PODNETA INICIJATIVA ZA POKRETANJE POSTUPKA ZA OCENU USTAVNOSTI UREDBE O MERAMA ZA VREME VANREDNOG STANJA I NAREDBE O OGRANIČENJU I ZABRANE KRETANJA LICA NA TERITORIJI REPUBLIKE SRBIJE

Beogradski centar za ljudska prava je 31.3.2020. podneo inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti čl. 2. i 3. Uredbe o merama za vreme vanrednog stanja ("Sl. glasnik RS", br. 31/2020, 36/2020, 38/2020, 39/2020, 43/2020 i 47/2020 - dalje: Uredba) i Naredbe o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 34/2020, 39/2020, 40/2020 i 46/2020 - dalje: Naredba).

Kako se kaže u obrazloženju inicijative 15.3.2020. godine, predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade doneli su Odluku o proglašenju vanrednog stanja ("Sl. glasnik RS", br. 29/2020).

Istog dana, uz supotpis predsednika Republike, Vlada Republike Srbije donela je Uredbu.

Osporenim članovima Uredbe određeno je da Ministarstvo unutrašnjih poslova, uz saglasnost Ministarstva zdravlja, može privremeno da ograniči ili zabrani kretanje licima na javnim mestima, kao i da naredi pojedinim licima ili grupama lica koja su zaražena ili se sumnja da su zaražena zaraznom bolesti COVID-19 da borave na adresi svog prebivališta, odnosno boravišta, sa obavezom javljanja nadležnoj zdravstvenoj ustanovi (član 2), kao i da naredi da se izvrši zatvaranje svih prilaza otvorenom prostoru ili objektu i onemogući napuštanje tog prostora ili objekta bez posebnog odobrenja, kao i da naredi obavezan boravak određenim licima ili grupama lica na određenom prostoru i određenim objektima - prihvatni centri za migrante i slično (član 3).

Na osnovu citiranog člana 2. Uredbe, ministar unutrašnjih poslova je, uz saglasnost ministra zdravlja, 18.3.2020. godine doneo Naredbu. Ovom naredbom je, radi suzbijanja i sprečavanja širenja zarazne bolesti Covid-19 i zaštite stanovništva od te bolesti, zabranjeno kretanje na javnim mestima, odnosno van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstva (okućnica), svim licima sa navršenih 65 i više godina života u naseljenim mestima preko 5.000 stanovnika, odnosno svim licima sa navršenih 70 i više godina života u naseljenim mestima do 5.000 stanovnika, izuzev na period nedeljom, od 3 do 8 časova (tačka 1). Naredbom je i licima mlađim od 65, odnosno od 70 godina života zabranjen izlazak van stanova, prostorija i objekata za stanovanje u stambenim zgradama i izvan domaćinstava (okućnica) od 17 do 5 časova, osim subotom kada zabrana traje od 15 do 3 časova i nedeljom kada zabrana traje od 15 do 5 časova (tačka 2), a takođe je zabranjeno i kretanje u svim parkovima i javnim površinama namenjenim za rekreaciju i sport, počev od 21. marta 2020. godine od 20 časova (tačka 2a). Zabrane iz tač. 1. i 2. se ne odnose na zdravstvene radnike sa licencom, pripadnike Ministarstva unutrašnjih poslova, Ministarstva odbrane, službi bezbednosti i Vojske Srbije koji su na zadatku, na fizička lica kojima Ministarstvo unutrašnjih poslova izda dozvolu za kretanje, na fizička lica kojima je neodložno potrebna zdravstvena pomoć i najviše dva lica u pratnji tog lica, kao i na domaće i strane državljane koji su članovi posade teretnih motornih vozila, teretnih brodova, vozopratno osoblje železničkih vozila, posade i kabinsko osoblje vazduhoplova, kojima se obavlja međunarodni prevoz u drumskom, železničkom, vodnom i vazdušnom saobraćaju (tač. 3, 4. i 4a). Za nepoštovanje zabrana iz tač. 1. i 2. Naredbe propisano je kažnjavanje za krivično delo u skladu sa Krivičnim zakonikom, a za prekršaj u skladu sa Uredbom o prekršaju za kršenje Naredbe ministra unutrašnjih poslova o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije (tačka 5).

Prema članu 105. stav 2. tačka 3) i članu 200. stav 4. Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006 - dalje: Ustav), Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u ratnom i vanrednom stanju. Izuzetak od navedenog pravila postoji u slučaju kad Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane - kad mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava može propisati Vlada, uredbom, uz supotpis predsednika Republike (član 200. stav 6. Ustava).

Kad mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava nije propisala Narodna skupština, Vlada je dužna da uredbu o merama odstupanja od ljudskih i manjinskih prava podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude u mogućnosti da se sastane, a u suprotnom - mere odstupanja prestaju da važe 24 sata od početka prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja (član 200. stav 9. Ustava).

Po proglašenju vanrednog ili ratnog stanja, odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom dozvoljena su samo u obimu u kojem je to neophodno (član 202. stav 1. Ustava), a mere odstupanja ne smeju da dovedu do razlikovanja na osnovu rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili društvenog porekla (stav 2).

Članom 123. Ustava propisano je da Vlada, pored ostalog, donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona, da usmerava i usklađuje rad organa državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom i vrši druge poslove određene Ustavom i zakonom.

Članom 125. Ustava je određeno da Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika i ministri, da rad Vlade vodi i usmerava predsednik Vlade, koji se stara o ujednačenom političkom delovanju Vlade, usklađuje rad članova Vlade i predstavlja Vladu, a da su ministri za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga ministarstva odgovorni predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skupštini.

Članom 136. st. 1. do 3. Ustava je propisano da je državna uprava samostalna i vezana Ustavom i zakonom, da je za svoj rad odgovorna Vladi, da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom, kao i da se poslovi državne uprave i broj ministarstava određuju zakonom.

Članom 14. Zakona o Vladi ("Sl. glasnik RS", br. 55/2005, 71/2005 - ispr., 101/2007, 65/2008, 16/2011, 68/2012 - odluka US, 72/2012, 7/2014 - odluka US, 44/2014 i 30/2018 - dr. zakon) određeno je da ministar može podnositi Vladi predloge za uređivanje pitanja iz nadležnosti Vlade i Narodne skupštine i zahtevati da Vlada zauzme stav o pitanju iz njegove nadležnosti.

Zakonom o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010, 99/2014, 47/2018 i 30/2018 - dr. zakon) propisano je da državnu upravu čine ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne organizacije (član 1), da rad organa državne uprave podleže nadzoru Vlade (član 3), da se ministarstvo obrazuje za poslove državne uprave u jednoj ili više međusobno povezanih oblasti (član 22), da ministar rukovodi i predstavlja ministarstvo, donosi propise i rešenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima i odlučuje o drugim pitanjima iz delokruga ministarstva, kao i da je odgovoran Vladi i Narodnoj skupštini za rad ministarstva i stanje u svim oblastima iz delokruga ministarstva (član 23).

Po stavu podnosioca inicijative, ovlašćenje Vlade Republike Srbije da, u slučaju kad Narodna skupština ne može da se sastane, uz supotpis predsednika Republike, propisuje mere kojima se odstupa od ljudskih i manjinskih prava ne može nijednim aktom Vlade, kao ni aktom predsednika Republike, biti delegirano na ministarstva kao deo državne uprave. Pomenuto ovlašćenje Vlade i predsednika Republike predstavlja izuzetak od pravila da mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u ratnom i vanrednom stanju propisuje Narodna skupština većinom glasova svih narodnih poslanika, i kao takvo se mora usko tumačiti (exceptionis sunt strictissimae interpretationis).

Beogradski centar za ljudska prava smatra da osporenim čl. 2. i 3. Uredba nije, saglasno Ustavu, i uz supotpis predsednika Republike, propisala konkretne mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom u obimu u kojem je to neophodno, već je ovim odredbama ovlastila jedan organ državne uprave (Ministarstvo unutrašnjih poslova) da, uz saglasnost drugog organa državne uprave (Ministarstva zdravlja), to sâm učini svojom odlukom u pogledu prava na slobodu i bezbednost ličnosti i slobode kretanja, zajemčenih Ustavom. Drugim rečima, čl. 2. i 3. Uredbe je po oceni podnosioca inicijative, contra constitutionem, prepušteno organima državne uprave da svojim aktima odrede vrstu, uslove, obim i trajanje ograničenja ljudskih prava zajemčenih Ustavom, bez učešća Vlade Republike Srbije i predsednika Republike.

Upravo na osnovu člana 2. Uredbe je ministar unutrašnjih poslova, u svojstvu rukovodioca Ministarstva unutrašnjih poslova, i uz saglasnost ministra zdravlja, doneo Naredbu o ograničenju i zabrani kretanja lica na teritoriji Republike Srbije. Pojedine mere ograničenja slobode kretanja predviđene Naredbom se prema međunarodnim standardima ljudskih prava imaju smatrati lišenjem slobode (najočiglednije se to odnosi na 24-časovnu zabranu izlazaka iz stanova lica starijih od 65 ili 70 godina).

Shodno gore navedenim odredbama Ustava, Zakona o Vladi i Zakona o državnoj upravi, postoji jasno razgraničenje ustavnih i zakonskih nadležnosti Vlade, kao kolektivnog tela i nosioca izvršne vlasti u Republici Srbiji, i istih takvih nadležnosti ministarstava, kao delova državne uprave Republike Srbije podložnih nadzoru Vlade. Na osnovu Zakona o Vladi, ministar unutrašnjih poslova i ministar zdravlja su ovlašćeni da podnesu predlog za uređivanje pitanja iz nadležnosti Vlade, ali nisu ovlašćeni da u njeno ime ili umesto nje samostalno donose akte čije je donošenje Ustavom povereno Narodnoj skupštini i - ako i dok to nije moguće - Vladi, uz supotpis predsednika Republike.

Po odredbama Ustava, u slučaju nemogućnosti Narodne skupštine da se sastane, samo je Vlada, svojom uredbom i uz supotpis predsednika Republike, ovlašćena da propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava za vreme vanrednog i ratnog stanja (vrstu, uslove, obim i trajanje ograničenja), a takođe je dužna da tu uredbu podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od njenog donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude u mogućnosti da se sastane.