PREDLOZI ZAKONA KOJIMA SE UREĐUJU ZARADE ZAPOSLENIH U JAVNOM SEKTORU: Izmene se tiču rokova, koji se produžavaju do 1. januara 2022. godine, odnosno propisa kojima bi trebalo da se uređuju radnopravni status, plate i ostala primanja zaposlenih u javnim službama

Na Osmoj sednici Narodne skupštine, razmatra se Predlog zakona o izmenama Zakona o državnim službenicima. Predložene izmene podrazumevaju produženje roka za evidenciju kandidata koji mogu da zasnuju radni odnos na određeno vreme, zbog privremeno povećanog obima posla, sa dve na četiri godine. Tim produžetkom se omogućava organu da bez sprovođenja javnog konkursa u radni odnos primi lice koje je u prethodne četiri godine učestvovalo u javnom konkursu koji je sprovodio određeni državni organ i koje je ispunilo utvrđene uslove.

Takođe se odlaže primena odredbi pojedinih članova Zakona, do 1. januara 2023. godine, u delu koji se odnosi na mogućnost da radni odnos na određeno vreme preraste u radni odnos na neodređeno vreme, putem učestvovanja na internim konkursima.

Razmatra se i Predlog zakona o izmenama Zakona o sistemu plata zaposlenih u javnom sektoru, Predlog zakona o izmenama Zakona o platama zaposlenih u javnim agencijama i drugim organizacijama koje je osnovala Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, Predlog zakona o izmenama Zakona o platama službenika i nameštenika u organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.

Izmene ostalih zakona se tiču rokova, koji se produžavaju do 1. januara 2022. godine, odnosno propisa kojima bi trebalo da se uređuju radnopravni status, plate i ostala primanja zaposlenih u javnim službama.

Za ovako važne zakone, ovo su samo kozmetičke izmene. Zbog čega se poslednje četiri godine odlaže primena Zakona o sistemu plata i državnih službenika i nameštenika i zaposlenih u javnim službama i državnim organima?

Fond zarada je drugi po veličini javni rashod. Održivost javnih finansija, privredni rast, funkcionisanje tržišta rada i kvalitet javnih usluga umnogome zavisi od upravljanja zaradama u državnom sektoru. Reforma ovog sektora je bila jedan od prioriteta u početku fiskalne konsolidacije, od 2015. do 2017. godine.

Od tada je prošlo tri godine, ali konkretni koraci su izostali. U međuvremenu, Vlada Republike Srbije je pred kraj godine predložila da se i druge brane za zapošljavanje u javnom sektoru ublaže.

Više zaposlenih u državnim institucijama je ocenilo da je sistem zarada u državnom sektoru i dalje "previše komplikovan", "neobjektivan" ili "nepravičan", a da je sama struktura zaposlenih po sektorima i institucijama neodgovarajuća.

Podsećamo, javni sektor Srbije čine državni sektor i preduzeća u vlasništvu države i po najširoj definiciji, tu su uključene i banke i ostale finansijske institucije u većinskom državnom vlasništvu (Narodna banka Srbije). Definicija koja stoji u Zakonu o budžetskom sistemu ("Sl. glasnik RS", br. 54/2009, 73/2010, 101/2010, 101/2011, 93/2012, 62/2013, 63/2013 - ispr., 108/2013, 142/2014, 68/2015 - dr. zakon, 103/2015, 99/2016, 113/2017, 95/2018, 31/2019, 72/2019 i 149/2020), javni sektor deli na dva segmenta: državni sektor i privredna društva (preduzeća) u državnom vlasništvu.

Državni sektor je deo javnog sektora koji podrazumeva "opštu državu", obuhvata institucije i organe koji funkcionišu po netržišnim principima, a čije se aktivnosti finansiraju porezima i drugim obaveznim naknadama.

Državni organi su organi republičkog nivoa vlasti, od Narodne skupštine, Vlade, Ministarstva, do Republičkih fondova za zdravstveno osiguranje (RFZO), za penzijsko i invalidsko osiguranje (RFPIO) i Nacionalna služba za zapošljavanje (NSZ), koji su institucije javnog sektora sa posebnim statusom, a čija je delatnost da osiguranim licima obezbede ostvarivanje (ustavom) zagarantovanih prava na obavezno socijalno osiguranje.

Najveći izvor finansiranja ovih fondova su prihodi od doprinosa, ali im znatna sredstva daje država kroz transfere, radi pokrića gubitaka.

Javna preduzeća "Putevi Srbije" i "Koridori Srbije" su preduzeća koja se razlikuju od klasičnih državnih i javnih preduzeća jer imaju monopol nad održavanjem i izgradnjom javne putne mreže (delatnost od opšteg javnog interesa), a finansiraju se kroz ustupljene javne prihode ili iz budžeta. Nad ovim pravnim licima ne može da se sprovodi stečajni postupak, a zarade isplaćuju potpuno van kontrole i van propisa koji važe za druge zaposlene u državnom sektoru.

Drugi deo javnog sektora čine privredna društva u čijem vlasništvu država ima manjinsko ili većinsko vlasništvo, javna i državna preduzeća koja su osnovana radi obavljanja delatnosti od javnog interesa.

Ova preduzeća su izdvojena kao poseban segment jer se finansiraju iz sopstvenih prihoda. Neka od njih imaju karakter prirodnog monopola (železnička infrastruktura, vodovodne i kanalizacione mreže), dok su druga izložena konkurenciji (Telekom, EPS, javni prevoz). I poslovanje ovih preduzeća godinama opterećuje javne finansije Srbije.

Analiza Fiskalnog saveta "Zarade u državnom sektoru: Stanje i smernice za reformu" iz juna 2018. godine je ukazala na rizike, neravnoteže i nelogičnosti u obračunu zarada kako u javnom, tako i u državnom sektoru.

Po ovoj analizi, državni sektor Srbije, je pre dve godine zapošljavao gotovo 490.000 ljudi i bio je najveći poslodavac u Srbiji. Do ovog zaključka je Fiskalni savet došao posredno, kombinovanjem različitih izvora, jer sveobuhvatni podaci o zaposlenosti u državnom sektoru u to vreme nisu postojali.

Iz Analize se vidi da je najviše ljudi zaposleno na centralnom (republičkom) nivou države (preko 420.000 ljudi, ili oko 90 odsto svih radnika u državnom sektoru) od čega, jedan manji deo je bio zaposlen u užoj republičkoj administraciju (oko 40.000 ljudi).

Najveći deo centralne države je činila prosveta (35 odsto ukupne zaposlenosti u državnom sektoru), zdravstvo (25 odsto), policija (9 odsto) i vojska (7 odsto).

Lokalni nivo države, zajedno sa Autonomnom pokrajinom i putarskim preduzećima, zapošljavao je oko 40.000 ljudi, tačnije preostalih 10 odsto zaposlenih u državnom sektoru.

Postojeći zakonski okvir kojim se uređuju zarade u državnom sektoru sastoji se od nekoliko krovnih propisa, na prvom mestu Zakona o radu, zatim Zakona o platama državnih službenika i nameštenika i Zakona o platama u javnim službama i državnim organima.

Zakon o sistemu plata je usvojen 2016. godine, ali je primena odložena, jer katalog radnih mesta još nije urađen.

Ovi propisi su zamišljeni kao sistemski, krovni zakoni u pogledu definisanja osnovnih principa vrednovanja rada u državi i na njih je trebalo da se nadovežu drugi akti (zakoni, uredbe, kolektivni ugovori, rešenja Vlade) koji bi detaljnije uredili specifične elemente zarada po pojedinačnim segmentima.

Namera je bila da se definišu zajednički principi vrednovanja rada za ceo državni sektor. Ova namera je bila dobra i njeno dosledno sprovođenje bi značilo jednako vrednovanje istorodnih zanimanja, ali i adekvatno vrednovanje rada na složenijim poslovima.

Prema analizama Fiskalnog saveta iz 2018. godine, zarade se obračunavaju po 23 različite osnovice, preko 600 koeficijenata i oko 200 osnova za njihovo naknadno uvećanje, a odnos između najviše i najniže osnovice iznosi skoro 1:18.

Postoji čitav niz međusobno različitih propisa koji uređuju osnovnu platu i dodatke i nijedan element zarade se ne određuje na jedinstven način.

Ovo se ne podudara sa osnovnom idejom s kojom se pravio krovni zakon o platama u državnom sektoru, Zakon o platama državnih službenika i nameštenika iz 2006. godine.

Dalji razvoj sistema je podrazumevao da se jednoobraznost zadrži makar na nivou osnovnog elementa plate - osnovice, koja bi bila ista za sve sektore, počev od administracije, preko javnih službi (prosveta, zdravstvo) pa sve do posebnih tela (sudova, agencija, fondova).

Umesto toga, u praksi je svaki uži segment u okviru državnog sektora dobio svoju osnovicu, izolovano od drugih podsistema. Do iznosa osnovica je bilo teško doći, neke se objavljuju u Službenim glasnicima u okviru dela koji je posvećen rešenjima i odlukama Vlade, dok se drugi ne objavljuju (moraju se posredno izračunavati).

U postojećem sistemu zarada u državnom sektoru različite osnovice i njihova visina se ne određuje sistemski, već ih Vlada Srbije definiše posebnim zaključcima svake godine.

Osnovice najvećeg broja zaposlenih u državnom sektoru (obrazovanje, zdravstvo, socijalna zaštita, policija, vojska) nisu definisane zakonom, niti bilo kojim drugim opštim propisom jednake pravne snage, već posebnim zaključcima koje Vlada donosi (najmanje) jednom godišnje.

Umesto sistemskog propisa koji bi trajno definisao visinu osnovice za sve delove državnog sektora, praksa je da Vlada iz godine u godinu potvrđuje (ili menja) osnovicu koja je bila aktuelna u prethodnoj budžetskoj godini.

Zakon o platama državnih službenika i nameštenika definiše 13 platnih grupa, u okviru kojih ima po 8 platnih razreda. Svaki državni službenik, na osnovu vrednosti koeficijenta koji je propisan za njegovo zanimanje, dobija zvanje i svrstava se u jedno od pomenutih polja.

Iako je u Zakonu jasno definisano na koji način državni službenici ostvaruju pravo da napreduju u više zvanje, kao i da napreduju u platnim razredima (po osnovu ocenjivanja njihovog rada), Zakon se u velikom procentu krši i zvanja se daju netransparentno i po osnovu samovolje rukovodioca organa.

Takođe, ocenjivanje državnih službenika se sprovodi samo "pro forme", jer se i u tom delu Zakona jasno navode kriterijumi za prelazak u drugi platni razred, ali napredovanja u platnom razredu dele se po istom principu kao i zvanja.

U državnim organima se kadrovi zapošljavaju stihijski, bez određenih kriterijuma i analize potrebnih kadrova, a neretko i bez potrebnih kvalifikacija, propisanih Zakonom i kriterijuma određenih sistematizacijom poslova, ili se sistematizacije menjaju tako da se uslovi potrebni za određeno radno mesto "upodobljavaj".

Vrednost koeficijenata u javnim službama određena je Uredbom o koeficijentima za isplatu plata zaposlenih u javnim službama. Time je obezbeđena njihova diferencijacija od zaposlenih u državnoj administraciji, tj. od državnih službenika.

Ovim aktom je za sektore zdravstva, prosvete, socijalne zaštite, organizacije obaveznog socijalnog osiguranja i kulture, predviđeno više od 500 koeficijenata.

Povećanja zarada (u zdravstvu, školstvu, itd.) do kojih je dolazilo u prethodnih nekoliko godina, realizovana su promenom osnovice.

Ovakva praksa je operativno najmanje zahtevna (osnovica za javne službe ima deset, a koeficijenata preko 500), ali ima veliku manjkavost, a to je da povećanje osnovice dovodi do linearnog rasta svih plata, tako da pariteti zarada u okviru ovih sistema ostaju nepromenjeni.

Višegodišnja zabrana zapošljavanja dovela do neselektivnog smanjenja broja zaposlenih i pogoršala već lošu strukturu zaposlenosti, a paušalna povećanja plata u različitim delovima Javnog sektora dodatno su uvećale neuređenost sistema zarada.

Analizirajući primanja u državnom sistemu Srbije (prosveta, zdravstvo, MUP, odbrana, državna uprava), koji zapošljavaju 95 odsto svih radnika u opštoj državi, otkrivene su brojne nelogičnosti i neravnoteže.

Ovde treba razlikovati primanja od plate, jer su ukupna mesečna primanja koja zaposleni u državnom sektoru ostvaruju najčešće znatno veća od plate, zbog različitih dodataka koji se ne vide u osnovnoj zaradi.

Plata se dobija množenjem osnovice i pripadajućeg koeficijenta i uključuje samo deo uvećanja osnovne zarade na koje se plaćaju porezi i doprinosi (kao što je naknada za dežurstvo, za rad noću, nedeljom i praznikom i druge isplate).

Drugi deo dodataka na osnovnu zaradu, na koje se ne plaćaju porezi i doprinosi (jubilarne nagrade, jednokratne isplate, solidarna pomoć, primanja po osnovu službenog puta u zemlji i inostranstvu i sl), ne ulazi u platu.

Polazeći od ovakvog obuhvata (osnovna plata plus svi dodaci), ispostavilo se da u 2018. godini, u državnom sektoru Srbije ubedljivo najveća prosečna primanja imaju zaposleni u sektoru policije, zatim sledi odbrana, dok ostali sektori (obrazovanje, zdravstvo, administracija) poprilično zaostaju.

Kada su u Analizi Fiskalnog saveta napravljena poređenja sa zemljama Centralne i Istočne Evrope, te 2018. godine, utvrđeno je da su u Srbiji neki sektori trenutno preplaćeni (policija), a drugi nedovoljno plaćeni (zdravstvo).

U Srbiji su primanja zaposlenih u MUP-u za oko 40 odsto iznad republičkog proseka. Plate zdravstvenih radnika vidno zaostaju za zemljama Centralne i Istočne Evrope za sve tri ključne pozicije u sektoru zdravstvene zaštite i taj jaz je naročito izražen u slučaju lekara specijalista (koji u Srbiji zarađuju oko 50 odsto iznad prosečne plate u državi, a u Centralnoj i Istočnoj Evropi, ta razlika iznosi preko 80 odsto), ali je evidentan i kad se posmatraju plate lekara opšte prakse ili medicinskih tehničara.

Uporedna analiza nije jedini signal koji ukazuje na to da su zdravstveni radnici u Srbiji nedovoljno plaćeni jer istu poruku šalje i tržište, s obzirom da je utvrđeno da je u periodu 2015. do 2017. godine zabeležen veliki odliv zaposlenih iz državnog zdravstva. Jedan od osnovnih razloga je i sistem zarada, ali i uslovi rada, nemogućnost napredovanja...

Izvor: Vebsajt Nova ekonomija, 18.12.2020.
Naslov: Redakcija