SPROVOĐENJE INSPEKCIJSKOG NADZORA U VREME VANREDNOG STANJA U KOJEM SE IZRIČU HITNE MERE I DONOSI USMENO REŠENJE

Saglasno članu 6. stav 4. Zakona o inspekcijskom nadzoru ("Sl. glasnik RS", br. 36/2015, 44/2018 - dr. zakon i 95/2018 - dalje: ZoIN), vanredan inspekcijski nadzor vrši se, između ostalog, kada je neophodno da se, saglasno delokrugu inspekcije, preduzmu hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi i drugih zaštićenih prava, dobara i interesa iz delokruga inspekcija.

Vreme vanrednog stanja nastalog usled bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 u oblasti inspekcijskog nadzora karakterišu vanredni inspekcijski nadzori, preduzimanje i izricanje hitnih mera (radnji koje ne trpe odlaganje) i donošenje usmenih rešenja u tim postupcima, prevashodno u oblasti zdravstveno-sanitarnog nadzora. Svakako, i druge oblasti inspekcijskog nadzora podrazumevaju donošenje hitnih mera u vreme vanrednog stanja, poput zaštite poštene tržišne utakmice i propisanih cena određenih proizvoda, kontrole rada ugostiteljskih objekata, pridržavanje posebnih obaveza u oblasti bezbednosti i zdravlja na radu, radnopravni odnosi u vreme vanrednog stanja, kontrola saobraćaja itd.

Pored posebnih zakona, ZoIN i Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016 i 95/2018 - autentično tumačenje - dalje: ZUP), za inspekcijske nadzore u kojima se izriču hitne mere i donosi usmeno rešenje, odnosno inspekcijske nadzore u vreme vanrednog stanja od značaja je Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama ("Sl. glasnik RS", br. 87/2018), koji propisuje nadležnost štabova za vanredne situacije i plan zaštite i spasavanja, koji se primenjuje i u vanrednom stanju.

Nadzor bez ili sa nalogom  

Član 16. stav 8. ZoIN propisuje da je vanredan inspekcijski nadzor moguć i bez naloga za inspekcijski nadzor, kada to zahtevaju razlozi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, što se obrazlaže u zapisniku o inspekcijskom nadzoru.

Nalog za inspekcijski nadzor predstavlja akt o pokretanju upravnog postupka iz člana 90. ZUP. Stavom 3. ovog člana propisano je da se akt o pokretanju postupka ne donosi ako organ donosi usmeno rešenje (član 143. ovog zakona), što je saglasno članu 16. stav 8. ZoIN.

Ako je u pitanju postupak inspekcijskog nadzora, koji je započeo pre uvođenja vanrednog stanja i za koji je izdat nalog, a čije trajanje je isteklo pre uvođenja vanrednog stanja i nije izdat novi nalog, a nadzor je nastavljen neposredno pre uvođenja i nakon uvođenja, kao i za vreme vanrednog stanja, mišljenja smo da je za takav nadzor potrebno izdati dopunu naloga za inspekcijski nadzor (dopunski nadzor).

Članom 16. stav 4. ZoIN propisano je da ako u toku vršenja inspekcijskog nadzora inspektor otkrije nezakonitost koja je izvan granica nalogom utvrđenog predmeta inspekcijskog nadzora, ali je u bliskoj vezi sa tim predmetom, inspektor pribavlja dopunu tog naloga za inspekcijski nadzor (dopunski nalog), nakon čega nastavlja postupak. U zahtevu za izdavanje dopunskog naloga inspektor obrazlaže blisku vezu sa predmetom nadzora i potrebu izdavanja dopunskog naloga.

Pre traženja dopunskog naloga inspektor vrši obezbeđenje dokaza ako postoji opravdana bojazan da se neki dokaz neće moći docnije izvesti ili da će njegovo izvođenje biti otežano. O obezbeđenju dokaza po službenoj dužnosti donosi se zaključak. St. 5. i 6. ovog člana propisano je da dopunski nalog nije potreban kada je neophodno da se preduzmu hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, što se posebno obrazlaže u zapisniku o inspekcijskom nadzoru, pri čemu nalog za inspekcijski nadzor može da se dopuni i kada je neophodno povećati broj inspektora koji vrše nadzor i produžiti trajanje nadzora.

Neposredno odlučivanje

Prema članu 104. ZUP, ako donosi usmeno rešenje - i na taj način, dakle, preduzima, odnosno izriče hitne mere, inspekcija postupa u postupku neposrednog odlučivanja. Tim članom u stavu 1. tačka 3) propisano je da organ može neposredno da odluči o upravnoj stvari ako se donosi usmeno rešenje, a činjenice na kojima se ono zasniva su učinjene verovatnim, u skladu sa članom 116. st. 5) i 6) ovog zakona, kojima je propisano da o upravnoj stvari može da se odluči na osnovu činjenica koje nisu potpuno utvrđene ili koje se dokazima samo posredno utvrđuju (činjenice koje su učinjene verovatnim), ako je to zakonom određeno, a na izvođenje dokaza kojima se činjenice čine verovatnim ne primenjuju se odredbe ovog zakona o izvođenju dokaza. U tom smislu, članom 104. stav 2. ZUP propisano je da se u postupku neposrednog odlučivanja od stranke ne uzima izjava i ne vodi ispitni postupak. Ovo je saglasno članu 11. ZUP, kojim je uređeno pravo stranke na izjašnjavanje, kao osnovno pravo stranke u upravnom postupku, propisivanjem da stranci mora da se pruži prilika da se izjasni o činjenicama koje su od značaja za odlučivanje u upravnoj stvari, a bez prethodnog izjašnjavanja stranke može se odlučiti samo kada je to zakonom dozvoljeno. Ako inspektor u ovakvom postupku, ipak, uzima izjavu od stranke (nadziranog subjekta), ovaj subjekat, u skladu sa članom 20. stav 4. ZoIN, nema pravo da inspektoru uskrati davanje podataka i izjava o predmetu ranije izvršenog nadzora, kao što bi imao to pravo po redovnom toku stvari.

U skladu sa članom 14. stav 1. ZoIN, korišćenje kontrolne liste u vanrednom inspekcijskom nadzoru nije obavezno, što se posebno odnosi na nadzor u kome je nužno preduzeti hitne mere i doneti usmeno rešenje. Inspekcijski nadzor u kome se preduzimaju hitne mere i donosi usmeno rešenje je, saglasno članu 19. stav 2. ZoIN, moguć i van radnog vremena nadziranog subjekta.

Članom 30. stav 3. ZoIN određeno je da inspektor koji uoči da je u pogledu obavljanja delatnosti ili vršenja aktivnosti nadziranog subjekta koja je u delokrugu druge inspekcije neophodno preduzeti hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja opasnosti po život ili zdravlje ljudi, imovinu veće vrednosti, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet, o zatečenom stanju, bez odlaganja, obaveštava inspekciju u čijem delokrugu je delatnost koju obavlja ili aktivnost koju vrši nadzirani subjekat i sektor koji obavlja poslove koji se odnose na vanredne situacije u okviru ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove, koji preduzimaju odgovarajuće radnje i mere za sprečavanje nastanka štetne posledice.

Upravne mere

Članom 27. stav 5. ZoIN propisano je da inspektor može bez odlaganja doneti rešenje kojim izriče mere za otklanjanje nezakonitosti, bez prethodnog ukazivanja na nezakonitost i ostavljanja roka za otklanjanje nezakonitosti i štetnih posledica i ispunjavanje propisanih obaveza, ako to nalaže neophodnost preduzimanja hitnih mera radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet.

Saglasno članu 28. stav 2. ZoIN, inspektor je ovlašćen da rešenjem, bez ostavljanja roka za otklanjanje nezakonitosti, izrekne meru zabrane obavljanja delatnosti ili vršenja aktivnosti ili zaplene (oduzimanja) predmeta ili dokumentacije ako je neophodno da se, saglasno delokrugu inspekcije, preduzmu hitne mere radi sprečavanja ili otklanjanja neposredne opasnosti po život ili zdravlje ljudi, odnosno druga dobra, prava i interese iz delokruga inspekcija, pri čemu ima pravo da nadziranom subjektu zapečati poslovne i proizvodne prostorije, objekti i drugi prostor u kome obavlja delatnost ili vrši aktivnost ili koji tome služi, postrojenja, uređaji, oprema, pribor, sredstva rada i drugi predmeti kojima obavlja delatnost ili vrši aktivnost.

Usmeno rešenje

U skladu sa članom 145. stav 1. ZUP, usmeno rešenje donosi se kad se preduzimaju hitne mere u javnom interesu, da bi se obezbedio javni red i mir i javna bezbednost ili otklonila neposredna opasnost po život ili zdravlje ljudi ili imovinu, a članom 37. stav 3. ZoIN da, izuzetno, inspektor može mere naložiti izricanjem usmenog rešenja, kada oceni da se na taj način otklanja neposredna opasnost po život i zdravlje ljudi, imovinu veće vrednosti, životnu sredinu ili biljni ili životinjski svet.

Na donošenje usmenog rešenja ovlašćene su sve inspekcije, svaka u svom delokrugu, na osnovu citiranih odredaba ZoIN i ZUP, koji se primenjuju neposredno kao sistemski zakoni. No, određeni posebni zakoni, zbog prirode oblasti inspekcijskog nadzora, češće i karakteristične upotrebe rešenja u usmenom obliku i njegovog značaja, takođe sadrže odredbe o usmenom rešenju. Na primer, zakoni u sanitarno-zdravstvenoj oblasti, koji su sada aktuelni u vreme pandemije zarazne bolesti i vanrednog stanja - Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti ("Sl. glasnik RS", br. 15/2016), član 75. i Zakon o sanitarnom nadzoru ("Sl. glasnik RS", br. 125/2004 - čl. 28. i 29), kao i Zakon o predmetima opšte upotrebe ("Sl. glasnik RS", br. 25/2019), ali i neki drugi zakoni, poput Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji ("Sl. glasnik RS", br. 80/2002, 84/2002 - ispr., 23/2003 - ispr., 70/2003, 55/2004, 61/2005, 85/2005 - dr. zakon, 62/2006 - dr. zakon, 63/2006 - ispr. dr. zakona, 61/2007, 20/2009, 72/2009 - dr. zakon, 53/2010, 101/2011, 2/2012 - ispr., 93/2012, 47/2013, 108/2013, 68/2014, 105/2014, 91/2015 - autentično tumačenje, 112/2015, 15/2016, 108/2016, 30/2018, 95/2018 i 86/2019 - dalje: ZPPPA) - kada poreski inspektor oceni da je ugrožena naplata poreza, u skladu sa članom 133. stav 2. u vezi sa članom 35. stav 3. ZPPPA.

ZUP u članu 145. stav 2. propisuje da na zahtev stranke, ako je podnet u roku od 60 dana od donošenja usmenog rešenja, organ mora da izradi i dostavi stranci pismeno rešenje u roku od osam dana od postavljanja zahteva, dok ZoIN u članu 37. stav 4. propisuje nešto drugačije pravilo - da je, u slučaju nalaganja mera i radnji usmenim rešenjem, inspektor dužan da bez odlaganja sačini službenu belešku o naloženoj meri, kao i da u roku od tri dana od dana izricanja usmenog rešenja, donese pisano rešenje.

Saglasno odredbama posebnih zakona, članu 39. stav 3. ZoIN i članu 155. stav 2. ZUP, žalba protiv rešenja kojim se izriču upravne mere ne odlaže njegovo izvršenje. Članom 201. ZUP urešeno je izvršenje usmenog rešenja, propisivanjem da usmeno rešenje može da se izvrši odmah, bez donošenja rešenja o izvršenju.

Ako lice kome je izdato usmeno rešenje zahteva da mu se izradi i dostavi pisano rešenje - takvo rešenje, za ova lica izrađuje i dostavlja organ nadležan za inspekcijski nadzor u oblasti zdravstvenog i sanitarnog nadzora. U tom smislu, Uredba o primeni rokova u upravnim postupcima za vreme vanrednog stanja ("Sl. glasnik RS", br. 41/2020 i 43/2020) u članu 3. stav 2. propisuje da propisani rokovi za izjavljivanje pravnog sredstva protiv usmenog rešenja nadležnog organa donetog u primeni hitnih mera radi sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19 izazvane virusom SARS-CoV-2 tokom vanrednog stanja, te za podnošenje zahteva za dostavljanje pismenog otpravka tog rešenja, počinju da teku od prestanka vanrednog stanja. I Odluka i Uredba, kao posebni propisi doneti za vreme vanrednog stanja, upućuju na primenu ZUP - član 143, odakle proizlazi, kako zaključujemo, da se na usmena rešenja koje donese sanitarna inspekcija, odnosno inspekcijski organ nadležan za zdravstveno-sanitarni nadzor, za vreme vanrednog stanja, u pogledu obaveze i roka za izradu pismenog otpravka tog rešenja ne primenjuje član 37. stav 4. ZoIN, koji propisuje obavezu izrade pismenog otpravka usmenog rešenja u roku od tri dana od dana izricanja usmenog rešenja, nego član 145. stav 2. ZUP, koji propisuje da se pismeni otpravak rešenja donosi na zahtev stranke, ako je podnet u roku od 60 dana od donošenja usmenog rešenja, a u roku od osam dana od postavljanja zahteva, s tim da, saglasno Uredbi, ovi rokovi iz ZUP-a počinju da teku od prestanka vanrednog stanja.