NACRT ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O DRŽAVNIM SLUŽBENICIMA: Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina

I Opšta procena rizika korupcije

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave pripremilo je Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima povodom kojeg je nedavno održana javna rasprava.

Predmet Nacrta zakona su izmene i dopune Zakona o državnim službenicima ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr., 64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008, 104/2009 i 99/2014) u delu koji se odnosi na donošenje i sprovođenje programa stručnog usavršavanja.

Kako je navedeno u obrazloženju Nacrta zakona, Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji ("Sl. glasnik RS", br. 9/2014 i 42/2014 - ispr.), kao jedan od posebnih ciljeva reforme, utvrđeno je uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima. Posebno mesto daje se stručnom usavršavanju, jer se unapređenje te oblasti smatra jednim od suštinskih uslova za uspešno uspostavljanje integrisanog upravljanja i razvoja ljudskih resursa i izgradnju administrativnih kapaciteta koji mogu da obezbede podizanje nivoa kompetencija neophodnih za kvalitetno obavljanje poslova iz utvrđenog delokruga i nadležnosti, odnosno poslova celokupne javne uprave. Imajući u vidu navedeno, predviđa se, pored ostalog, "uspostavljanje pravnog i institucionalnog okvira za stručno usavršavanje zaposlenih u ostalim organima i organizacijama javne uprave na osnovu jedinstvenih programa stručnog usavršavanja za poverene poslove i definisanje pretpostavki za objedinjavanje stručnog usavršavanja službenika u celom sistemu javne uprave". Polazeći od pomenutih prioriteta, kako je istaknuto, neophodno je pristupiti i donošenju zakona kojim će se izmeniti ili dopuniti odredbe trenutno važećeg Zakona o državnim službenicima, čime bi se obezbedili materijalni elementi unapređenja stanja u oblasti stručnog usavršavanja državnih službenika i uspostavili odnosi koji na usklađen, celovit i metodičan način podrobno uređuju sva pitanja značajna za ostvarivanje svrhe stručnog usavršavanja i sticanje funkcionalnih, primenjivih znanja državnih službenika za sprovođenje ukupnih reformskih ciljeva i principa.

Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, koje bi trebalo da doprinesu reformi sistema stručnog usavršavanja i daljoj profesionalizaciji javne uprave, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina.

II Procena rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona

U ovom delu mišljenja sledi prikaz nedostataka i rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona.

Član 97a

Ovaj član tiče se kriterijuma, merila i načina utvrđivanja potreba za stručnim usavršavanjem. Stavom 1. propisano je da potreba za stručnim usavršavanjem postoji naročito ako se, pored ostalog, u državnom organu kasni sa izvršavanjem utvrđenih obaveza ili postupanjem u utvrđenim rokovima – u najmanje 10% obaveza i postupaka, te ako rukovodilac državnog organa oceni da opšte stanje u oblasti kojom rukovodi i priprema i sprovođenje strateških i planskih akata iz delokruga i nadležnosti organa kojim rukovodi, a kojim se unapređuje stanje u oblasti, ukazuju na potrebu stručnog usavršavanja državnih službenika. S obzirom na to da bi kriterijumi za utvrđivanje potrebe za stručnim usavršavanjem trebalo da budu što je moguće objektivniji i precizniji, Agencija ukazuje da je u ovoj odredbi najpre neophodno jasno odrediti ko utvrđuje da li se u državnom organu kasni sa izvršavanjem utvrđenih obaveza ili postupanjem u utvrđenim rokovima – u najmanje 10% obaveza i postupaka. Dodatno, u cilju ograničavanja diskrecionih ovlašćenja rukovodioca državnog organa i propisivanja jasnih kriterijuma za utvrđivanje potreba za stručnim usavršavanjem, neophodno je izmeniti formulaciju ako rukovodilac državnog organa oceni da opšte stanje u oblasti kojom rukovodi i priprema i sprovođenje strateških i planskih akata iz delokruga i nadležnosti organa kojim rukovodi, a kojim se unapređuje stanje u oblasti, ukazuju na potrebu stručnog usavršavanja državnih službenika.

Prema stavu 3, utvrđivanje potrebe za stručnim usavršavanjem razmatra i usvaja Programski savet Nacionalne akademije, koja istu razvija u saradnji sa nadležnim organom za poslove upravljanja kadrovima u državnoj upravi, službom Vlade za koordinaciju poslova Vlade u pristupanju Evropskoj uniji, kao i odgovornim licima za poslove upravljanje kadrovima u državnim organima. Nacrt zakona, međutim, ne određuje jasno koja je uloga Nacionalne akademije i ostalih pomenutih subjekata u postupku utvrđivanja potrebe za stručnim usavršavanjem. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona detaljnije uredi uloga Nacionalne akademije i ostalih subjekata u ovom postupku.

Član 97b

Ovim članom uređeno je pitanje opšteg programa obuke. Stavom 6. propisano je koje teme obuhvata program kontinuiranog stručnog usavršavanja državnih službenika u državnim organima, dok je u stavu 7. navedeno da taj program za jednu od ovih tema - Evropska unija, Nacionalna akademija priprema, sprovodi i razvija u saradnji sa službom Vlade za koordinaciju poslova Vlade u pristupanju Evropskoj uniji. S obzirom na to da program kontinuiranog stručnog usavršavanja državnih službenika u državnim organima obuhvata i specifične teme, kao što su, na primer, zaštita ljudskih prava, borba protiv korupcije i upravljanje finansijama, nejasno je zašto je predloženim rešenjem napravljen izuzetak samo u pogledu tematske oblasti Evropska unija, tj. zašto nije predviđeno da će program i za pomenute teme Nacionalna akademija pripremati, sprovoditi i razvijati u saradnji sa relevantnim državnim organima, ili službama Vlade. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona predvidi da će i program za ostale tematske oblasti, kao što su zaštita ljudskih prava, borba protiv korupcije i upravljanje finansijama, biti pripreman u saradnji sa relevantnim državnim organima, ili službama Vlade.

Član 97g

Prema stavu 2, državni organ, u skladu sa ovim i posebnim zakonom, a u neposrednoj saradnji sa Nacionalnom akademijom, može da odluči da poseban program obuke: samostalno programira i sprovodi; da taj program programira Nacionalna akademija, odnosno da preuzme pripremljen program Nacionalne akademije, a samostalno ga sprovodi; da sam programira, a da sprovođenje poveri Nacionalnoj akademiji, te da taj program programira i sprovede Nacionalna akademija. Nacrtom zakona, međutim, nisu propisani kriterijumi za odlučivanje državnog organa o programiranju i sprovođenju posebnog programa obuke.

Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati kriterijumi, ili elementi kriterijuma, po kojima će državni organ odlučiti o programiranju i sprovođenju posebnog programa obuke.

Član 97đ

Ovim članom uređeno je donošenje programa stručnog usavršavanja. Stavom 1. predviđeno je da Opšti program obuke i Program obuke rukovodilaca za svaku godinu donosi Vlada, na predlog Nacionalne akademije, po prethodno pribavljenom mišljenju Visokog službeničkog saveta. S druge strane, prema stavu 2, posebne programe obuke donosi rukovodilac, odnosno drugi nadležni organ, za svaku godinu, prema posebnim potrebama državnog organa, a posebni program koji se odnosi na pregovarački tim i pregovaračke grupe i druge relevantne grupe u procesu pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, odnosno potrebe koje proizilaze iz tog procesa, rukovodilac organa u čijem delokrugu su poslovi evropskih integracija – po prethodno pribavljenoj saglasnosti organa u čijem delokrugu su oblasti obuhvaćene odgovarajućim pregovaračkim poglavljem. Međutim, ovim odredbama nisu propisani rokovi za donošenje pomenutih programa. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ove odredbe Nacrta zakona dopune tako što će se predvideti rokovi za donošenje Opšteg programa obuke i Programa obuke rukovodilaca, odnosno posebnih programa obuke za državne organe za svaku godinu.

Član 97ž

Ovaj član tiče se predavača, drugih realizatora i sprovodilaca programa. Stavom 2. propisano je da predavači mogu biti iz sastava zaposlenih u Nacionalnoj akademiji, pod uslovom da su prethodno akreditovani pod opštim uslovima akreditacije predavača. S obzirom na to da prema Nacrtu zakona o Nacionalnoj akademiji za stručno usavršavanje u javnoj upravi članovi stručnih tela ove akademije, koji učestvuju u vršenju selekcije predavača, mogu biti zaposleni u toj instituciji, predloženo rešenje stvara mogućnost da ova lica ocenjuju i biraju za predavače svoje kolege. U cilju otklanjanja ovog nedostatka i rizika za nastanak zloupotreba u praksi, preporuka je da se ova odredba briše.

Član 97z

Ovaj član odnosi se na selekciju i akreditaciju predavača i drugih realizatora i sprovodilaca programa. Prema stavu 2, selekcija predavača sprovodi se iz reda stručnjaka iz oblasti relevantne za rad državnih organa, prvenstveno iz reda zaposlenih u državnim organima, dok je u stavu 3. navedeno da se predavač selektuje na osnovu stručnog, radnog i predavačkog iskustva u predmetnoj oblasti za koju se prijavljuje, objavljenih radova iz relevantne stručne oblasti, provere trenerskih veština, kao i uspeha u programu obuke predavača. Ovim odredbama nije preciznije uređen postupak selekcije, niti je određeno u kojim situacijama može doći do odstupanja od pravila iz člana 97ž stav 1. da program stručnog usavršavanja Nacionalne akademije realizuju akreditovani predavači. Umesto detaljnijeg uređenja ovih pitanja, stavom 8. predviđeno je da Vlada, na predlog Nacionalne akademije, donosi akt kojim se bliže uređuje program selekcije, obuke, akreditacije i načina angažovanja predavača, mentora i kouča, iznos naknada za njihov rad, kao i oblik, način upisa i vođenja stalne liste predavača i drugih realizatora obuka. Dodatno, formulacije iz reda stručnjaka iz oblasti relevantne za rad državnih organa, prvenstveno iz reda zaposlenih u državnim organima; stručnog, radnog i predavačkog iskustva u predmetnoj oblasti i uspeha u programu obuke predavača nedovoljno su precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi. U cilju otklanjanja pomenutih nedostataka, neophodno je dopuniti ove odredbe tako što će se urediti postupak selekcije; predvideti u kojim situacijama može doći do odstupanja od pravila da program stručnog usavršavanja Nacionalne akademije realizuju akreditovani predavači, te propisati precizni uslovi i kriterijumi za selekciju predavača.

Stavom 9. propisano je da se za sprovođenje posebnih programa obuke mogu akreditovati lica koja ispune uslove u pogledu potrebnih kadrova, prostora, opreme i sredstava. Preciznije, prema stavu 10, lice koje podnese zahtev za akreditaciju mora da ima, odnosno da obezbedi, pored ostalog, odgovorno lice, kao i realizatore obuke sa stalne liste predavača koju vodi Nacionalna akademija, druge realizatore obuke angažovane iz reda zaposlenih u visokoškolskim ustanovama koje su akreditovane u skladu sa propisima o visokom obrazovanju ili iz reda zaposlenih u naučnoistraživačkim institutima ili realizatore obuke koji imaju najmanje isti nivo i vrstu obrazovanja kao i zaposleni koji su polaznici obuke, odnosno odgovarajućeg programa i koji poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti.

S obzirom na to da se formulacije vrstu obrazovanja, poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti, nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi, te da nisu propisani kriterijumi, niti elementi kriterijuma za procenu ispunjenosti ovog uslova, predloženim rešenjem se Nacionalnoj akademiji daju široka diskreciona ovlašćenja u pogledu akreditovanja lica za sprovođenje programa obuke. Kako bi se otklonio ovaj nedostatak, neophodno je precizirati formulacije vrstu obrazovanja, poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti, te zakonskim odredbama propisati jasne kriterijume, ili elemente kriterijuma, za ocenu ispunjenosti uslova za akreditaciju lica za sprovođenje obuka. Umesto toga, u stavu 11. navedeno je da Vlada, na predlog Nacionalne akademije, donosi akt kojim se bliže uređuju kriterijumi i merila kojima se dokazuje ispunjenost uslova iz st. 9. i 10. ovog člana, odnosno potvrđuje status akreditovane visokoškolske ustanove ili naučnoistraživačkog instituta, kao i oblik, način upisa i vođenja evidencije o ovim licima.

Član 97k

Ovim članom uređeno je pitanje verifikacije programa stručnog usavršavanja. Stavom 5. propisano je da, pored ostalog, uslove izdavanja uverenja učesniku, odnosno korisniku programa stručnog usavršavanja bliže propisuje Nacionalna akademija. Pitanje uslova izdavanja uverenja učesniku, odnosno korisniku programa stručnog usavršavanja neophodno je detaljnije urediti Nacrtom zakona, pa je preporuka da se ove odredbe, u tom smislu, dopune.

Član 97l

Ovaj član tiče se stručnog usavršavanja stažiranjem. Prema stavu 5, Vlada bliže uređuje način izbora državnih službenika koji se upućuju na stručno usavršavanje putem stažiranja. Nacrt zakona, međutim, ne sadrži odredbe koje se odnose na pitanje uslova i kriterijuma za izbor državnih službenika koji se upućuju na stručno usavršavanje putem stažiranja. Imajući u vidu navedeno, mišljenja smo da je pitanje uslova i kriterijuma za izbor državnih službenika koji se upućuju na stručno usavršavanje putem stažiranja neophodno detaljnije urediti zakonskim odredbama, umesto podzakonskim aktom Vlade.

Član 2.

Ovaj član odnosi se na dopunu člana 105. Zakona. Pored ostalog, predlaže se da su mentori stručnog osposobljavanja pripravnika, po pravilu, državni službenici i zaposleni koji imaju značajno iskustvo u obavljanju relevantnih poslova i koji su ostvarili zapažene i priznate rezultate u radu državnih organa. S obzirom na to da su formulacije po pravilu; značajno iskustvo u obavljanju relevantnih poslova i ostvarili zapažene i priznate rezultate u radu državnih organa nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi, neophodno je izmeniti ovu odredbu i jasno odrediti uslove i kriterijume za određivanje mentora u programima stručnog osposobljavanja pripravnika.

Član 3.

Ovim članom dopunjuje se član 106a Zakona. Pored ostalog, novim stavovima 6. i 7. predviđeno je da se stručno osposobljavanje u državnim organima obavlja, po pravilu, pod neposrednim nadzorom mentora, odnosno stručnog lica koje ispunjava uslove za mentora u skladu sa ovim zakonom. Po okončanju stručnog osposobljavanja, mentor rukovodiocu državnog organa dostavlja izveštaj o ostvarenim rezultatima i uspehu. Imajući u vidu da je formulacija po pravilu nedovoljno precizna i ostavlja prostor za različita tumačenja, kao i da nije određen rok u kojem je mentor dužan da dostavi izveštaj o ostvarenim rezultatima i uspehu rukovodiocu, preporuka je da se ove odredbe dopune tako što će se jasno urediti način sprovođenja stručnog osposobljavanja u državnim organima, te propisati rok za dostavljanje izveštaja o ostvarenim rezultatima i uspehu.

Član 5.

Ovim članom propisano je da će podzakonski akti koji su predviđeni ovim zakonom biti doneti u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona. S obzirom na to da je bez blagovremenog donošenja podzakonskih akata onemogućeno potpuno i adekvatno sprovođenje zakonskih odredaba, Agencija ukazuje da je neophodno da oni budu pripremljeni i doneti u kraćem roku od onog koji je predviđen Nacrtom zakona – na primer, u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona. Dodatni razlog za ovu preporuku predstavlja činjenica da će se, prema članu 6, do donošenja novih podzakonskih akata primenjivati propisi doneti do stupanja na snagu ovog zakona, ako nisu u suprotnosti sa odredbama ovog zakona.

Član 8.

Prema stavu 3, lica koja su, po propisima koji su se primenjivali do dana stupanja na snagu ovog zakona, odlukom nadležnog organa, stekla status lica koja sprovode programe, odnosno status realizatora programa (predavača, mentora, kouča i sl.) i akreditovana ili na drugi način ovlašćena da učestvuju u sprovođenju, odnosno realizaciji programa i koja se nalaze na postojećim listama lica ovlašćenih za sprovođenje, odnosno realizaciju programa, koje vode nadležni organi, zadržavaju stečeni status i nastavljaju da sprovode, odnosno realizuju programe na kojima jesu ili na kojima budu angažovani – dok ne budu akreditovani i upisani u stalnu listu predavača i drugih realizatora obuke ili evidenciju o akreditovanim sprovodiocima obuke, u skladu sa odredbama ovog zakona i propisa donetih za njegovo izvršavanje, a najduže tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona.

S obzirom na to da je period od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona, u kojem pomenuta lica zadržavaju stečeni status i nastavljaju da sprovode, odnosno realizuju programe na kojima jesu ili na kojima budu angažovani, prilično dug, Agencija ukazuje na to da bi trebalo razmotriti mogućnost njegovog skraćenja.

III Zaključak

Predmet Nacrta zakona su izmene i dopune Zakona o državnim službenicima u delu koji se odnosi na donošenje i sprovođenje programa stručnog usavršavanja.

Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina.

Agencija za borbu protiv korupcije smatra da bi usvajanje datih preporuka i otklanjanje identifikovanih nedostataka i rizika korupcije doprinelo ostvarivanju ciljeva donošenja Nacrta zakona i adekvatnoj reformi sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi.