POKRETANJE I OBLIKOVANJE POSTUPAKA JAVNIH NABAVKI U USLOVIMA VANREDNOG STANJA

Imajući u vidu posledice uvođenja vanrednog stanja u RS 15.3.2020. godine, odnosno potpunu ili delimičnu obustavu rada subjekata u javnom sektoru, postavilo se pitanje opravdanosti i načina pokretanja postupaka javnih nabavki. Ovde se misli kako na postupke planirane u planovima naručilaca, tako i na nove, neplanirane nabavke uzrokovane okolnostima koje su i dovele do uvođenja vanrednog stanja. U uslovima poremećenih tržišnih kretanja, potrebno je još jednom preispitati potrebe svakog pojedinačnog naručioca, a trebalo bi imati u vidu i (ne)mogućnost potencijalnih ponuđača da u datim rokovima pripreme i podnesu prihvatljive ponude.

Najčešća pitanja koja se postavljaju u vezi sa navedenom situacijom jesu: da li bi trebalo pokretati planirane postupke, na koji način oblikovati i sprovesti neplanirane postupke i da li se nabavke određenih predmeta mogu podvesti pod neke od osnova izuzeća iz Zakona o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015 - dalje: Zakon).

Pokretanje i oblikovanje postupaka javnih nabavki

Odluka o pokretanju postupka javne nabavke koji je planiran u planu javne nabavke naručioca, u okolnostima vanrednog stanja doneće se ukoliko potreba naručioca za konkretnim predmetom i dalje postoji. Za primer ćemo uzeti škole kao naručioce, koji prema trenutnom stanju, zbog obustave nastave do daljnjeg, neće imati potrebu za nabavkom hrane za užine učenika. Preporuka je da se ovakvi postupci "ostave" u planovima javnih nabavki, i po potrebi pokrenu kada ponovo bude postojala potreba za njima.

U navedenim slučajevima, javiće se odstupanje od okvirnih datuma za pokretanje postupaka koji su predviđeni u planovima javnih nabavki. Napominjemo da u opisanoj situaciji nema potrebe da se planovi javnih nabavki menjaju zbog tog odlaganja, s obzirom na to da odstupanje od planiranih rokova nije predviđeno kao razlog za izmene i dopune plana javnih nabavki.

Neplanirane nabavke

Zakon daje mogućnost naručiocu da, u skladu sa članom 52. stav 2, u izuzetnim slučajevima, kada javnu nabavku nije moguće unapred planirati ili iz razloga hitnosti, pokrene postupak javne nabavke i ako nabavka nije predviđena u planu javnih nabavki. U konkretnoj situaciji, naručioci navedenu mogućnost mogu iskoristiti, na primer za nabavke sredstava za održavanje higijene i dezinfekciju, ili drugih dobara i usluga koje su im potrebne usled nastalih okolnosti.

Neplanirane nabavke se sprovode u propisanim vrstama postupaka, najčešće, ako su ispunjeni uslovi koji se odnose na hitnost, kao pregovarački postupci sa objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda.

Za ove postupke, nakon što su uvedeni izmenama i dopunama u Zakon, dato je tumačenje da se oni ne moraju unositi (ni naknadno) u plan javnih nabavki, već se o njima izveštava u posebnom delu kvartalnog izveštaja koji je označen kao "neplanirane nabavke".

Primena pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda

Što se tiče oblikovanja javnih nabavki, odnosno određivanja vrste postupka u kojoj će se nabavka sprovesti, takođe dajemo nekoliko napomena. Naime, pored otvorenog postupka koji je pravilo i koji se uvek može primeniti, bez ispunjenja nekih posebnih uslova, i javne nabavke male vrednosti koja se sprovodi u skladu sa članom 39. Zakona, u uslovima vanrednog stanja u određenim slučajevima biće osnova za primenu pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda.

Naime, članom 36. stav 1. tačka 3) Zakona propisana je mogućnost primene pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, ako zbog izuzetne hitnosti prouzrokovane vanrednim okolnostima ili nepredviđenim događajima, čije nastupanje ni u kom slučaju ne zavisi od volje naručioca, naručilac nije mogao da postupi u rokovima određenim za otvoreni ili restriktivni postupak.

Naglašeno je da okolnosti koje opravdavaju hitnost ne mogu biti u bilo kakvoj vezi sa naručiocem, a što se svakako da zaključiti u vezi sa nastalom situacijom.

Kao što proizlazi iz navedenih uslova, primenu pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, po osnovu izuzetne hitnosti, trebalo bi vrlo restriktivno shvatiti. Na primer, ovakav postupak u toku vanrednog stanja naručioci bi mogli sprovesti samo za određene predmete, koji su usko povezani sa situacijom koja je uzrok uvođenja vanrednog stanja. Ovde se misli na sredstva za higijenu, sredstva lične higijene i zaštitnu opremu i sl. Na primer, na nabavku usluge odlaganja infektivnog otpada koji je nastao usled nastale situacije, takođe bi se mogao primeniti ovaj postupak, dok naručilac ne bi mogao u ovoj vrsti postupka nabaviti uslugu redovnog iznošenja smeća, koju je već od ranije imao u svom planu javnih nabavki.

Napominjemo da sprovođenje pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda podleže prethodnom davanju mišljenja Uprave za javne nabavke o opravdanosti sprovođenja te vrste postupka, uz izuzeće u pogledu suspenzivnog dejstva upućenog zahteva za davanje mišljenja. Naime, u skladu sa članom 36. stav 2. Zakona, naručilac je dužan da pre pokretanja pregovaračkog postupka iz stava 1. tač. 2) do 6) Zakona, od Uprave za javne nabavke zahteva mišljenje o osnovanosti primene pregovaračkog postupka. Uprava je dužna da objavi na Portalu javnih nabavki mišljenje po podnetom zahtevu u roku od 10 dana od prijema kompletnog zahteva, ali je za nabavke po osnovu hitnosti predviđen izuzetak. Stavom 6. člana 36. Zakona propisano je da u slučaju pregovaračkog postupka iz stava 1. tačka 3) tog člana, ispitivanje postojanja osnova za sprovođenje tog postupka ne zadržava dalje aktivnosti naručioca u tom postupku. To znači da je naručilac dužan da pre donošenja odluke o pokretanju pregovaračkog postupka po osnovu hitnosti, uputi Upravi zahtev za mišljenjem o osnovanosti postupka, ali da nije dužan da čeka odgovor Uprave na taj zahtev, već može ići dalje sa postupkom.

Izuzeća od primene Zakona u vanrednoj situaciji

U odeljku V a Zakona uređen je način vođenja postupaka javnih nabavki radi otklanjanja posledica elementarnih nepogoda i tehničko-tehnoloških nesreća - udesa. U članu 131a definiše se da se elementarnom nepogodom smatra događaj hidrometeorološkog, geološkog ili biološkog porekla, prouzrokovan delovanjem prirodnih sila, kao što su: zemljotres, poplava, bujica, oluja, jake kiše, atmosferska pražnjenja, grad, suša, odronjavanje ili klizanje zemljišta, snežni nanosi i lavina, ekstremne temperature vazduha, nagomilavanje leda na vodotoku, epidemija zaraznih bolesti, epidemija stočnih zaraznih bolesti i pojava štetočina i druge prirodne pojave većih razmera koje mogu da ugroze zdravlje i život ljudi ili prouzrokuju štetu većeg obima, u skladu sa zakonom kojim se uređuju vanredne situacije.

Članom 131e Zakona uređene su nabavke radi otklanjanja posledica nepogoda i nesreća na koje se ne primenjuje zakon.

Nabavke radi otklanjanja posledica nepogoda i nesreća na koje se ne primenjuje Zakon su nabavke koje se vrše radi obezbeđivanja osnovnih životnih uslova u toku i neposredno po nastupanju nepogode i nesreće, u skladu sa članom 7. stav 1. tačka 3) ovog zakona.

Nabavke radi otklanjanja posledica nepogoda i nesreća na koje se ne primenjuje Zakon su nabavke dobara, usluga ili radova koji se odnose na:

1) evakuaciju, odnosno premeštanje ljudi i životinja, kao i materijalnih i kulturnih dobara, državnih organa, privrednih društava i drugih pravnih lica, sa ugrožene teritorije na teritoriju na kojoj ne postoji opasnost, odnosno koja pruža uslove za život i zaštitu;

2) obezbeđivanje hitnog smeštaja i hitan smeštaj u odgovarajuće objekte; pružanje zdravstvene zaštite bolesnim licima ili povređenim u elementarnoj nepogodi;

3) snabdevanje namirnicama, pitkom vodom, odećom, obućom, lekovima i drugim predmetima, odnosno sredstvima, ugroženog i postradalog stanovništva, spajanje razdvojenih porodica, psihološku podršku i stvaranje drugih uslova za život;

4) sprovođenje sanitarno-higijenskih uslova i sanitarno-tehničkih mera na terenu, u naselju i objektima, u cilju sprečavanja širenja zaraznih bolesti, epidemija i drugih štetnih posledica po stanovništvo i materijalna dobra;

5) uklanjanje, identifikaciju i hitno sahranjivanje poginulih, odnosno umrlih, uklanjanje leševa životinja, dezinfekciju, dezinsekciju, deratizaciju, dekontaminaciju i remedijaciju objekata i terena;

6) sprovođenje odgovarajućih radnji i postupaka za izviđanje ruševina, pronalaženje lica zatrpanih u ruševinama, osiguranje oštećenih i pomerenih delova konstrukcija zgrada i objekata radi sprečavanja daljeg rušenja, spasavanje zatrpanih, odnosno njihovo izvlačenje izvan zone rušenja, mere prve pomoći i hitne medicinske pomoći, kao i druge mere kojima se doprinosi zaštiti i spasavanju iz ruševina;

7) preduzimanje mera za očuvanje dobara bitnih za opstanak objekata za vodosnabdevanje, održavanje potrebnog obima poljoprivredne i druge proizvodnje i opstanak biljnog i životinjskog fonda kroz obezbeđenje i čuvanje potrebnih količina i vrsta dobara neophodnih za život stanovništva, kao i kulturno-istorijskih, materijalnih i drugih bitnih dobara;

8) obezbeđivanje prevoženja i prelaza preko reka i jezera, pronalaženje i izvlačenje nastradalih i utopljenih, odstranjivanje vode iz poplavljenih objekata i površina oko objekata;

9) preduzimanje hitnih mera radi sprečavanja ili odlaganja izlivanja vode iz rečnog korita u naseljenim mestima i plavljenja stambenih objekata (postavljanje džakova sa peskom, čišćenje odvodnih kanala i sl.);

10) preduzimanje drugih sličnih aktivnosti radi obezbeđivanja zaštite života i zdravlja ugroženog stanovništva i životinja, kao i radi zaštite materijalnih i kulturnih dobara, u skladu sa propisima o zaštiti od elementarnih nepogoda i drugih nesreća.

U vezi sa ovim izuzećima, treba istaći da se dakle ne radi o postupcima javnih nabavki, te se ove nabavke ne moraju planirati Planom javnih nabavki.

Dalje je potrebno ukazati na to kada se u principu ovakvi izuzeci mogu primeniti. Da bi postojao osnov za izuzeće, moraju da postoje: 1) određeni uzrok; 2) određena posledica; 3) predmet nabavke koji otklanja ili ublažava posledicu.

Uzrok jeste elementarna nepogoda (epidemija zaraznih bolesti). Kada postoji događaj kao uzrok, neophodno je da postoji i posledica, a ona se ogleda u ugrožavanju života ili zdravlja ljudi i životinja, životne sredine i materijalnih i kulturnih dobara. Dakle, ne može se dati generalno mišljenje da li se predmetni osnov izuzeća može koristiti, već se od slučaja do slučaja mora utvrđivati da li navedeni uzrok - elementarna nepogoda (epidemija virusa) dovodi do jedne ili više navedenih posledica. Ako ona postoji, onda se nabavka može izuzeti od primene Zakona samo ako je ona usmerena na jedan jedini cilj, a to je da se njom spašavaju životi i zdravlje ljudi i životinja, a u skladu sa Zakonom o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama ("Sl. glasnik RS", br. 87/2018). U vezi sa tim, ovaj izuzetak treba primenjivati u skladu sa njegovim ciljem (svrhom), odnosno samo za nabavke namenjene obezbeđivanju osnovnih životnih uslova, kako u pogledu predmeta, tako i u pogledu količina.

Ovi izuzeci mogli bi biti usmereni na nabavku medicinskog materijala, materijala za dezinfekciju, dobara za otklanjanje posledica nastale situacije i sl.