NACRT ZAKONA O POSTUPKU UPISA U KATASTAR NEPOKRETNOSTI I VODOVA: Mišljenje Zaštitnika građana na Nacrt zakona

Zaštitnik građana dostavio je Ministarstvu građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture Mišljenje na tekst Nacrta zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i vodova, u kome se između ostalog navodi:

Načelne primedbe

Zaštitnik građana je povodom Nacrta zakona, koji se u ranijem tekstu Nacrta zakona zvao Zakon o upisima u katastar, uputio načelne i pojedinačne primedbe, kao i predloge i sugestije za koje je smatrao da su značajne radi propisivanja pravilnog upisa u katastar nepokretnosti.

Nacrt navedenog zakona je razmatran na javnoj raspravi kroz koju su sve zainteresovane strane imale priliku da se izjasne o rešenjima predloženim u tom Nacrtu zakona.

Kako je članom 41. stav 10. Poslovnika Vlade ("Sl. glasnik RS", br. 61/2006 - prečišćen tekst, 69/2008, 88/2009, 33/2010, 69/2010, 20/2011, 37/2011, 30/2013 i 76/2014) propisano da je predlagač dužan da izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi objavi na svojoj internet stranici i portalu e–uprave najkasnije u roku od 15 dana od dana okončanja javne rasprave, te kako se navedeni izveštaj ne nalazi na portalu predlagača, Zaštitnik građana nije mogao da izvrši uvid da li je Mišljenje koje je dao na Nacrt zakona o upisima u katastar usvojeno, da li su primedbe i sugestije ovog organa razmatrane, Odnosno iz kog razloga primedbe ovog organa nisu prihvaćene.

Stoga Zaštitni građana ponavlja primedbe na koje je ukazao u svom Mišljenju broj: 183–11 / 2017 upućenom dana 19.6.2017. godine, i ukazuje na nedostatke novog teksta Nacrta zakona o upisima u katastar nepokretnosti.

Sa stanovišta nadležnosti Zaštitnika građana najznačajnija primedba se odnosi na uskraćivanje prava izbora građanima da se opredele, u zavisnosti od finansijskih, tehničkih i drugih mogućnosti, za način na koji će podneti zahtev za upis nekog prava.

Podnošenja zahteva za upis u katastar preko e-šaltera uz obavezu dostavljanja dokumenata u formi elektronskog dokumenta, odnosno ukoliko nije izvorno nastao u elektronskoj formi digitalizovane kopije dokumenata čiju je istovetnost potvrdio javni beležnik, ne daje mogućnost izbora građanima. Usvajanje ovakvog rešenja za podnošenje zahteva neminovno upućuje građane da se obrate javnim beležnicima ili drugim profesionalnim korisnicima, pri čemu Nacrtom zakona nije uređeno da li javni beležnici ili drugi profesionalni korisnici ovaj posao obavljaju bez naknade ili uz naknadu. Navodi izneti na strani 6. Analize efekata propisa, da je: "moguće eventualno povećanje troškova po osnovu nagrade javnom beležniku za digitalizaciju isprava" ukazuju na postojanje ozbiljne pravne praznine.

Takođe Zaštitnik građana ukazuje da će usvajanje ovog zakona izvesno uticati na smanjenje pravne sigurnosti, uprkos suprotnim tvrdnjama iznetim u obrazloženju Nacrta. Naime, uvođenje načela formalnosti, a isključivanje načela zakonitosti, u korist efikasnosti predstavlja narušavanje načela pouzdanja i pravne sigurnosti a na štetu prava građana na mirno uživanje imovine garantovano odredbom člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006) (član 3. tačka 7) Nacrta). Pri tome proklamovana formalnost uzdignuta na nivo načela sama po sebi nema karakter načela s obzirom da istovremeno predviđa značajne izuzetke. Načelo u jednom postupku predstavlja osnovni, univerzalni princip kojim se nadležni organ rukovodi i koji važi u svakoj situaciji bez obzira na njene specifičnosti. Odredba člana 3. tačka 7) Nacrta međutim, koncipirana je tako da istovremeno uređuje sadržinu načela i formalnost i načela zakonitosti. Naročito je nejasno i suvišno što se od javnog beležnika koji je sačinio ili potvrdio određenu ispravu koja je pravni osnov za upis prava u katastru nepokretnosti, zahteva da "konstatuje da je ta isprava podobna za upis u katastar nepokretnosti."

Ukoliko predlagač ostane pri konceptu da se Nacrtom uvede načelo formalnosti kao pravilo postupanja katastra, potrebno je posebnom odredbom definisati načelo formalnosti, a posebnom odredbom načelo zakonitosti, i jasno razgraničiti u celom tekstu Nacrta kada katastar postupa primenjujući načelo formalnosti, a kada primenjujući načelo zakonitosti, vodeći pri tome računa da primena načela formalnosti ne ide na uštrb načela pouzdanja i pravne sigurnosti građana.

Zaštitnik građana je saglasan da će uvođenje obveznika dostave svakako doprineti rasterećenju Republičkog geodetskog zavoda i njegovom efikasnijem radu, ali u Nacrtu zakona i dalje nije jasno opredeljeno koji subjekti snose troškove takvog postupanja. Naime, u koliko bi procedura predviđena Nacrtom zakona pripitom podnošenja zahteva za upis preko obveznika dostave zahtevala dodatne troškove za građane, bilo bi potrebno to eksplicitno navesti i obrazložiti, te, razmotriti opravdanost uvođenja ovako rigidnog rešenja, i to naročito sa aspekta strukture i ekonomske moći stanovništva.

Zaštitnik građana pozdravlja nastojanje da se u interesu svih građana Republike Srbije poveća efikasnost i ažurnost upisa u katastar nepokretnosti i pojednostavi i ubrza procedura upisa u katastar nepokretnosti. Takođe, nesporno je da će se propisivanjem obaveze za javne beležnike, javne izvršitelje, sudove, državne organe, organe jedinice lokalne samouprave i druge subjekte da u okviru zakonom utvrđene nadležnosti, Službi za katastar nepokretnosti dostavljaju odluke koje donose, odnosno sastavljaju ili potvrđuju i propisivanjem kraćih rokova za postupanje Službi – ubrzati procedura upisa. U nameri da se ubrza procedura upisa i obezbedi pravna sigurnost, Nacrtom zakona su i dalje propisani rokovi za postupanje Službe koji su kraći od rokova predviđenih Zakonom o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016 - dalje: ZUP), te je tako utvrđeno da je rok za žalbu 8 dana (član 43. stav 1.), rok za izmenu prvostepenog rešenja po žalbi 7 dana (član 44. stav 1.), a rok za dostavu rešenja javnim saopštenjem 8 dana (član 40. stav 4. Nacrta).

Međutim, tako propisani rokovi ukazuju na neusklađenost sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, koji je stupio na snagu 1. juna 2017. godine. Novi ZUP, iako u prelaznim i završnim odredbama, daje mogućnost da se pojedina pitanja upravnog postupka mogu urediti posebnim zakonom, predviđa svoju primenu na postupanje u svim upravnim stvarima, nezavisno od konkretne oblasti u kojoj postupa. Posebnim zakonima pojedina pitanja upravnog postupka mogu se urediti samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno pri čemu je uslov da se time ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka, zajemčenih ZUP–em. U tom smislu propisivanje kraćih rokova za stranke kao što je rok za žalbu 8 dana (član 43. stav 1. Nacrta), od ZUP – om Određenih 15 dana (član 153. stav 1. ZUP–a), umanjuje mogućnost građaninu da valjano pripremi žalbu i eventualnu prateću dokumentaciju.

Isto tako Zaštitnik građana je mišljenja da je potrebno još jednom preispitati održivost navedenih rokova u praksi, posebno imajući u vidu organizacionu strukturu i broj zaposlenih na radnim mestima u Službama za katastar nepokretnosti. Kako se ne bi stvorila nerealna očekivanja kod građana s jedne strane i Odgovornost rukovodilaca i odgovornih državnih službenika propisana Nacrtom zakona, potrebno je odložiti početak primene zakona do obezbeđivanja odgovarajućih organizacionih i kadrovskih uslova za poštovanje propisanih rokova.

Nacrtom Zakona uvodi se novi pojam jedinstveni matični broj nepokretnosti kao jedinstvena oznaka identifikacionih podataka o nepokretnosti na teritoriji Republike Srbije (član 2. stav 2. tačka 9). Nacrt zakona uvodi i razrađuje ovaj pojam samo u nekoliko članova, prepuštajući da se isti uredi podzakonskim aktom koji će doneti ministar. Sam Nacrt zakona ne određuje razloge, svrhu i cilj uvođenja u pravni sistem ovog pojma. Nejasno je da li će dosadašnji sistem obeležavanja parcela postojati paralelno ili će uvođenja uvođenje ovog pojma zameniti dosadašnji sistem obeležavanja parcela.

Nacrtom zakona (član 55. stav 1.) predviđeno je da se podzakonskom regulativom uređuje postupak upisa u katastar nepokretnosti i katastar vodova, što po mišljenju Zaštitnika građana, predstavlja preširoko dato ovlašćenje ministru. Naime, mišljenja je da bi navedeni Zakon, koji upravo uređuje postupak upisa u katastar nepokretnosti, trebao da sadrži odredbe koje se odnose na postupanje katastra, ili ukoliko bi se ostalo pri stanovištu da postupak upisa u katastar treba da bude propisan podzakonskim aktom, Zakonom bi trebalo precizirati u kojim segmentima je ministar ovlašćen da ovu oblast uređuje podzakonskim aktom.

Sugestija Zaštitnika građana je da se još jednom preispita rešenje kojim je i u ostalim delovima Nacrta (način pristupa, distribucije, izdavanja, korišćenja i skladištenja GKIS-a; način dostavljanja isprava Zavodu od strane obveznika, obim dostupnosti podataka iz člana 19. st. 1 i 2.) utvrđeno da se regulišu podzakonskim aktima.