanje sukoba interesa. Međutim, odredbe o sukobu interesa ne primenjuju se u postupcima u kojima je izuzeće službenog lica uređeno zakonom. Izuzetak su jednostranački upravni postupci.

Kada je reč o obavljanju drugog posla ili delatnosti, važeći Zakon ovo pitanje uređuje na neadekvatan način. Pre svega, ne određuje šta se podrazumeva pod pojmom "drugi posao" i ne pravi razliku između delatnosti preduzetnika i delatnosti slobodne profesije, uređenu posebnim propisom, koja se ne smatra preduzetnikom. Pored toga, nejasne su odredbe važećeg Zakona kojima se propisuje da se zabrana obavljanja drugog posla ili delatnosti odnosi samo na javne funkcije koje zahtevaju rad sa punim radnim vremenom ili stalni rad, a zatim propisuje mogućnost obavljanja drugog posla ili delatnosti na osnovu saglasnosti Agencije, dok se u posebnim odredbama uređuje situacija kada funkcioner u trenutku stupanja na javnu funkciju obavlja drugi posao ili delatnost, pri čemu se propisuju različiti kriterijumi za utvrđivanje nespojivosti njihovog obavljanja uz javnu funkciju. Navedeni nedostaci se u novom zakonu otklanjaju jasnim propisivanjem situacija u kojima funkcioner ne sme da obavlja drugi posao, bez mogućnosti traženja saglasnosti od Agencije. Predloženim zakonskim rešenjem se odgovornost za poštovanje zakona u potpunosti prebacuje na funkcionera. Takođe, određuje se šta se podrazumeva pod pojmom "drugi posao", dok se delatnost preduzetnika za vreme obavljanja javne funkcije uređuje posebnom odredbom.

Novim zakonom propisuje se zabrana vršenja poslova savetovanja, čime se otklanja postojeća pravna praznina. Pored toga, jasno se propisuje zabrana obavljanja funkcija u pravnim licima sa učešćem privatnog kapitala.

Novim zakonom kumulacija javnih funkcija se uređuje na suštinski drugačiji način. Od pravila da funkcioner sme da obavlja samo jednu javnu funkciju postoje samo dva izuzetka. Prvi izuzetak su situacije kada je funkcioner Ustavom ili zakonom obavezan da istovremeno obavlja dve ili više javnih funkcija (recimo predsednik Vrhovnog kasacionog suda istovremeno je i predsednik Visokog saveta sudstva). Drugi izuzetak su funkcioneri koji obavljaju dve ili više javnih funkcija na koje se bira neposredno od građana, osim u slučajevima nespojivosti utvrđenih Ustavom.

Važeći zakon zabranu vršenja druge javne funkcije uređuje u glavi "Sukob interesa", što je koncepcijski pogrešno. Sukob interesa podrazumeva postojanje privatnog interesa, a u situaciji nedozvoljene kumulacije javnih funkcija sukobljavaju se dva ili više javnih interesa. Pored toga, važeći zakon daje mogućnost istovremenog vršenja dve ili više javnih funkcija na osnovu saglasnosti Agencije, propisujući pri tom da Agencija neće dati saglasnost za vršenje druge javne funkcije ukoliko je vršenje te javne funkcije u sukobu sa javnom funkcijom koju funkcioner već vrši (što je prilično široko postavljen kriterijum), odnosno ukoliko utvrdi postojanje sukoba interesa (što je praktično neprimenljiv kriterijum). Na taj način se pravilo da funkcioner može da vrši samo jednu javnu funkciju u praksi pretvorilo u izuzetak. Predloženo zakonsko rešenje ima za cilj da rešavanje ovog bitnog pitanja ne bude prepušteno diskrecionoj oceni donosioca odluke, već predmet jasnog i preciznog zakonskog uređivanja.

Kada dođe do povrede zabrane kumulacije javnih funkcija, rok zastarelosti je dve godine od izbora, postavljenja ili imenovanja na drugu po redu javnu funkciju.

Predloženim zakonskim odredbama otklanjaju se postojeće nejasnoće u regulisanju zabrana i obaveza funkcionera u vezi sa poklonima. Zabrana prijema poklona propisuje se posebnom odredbom, a zatim se propisuju obaveze funkcionera u vezi sa protokolarnim i prigodnim poklonima i poklonima u vezi s obavljanjem javne funkcije koje ne sme da primi.

S obzirom na to da Agencija ima obavezu da na osnovu dostavljenih evidencija poklona sačini katalog poklona za prethodnu kalendarsku godinu i objavi ga na svojoj internet prezentaciji, najkasnije do 1. juna tekuće godine, u cilju blagovremenog ispunjenja ove obaveze, prema novom zakonskom rešenju evidencija poklona koja nije dostavljena u elektronskom obliku do 1. marta tekuće godine za prethodnu kalendarsku godinu smatra se da nije dostavljena.

Kada je reč o prijavljivanju imovine i prihoda, jedna od najbitnijih novina ogleda se u proširenju kruga povezanih lica čiju imovinu i prihode je javni funkcioner dužan da prijavi Agenciji, što je, inače, predviđeno i Akcionim planom. Obaveza podnošenja izveštaja o imovini i prihodima proširuje se na roditelje, odnosno usvojitelje i decu, odnosno usvojenike javnog funkcionera, nezavisno od toga da li žive sa njim u istom porodičnom domaćinstvu ili ne.

Novi zakon posebno uređuje situacije koje su česte u praksi, a odnose se na javne funkcionere koji su ponovo izabrani, imenovani ili postavljeni na istu javnu funkciju, a kod kojih nije došlo ni do kakvih promena u odnosu na podatke iz prethodno podnetog Izveštaja. Tokom primene važećeg zakona uočena je potreba da se takve situacije jasno i precizno urede, jer u praksi dolazi do različitih tumačenja ove zakonske obaveze, zbog čega je pokrenut veliki broj postupaka pred Agencijom. Predloženo zakonsko rešenje predviđa da takav javni funkcioner nije dužan da ponovo podnese Agenciji Izveštaj, ali je dužan da o tome u pisanoj formi obavesti Agenciju u roku od 30 dana od dana ponovnog izbora, postavljenja ili imenovanja.

Za razliku od važećeg zakona, novi zakon ne propisuje obavezu Agencije da o nepodnošenju Izveštaja obavesti organ u kome javni funkcioner vrši javnu funkciju, jer se radi o nepotrebnom administriranju, a Agencija protiv takvog javnog funkcionera inače pokreće postupak za odlučivanje o postojanju povrede zakona.

Kada je reč o vanrednom prijavljivanju imovine i prihoda, kao i podnošenju Izveštaja po prestanku javne funkcije, novi zakon drugačije određuje rok u kome je funkcioner dužan da podnese Agenciji Izveštaj. Naime, da bi Izveštaj bio tačan i potpun potrebno je da funkcioner prijavi podatke o svim svojim primanjima. Budući da izveštaji o tome, po pravilu, ne stižu do kraja januara, jer se davalac primanja oslanja na rok za podnošenje godišnje poreske prijave za utvrđivanje poreza na dohodak građana, postoji razlog da se sa ovim rokom izjednači i rok za podnošenje Izveštaja.

Pored toga, tokom primene važećeg zakona uočena je potreba da se, vezano za definiciju "bitne promene", jasno i precizno odredi šta podrazumeva "promena podataka iz Izveštaja". Naime, iskustvo Agencije pokazuje da funkcioneri pod ovim pojmom najčešće podrazumevaju samo uvećanje imovine i prihoda, što je pogrešno tumačenje, jer je funkcioner dužan da prijavi svaku promenu podataka iz Izveštaja - ne samo uvećanje, već i umanjenje imovine i prihoda, kao i promenu u strukturi imovine čija vrednost prelazi propisani iznos. Zakonskim određenjem ovog pojma izbegavaju se različita tumačenja do kojih u praksi dolazi i pokretanje postupaka pred Agencijom.

U skladu sa Akcionim planom, novim zakonom Agenciji se daje izričito ovlašćenje da obavlja vanrednu proveru tačnosti i potpunosti podataka iz Izveštaja u slučaju sumnje da funkcioner u Izveštaju nije prijavio tačne i potpune podatke.

Pored toga, novim zakonom se, u cilju omogućavanja provere Izveštaja, propisuje obaveza banke da Agenciji dostavi podatke o svim računima funkcionera, kao i svim drugim poslovnim odnosima funkcionera i sa njim povezanih lica i banke. Takođe se izričito propisuje da se u pogledu obaveze dostave ovih podataka ne primenjuju zabrane i ograničenja utvrđena drugim propisima. Ova obaveza se, prema novom zakonskom rešenju, odnosi i na druge finansijske institucije, kao i na Narodnu banku Srbije. U praksi, pojedine banke odbijaju da Agenciji dostave podatke koji su od značaja za proveru Izveštaja, pozivajući se na obavezu čuvanja bankarske tajne. Međutim, kako i sam Zakon o bankama propisuje izuzetke od ove obaveze, nema osnovanog razloga da njima ne bude obuhvaćena i Agencija, kao državni organ u čijoj je nadležnosti da proverava tačnost i potpunost podataka iz Izveštaja funkcionera i prati njihovo imovinsko stanje.

Novina u odredbama o praćenju imovinskog stanja funkcionera ogleda se, pre svega, u tome što se izričito propisuje da Agencija prati imovinsko stanje ne samo funkcionera, već i povezanih lica čiju je imovinu i prihode funkcioner dužan da prijavi Agenciji, kao i u preciznijem uređenju postupka za utvrđivanje razloga nesaglasnosti. Agencija dobija novo ovlašćenje u postupku provere Izveštaja: pravo da zahteva da pored članova porodice i povezana lice neposredno dostave podatke o svojoj imovini i prihodima u roku od 30 dana, ukoliko postoji sumnja da javni funkcioner prikriva stvarnu vrednost svoje imovine i prihoda. S obzirom na to da osnovana sumnja predstavlja veći stepen sumnje zasnovan na prikupljenim dokazima, za razliku od važećeg zakonskog rešenja, izostavlja se reč "osnovana", jer u suprotnom ne bi ni bilo potrebe da Agencija zahteva od funkcionera dostavljanje podataka. Novina u odnosu na važeći zakon je i odredba kojom se propisuje da do okončanja provere izveštaja javni funkcioner ne može da razgleda spise predmeta i da se obaveštava o toku postupka, jer dosadašnje iskustvo Agencije pokazuje da to ometa postupak dokazivanja.

Izvor: Redakcija, 04.10.2016.