NACRT ZAKONA O UPISIMA U KATASTAR: Mišljenje Zaštitnika građana na Nacrt zakona

Na osnovu člana 18. stava 4. Zakona o Zaštitniku građana ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005 i 54/2007), Zaštitnik građana je razmotrio Nacrt zakona o upisima u katastar i u vezi satim daje sledeće mišljenje.

I Načelne primedbe

Upisi prava svojine i drugih stvarnih prava u katastar nepokretnosti imaju konstitutivan karakter, što znači da se ova prava, a prvenstveno pravo svojine stiču, prenose i ograničavaju jedino i konačno upisom u katastar nepokretnosti. Ustav Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006) u članu 58. jasno i nedvosmisleno jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.

Navedeni Nacrt zakona upravo uređuje postupak upisa u katastar nepokretnosti koji se zasniva na načelu pouzdanja. Smisao navedenog načela leži u pretpostavci apsolutne tačnosti podataka katastra nepokretnosti, odnosno podrazumeva da su prava upisana u katastar nepokretnosti punovažna sve dok se suprotno ne dokaže. Sve navedeno upućuje na veliki značaj pravilnog propisivanja postupka upisa u katastar nepokretnosti, čiji bi eventualni nedostaci mogli imati dalekosežne posledice po stečena prava i interese građana. Sve su to razlozi koji nužno aktiviraju primenu zakonskih odredbi o obaveznosti sprovođenja javne rasprave, a to je u ovom slučaju okolnost da je reč o zakonu kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost. Kroz sprovođenje javne rasprave, sve zainteresovane strane bi imale priliku da se izjasne o rešenjima predloženim u novom zakonu, a to je u konkretnom slučaju izostalo. Napominjemo da je učešće javnosti važan korektivni i preventivni mehanizam koji treba da doprinese boljem kvalitetu propisa, a time i posledično ostvarivanju prava građana i zadovoljavanja javnog interesa u punom obimu i u podjednakoj srazmeri.

Sprovođenje javne rasprave se u slučaju pripreme Nacrta zakona pokazalo nerazdvojivo od pitanja donošenje zakona po hitnom postupku. Naime, sam zahtev za donošenje zakona po hitnom postupku bi mogao da se shvati kao namera da se opravdava nesprovođenje javne rasprave. Obezbeđivanje uslova za uvođenje informacionih tehnologija u što kraćem roku navedeno je kao razlog za donošenje Zakona po hitnom postupku. Međutim, ovaj razlog ne samo da ne spada u nijedan od taksativno propisanih razloga za usvajanje zakona po hitnom postupku, već je neodrživo samim tim što je puna primena zakona o upisima u katastar odložena do kraja 2019. godine do kada se očekuje uspostavljanje mehanizma e–šaltera u punom obimu.

Rešenja predložena novim zakonom, koja će uticati pre svega na građane, kao podnosioce zahteva za upis u katastar nepokretnosti i to tako što po usvajanju zakona veliki broj fizičkih i pravnih lica neće biti upućeni na interakciju sa Službom za katastar nepokretnosti već će to činiti posredstvom javnih beležnika, advokata, predstavljena su kao prednost za građane. Zaštitnik građana je saglasan da će uvođenje posrednika svakako doprineti rasterećenju Republičkog geodetskog zavoda i njegovom efikasnijem radu, ali ipak izražava sumnju da će se ovakva rešenja pozitivno odraziti na unapređenje prava građana. To se pre svega odnosi na uskraćivanje prava izbora građanima da se opredele, u zavisnosti od finansijskih i drugih mogućnosti, za naš na koji će podneti zahtev za upis nekog prava, ali i na vrlo verovatno smanjenje pravne izvesnosti i sigurnosti, uprkos suprotnim tvrdnjama. Navedeno može imati za posledicu efekte potpuno suprotne očekivanim, a to je izbegavanje upisa stvarnih prava na nepokretnostima, što će pak imati uticaja na smanjenje broja evidentiranih i upisanih objekata, umesto povećanja, porast postupaka i sporova usled prenošenja javnih ovlašćenja sa Službi za katastar nepokretnosti na javne beležnike.

Takođe, kako bi se smisao i domašaj predviđenih rešenja mogao jasno i nedvosmisleno utvrditi a time i preduhitriti eventualni dodatni finansijski troškovi za građane, u Nacrtu zakona ili bar njegovom obrazloženju je potrebno jasno opredeliti koji subjekti snose troškove postupanja kako javnih beležnika kao posrednika u podnošenju zahteva za upis tako i troškove postupanje državnih organa u delu koji se odnosi na obavezu dostavljanja potrebnih dokumenata Službi radi prijave upisa. Naime, odredbom člana 46. uređeno je pokretanje postupka upisa preko e – šaltera podnošenjem zahteva posredstvom javnog beležnika, odnosno prijavom upisa od strane državnih organa i to tako što Službi za katastar nepokretnosti dostavljaju dokumenta u elektronskoj formi izvorno nastala u elektronskoj formi ili digitalizovane kopije dokumenata izdatih u papirnoj formi, pri čemu je u Nacrtu ostalo nedorečeno da li će takvo postupanje padati na teret lica čiji se upis vrši. Ukoliko bi predviđena procedura zahtevala dodatne troškove za građane, bilo bi potrebno to eksplicitno navesti i obrazložiti, te razmotriti opravdanost uvođenja ovako rigidnog rešenja, i to naročito sa aspekta strukture i ekonomske moći stanovništva. Prelazni vremenski period do 2019. godine je verovatno i uveden kako bi se prelazak na isključivo elektronsko opštenje sa građanima ublažio, zbog čega Zaštitnik građana smatra primerenijim usvajanje onog rešenja koje bi omogućilo paralelnu primenu kako postupka posrednog, tako i neposrednog podnošenja zahteva za upis.

Zaštitnik građana pozdravlja nastojanje da se u interesu svih građana Republike Srbijepoveća efikasnost i ažurnost upisa u katastar nepokretnosti i pojednostavi i ubrza procedura upisa u katastar nepokretnosti. Takođe, nesporno je da će se propisivanjem obaveze za javne beležnike, javne izvršitelje, sudove, državne organe, organe jedinica lokalne samouprave i druge subjekte da u okviru zakonom utvrđene nadležnosti, Službi za katastar nepokretnosti dostavljaju odluke koje donose, odnosno sastavljaju ili potvrđuju i propisivanjem kraćih rokova za postupanje Službi – ubrzati procedura upisa. U nameri da se ubrza procedura upisa i obezbedi pravna sigurnost, Nacrtom zakona su propisani rokovi za postupanje Službe koji su kraći od rokova predviđenih Zakonom o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016), te je tako utvrđeno da je rok za žalbu 8 dana (član 54. stav.1.), rok za izmenu prvostepenog rešenja po žalbi 7 dana (član 55. stav 3.), a rok za dostavu rešenja javnim saopštenjem 8 dana (član 52. st. 8. i 9.).

Međutim, tako propisani rokovi ukazuju na neusklađenost sa odredbama novog Zakona o opštem upravnom postupku koji je stupio na snagu 1. juna 2017. godine. Novi ZUP, iako u prelaznim i završnim odredbama, daje mogućnost da se pojedina pitanja upravnog postupka mogu urediti posebnim zakonom, predviđa primenu ZUP-a na postupanje u svim upravnim stvarima, nezavisno od konkretne oblasti u kojoj se postupa. Posebnim zakonima pojedina pitanja upravnog postupka mogu se urediti samo ako je to u pojedinim upravnim oblastima neophodno pri čemu je uslov da se time ne smanjuje nivo zaštite prava i pravnih interesa stranaka, zajemčenih ZUP–om. U tom smislu propisivanje kraćih rokova za stranke kao što je rok za žalbu 8 dana (član 54. stav 1.), od ZUP–om određenih 15 dana, umanjuje mogućnost građaninu da valjano pripremi žalbu i eventualnu prateću dokumentaciju.

Kako je u prelaznim i završnim odredbama ZUP–a predviđena obaveza usklađivanja posebnih zakona sa rešenjima iz ZUP-a do 1. juna 2018. godine, uz potpuno uvažavanje razloga zakonodavca za skraćivanje rokova u postupanju organa ovlašćenih za postupanje u oblasti upisa u katastar nepokretnosti, potrebno je, po mišljenju Zaštitnika građana, još jednom preispitati specifičnosti ove upravne stvari kao razloge za znatna odstupanja od rokova propisanih ZUP–om.

Zaštitnik građana je mišljenja da je potrebno još jednom preispitati održivost navedenih rokova u praksi posebno imajući u vidu organizacionu strukturu i broj zaposlenih na radnim mestima u Službama za katastar nepokretnosti. Kako se ne bi stvorila nerealna očekivanja kod građana s jedne strane i odgovornost rukovodilaca i odgovornih državnih službenika propisana članom 90. Nacrta zakona, potrebno je odložiti početak primene zakona do obezbeđivanja odgovarajućih organizacionih i kadrovskih uslova za poštovanje propisanih rokova.

II Pojedinačne primedbe, predlozi i sugestije

U članu 22. stav 5. tačka 3) potrebno je formulaciju "ako se radi o nepokretnosti za koju nije izdata dozvola" precizirati na taj način što će se navesti na koju vrstu dozvole se odnosi navedena odredba (građevinska ili upotrebna).

U stavu 6. istog člana reči: "kada je objekat izgrađen prekoračenjem ovlašćenja iz građevinske dozvole" treba zameniti petu/ma: "kada objekat nije izgrađen u skladu sa građevinskom dozvolom". Formulacija predložena u Nacrtu zakona upućuje na zaključak da bi u navedenim situacijama Služba u postupku trebala da utvrđuje da li je došlo do prekoračenja ovlašćenja iz građevinske dozvole, što svakako nije bila namera zakonodavca. Takođe, predloženu izmenu treba izvršiti i u cilju terminološkog usaglašavanje sa terminologijom zastupljenom u Zakonu o planiranju i izgradnji i Zakonu o ozakonjenju.

Član 50. stav 6 kojim je propisano : "U jedan postupak mogu se spojiti zahtevi za upis na osnovu saglasnosti stranaka u čiju korist se postupci vode, ili na osnovu zahteva straže iz postupka u kome je priložena isprava kojom se stavlja van snage isprava koja je osnov upisa u postupku koji se po redosledu rešavanja ranije rešava." u cilju pojašnjenja je neophodno preformulisati.

Neophodno je preciziranje odredbe člana 51. stav 6. kojom je propisano da: "Ako zahtev nije uredan ili ako uz zahtev nije dostavljena isprava za upis, Služba nije dužna da obaveštava stranku o nedostacima u pogledu podnetog zahteva i priloženih isprava, već će rešenjem odbaciti zahtev.", a imajući u vidu odredbe člana 52. stav 2. kojim je određeno da rešenje o odbijanju, odnosno odbacivanju, pored ostalog, sadrži i razloge za odbijanje, odnosno odbacivanje. Naime, na osnovu ovakvih formulacija se stiče utisak da su odredbe navedenih članova u koliziji jer nije jasno da li rešenje o odbijanju, odnosno odbacivanju zahteva sadrži razloge za odbijanje odnosno odbacivanje ili ne. Potrebno je precizirati situaciju koju je zakonodavac imao nameru da reguliše članom 51. stav 6, a to je da Služba za katastra nepokretnosti nije u obavezi da od podnosioca zahteva zatraži dopunu zahteva.

U članu 54. propisano je pravo na žalbu bez jasno utvrđenog načina na koji se, u sklopu predloženih novih rešenja vezanih za postupak upisa preko e – šaltera, ista podnosi.

Članom 90. stav 2. propisana je prekršajna odgovornost za državnog službenika koji rukovodi Službom i odgovornost državnog službenika u Službi koji je nadležan za rešavanje predmeta ako o zahtevu za upis ne odluči u roku propisanim ovim zakonom.

Navedenom odredbom propisana je prekršajna odgovornost samo za prekoračenje zakonom utvrđenog roka za državne službenike RGZ, a ne i za ostale subjekte u slučaju nepostupanja po odredbama ovog zakona. S obzirom da je Zakonom o javnom beležništvu ("Sl. glasnik RS", br. 31/2011, 85/2012, 19/2013, 55/2014 - dr. zakon, 93/2014 - dr. zakon, 121/2014, 6/2015 i 106/2015) za javne beležnike predviđena disciplinska odgovornost za povrede utvrđene tim zakonom, Zaštitnik građana je stava da bi i za javne beležnike trebalo utvrditi prekršajnu odgovornost zbog nepostupanja u roku utvrđenom u članu 46. stav 1.