KOMENTAR ODREDABA ČL. 2. I 3. UREDBE O MERAMA ZA VREME VANREDNOG STANJA - " Sl. glasnik RS ", br. 31/2020, 36/2020, 38/2020, 39/2020, 43/2020, 47/2020 i 49/2020 I NAREDBE O OGRANIČENJU I ZABRANI KRETANJA LICA NA TERITORIJI REPUBLIKE SRBIJE - "Sl. glasnik RS", br. 34/2020, 39/2020, 40/2020 i 46/2020

Odredbama člana 2. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja ("Sl. glasnik RS", br. 31/2020, 36/2020, 38/2020, 39/2020, 43/2020, 47/2020 i 49/2020 - dalje: Uredba) propisano je da Ministarstvo unutrašnjih poslova (dalje: Ministarstvo), u saglasnosti sa Ministarstvom zdravlja, može privremeno da ograniči ili zabrani kretanje licima na javnim mestima, kao i da naredi pojedinim licima ili grupama lica koja su zaražena ili se sumnja da su zaražena zaraznom bolesti COVID-19 da borave na adresi svog prebivališta, odnosno boravišta, sa obavezom javljanja nadležnoj zdravstvenoj ustanovi. Odredbama člana 3. Uredbe propisano je da Ministarstvo može da naredi da se izvrši zatvaranje svih prilaza otvorenom prostoru ili objektu i onemogući napuštanje tog prostora ili objekta bez posebnog odobrenja, kao i da naredi obavezan boravak određenim licima ili grupama lica na određenom prostoru i određenim objektima (prihvatni centri za migrante i sl.).

Naredbom o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 34/2020, 39/2020, 40/2020 i 46/2020 - dalje: Naredba), donetom na osnovu člana 2. Uredbe i člana 15. stav 1. Zakona o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 i 30/2018 - dr. zakon) - radi suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti COVID-19 i zaštite stanovništva od te bolesti - zabranjuje se kretanje na javnim mestima, odnosno van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica), i to: 1) licima sa navršenih 65 i više godina života - u naseljenim mestima preko 5000 stanovnika; 2) licima sa navršenih 70 i više godina života - u naseljenim mestima do 5000 stanovnika, svima izuzev nedeljom od 03 do 08 časova (tačka 1). Zabranjuje se svim licima izlazak van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica), u vremenu od 17 do 05 časova, osim subotom kada zabrana traje od 15 do 03 časova i nedeljom kada zabrana traje od 15 do 05 časova (tačka 2). Zabranjuje se kretanje u svim parkovima i javnim površinama namenjenim za rekreaciju i sport, počev od 21. marta 2020. godine, od 20 časova (tačka 2a). Zabrana iz tač. 1. i 2. Naredbe ne odnosi se na: 1) zdravstvene radnike - sa licencom; 2) pripadnike Ministarstva, Ministarstva odbrane, službi bezbednosti i Vojske Srbije, koji su na zadatku; 3) lica kojima Ministarstvo izda dozvolu za kretanje (tačka 3); fizička lica kojima je neodložno potrebna zdravstvena pomoć i najviše dva lica u pratnji tog lica (tačka 4); domaće i strane državljane koji su članovi posade teretnih motornih vozila, teretnih brodova, vozopratno osoblje železničkih vozila, posade i kabinsko osoblje vazduhoplova, kojima se obavlja međunarodni prevoz u drumskom, železničkom, vodnom i vazdušnom saobraćaju (tačka 4a). Nepoštovanje zabrane iz tač. 1. i 2. Naredbe kazniće se za krivično delo u skladu sa Krivičnim zakonikom, a za prekršaj u skladu sa Uredbom o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije (tačka 5).

U vezi sa ovim podzakonskim rešenjima može se postaviti pitanje njihove ustavnosti, što je već učinio Beogradski centar za ljudska prava podnošenjem Ustavnom sudu (31.3.2020) Inicijative za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti (dalje: Inicijativa).

Podnosilac Inicijative smatra da čl. 2. i 3. Uredbe i Naredba nisu saglasni sa članom 200. stavom 6. Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006 - dalje: Ustav), te je predložio Ustavnom sudu da donese rešenje kojim će pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti čl. 2. i 3. Uredbe i Naredbe.

Naime, pozivajući se na u svojoj Inicijativi citirane odredbe Ustava, Zakona o Vladi ("Sl. glasnik RS", br. 55/2005, 71/2005 - ispr., 101/2007, 65/2008, 16/2011, 68/2012 - odluka US, 72/2012, 7/2014 - odluka US, 44/2014 i 30/2018 - dr. zakon) i Zakona o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 i 30/2018 - dr. zakon), podnosilac Inicijative je stava da "ovlašćenje Vlade Republike Srbije da, u slučaju kad Narodna skupština ne može da se sastane, uz supotpis predsednika Republike, propisuje mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava ne može nijednim aktom Vlade, kao ni aktom predsednika Republike, biti delegirano na ministarstva kao deo državne uprave. Pomenuto ovlašćenje Vlade i predsednika Republike predstavlja izuzetak od pravila da mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u ratnom i vanrednom stanju propisuje Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika, i kao takvo se mora usko tumačiti (exceptionis sunt strictissimae interpretationis)."..."Drugim rečima, članovima 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja je po oceni podnosioca inicijative, contra constitutionem, prepušteno organima državne uprave da svojim aktima odrede vrstu, uslove, obim i trajanje ograničenja ljudskih prava zajemčenih Ustavom, bez učešća Vlade Republike Srbije i predsednika Republike."..."Na osnovu Zakona o Vladi, ministar unutrašnjih poslova i ministar zdravlja su ovlašćeni da podnesu predlog za uređivanje pitanja iz nadležnosti Vlade, ali nisu ovlašćeni da u njeno ime ili umesto nje samostalno donose akte čije je donošenje Ustavom povereno Narodnoj skupštini i - ako i dok to nije moguće - Vladi, uz supotpis predsednika Republike. Po odredbama Ustava, u slučaju nemogućnosti Narodne skupštine da se sastane, samo je Vlada, svojom uredbom i uz supotpis predsednika Republike, ovlašćena da propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava za vreme vanrednog i ratnog stanja (vrstu, uslove, obim i trajanje ograničenja), a takođe je dužna da tu uredbu podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude u mogućnosti da se sastane."

Mišljenje autora ovog teksta je, međutim, da ovo pitanje zahteva razmatranje još nekih bitnih pravnih činjenica. Prema Ustavu, pravilo je da mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava propisuje Narodna skupština, a to pravilo jednako važi i u redovnom i u vanrednom stanju. Razlika je u tome što su u vanrednom stanju ta odstupanja zavisna od javne opasnosti i predstavljaju izuzetke u odnosu na redovno stanje, s tim što ni u kom slučaju ta odstupanja nisu dozvoljena u pogledu prava navedenih u članu 202. stav 4. Ustava. Budući da su odstupanja u vanrednom stanju izuzeci, to znači da je daleko veći broj postojećih zakonskih ovlašćenja državnih organa dovoljan za njihovo delotvorno postupanje, kako u redovnom, tako i u vanrednom stanju.

Sledstveno tome, autor smatra da u vezi sa odredbama čl. 2. i 3. Uredbe i odredbama Naredbe, kao i pitanjem njihove ustavnosti (i zakonitosti), pored Ustava, Zakona o vladi i Zakona o državnoj upravi navedenih u Inicijativi, treba uzeti u obzir i Zakon o policiji ("Sl. glasnik RS", br. 6/2016, 24/2018 i 87/2018).

Naime, odredbama člana 51. stav 1. Zakona o policiji Narodna skupština je ovlastila ministra unutrašnjih poslova (dalje: ministar) da može naredbom da naloži Policiji, radi obezbeđivanja javnog reda i mira ili zaštite zdravlja i života ljudi da:

1) privremeno ograniči ili zabrani kretanje na određenim objektima, određenim područjima ili na javnim mestima;

2) privremeno zabrani nastanjivanje na određenom području ili napuštanje određenog područja;

3) sprovede privremenu zaštitu građana kroz njihovo napuštanje određenog područja ili objekta.

Stavom 2. istog člana propisano je da navedene mere moraju biti oročene, a mogu da traju dok traju razlozi zbog kojih su određene.

U neposrednoj vezi sa navedenim članom 51. Zakona o policiji jesu još neke odredbe tog zakona (vid. član 11. tačka 5), član 13, član 56, član 61, član 89, član 104, i dr), ali bi analiza tih odredaba i njihovih međusobnih logičkih veza prevazilazila obim, a u određenoj meri i svrhu ovog komentara.

I bez takve analize teško je prihvatiti stav da je Vlada Uredbom izvorno prenela (delegirala) svoja ovlašćenja na ministra budući da je, kako je navedeno, Narodna skupština Zakonom o policiji već ovlastila ministra da donosi navedene naredbe iz člana 51. stav 1. tog zakona, između ostalog, radi zaštite zdravlja i života ljudi. Te naredbe mogu se donositi i za vreme vanrednog stanja. Razume se, to ne isključuje mogućnost da se sadržina čl. 2. i 3. Uredbe, kao i sadržina Naredbe, preispituju u kontekstu ovlašćenja iz člana 51. stav 1. i drugih članova Zakona o policiji, ali to nije od uticaja na navedeno razgraničenje ovlašćenja i odnos Vlade i ministra u konkretnom slučaju. Drugim rečima, čini se prihvatljivijim stav da Vlada nije ovlastila ministra da čini nešto iz nadležnosti Vlade, već da mu je Uredbom "naložila" da čini ono za šta ga je Zakonom o policiji već ovlastila Narodna skupština. Celishodno je, takođe, da to što "ministar može" po zakonu bude i u saglasju sa politikom koju utvrđuje i vodi Vlada na osnovu člana 123. tačka 1. Ustava, kako u redovnom, tako i u vanrednom stanju.

Uz završnu napomenu da je ovaj komentar samo pokušaj da se malo doprinese potpunijem sagledavanju ovog pitanja, ima se u vidu i to da je ono (u celini gledano) daleko kompleksnije. Zbog toga stav Ustavnog suda valja i očekivati sa dužnim interesovanjem.