Na osnovu člana 45. stav 1. i člana 43. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – US, 72/12, 7/14 – US, 44/14 i 30/18 – dr. zakon),

Vlada donosi

U Strategiji reforme javne uprave u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14 – ispravka) u Poglavlju IV. Upravljanje reformom javne uprave, st. 2–4. menjaju se i glase:

„Koordinacija sprovođenja Strategije RJU odvijaće se na tri nivoa:

Prvi i drugi su nivoi stručne koordinacije, a treći nivo je nivo političke koordinacije procesa reforme javne uprave.

Prvi nivo: Ministarstvo nadležno za poslove državne uprave nastaviće da obavlja operativne poslove i koordinaciju procesa reforme javne uprave. U cilju uspešne realizacije ovih zadataka i osiguranja održivosti ovog procesa, neophodno je uspostaviti odgovarajuće kapacitete, prevashodno jačanjem kapaciteta unutrašnje organizacione jedinice (sektora) ministarstva u čijem delokrugu su poslovi državne uprave koji se odnose na sistem državne uprave i organizaciju i rad ministarstava, posebnih organizacija, javnih agencija i javnih službi, jačanjem organizacione jedinice u čijem delokrugu se obavljaju poslovi koordinacije aktivnosti u sprovođenju Strategije RJU. Takođe u organima državne uprave neophodno je obezbediti osobu zaduženu za praćenje, izveštavanje i evaluaciju sprovođenja Strategije RJU.”

Stavovi 6. i 7. menjaju se i glase:

„Specifični zadaci Međuministarske projektne grupe su: učestvovanje u kreiranju strategija i akcionih planova u procesu reforme javne uprave; uključivanje svih projekata i normativnih aktivnosti u Strategiju RJU (u okviru redovnih revizija ove strategije, odnosno u proceduru izrade nove Strategije RJU); preporučivanje uključivanja određenih aktivnosti u Godišnji plan rada Vlade (u saradnji sa ministarstvom nadležnim za poslove državne uprave); usklađivanje drugih nacionalnih strateških dokumenata sa Strategijom RJU (u saradnji sa Generalnim sekretarijatom Vlade i Republičkim sekretarijatom za javne politike); razmatranje polaznih osnova i nacrta propisa kojima se osnivaju organi i organizacije i druga tela u sistemu javne uprave (pre dostavljanja organima državne uprave na mišljenje), utvrđuju nadležnosti u obavljanju poslova javne uprave, definiše status zaposlenih, kao i međusobni odnosi i koordinacija organa i organizacija javne uprave; usvajanje izveštaja o sprovođenju i evaluaciji rezultata postignutih Strategijom RJU (odnosno odgovarajućim akcionim planom na osnovu nalaza organizacione jedinice ministarstva nadležnog za poslove državne uprave); predlaganje Savetu za reformu javne uprave za raspravu i usvajanje odluka o kojima se ne postigne konsenzus u okviru rada Međuministarske projektne grupe; učestvovanje u evaluaciji rezultata sprovođenja Strategije RJU (svaki član iz delokruga rada svog organa).

Međuministarsku projektnu grupu čine članovi sekretari ministarstva i pomoćnici ministara čiji je delokrug povezan sa aktivnostima reforme javne uprave. Međuministarska radna grupa sastaje se redovno u skladu sa Poslovnikom međuministarske projektne grupe.”

Stavovi 8–11. brišu se.

Dosadašnji stav 12. koji postaje stav 8. menja se i glasi:

„Treći nivo: Savet za reformu javne uprave obrazovan je Odlukom o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave, kao centralno strateško telo Vlade za reformu javne uprave, sa zadatkom da utvrđuje predloge strateškog razvoja javne uprave u Republici Srbiji, inicira i predlaže Vladi preduzimanje mera i aktivnosti koje se odnose na reformu javne uprave, razmatra i usvaja izveštaje o postignutim ciljevima u oblasti reforme javne uprave, promoviše i prati sprovođenje Strategije reforme javne uprave, naročito sa stanovišta uključivanja principa i ciljeva reforme javne uprave u sektorske strategije razvoja i planske mere i razmatra i daje prethodno mišljenje Vladi o strategijama razvoja, nacrtima zakona i drugim aktima koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organa državne uprave, a naročito one kojima se predlaže osnivanje novih državnih organa, organizacija, službi ili tela Vlade. U prethodnom periodu Savet je razmatrao pitanja u skladu sa svojim zadacima, a očekuje se da će u periodu od donošenja Strategije reforme javne uprave preuzeti stratešku ulogu koordinacije i usmeravanja reformskih procesa u javnoj upravi.”

U delu pod naslovom „Praćenje i vrednovanje” stav 1. menja se i glasi:

„Praćenje i vrednovanje realizovanja planiranih reformskih aktivnosti je neophodno za permanentno prilagođavanje procesa, odnosno omogućavanja blagovremenog reagovanja i uvođenja korektivnih mera u slučaju utvrđenih kašnjenja ili odstupanja. Sistem praćenja ovog procesa zasniva se na redovnoj obradi prikupljenih podataka iz redovnih i vanrednih izveštaja. Dosadašnji sistem nije u dovoljnoj meri bio sistemski postavljen, već se uglavnom zasnivao na ad hoc i neusaglašenom izveštavanju i praćenju. Stoga je neophodno, izvršiti uspostavljanje potpunog i efikasnog sistema praćenja i vrednovanja rezultata sprovedenih aktivnosti. To podrazumeva, pre svega uvođenje obaveznih izveštaja svih nosilaca aktivnosti, koji se dostavljaju nadležnom ministarstvu. Nakon obrade u nadležnom ministarstvu, oni se razmatraju na Međuministarskoj projektnoj grupi. Najmanje jednom godišnje se obavezno o tome raspravlja i na Savetu za reformu javne uprave. U slučaju da se određena pitanja tiču svih organa državne uprave, po potrebi će se organizovati i tematske sednice Vlade na kojima se raspravlja i zaključuje o određenim pitanjima od šireg značaja (određena pitanja mogu se uključiti i na redovne sednice Vlade).”

Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2018–2020. godine sa prilozima, odštampan je uz ovu odluku i čini njen sastavni deo.

Ovu odluku objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

Akcioni plan za sprovođenje
Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji
za period 2018–2020. godine

Uvod

Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji, za period 2018-2020. godine operacionalizuje Strategiju1 i definiše mere – rezultate za sprovođenje reforme javne uprave, kao i konkretne aktivnosti neophodne za postizanje navedenih rezultata. U njegovoj pripremi su sagledani prethodni izveštaji o implementaciji Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za period od 2015. do 2017. godine kao i kontekstualna ograničenja, pre svega u vezi sa potrebama fiskalne konsolidacije, ali i pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji. Usklađenost sa strateškim okvirom u kontekstu pristupanja EU, kao i sa nacionalnim strateškim okvirom su predstavljali jedan od osnovnih načela u pripremi Akcionog plana. U tom smislu, nedavno objavljena Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana podvlači da: „Reforma javne uprave je ključna za jačanje upravljanja na svim nivoima. To podrazumeva poboljšanje kvaliteta i odgovornosti uprave, povećanje profesionalizma, depolitizacije i transparentnosti, takođe u zapošljavanju i otpuštanju, transparentnijeg upravljanja javnim finansijama i boljih usluga za građane. Potrebno je naći i odgovarajuću ravnotežu između centralne, regionalne i lokalne uprave. Vlade treba da osiguraju da zainteresovane

––––––––––––––

1 Strategija RJU („Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14 – ispravka), Akcioni plan RJU za period 2015–2017. („Službeni glasnik RS”, broj 31/15) i izveštaji o sprovođenju su objavljeni na sajtu MDULS, na sledećem linku na srpskom jeziku: http://www.mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave-sprovodjenje-strategije.php i na engleskom jeziku: http://www.mduls.gov.rs/english/reforma-javne-uprave.php

strane mogu aktivno da učestvuju u procesu reformi i kreiranja politike, na primer kroz uspostavljanje inkluzivnog struktuiranog dijaloga o prioritetima reforme uz uključivanje civilnog društva. Stvaranje podsticajnog okruženja za uključivanje organizacija civilnog društva je stoga ključno. Sve ove reforme se nalaze u središtu puta regiona ka EU. Samo sa postizanjem opipljivih i održivih rezultata postići će potreban kredibilan trenutak.”2

U skladu sa navedenim, Akcioni plan za period 2018–2020. godina koji obuhvata sve gore navedene ciljeve, pripremljen je kroz participativni pristup, formiranjem Posebne radne grupe3 u koju su uključeni predstavnici svih organa državne uprave i službi Vlade, udruženja građana izabranih preko javnog poziva i članovi i posmatrači iz pojedinih nezavisnih državnih organa4. Posebna radna grupa je podrazumevala koordinaciju između krovne grupe na nivou funkcionera i lica na položaju i pet operativnih podgrupa formiranih na nivou posebnih ciljeva Strategije RJU. Na sastancima Posebne radne grupe na krovnom nivou prisustovali su predstavnici Delegacije Evropske unije u RS. U pripremi dokumenta podršku su pružili i eksperti programa SIGMA pri Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD).5

Metodološki pristup u izradi Akcionog plana odlikuje usmerenost na rezultate, pri čemu su zadržani određeni elementi procesnog pristupa. Akcioni plan sadrži mere i aktivnosti za period od tri godine (2018-2020.) u tabelarnoj formi, prema strukturi ciljeva i mera iz Strategije RJU. Indikatori za praćenje uspešnosti u realizaciji Akcionog plana definisani su na nivou ciljeva i mera. Za svaku meru izlistane su glavne aktivnosti čija je realizacija neophodna za ostvarenje mere, i dati su i rokovi za realizaciju tih aktivnosti, kako bi bilo moguće pratiti i napredak ka ostvarenju mere. Termini koji se koriste u Akcionom planu preuzeti su iz Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji.

U izradi AP obezbeđena je povezanost sa drugim strateškim dokumentima na više načina.6 Najpre, u skladu sa strateškim opredeljenjem Republike Srbije da pristupi Evropskoj uniji i ispuni sve obaveze koje proističu iz procesa pregovora sa EU, Akcioni plan za RJU posebnu pažnju posvećuje obavezama iz procesa pristupanja EU. Takođe, dve vrste povezanih strateških dokumenata su identifikovane i veze sa njima obezbeđene u najvećoj mogućoj meri:

– Podsektorske strategije (substrategije)

– Pobočne strategije

Detaljna metodologija Akcionog plana predstavljena je u Prilogu koji čini sastavni deo ovog Akcionog plana i to:

– Prilog 1: Metodološki pristup izradi Akcionog plana;

– Prilog 2: Sistem za koordinaciju i upravljanje RJU;

– Prilog 3: Sistem za praćenje i evaluaciju (ocenu) RJU;

– Prilog 4: Dinamički pregled sprovođenja Akcionog plana (Gantogram);

– Prilog 5: Pregled obezbeđenih i nedostajućih dodatnih finansijskih sredstava za sprovođenje AP;

– Prilog 6: Pretpostavke i rizici u realizaciji Akcionog plana;

– Prilog 7: Lista skraćenica.

––––––––––––––

2 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, „A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans”, Strasbourg, 6.2.2018, stranica 5, link ka dokumentu: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf

3 Posebna radna grupa za izradu teksta Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za period 2018-2020. godine, formirana je Rešenjem ministra državne uprave i lokalne samouprave broj 021-00-00403/2017-06 od 13. septembra 2017. godine.

4 Pozivi za učešće u radu Posebne radne grupe su upućeni svim nezavisnim državnim organima (Državnoj revizorskoj instituciji, Poverniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Poverniku za zaštitu ravnopravnosti, Zaštitniku građana, Agenciji za borbu protiv korupcije). Od nezavisnih državnih organa, predstavnici Agencije za borbu protiv korupcije i Državne revizorske institucije su imenovali svoje predstavnike za članove Posebne radne grupe, predstavnici Poverenika za zaštitu ravnopravnosti se pozivaju na sve sastanke kao posmatrači, po izraženoj želji Poverenika za takav odgovarajući način učestvovanja, a predstavnici Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, u skladu sa politikom navedenih organa, ne učestvuju u radu radnih grupa organa državne uprave, ali su izrazili spremnost za saradnju kroz pismeno davanje mišljenja na izrađen Nacrt akcionog plana ili posebne sastanke u cilju stručnih konsultacija.

5 Više o procesu izrade AP i Posebnoj radnoj grupi u 1.2. Proces izrade AP i tim u Prilogu 1. Akcionog plana RJU za period 2018–2020. godine.

6 Više o vezama sa strateškim dokumentima u 1.5. Veze sa drugim strateškim dokumentima u Prilogu 1. Akcionog plana RJU za period 2018-2020. godine.

Deo dokumenta je u pripremi i može se videti po objavljivanju celog dokumenta u Pravnoj bazi.
Celom dokumentu se može pristupiti preko taba "otvori relacije" ili "otvori prečišćen tekst".

Prilog 1: Metodološki pristup izradi Akcionog plana

1.1. Strateška osnova i kontekst

Strategija reforme javne uprave (RJU) u Republici Srbiji 57 koja je proširila započete reformske aktivnosti sa državnog na sistem javne uprave, usvojena je 24. januara 2014. godine, a prvi Akcioni plan za period od 2015. do 2017. godine u martu 2015. godine.58 U navedenom periodu, reforma javne uprave je zauzela veoma važno mesto u programu Vlade, ali je i stavljena u specifičan kontekst veoma ograničenih resursa i potrebe da se čitav javni sektor smanji i racionalizuje (trogodišnji stend-baj aranžman o predostrožnosti sa MMF-om), kako to navode Izveštaji o sprovođenju AP RJU. S jedne strane trebalo je da se ubrzaju reformski procesi u okviru procesa evropskih integracija, preuzmu nove obaveze, nadležnosti i poslovi, a sa druge da se smanjuju troškovi i broj zaposlenih u javnoj upravi.59 U tom smislu, potrebe fiskalne konsolidacije uticale su implementaciju prethodnog Akcionog plana, ali i na pripremu aktivnosti u novom Akcionom planu, budući da je bilo neophodno dobro sagledati mogućnosti realizacije reforme u okolnostima koje nalažu smanjenje troškova i broja zaposlenih u javnoj upravi.

Izveštaji o sprovođenju AP RJU takođe ukazuju da su mnoge aktivnosti AP RJU za period 2015–2017. bile pokretač za promene u oblastima javne uprave kojima se reforma nije bavila ranije poput otvorenih podataka, razvoja rodno odgovornog budžetiranja, e-uprave bez papira i dr. Poslednji OECD/SIGMA Izveštaj za Srbiju koji je objavljen 2017 godine navodi da „u poslednjih nekoliko godina u Srbiji raste pažnja za oblast reforme javne uprave, uz sve sistematičniju dostupnost informacija o situaciji i veću svest o RJU. Tokom 2015. i 2016. godine unapređen je obuhvat okvira za reformu javne uprave, pre svega kroz donošenje Programa reforme upravljanja javnim finansijama i Strategije razvoja elektronske uprave i akcionog plana. Srbija sada potpuno pokriva reformu javne uprave. Ovo je poboljšanje i povećava vrednosti relevantnih indikatora u odnosu na početna merenja iz 2015. godine.” 60

U procesu planiranja AP RJU, sem navedenog konteksta, uzeta su obzir sva navedena nacionalna strateška dokumenta koja uređuju pojedinačna pitanja reforme javne uprave (pogledati Odeljak 1.5), ali i strateški okvir važan za proces pristupanja EU, pre svih nedavno objavljenaStrategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, gde se reforma javne uprave prepoznaje kao „ključna za jačanje upravljanja na svim nivoima vlasti” tj. „u središtu na putu regiona ka EU”.61 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana podvlači tri stuba, preduslova za proces pristupanja EU: vladavinu prava, ekonomsko upravljanje i reformu javne uprave odnosno administrativni kapacitet za sprovođenje neophodnih reformi: „Osnovna pitanja kao što su vladavina prava, osnovna prava, jačanje demokratskih institucija, reforma javne uprave, ekonomski razvoj i konkurentnost ostaju ključni prioriteti u procesu proširenja. One su osnova za svaku državu koja planira da postane država članica da osigura da ima potreban kapacitet u upravi i sudstvu da pravilno primenjuje pravila i standarde EU ne samo kroz zakone, već u praksi”. 62

U pripremi AP RJU posebna pažnja se posvetila aktivnostima kojima se predviđa implementacija zakonodavnog okvira63 i postizanja vidljivih rezultata imajući u vidu poslednje

–––––––––––––

57 Strategija RJU („Službeni glasnik RS”, br. 9/14 i 42/14 – ispravka).

58 AP RJU za period 2015–2017, („Službeni glasnik RS”, broj 31/15).

59 Trogodišnji izveštaj o implementaciji Akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave za period 2015–2017, kao i raniji izveštaji o implementaciji, link ka dokumentima: http://www.mduls.gov.rs/reforma-javne-uprave-sprovodjenje-strategije.php

60 Monitoring izveštaj Sigme za Srbiju objavljen u novembru 2017. godine, stranice 8-9, sajt: http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf.

61 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, „A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans”, Strasbourg, 6.2.2018, link ka dokumentu: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf

62 Strategija proširenja EU na zemlje Zapadnog Balkana, „A credible enlargement perspective for and enhanced EU engagement with the Western Balkans”, Strasbourg, 6.2.2018, stranica 6, link ka dokumentu: https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/communication-credible-enlargement-perspective-western-balkans_en.pdf

63 Izveštaji za sprovođenje AP RJU ukazuju da je u periodu 2015–2017. godine implementirana petina predviđenih rezultata (23%), i više od polovine predviđenih aktivnosti (52%), što ukazuje na određene nedostatke načinjene u toku planiranja prvog AP RJU za period 2015–2017. godine, ali i na veću usmerenost administracije na sprovođenje jasno zacrtanih aktivnosti i potrebe da se organizaciona kultura usmeri na postizanje krajnjih rezultata i ciljeva.

izveštaje i revidiranu metodologiju OECD/SIGMA za Principe javne uprave 64, gde se akcenat pomera sa merenja strateškog i normativnog okvira ka implementaciji i doslednom sprovođenju planiranih ciljeva. Usklađenost sa Principima javne uprave postignuta je i kroz preuzimanje izvesnog broja indikatora (8) kojim se meri uspešnost nacionalne reforme, pre svega na nivou posebnih ciljeva (pogledati Odeljak 1.4.), ali i kroz planiranje aktivnosti koje bi direktno implementirale preporuke iz poslednjeg SIGMA Izveštaja o praćenju Principa reforme javne uprave za Srbiju objavljenog u novembru 2017. godine.

Pored Principa javne uprave, kao dokumenta u kome su po prvi put detaljno kodifikovani zajednički standardi i principi Evropskog administrativnog prostora i stvoren okvir za praćenje napretka ka njihovom ispunjenju, posebno se vodilo računa o usmenim smernicama i zaključcima koji su dobijeni kroz različite oblike dijaloga sa Evropskom komisijom i Delegacijom EU u RS, pre svega kroz sastanke Posebne grupe za RJU65 u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i uspostavljene Platforme za dijalog o RJU politikama u okviru EU Sektorske budžetske podrške (SBS) za oblast RJU.

Pored postizanja strateške usklađenosti i širokog participativnog pristupa, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (MDULS), kao koordinator procesa izrade AP RJU, sa velikom posvećenošću je pristupilo razvoju Akcionog plana, kroz prilagođavanje metodološkog pristupa u izradi nove matrice AP RJU zasnovane na rezultatima, proceni dodatnih finansijskih sredstava i izradi Akcionog plana usklađenog sa potrebama planiranja države koja nastoji da postane članica EU.

Dodatno, u drugoj polovini 2018. godine očekuje se da počne evaluacija AP RJU za period 2015–2017. kao i Strategije RJU, uz koju je moguća i revizija Strategije.

1.2. Proces izrade AP i tim

Dokument je pripremljen kroz participativni pristup, formiranjem Posebne radne grupe66 u koju su uključeni predstavnici svih organa državne uprave i službi Vlade, udruženja građana izabranih preko javnog poziva i članovi i posmatrači iz pojedinih nezavisnih državnih organa. Posebna radna grupa je podrazumevala koordinaciju između krovne grupe na nivou funkcionera i lica na položaju i pet operativnih podgrupa formiranih na nivou posebnih ciljeva Strategije RJU. U pripremi dokumenta podršku su pružili i eksperti programa SIGMA pri Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj (OECD).

Zadatak krovne radne grupe je bio da koordinira aktivnosti i pripremi tekst Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2018. do 2020. godine, da daje stručne komentare, sugestije i predloge u toku izrade Nacrta akcionog plana i da utvrdi tekst Nacrta akcionog plana. Zadatak podgrupa na čijem čelu su bili određeni rukovodioci podgrupa, bio je da opredele i definišu rezultate, aktivnosti, indikatore i sve ostale zahteve u skladu sa definisanim posebnim ciljevima (II.B Posebni ciljevi reforme) i merama (III. Mere i aktivnosti za realizaciju posebnih ciljeva) Strategije reforme javne uprave u konkretnim oblastima podgrupa. Posebna radna grupa broji 102 člana, od koji su 26 predstavnici krovne grupe.

U aprilu 2017. godine, kada je započet proces planiranja izrade AP RJU, objavljen je javni poziv preko državne Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom za prijavu zainteresovanih nevladinih organizacija za učešće u Posebnoj radnoj grupi za izradu novog AP . U septembru kad je doneto rešenje o osnivanju Posebne radne grupe za izradu Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave za period 2018–2020. godina, 12 organizacija civilnog društva su postali

–––––––––––––

64 Metodološki okvir za Principe javne uprave, OECD/SIGMA, novembar 2017, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Methodological-Framework-for-the-Principles-of-Public-Administration-November-2017.pdf

65 Do sad su održana 4 sastanka Posebne grupe za RJU: 23–24. oktobar 2014, 12. jun 2015, 10. mart 2016, 5–6. april 2017. godine i 2 sastanka u okviru Platforme za dijalog o RJU politikama SBS-a: 12. juna 2017. i 27. novembra 2017. godine.

66 Posebna radna grupa za izradu teksta Nacrta akcionog plana za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u RS za period 2018–20. godine, formirana je Rešenjem ministra državne uprave i lokalne samouprave broj 021-00-00403/2017-06 od 13. septembra 2017. godine.

ravnopravni članovi Posebne radne grupe67. Od 12 članova nevladinih organizacija, pojedine predstavljaju i mreže organizacije, a 4 imaju sedište van Beograda (Subotica, Niš, Leskovac, Prijepolje). Pored navedenih 12 članova, predstavnici Stalne konferencije gradova i opština su takođe članovi Posebne radne grupe kao spona ka lokalnoj samoupravi. U procesu formiranja Posebne radne grupe, pozivi su upućeni svim organima državne uprave (svim ministarstvima (18), posebnim organizacijama (18) i službama Vlade (18)), kao i svim nezavisnim državnim organima (Državnoj revizorskoj instituciji, Povereniku za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Povereniku za zaštitu ravnopravnosti, Zaštitniku građana, Agenciji za borbu protiv korupcije). Od nezavisnih državnih organa, predstavnici Agencije za borbu protiv korupcije i Državne revizorske institucije su imenovali svoje predstavnike za članove Posebne radne grupe, predstavnici Poverenika za zaštitu ravnopravnosti se pozivaju na sve sastanke kao posmatrači, po izraženoj želji Poverenika za takav odgovarajući način učestvovanja, a predstavnici Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, u skladu sa politikom navedenih organa, ne učestvuju u radu radnih grupa organa državne uprave, ali su izrazili spremnost za saradnju kroz pismeno davanje mišljenja na izrađen Nacrt akcionog plana ili posebne sastanke u cilju stručnih konsultacija.

Prvi ključni pomak u razvoju AP napravljen je na prvom sastanku Posebne radne grupe 22. septembra 2017. godine koji je bio organizovan kao praktična radionica za sve članove Posebne radne grupe. Sastanak je otvorio ministar državne uprave i lokalne samouprave i sastanku su prisustvovali predstavnici Delegacije Evropske unije u RS. Na sastanku je dogovoren način rada, podela na radne grupe, kako bi se tokom sastanka dobio već prvi nacrt Akcionog plana. Plan je bio da se preciziraju mere, predlože aktivnosti (eng. outputs) kojima će se postići ostvarenje mera i indikatora, predloži okvirno vreme realizacije aktivnosti (kvartal i godinu), odredi odgovorna institucija, kao i unutrašnja organizaciona jedinica i partnerske institucije . Na sastanku je istaknuto je da su ciljevi određeni Strategijom, i da se oni ne menjaju, ali je moguće predlagati drugačije indikatore od postojećih, na tom nivou. Mere su na nivou ishoda (eng. outcome) i mogu se precizirati, ali se ne mogu brisati. Na osnovu podele na operativne timove, nastavljen je rad u timovima na posebnim ciljevima, pri čemu su članovi Posebne radne grupe predlagali aktivnosti u nov obrazac Akcionog plana RJU.

Drugi sastanak Posebne radne grupe održan je 9. oktobra 2017. godine uz podršku eksperata SIGMA-e, a na sastanku su prisustvovali i predstavnici Delegacije Evropske unije u RS. Na radionici su date metodološke smernice za pravilnu primenu pristupa zasnovanog na rezultatima, kao i osnovne smernice za procenu potrebnih dodatnih finansijskih sredstava za sprovođenje reforme . Najveći deo radionice bio je posvećen praktičnom radu na pet pojedinačnih delova AP u okviru operativnih podgrupa, pri čemu su eksperti SIGMA-e i predstavnici MDULS-a pružali metodološku i stručnu podršku. Na sastanku je otvorena tema revizije Strategije RJU u delu koordinacione strukture na osnovu izrađene Analize koordinacione strukture Strategije RJU sa preporukama, koju je izradila SIGMA u koordinaciji sa MDULS u decembru 2016. godine. Tokom radionice naglašeno je da prema analizi agendi sastanaka Saveta za RJU, Kolegijuma državnih sekretara (KDS), Međuministarske projektne grupe (MPG) u praksi postoje značajna preklapanja. Preporuke SIGMA odnose se na povećanje efikasnosti strukture za koordinaciju RJU smanjenjem broja nivoa u koordinacionoj strukturi kojima bi se struktura koordinacije RJU učinila delotvornijom . Obzirom da postoje sva tela na političkom nivou, Savet za RJU i KDS, preporučuje se da se zadrži jedno telo na političkom nivou – Savet za RJU.

–––––––––––––

67 Udruženja građana uključena u izradu AP RJU su, po azbučnom redu: Beogradska otvorena škola, Građanske inicijative, Grupa 484, Evropski pokret u Srbiji, Nacionalna koalicija za decentralizaciju, Savez računovođa i revizora, Stalna konferencija gradova i opština, Trag fondacija, Udruženje Narodni parlament, Centar za evropske politike, Centar za istraživanje u politici Argument, CRTA – Centar za istraživanje, transparentnost i odgovornost, Centar lokalne demokratije.

Naredni sukcesivni sastanci na nivou podgrupa za izračunavanje dodatnih troškova za aktivnosti predviđene Nacrtom akcionog plana, održani su 7, 8. i 14. decembra 2017. godine, uz podršku eksperata SIGMA eksperata. Tokom sastanka, predstavnici podgrupa za AP RJU 2018–2020 su kroz praktičan rad u podgrupama izračunavali preliminarne dodatne troškove u excel tabelama za izračunavanje troškova čiju metodologiju je izradila SIGMA i prilagodila Grupa za upravljanje reformom javne uprave MDULS-a, u saradnji sa Grupom za upravljanje promenama (eng. Change Management Unit)68. 26. decembra 2017. godine Nacrt AP RJU i popunjene excel tabele su poslate SIGMA-i na komentare.

Nakon dobijenih komentara, 15. i 16. januara 2018. godine, održani su sukcesivni sastanci sa podrgupama uz podršku SIGMA-e, kako bi se revidirali pojedinačni delovi AP RJU i razradili nedostajući elementi, dovršili pasoš indikatori odnosno ugradili komentari u tekst AP RJU .

U cilju prikupljanja komentara i sugestija od šire javnosti, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je objavilo dve nedelje javnih konsultacija (od 12. februara do 28. februara 2018. godine).

U međuvremenu, između navedenih sastanaka, održano je veliki broj pojedinačnih, manjih grupnih i individualnih sastanaka radi revidiranja pojedinačnih delova AP i razrade nedostajućih elemenata, kao i više širih konsultativnih sastanaka, kako unutar tima MDULS tako i sa drugim organima državne uprave. Komentarisanje, revidiranje i usklađivanje različitih delova dokumenta elektronskim putem dešavalo se gotovo kontinuirano tokom celog perioda njegove izrade (od aprila 2017. do marta 2018. godine). Tokom čitavog procesa pripreme AP održavana je redovna komunikacija sa ekspertima SIGMA-e u vezi sa pojedinačnim pitanjima metodološke i sadržinske prirode.

Slika 1: Šematski prikaz Posebne radne grupe za izradu Nacrta AP RJU

Deo dokumenta je u pripremi i može se videti po objavljivanju celog dokumenta u Pravnoj bazi.
Celom dokumentu se može pristupiti preko taba "otvori relacije" ili "otvori prečišćen tekst".

1.3. Metodološki pristup

1.3.1. Opšti metodološki pristup

Matrica AP orijentisana je na rezultate (eng. result-oriented), koje se u terminologiji Strategije RJU nazivaju mere i pruža osnov za uspostavljanje monitoringa/praćenja na osnovu rezultata. Prethodni Akcioni plan RJU za period 2015–2017. godine je imao 4 nivoa (opšti cilj – posebni ciljevi, mere, rezultati, aktivnosti), ali kako se kroz proces praćenja ustanovilo da je četvorostepeni sistem komplikovan za praćenje, nova matrica je preuzela originalnu strukturu Strategije RJU (opšti cilj – posebni ciljevi, mere, aktivnosti), tako da indikatori budu definisani na nivou ciljeva i mera. Ovakav metodološki pristup uvodi osnov za praćenje ostvarenosti viših ciljeva reforme, budući da utvrđuje indikatore na nivou ciljeva (objektivno merljive indikatore). Imajući u vidu potrebe razvoja sistema i kapaciteta za praćenje i evaluaciju na osnovu rezultata, zadržani su i elementi procesnog/implementacionog pristupa, koji se temelji na praćenju aktivnosti. To znači da su za svaku meru izlistane najvažnije aktivnosti, rokovi za realizaciju tih aktivnosti, odgovorne i partnerske institucije kao i potrebna dodatna finansijska sredstva.

Paralelno sa izradom Nacrta AP, izrađeni su i pasoši indikatora, odnosno tehničke specifikacije svih predviđenih

–––––––––––––

68 Grupa za podršku u upravljanju promenama (GPUP) deluje pri Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave u cilju pružanja podrške u koordinaciji procesa reorganizacije, optimizacije i transformacije javne uprave u periodu od 2016. do 2018. godine. GPUP je formirana uz finansijsku podršku EU i Svetske banke kako bi nakon sprovedenih funkcionalnih analiza, prvenstveno horizontalne, pružila pomoć u upravljanju promenama koje su neophodne da bi se odabrane preporuke primenile u praksi naše javne uprave, sa posebnim naglaskom na podršku u procesu komunikacije unutar i između aktera obuhvaćenih analizama.

indikatora u Akcionom planu, sa preciznim informacijama ko prikuplja informacije (institucija, kontakt osoba, i službeni kontakti), koliko često se objavljuju informacije i kad, koji su izvori provere, kako se izračunava indikator, koji je trend, odnosno koje su polazne i ciljne vrednosti za indikatore.

Treba, svakako, napomenuti, da pristup zasnovan na rezultatima i jasno određenim, merljivim indikatorima i aktivnostima nije bilo moguće u potpunosti dosledno primeniti kroz ceo dokument i za sve oblasti reforme. Na primer, nivo specifičnosti ili uopštenosti aktivnosti ima određenih varijacija između određenih delova dokumenta. Ove delimične neujednačenosti negde su posledica usaglašavanja većeg broja aktera i predstavnika različitih institucija koji su bili uključeni u njihovu izradu, a negde su posledica različitog nivoa razvijenosti planiranja u nekim oblastima RJU. U oblastima gde je tek potrebno pokrenuti analize i konkretnije planiranje, aktivnosti su uopštenije i manje razrađene, dok je u oblastima na kojima se već intenzivno radi u velikoj meri poznato je koji su koraci neophodni za dolaženje do određenog rezultata, te su aktivnosti daleko konkretnije.

Konačno, u pripremi AP velika pažnja posvećena je obezbeđivanju njegove „čitljivosti” i razumljivosti za eksternog čitaoca, zbog čega je razvijen sistem referenci (prevashodno putem fusnota) koje pojašnjavaju veze između delova dokumenta, daju napomene u vezi sa ograničenjima koja su uticala na definisanje pojedinih elemenata i daju druga potrebna pojašnjenja. Tako, na primer, proces uspostavljanja hijerarhije strateških dokumenata je proces koji se očekuje nakon donošenja Predloga zakona o planskom sistemu, ali usled nepostojanja zvanične hijerahije, a opet potrebe da se ukaže na postojanje sličnih aktivnosti, indikatora i ciljeva u drugim dokumentima javnih politika, zajedno sa Delegacijom EU u RS i SIGMA-om dogovoreno je da se kroz sistem fusnota uspostavi jasna veza između svih prožimajućih dokumenata javnih politika i ovog Akcionog plana i da se za svaku aktivnost/indikator/meru koji postoje u drugim dokumentima jasno naznači kroz sistem referenci gde su još planirane, kao i rok predviđen za ispunjenje aktivnosti.

1.3.2. Elementi metodološkog pristupa: ciljevi, mere i aktivnosti

Prema novoj strukturi, AP počinje od opšteg cilja, kao što je predviđeno Strategijom reforme javne uprave, za koji je utvrđen indikator koji će je definisan za merenje na nivou uticaja (eng. impact). U definisanju ovog indikatora i njegovih polaznih i ciljnih vrednosti (PV i CV) vodilo se računa o usklađenosti sa indikatorima i vrednostima dogovorenim za praćenje EU IPA 2 za sektor RJU.

Nakon opšteg cilja, AP sadrži posebne ciljeve onako kako su oni dati i Strategijom RJU i definiše indikatore za njihovo merenje (na višem nivou rezultata, tj. ishoda – outcome). Iako ovi rezultati po načinu na koji ih Strategija definiše nisu zaista specifični rezultati, učinjen je napor da im se takva karakteristika da preko indikatora.

Slika 2: Hijerarhija indikatora uspešnosti u AP RJU

Deo dokumenta je u pripremi i može se videti po objavljivanju celog dokumenta u Pravnoj bazi.
Celom dokumentu se može pristupiti preko taba "otvori relacije" ili "otvori prečišćen tekst".

Osnovna jedinica za merenje implementacije AP jeste mera. Mere su preuzete iz Strategije RJU. Na nivou mera (koji su uzeti kao nivoi ishoda – eng. outcome), definisani su indikatori putem kojih možemo pratiti uspešnost postizanja zacrtanih rezultata (mera). U jednom slučaju, definisana je nova mera (Mera 4.3. Uvođenje i promocija mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga), koja nije eksplicitno predložena Strategijom RJU, budući da su prioriteti MDULS, kao i sadržina „Principa javne uprave” koje je izradila SIGMA, doveli do potrebe da se oblast unapređenja kvaliteta javnih usluga (Posebni cilj 4) šire i sadržajnije sagleda u samom AP. Uvođenje posebne mere je u skladu sa opštim ciljem Strategije RJU da se uprava reformiše tako da obezbedi visok kvalitet usluga građanima i privredi.69 Takođe, kako se Mera 3.1. u prethodnom Akcionom planu odnosila na donošenje Programa reforme javnih finansija i kako je ta mera ispunjena, nova predložena mera od strane udruženja građana koji su članovi Posebne radne grupe za izradu Nacrta akcionog plana je prihvaćena i glasi „3.1. Unapređenje (okvira) održivosti javnih finansija kroz reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom”. Nova mera je u saglasnosti i proizilazi iz narativa Strategije RJU70.

U oblasti upravljanja ljudskim resursima (Poseban cilj 2.), mera definisana Strategijom RJU kao „Razvoj i unapređenje sistema upravljanja ljudskim resursima u javnoj upravi” u matrici AP RJU precizirana je i definisana kao dve mere: Mera 2.2. „Uspostavljanje funkcije ULJR u javnoj upravi i unapređenje funkcije ULJR u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi kroz uvođenje novih instrumenata i jačanje kapaciteta za ULJR” i Mera 2.3. „Razvoj sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi”, koja je izdvojena zbog budućih prioritetnih ciljeva u toj oblasti i važnosti isticanja stručnog usavršavanja u unapređenju upravljanja ljudskih resursa. Mera 1.3. Unapređenje sistema strateškog planiranja i koordinacije javnih politika precizirana je kao „Unapređenje sistema upravljanja javnim politikama Vlade uspostavljanjem do kraja 2020. pravnog i institucionalnog okvira za integrisano strateško upravljanje i donošenje srednjoročnih planova rada ODU usklađenih sa strateškim prioritetima Vlade i programskim budžetom”, a mera iz Strategije RJU: „III.G.1 Unapređenje procesa izrade propisa”, sjedinjena je sa ovom merom.

Dakle, iako je mera osnovna jedinica u orijentaciji AP, navedene su i ključne aktivnosti neophodne za ostvarenje tih mera. Treba napomenuti da liste aktivnosti u okviru mera ne treba uzimati kao iscrpne budući da je često nemoguće unapred sagledati svaku potrebnu aktivnost i da politička i administrativna realnost ponekad nameće promene i prilagođavanja u pristupu i načinu postizanja rezultata i ciljeva. Učinjen je pokušaj da aktivnosti ne budu fragmentisane. To znači da delovi aktivnosti koji predstavljaju njihov obavezni i uobičajeni sastavni deo nisu iskazane kao posebne aktivnosti već su sadržane u iskazu jedne aktivnosti (npr. priprema, konsultacije i utvrđivanje predloga zakona/propisa). Tako, sve aktivnosti koje se odnose na pripremu propisa podrazumevaju formiranje odgovarajućih radnih grupa, te ovi koraci nisu posebno iskazani, dok konsultacije podrazumevaju kako konsultativni proces unutar Vlade (međuresorne konsultacije, procedura prikupljanja mišljenja po Poslovniku Vlade), tako i one sa javnošću (javne rasprave).

Imajući u vidu da je AP RJU dokument koji usvaja Vlada, nije bilo moguće utvrditi obavezu i rokove za donošenje zakona, budući da bi se time zadiralo u nadležnost Narodne skupštine. Stoga AP RJU u relevantnim aktivnostima predviđa rokove za utvrđivanje predloga zakona, a potom dalje predviđa aktivnosti na implementaciji zakona pod pretpostavkom da ih je Narodna skupština donela u određenom roku.

1.3.3. Elementi metodološkog pristupa: rokovi

U AP su definisani rokovi za sprovođenje pojedinačnih aktivnosti u okviru mera , kako bi se omogućilo i procesno (implementaciono) praćenje dokumenta, u kombinaciji sa praćenjem zasnovanim na rezultatima. Oni su definisaniprema kvartalima, a ne mesecima. Rokovi su definisani kao krajnji kvartali za dovršavanje aktivnosti, a ne kao ukupni vremenski okvir realizacije aktivnosti. Na primer, ukoliko je za određenu aktivnost određen rok „2. kvartal 2019.”, to znači da će se realizacija te aktivnosti završiti u tom kvartalu a ne da će ona i početi u tom istom kvartalu. Ovakav pristup daje dodatni fokus

–––––––––––––

69 Opšti cilj: „Dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima Evropskog administrativnog prostora i obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda”, Strategija RJU, stranica 10, link ka stranici: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

70 Strategija RJU, stranica 2, link ka stranici: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

na rezultat aktivnosti, pre nego na njihovu implementaciju, što se može smatrati opravdanim sa stanovišta potreba praćenja realizacije i ostvarenja AP. Prilikom izrade Gantograma (dodatak 4), učinjen je napor da se, tamo gde je to bilo potrebno, proceni i očekivani početak realizacije aktivnosti.

1.3.4. Elementi metodološkog pristupa: indikatori

SMART 71 indikatori su definisani na nivou ciljeva i mera (eng. outcome). Polazne vrednosti (PV) su date za kraj 2017. godine, a ciljne vrednosti (CV) za kraj 2020. godine, osim ako drugačije nije navedeno . Tehnička specifikacija, tj. izvori informacija i podataka za merenje indikatora nisu sadržani direktno u matrici AP, da se dokument ne bi suvišno opteretio, već su sastavni deo pasoša indikatora, koji su pripremljeni paralelno sa izradom Akcionog plana kao zaseban dokument.

Prilikom definisanja indikatora korišćeni su indikatori i iz „Principa javne uprave”72 i poslednjeg SIGMA Izveštaja o praćenju Principa javne uprave za RS objavljenog u 2017. godini73, budući da je merenje ovih indikatora obavezno i da je potrebno racionalizovati proces merenja rezultata i praćenja dokumenta u meri u kojoj je to moguće. Svi takvi indikatori obeleženi su oznakom „PJU”. Za nivo posebnog cilja uglavnom su korišćeni kvalitativni PJU indikatori (sa par izuzetaka gde su iskorišćeni nacionalni indikatori), budući da se oni mogu smatrati objektivno merljivim indikatorima jer SIGMA samostalno utvrđuje metodologiju njihovog merenja i vrši ta merenja.Za nivo mere prevashodno su korišćeni kvantitativni indikatori budući da će njihovo merenje daleko lakše biti moguće samostalno sprovesti unutar organa RS.

1.3.5. Elementi metodološkog pristupa: procena potrebnih dodatnih finansijskih sredstava

U procesu konsultacija, u dogovoru sa Delegacijom EU u RS, usvojen je predlog SIGMA-e da se za novi Akcioni plan radi procena dodatnih troškova, a ne sveukupnih troškova Akcionog plana , kao i da se izračunava samo finansijski trošak aktivnosti predviđenih Akcionim planom, a ne finansijski efekat koji bi proizvele konkretne aktivnosti . Kao dopuna dodatnim troškovima, kroz Gantogram se grubo procenjivalo koliko je vremena potrebno postojećim zaposlenim državnim službenicima za realizaciju konkretnih aktivnosti.

Procena potrebnih finansijskih sredstava za realizaciju AP se odnosi isključivo na dodatne troškove u odnosu na troškove postojećih materijalnih i kadrovskih kapaciteta. Drugim rečima, procenjivani su dodatni troškovi koje će stvoriti reformske aktivnosti, a ne postojeći troškovi plata već zaposlenih državnih službenika ili opšti troškovi koji se odnose na postojeće materijalne kapacitete. Procena potrebnih dodatnih finansijskih sredstava data je za nivo aktivnosti. Svuda su navedeni izvori finansiranja. U slučaju da nije bilo moguće dobro proceniti potrebna sredstva, takvi slučajevi su jasno naznačeni. Takođe, AP jasno naznačava aktivnosti za koje sredstva nisu obezbeđena , budući da smatramo da ovaj dokument treba da bude i osnova za definisanje prioriteta za dalju donatorsku i budžetsku podršku reformi javne uprave.

Metodologija i excel tabela za izračunavanje troškova dobijena je od SIGMA-e i u toku planiranja postojali su razgovori i sa Regionalnom školom za državnu upravu (ReSPA) kako bi se usaglasile metodologije za izračunavanje troškova i kategorije troškova za strateška dokumenta u oblasti reforme javne uprave u državama Jugoistočne Evrope. Grupa za podršku upravljanju promenama74 je uz pomoć Ministarstva državne

–––––––––––––

71 SMART – specifični, merljivi, ostvarivi, realistični i vremenski određeni (Specific, Measurable, Attainable, Realistic and Time-bound)

72 Principi javne uprave, OECD SIGMA, http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-Administration-Serbian.pdf

73 Izveštaj o praćenju Principa javne uprave za Srbiju, SIGMA, 2017, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

74 Grupa za upravljanje promenama (eng. Change Managment Support Team) formirana uz finansijsku podršku EU i Svetske banke kako bi nakon sprovedenih funkcionalnih analiza, pružila pomoć u upravljanju promenama koje su neophodne da bi se odabrane preporuke primenile u praksi naše javne uprave. Deluje pri Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave u periodu od 2016. do 2018. godine.

uprave i lokalne samouprave izradila prosečne troškove za potrebe AP RJU 2017–2020., sa napomenom da oni ne predstavljaju zvanične troškove RS za ostala strateška dokumenta. Prosečni troškovi su sastavni deo excel tabele za izračunavanje troškova, kroz koju su ugrađeni i preko padajućih menija za kategorije troškova, radi lakšeg korišćenja od strane korisnika. Tabele dozvoljavaju da se pored predloženih prosečnih troškova u padajućem meniju, unese i druga, preciznija vrednost za troškove. Svi troškovi u excel tabeli izračunavani su u bruto iznosima, u evrima. U Akcionom planu RJU, troškovi za Budžet su se preračunavali u dinare (RSD), a troškovi za donacije su izraženi i dalje u evrima ili dolarima.

Excel tabela za izračunavanje troškova daje pregled troškova implementacije Akcionog plana RJU 2018–2020. po posebnim ciljevima (1–5). Finansijski troškovi su razvrstani pokategorijama: I) Dodatni troškovi za novozaposlene ( Iznos bruto plata za novozaposlene: broj novozaposlenih, prosečna mesečna plata, opšti troškovi po zaposlenom, tj. eng. overheads, 14,96% (zaokružena cifra na 15%) i broj meseci angažovanja), II) Dodatni troškovi zakategoriju roba i usluga (Radionice/troškovi obuka – broj obuka/radionica/sastanaka/konferencija, broj dana po događaju, troškovi po osobi, troškovi smeštaja po noćenju po osobi, zakup sale za obuku ili konferenciju po danu i honorar predavača po danu, Troškovi tehničke/ekspertske podrške – lokalni i međunarodni eksperti, Kancelarijska oprema – računari i kancelarijski nameštaj, iPublikacije), III) Dodatni troškovi u kategoriji „Investicije” (IT sistem (razvoj i/ili održavanje on line sistema i potencijalni trošak novih prostorija) i Drugi troškovi. Tabela sadrži podatke o finansijskim sredstvima za sprovođenje AP RJU po nosiocu: Budžet RS, EU finansiranje, sredstva drugih donatora, i finansijsko odstupanje. Raspored finansijskih sredstava za realizaciju Akcionog plana je dat po godinama (2018, 2019. i 2020. godina).

U procesu izračunavanja dodatnih troškova koje proizvode reforme, aktivnosti je bilo moguće, prema potrebi, podeliti na podaktivnosti. Troškovi podaktivnosti su se evidentirali samo u excel tabeli troškova, dok su u matrici Akcionog plana prikazani sveukupni troškovi za celokupnu aktivnost, bez navođenja podaktivnosti.

U Gant tabeli se navodila institucija odgovorna za realizaciju aktivnosti, i u okviru nje uža organizaciona jedinica za realizaciju aktivnosti (sektor/odeljenje/odsek/grupa), izračunavala se gruba procena broja zaposlenih koji će da rade na datoj aktivnosti, i koji će biti odgovorni za realizaciju date aktivnosti, i procena vremena neophodnog za realizaciju aktivnosti, u radnim nedeljama, kroz full time equivalent, odnosno preračunavanje pune radne nedelje (40 radnih sati). Pregled je dat po godinama (2018, 2019. i 2020. godina) i po kvartalima. U tabeli se navodi i broj angažovanih zaposlenih u partnerskoj instituciji na konkretnoj aktivnosti (bez njihovih plata).

Excel tabela troškova je pomoćna tabela koja je imala za cilj da jasno odredi neophodne troškove u naredne tri godine kao i da kroz sam proces izračunavanja troškova u procesu planiranja bude filter za prioritizaciju realno ostvarivih aktivnosti za koje postoje preduslovi za njihovo ispunjenje (tj. postoje obezbeđena finansijska sredstva ili su u toku pregovori za dodatnu finansijsku podršku). Zbog veličine nije moguće da excel tabela troškova bude sastavni deo matrice ili priloga Akcionog plana, ali će se koristiti u procesu praćenja i izveštavanja radi praćenja izvršenja planiranih sredstava.

Dodatno, kao deo obavezne procedure pri predlaganju akata, izrađeni su Obrasci standardne metodologije za procenu finansijskih efekata akta na budžet (tzv. obrasci PFE ) na nivou svih pojedinačnih aktivnosti i odgovornih institucija u skladu sa Pravilnikom o načinu iskazivanja i izveštavanja o procenjenim finansijskim efektima zakona, drugog propisa ili drugog akta na budžet, odnosno finansijske planove organizacija za obavezno socijalno osiguranje („Službeni glasnik RS”, broj 32 od 3. aprila 2015. godine). Kroz proces izrade obrazaca PFE je izvršeno dodatno finansijsko usklađivanje sa planiranim budžetskim sredstvima.

1.3.6. Elementi metodološkog pristupa: institucije odgovorne za realizaciju

U metodološkom pristupu za izradu AP akcenat je stavljen na odgovornost pojedinačnih institucija za ukupna postignuća za odgovarajuće aktivnosti . Institucije navedene kao odgovorne će biti institucije koje ili imaju pretežnu nadležnost u realizaciji aktivnosti ili će biti koordinatori za realizaciju aktivnosti. To znači da će one biti odgovorne za mobilisanje ostalih nadležnih institucija i izveštavanje o ostvarenom napretku i postignuću aktivnosti.

Izbegavano je da se navode kolektivni organi (Vlada, Narodna skupština, Visoki službenički savet) kao odgovorne institucije, budući da navođenje takvih organa često ne omogućava adekvatno sagledavanje odgovornosti za realizaciju i rezultate, kao i odstupanja od planirane dinamike implementacije. Tamo gde je napravljen izuzetak od ovog pravila, kroz proces praćenja će se kontaktirati odgovorne institucije za pružanje podrške navedenim organima (Generalni sekretarijat za aktivnosti gde je navedena Vlada ili Služba za upravljanje kadrovima gde je naveden Visoki službenički savet).

U koloni „partneri u realizaciji” navedene su sve institucije za koje se može očekivati da će u nekoj fazi realizacije biti uključene, bilo kao nosioci aktivnosti ili kao partneri u sprovođenju aktivnosti. Kolona „partneri u realizaciji” navodi i eksterne partnere odgovorne za realizaciju ili podršku realizaciji aktivnosti , uključujući i institucije/organizacije koje realizuju projekte tehničke pomoći, ali i druge aktere poput organizacija civilnog društva (OCD).

1.4. Principi javne uprave

Principi javne uprave koje su objavili Evropska komisija i SIGMA, a koji su predstavljeni tokom novembra 2014. predstavljaju okvir za planiranje i praćenje RJU u državama koje nastoje da se integrišu u Evropsku uniju i koje su korisnice Instrumenta za pretpristupnu pomoć (EU IPA) kao i okvir za države Evropske susedske politike (eng. European Neighbourhood Policy – ENP). Principi definišu praktično značenje dobre vladavine (eng. good governance) i predstavljaju osnovne standarde koje države kandidati treba da slede u procesu integracije u EU u oblasti reforme javne uprave i javnih finansija .75 Principi obuhvataju deo javne uprave koji funkcioniše na nacionalnom/ centralnom nivou (državnu upravu), tj. ne uključuju lokalnu samoupravu, ali obuhvataju nezavisna ustavna tela, parlament i pravosuđe u smislu njihovih ovlašćenja da kontrolišu i nadziru rad državne uprave.76

Principi omogućavaju međusobno upoređivanje između država i sadrže okvir za praćenje (monitoring) na osnovu kojeg se vrše redovne analize napretka država u oblasti RJU i reforme javnih finansija. S obzirom da su SIGMA indikatori već bili sastavni deo Akcionog plana RJU za period 2015–201777, ali i uzimajući u obzir da je SIGMA u 2017. godini78 pripremila unapređenu verziju stare metodologije praćenja indikatora iz 2014. godine, u procesu planiranja ovog Akcionog plana za period 2018–2020. godine, na nivou pojedinih posebnih ciljeva učinjen je napor da se posebni ciljevi povežu sa indikatorima za praćenje primene Principa javne uprave , iz dva razloga:

1. na taj način ostvaruje se povezanost reforme javne uprave sa procesom pristupanja EU,

2. racionalizuje se proces praćenja i evaluacije reforme i smanjuju troškovi, budući da je prikupljanje podataka za indikatore koji prate Principe obavezujuće za Srbiju kao državu kandidata za članstvo u EU, a koordinacija prikupljanja podataka vrši se preko Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave.

Sa druge strane, kroz planiranje Akcionog plana, vodilo se računa da se predvide aktivnosti koje bi direktno implementirale preporuke iz poslednjeg SIGMA Izveštaja o praćenju

–––––––––––––

75 Principi javne uprave, OECD/SIGMA, 2014, str. 6, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-Administration-Serbian.pdf

76 Principi javne uprave, OECD/SIGMA, 2014, str. 6-7, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Principles-Public-Administration-Serbian.pdf

77 Sigma indikatori su takođe sastavni deo logičke matrice i skupa indikatora i drugih obavezujućih dokumenata koje je potpisala Republika Srbija, kao što je Finansijski sporazum za finansiranje Sektorskog reformskog ugovora za Reformu javne uprave (Sektorska budžetska podrška EU - €80M) koji je potpisan 5. decembra 2016. godine.

78 Unapređena metodologija objavljena u 2017. godini je objavljena na sledećem linku: http://www.sigmaweb.org/publications/Methodological-Framework-for-the-Principles-of-Public-Administration-November-2017.pdf

Principa reforme javne uprave za Srbiju objavljenog u novembru 2017. godine (poput izmene koordinacione strukture za RJU, implementacije ZUP-a, boljeg planiranja troškova za strateške dokumente, promovisanje agende otvorenih podataka itd.)79.

1.5. Veze sa drugim strateškim dokumentima

Pre početka izrade Akcionog plana, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je za potrebe rada Posebne radne grupe izradilo radni dokument kojim se mapiraju sve obaveze iz strateških dokumenata (pobočnih i subordinarnih strateških dokumenta u odnosu na AP za sprovođenje Strategije RJU za period 2015–2017.), međunarodno preuzete obaveze, finansijski limiti i projekti koji su od značaja za izradu Akcionog plana za RJU za period 2018–2020. godina koji su korišćeni u radu Posebne radne grupe.

U toku rada Posebne radne grupe otvorilo se pitanje jedinstvenog metodološkog pristupa za unifikovanu integraciju strategija i akcionih planova kroz novi Akcioni plan RJU za 2018–2020. godinu, ali s obzirom na to da se radi o sistemskom procesu koji tek treba da nastupi nakon donošenja Predloga zakona o planskom sistemu Republike Srbije, postignut je dogovor između Delegacije EU u RS, SIGMA-e i Posebne radne grupe da veza sa drugim strateškim dokumentima treba da se učini čitljivijom kroz sistem referenci, odnosno fusnota putem kojih će jasno naznačiti ukoliko je neka aktivnost/obaveza preuzeta ili postoji u drugom dokumentu javnih politika. Takav pristup je u skladu sa Predlogom zakona o planskom sistemu RS, članom 23. koji uređuje pitanje usklađenosti planskih dokumenata.80 Usvajanje Zakona o planskom sistemu i njegova implementacija su sastavni deo reforme javne uprave koji je posebno razrađen kroz Meru 1.3. AP RJU za period 2018–2020. godine. S tim u vezi, sve one aktivnosti iz drugih strategija, podstrategija ili akcionih planova koje doprinose unapred utvrđenim ciljevima Strategije RJU preuzimane su u novom AP RJU 2018–2020. kroz identične formulacije ili kroz uopštavanje više manjih aktivnosti, ali sa jasnom naznakom iz kojih dokumenata se preuzimaju i da li se prolongira rok za realizaciju konkretne preuzete mere. Važno je naglasiti da nepostojanje zvanične hijerarhije dokumenata javnih politika ili jedinstvenog monitoringa svih dokumenata javnih politika ne znači da već ne postoji povezanost i međusobna usklađenost dokumenata javnih politika, kao što postoji međusobna usaglašenost svih propisa i opštih akata u pravnom sistemu RS.81

Kroz ovaj dokument je obezbeđena je povezanost sa drugim strateškim dokumentima na više načina. U skladu sa strateškim opredeljenjem Republike Srbije da pristupi Evropskoj uniji i ispuni sve obaveze koje proističu iz procesa pregovora sa EU, Akcioni plan za RJU posebnu pažnju posvećuje obavezama iz procesa pristupanja EU. Budući da će obaveze iz pregovaračkog procesa imati direktne implikacije na osnivanje ili jačanje nekih delova javne uprave i njihove sposobnosti da sprovode obaveze članstva u EU, AP omogućava da obaveze koje proističu iz planskog dokumenta za pravnu harmonizaciju sa pravnom tekovinom EU (NPAA), konkretne obaveze iz procesa analitičkog pregleda zakonodavstva (skrininga), poput pregovaračkih pozicija za pojedinačne pregovaračka poglavlja (sektorski akcioni planovi), kao i druga relevantna dokumenta u vezi sa procesom pristupanja EU, budu deo Akcionog plana i na taj način budu sastavni deo RJU u pogledu planiranja i praćenja. Takođe, pri izradi Akcionog plana vodilo se računa o obavezama preuzetim Sektorskom budžetskom podrškom EU za oblast RJU za Srbiju 82 kao i

–––––––––––––

79 Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, link ka dokumentu: http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

80 Stav 6. navedenog člana propisuje da se: „Planska dokumenta po pravilu usklađuju tako što se posebni ciljevi preuzimaju iz planskih dokumenata u skladu sa kojim se donose i postaju opšti ciljevi. Gde je to moguće, preuzimaju se i rokovi utvrđeni za postizanje tih ciljeva”, Predlog zakona o planskom sistemu RS, link ka dokumentu koji se nalazi kao predlog na sajtu Narodne skupštine: http://www.parlament.gov.rs/upload/archive/files/cir/pdf/predlozi_zakona/2386-17.pdf

81 Ustav RS, Osmi deo – Ustavnost i zakonitost („Službeni glasnik RS”, broj 98/06).

82 Finansijski sporazum za finansiranje Sektorskog reformskog ugovora za Reformu javne uprave (Sektorska budžetska podrška EU - €80M) koji je potpisan 5. decembra 2016. godine.

Programom za rezultate Svetske banke za RS 83, tako da gde je to bilo moguće, predviđeni su najpribližniji indikatori, ali se i kod svih ostalih ciljeva i mera vodilo računa da aktivnosti doprinose ispunjavanju preuzetih obaveza navedenih dokumenata.

Kao i u slučaju prethodnog Akcionog plana RJU za period 2018–2020. godina, s obzirom da Strategija RJU navodi dau okviru sektorskog pristupa Strategija reforme javne uprave u RS predstavljaće krovnu strategiju reforme javne uprave , u praksi su identifikovane dve vrste povezanih strateških dokumenata i veze sa njima obezbeđene su u najvećoj mogućoj meri:

Podsektorske strategije (substrategije):

– Program reforme upravljanja javnim finansijama 2016–2020;

– Strategija razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period od 2015–2018. godine („Službeni glasnik RS”, broj 107/15);

– Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u RS za period 2017–2020. („Službeni glasnik RS”, broj 51/17);

– Strategija stručnog usavršavanja državnih službenika u Republici Srbiji („Službeni glasnik RS”, br. 56/11 i 51/13);

– Strategija stručnog usavršavanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave („Službeni glasnik RS”, broj 27/15);

– Buduća strategija ili program reforme lokalne samouprave – procesi decentralizacije, dekoncentracije poslova – predviđena kao aktivnost Akcionim planom RJU za period 2018–2020;

–––––––––––––

83 Zakon o potvrđivanju Sporazuma o zajmu (Program za rezultate Svetske banke (PforR) – Program modernizacije i optimizacije javne uprave) između Republike Srbije i Međunarodne banke za obnovu i razvoj (€69M za period 2016–2019. godine) od 15. novembra 2016. godine.

– Strategija regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama 2016–2020. („Službeni glasnik RS”, broj 8/16).

– Strategija razvoja javnih nabavki 2014–2018. („Službeni glasnik RS”, broj 122/14);

– Plan prioritetnih aktivnosti za smanjenje administrativnih tereta u Republici Srbiji 2016–2017 („Stop birokratiji”).

– Pobočne strategije i akcioni planovi:

– Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u RS („Službeni glasnik RS”, broj 57/13);

– AP za Poglavlje 23 u pregovorima sa EU;

– Akcioni plan za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu za period od 2016. do 2017. godine („Službeni glasnik RS”, broj 93/16).

Pristup koji je zauzet u pogledu povezivanja ovog AP sa podsektorskim strategijama počiva na logici potrebe praćenja onih pojedinačnih mera i rezultata koji su jasno predviđeni Strategijom RJU ili ukupnih efekata implementacije tih strategija na reformu javne uprave. Kod pobočnih strategija ili akcionih planova, preuzete su samo relevantne aktivnosti koje doprinose realizaciji ciljeva i mera u AP RJU.

1.6. Struktura i prioriteti AP

Akcioni plan je koncipiran u skladu sa strukturom posebnih ciljeva i mera Strategije RJU i svaki od posebnih ciljeva dat je kao posebno poglavlje AP RJU. Dok formulacije posebnih ciljeva nisu menjane, formulacije mera su precizirane kako bi u većoj meri ukazivale na sadržinu rezultata koji se kroz konkretnu meru očekuju. Po strukturi (broju, redosledu, osnovnoj sadržini) one su istovetne Strategiji, sa izuzecima koji su definisani u 1.3.6. „Elementi metodološkog pristupa: ciljevi, mere i aktivnosti”.

Slika 3: Šematski prikaz strukture AP RJU

Deo dokumenta je u pripremi i može se videti po objavljivanju celog dokumenta u Pravnoj bazi.
Celom dokumentu se može pristupiti preko taba "otvori relacije" ili "otvori prečišćen tekst".

Nove aktivnosti Akcionog plana su određene uzimajući u obzir izveštaje o sprovođenju prethodnog Akcionog plana za period 2015–2017. godine i predstavljaju prirodan nastavak određenih aktivnosti koje su sprovođene ili su se završile u prethodnom periodu. Tako na primer, s obzirom da je naglasak u prethodnom periodu kroz Poseban cilj 1, Unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave, kroz Meru 1.1. bila izrada funkcionalnih analiza i sveobuhvatne analitičke osnove, u ovom Akcionom planu se kroz istu meru predviđa implementacija mera koji se odnose pre svega na uređivanje oblasti upravljačke odgovornosti i spuštanja odgovornosti na niže nivoe , kao i na bolje funkcionalno uređenje javne uprave i imalaca javnih ovlašćenja . Strategija RJU je podvukla da u RSne postoji jedinstvena evidencija organa i drugih subjekata po bilo kom kriterijumu (npr. organi i drugi subjekti koji su nosioci ili imaoci javnih ovlašćenja, organi i drugi subjekti koji se u celini ili delom finansiraju iz budžeta Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave i sl.), 84 tako da se Akcionim planom predviđa uspostavljanje Registra imalaca javnih ovlašćenja.

U oblasti reforme lokalne samouprave (Mera 1.2.) aktivnosti su planirane na način da dovedu do usvajanja strateškog ili programskog dokumenta kojim se utvrđuje politika decentralizacije odnosno reforma lokalne samouprave , ali i kao dalja podrška razvoju međuopštinske saradnje i jačanju kapaciteta gradova i opština za primenu principa dobre uprave u sprovođenju javnih poslova lokalne samouprave.

Kroz Meru 1.3. u oblasti upravljanja javnim politikama, nastavljaju se aktivnosti na utvrđivanju normativnog i metodološkog okvira za upravljanje javnim politikama i njihovo povezivanje sa izradom i izvršenjem programskog budžeta, kao i izradu IT sistema za planiranje i praćenje sprovođenja javnih politika.

Kroz meru koja se odnosi na razvoj e uprave (Mera 1.4), prioriteti se odnose na uspostavljanje ili unapređenje registara (Centralni registar građana, Metaregistar svih evidencija, registar stambenih zajednica...), interoperabilnost registara (poput povezivanja registra prebivališta i poslovnog registra sa registrom prostornih jedinica i adresnim registrom) u cilju postizanja pune elektronske razmene podataka iz službenih evidencija i efikasnijeg pružanja usluga građanima i privredi.

Poseban cilj 2, koji se odnosi na Uspostavljanje usklađenog javno-službeničkog sistema zasnovanog na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima, kroz tri mere koje su međusobno povezane i odnose se na sveobuhvatno uređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima, i posebno uređenje sistema plata i oblasti stručnog usavršavanja, prioritet u naredne tri godine stavlja nauvođenje sistema kompetencija u državnu upravu, proširivanje reforme plata i regulisanje sistema radnih odnosa i plata u javnim agencijama i državnim organima, kao i postizanjepune operativnosti tek uspostavljene Nacionalne akademije za javnu upravu.

Kroz Poseban cilj 3, Unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama, dodata je, na predlog udruženja građana koje su uključene u rad Posebne radne grupe, nova mera koja se odnosi na reformisanje i razvoj upravljanja javnom svojinom (Mera 3.1). Ostale 4 mere u okviru navedenog posebnog cilja predstavljaju nastavak aktivnosti započetih kroz prethodni akcioni plan u oblasti planiranja i pripreme budžeta (jačanje kapaciteta i izrada modula za izveštavanje o učinku programa u okviru IT sistema za pripremu budžeta), zatim oblasti finansijskog upravljanja i kontrole korišćenja javnih sredstava i interne revizije (jačanje kapaciteta i unapređenje postojećeg softvera za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru), funkcionalno unapređenje rada budžetske inspekcije (jačanje kapaciteta i usvajanje Metodologije rada budžetske inspekcije) i oblasti javnih nabavki (usklađivanje sa propisima EU, izrada modela okvirnih sporazuma, izrada novog strateškog dokumenta u oblasti javnih nabavki i smernica za unapređenje zelenih nabavki).

–––––––––––––

84 Strategija reforme javne uprave, stranica 14, link ka dokumentu: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

Poseban cilj 4, Povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga se koncentriše na tri oblasti, primenu Zakona o opštem upravnom postupku i daljem radu najedinstvenom upravnom mestu (Mera 4.1), zatim primenuZakona o inspekcijskom nadzoru i izradu softvera e inspektor radi daljeg unapređenja koordinacije svih inspekcija (Mera 4.2), kao i uvođenju i promociji mehanizama kojima se obezbeđuje kvalitet javnih usluga (Mera 4.3). Ova mera je postojala i u prethodnom Akcionom planu, ali nije posebno izdvojena kroz narativ Strategije RJU, iako je opšti cilj Strategije RJU, pa i Posebnog cilja 4 upravo obezbeđivanje kvaliteta pružanja javnih usluga. Posebno je izdvojena i radi dvosmerne komunikacije građana, privrede i uprave, tako da su predviđene aktivnosti poput sistemskog i održivog istraživanja zadovoljstva u pogledu kvaliteta javnih usluga i stvaranja mehanizma za ugrađivanje rezultata istraživanja u postupak donošenja odluka. Kroz ovu meru je predviđeno i postepeno uvođenje sistema za upravljanje kvalitetom javnih usluga, zatim upotreba novih tehnologija i izrada studije izvodljivosti upotrebe blockchain tehnologije u javnoj upravi RS, kao i postizanje pune operativnosti IT pristupnih centara poput Servisnog Korejsko-srpskog informatičko pristupnog centra.

Kroz Poseban cilj 5, Povećanje participacije građana, transparentnosti, unapređenje etičkih standarda i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave, takođe su predviđene tri mere. Kroz Meru 5.1. cilj je da se poveća dostupnost informacija o radu javne uprave kroz različite procese poput open data procesa ili izradu aplikacije za Informatore o radu, ali i da se unapredi proces konsultacija sa zainteresovanom javnošću u postupku pripreme propisa i dokumenata javnih politika. Kroz mere 5.2. i 5.3. planira se izmena i unapređenje pravnog okvira kojim se regulišu oblasti rada i položaj nezavisnih državnih organa : Agencije za borbu protiv korupcije, Zaštitnika građana, Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Državne revizorske institucije, Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Iako AP RJU za period 2018–2020. godine ne obrađuje posebno pitanja rodne ravnopravnosti, s obzirom da postoji horizontalna Nacionalna strategija za rodnu ravnopravnost za period od 2016. do 2020. godine85, AP RJU je predvideo afirmativnu meru u cilju postizanja rodne ravnopravnosti kroz aktivnost 2.1.2. koja se odnosi na izmenu Zakona o državnim službenicima i mogućnost uzastopnog ocenjivanja/vrednovanja rada bez obzira na korišćenje porodiljskog odsustva i odsustva radi nege deteta. Pored toga u okviru Mere 3.2 nastavljaju se aktivnosti u oblasti rodno odgovornog programskog budžetiranja.

Dodatna vrednost ovog AP RJU predstavljaju brojne aktivnosti koje se odnose na postizanje uprave bez papira – e uprave (mere 1.4; 4.1; 4.2; 4.3; 5.1) kao mere koje dodatnodoprinosi zaštiti životne sredine (eng. cross cutting) pored krajnjeg cilja obezbeđivanja visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima.

Prilog 2: Sistem za koordinaciju i upravljanje RJU

Strategijom RJU određuje se institucionalna i organizaciona struktura za koordinaciju, praćenje, izveštavanje i evaluaciju procesa RJU. Kroz proces praćenja i na osnovu analize koji je izradila OECD/SIGMA86 kao i zvaničnih preporuka u Izveštaju

–––––––––––––

85 Nacionalna strategija za rodnu ravnopravnost za period od 2016. do 2020. godine, link ka dokumentu: http://www.mgsi.gov.rs/lat/dokumenti/nacionalna-strategija-za-rodnu-ravnopravnost-za-period-od-2016-do-2020-godine-sa-akcionim

86 U Analizi se podvlači da „ovakva (četvorostepena) struktura je prilično kompleksna i predstavlja teret institucijama. Oko 75% institucija (15 od ukupno 20) ima svoje predstavnike na sva tri nivoa... Važno je pomenuti da ovo zahteva značajno vreme na političkom nivou jer ministri i državni sekretari su zastupljeni u Savetu za reformu javne uprave i Kolegijumu državnih sekretara.” SIGMA preporučuje da treba: „Povećati efikasnost strukture za koordinaciju RJU smanjenjem broja nivoa u koordinaciji. Pošto postoje sva tela na političkom nivou – Savet za reformu javne uprave i KDS – preporučuje se da se zadrži jedno telo na političkom nivou i jedno telo na tehničkom/radnom nivou. S obzirom na to da je važna uključenost Predsednika Vlade i ministara u rešavanju pitanja u vezi sa RJU, preporučuje se da se zadrže Savet za reformu javne uprave i MPG.” Dokument: „Pregled koordinacione strukture za Strategiju reforme javne uprave”, OECD/SIGMA, decembar 2016. godine.

SIGMA-e za Srbiju87, utvrđeno je da postoji značajno preklapanje dva politička nivoa koordinacije, tako da se usvajanjem ovog Akcionog plana, predlaže zadržavanje samo Saveta za reformu javne uprave, kao političkog nivoa koordinacije, kao i Međuministarske projektne grupe kao administrativnog nivoa koordinacije, uz Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave. Drugim rečima umesto četvorostepene strukture koja je nekad podrazumevala i Kolegijum državnih sekretara, sad se ustanovljava trostepena struktura, od kojih prvi i drugi predstavljaju nivoe stručne koordinacije, dok je treći nivo političke koordinacije procesa RJU.

Prvi nivo koordinacije i upravljanja

Prvi nivo koordinacije RJU na kojem se prvenstveno obavljaju operativni poslovi procesa RJU je u nadležnosti MDULS. U cilju uspešne realizacije postavljenih zadataka i osiguranja održivosti procesa evidentirana je neophodnost unapređenja unutrašnjih kapaciteta MDULS. Novom sistematizacijom MDULS formirana je unutrašnja organizaciona jedinica za upravljanje reformom javne uprave. Ova jedinica obavlja poslove koji se prvenstveno odnose na:

– koordinacija i učešće u pripremi strategije razvoja i akcionih planova u oblasti reforme javne uprave;

– koordinacija i učešće u pripremi akcionog plana za sprovođenje Partnerstva za otvorenu upravu;

– stručne poslove za potrebe Saveta za reformu javne uprave i Međuministarske projektne grupe;

– pripremu izveštaja u procesu evropskih integracija sa aspekta sprovođenja strategija razvoja i akcionih planova u oblasti reforme javne uprave i Partnerstva za otvorenu upravu;

Formiranjem organizacione jedinice za RJU načinjen je prvi korak ka uspostavljanju internih kapaciteta MDULS, dok je u narednom periodu, u sklopu procesa restrukturiranja MDULS, neophodno je organizaciono i kadrovsko jačanje jedinice, kako i sama Strategija RJU predviđa da: „u cilju uspešne realizacije ovih zadataka i osiguranja održivosti ovog procesa, neophodno je uspostaviti odgovarajuće kapacitete, prevashodno jačanjem kapaciteta unutrašnje organizacione jedinice”.88

Dodatno, u cilju povećanja funkcionalnosti upravljanja RJU, u organima državne uprave identifikovane su kontakt osobe za poslove koordinacije, imenovane kao zamenici članova Međuministarske projektne grupe (drugi nivo koordinacije). Kroz Komplementarnu podršku Sektorske budžetske podrške EU za oblast reforme javne uprave dogovorene su obuke i radionice za navedene predstavnike ODU.

Drugi nivo koordinacije i upravljanja

Međuministarska projektna grupa (MPG) ima stručnu ulogu u koordinaciji i praćenju procesa sprovođenja Strategije RJU. Zadaci članova MPG prvenstveno su usmereni na stručnu koordinaciju i utvrđivanje izveštaja o sprovođenju Strategije RJU. Ovim mehanizmom obezbeđuje se aktivno učešće svih relevantnih ODU u procesu RJU.

Iako Strategija RJU navodi samo sekretare i pomoćnike ministarstava kao članove ove grupe, evidentirana je potreba da se u koordinaciju RJU na stručnom nivou uključe i predstavnici drugih relevantnih ODU. U skladu sa tim, pozivi za imenovanje članova upućeni su i relevantnim službama Vlade i posebnim organizacijama. Predviđeno je i imenovanje zamenika članova koji će istovremeno biti i kontakt osobe za RJU na prvom nivou koordinacije (pogledati u odeljku iznad). Takođe, MPG obuhvata i predstavnike OCD, preko organizacija članica konzorcijuma mehanizma Sektorskih organizacija civilnog društva (SEKO) za oblast reforme javne uprave. U MPG je uključena i Stalna konferencija gradova i opština (SKGO), kao spona ka lokalnoj samoupravi na koju se takođe odnosi Strategija reforme javne uprave.

–––––––––––––

87 Ključne srednjoročne preporuke za Srbiju, preporuka pod rednim brojem 4: „MDULS treba da racionalizuje koordinacionu strukturu Strategije RJU ukidanjem uloge Kolegijuma državnih sekretara u koordinaciji sprovođenja Strategije RJU i pratećeg Akcionog plana ili njegovim spajanjem sa strukturom međuministarske radne grupe”, Monitoring izveštaj za Srbiju, Principi javne uprave, 2017, str. 20, http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

88 Strategija reforme javne uprave, stranica 54, link ka dokumentu: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

Preporuke Sigma analize se odnose i na reviziju sastava MPG, kako bi se osigurala efikasnost rada MPG i ekspertska zastupljenost na ovom nivou. Potrebno je: „Revidovati sastav MPG sa ciljem da se osigura profesionalna i ekspertska zastupljenost na ovom radnom nivou. Ekspertska zastupljenost bi omogućila detaljnu raspravu o svim pitanjima i formulisanje valjanih rešenja. Članovi MPG grupe, barem iz ovih ministarstava, koji bi predvodili oblasti RJU (finansije, službenički sistem, pružanje usluga, kreiranje politike, itd.), mogli bi da budu pomoćnici ministara koji poseduju ekspertsko znanje i imaju odgovornost za dotične oblasti RJU. Ovakva promena bio omogućila detaljniju raspravu na nivou MPG, utvrđivanje glavnih izazova i formulisanje valjanih rešenja .”89 U skladu sa navedenom analizom, ali i u skladu sa prethodnom praksom, omogućiće se organima državne uprave da imenuju odgovarajuće predstavnike u MPG, bilo sekretare ministara ili pomoćnike ministra koji su direktnije uključeni u procese reforme javne uprave.

Specifični zadaci Međuministarske projektne grupe su:

– učestvovanje u kreiranju strategija i akcionih planova u procesu reforme javne uprave;

– uključivanje svih projekata i normativnih aktivnosti u Strategiju RJU (u okviru redovnih revizija ove Strategije odnosno u procesu izrade nove Strategije RJU) i preporučivanje uključivanja određenih aktivnosti u Godišnji plan rada Vlade (u saradnji sa ministarstvom nadležnim za poslove državne uprave);

– usklađivanje drugih nacionalnih strateških dokumenata sa Strategijom RJU (u saradnji sa RSJP);

– usvajanje izveštaja o sprovođenju i evaluaciji rezultata postignutih Strategijom RJU i Akcionim planom za sprovođenje, a na osnovu analiza i predloga koje će pripremati organizaciona jedinica za RJU u MDULS;

– predlaganje Savetu za RJU za raspravu i usvajanje odluka o kojima se ne postigne konsenzus u okviru rada MPG;

– učestvovanje u evaluaciji rezultata sprovođenja Strategije RJU u skladu sa metodologijom evaluacije (svaki član iz delokruga rada svog organa).

MPG će se sastajati u plenumu ili u užim grupama (podgrupama), koje će biti formirane u skladu sa procenama potreba u procesu koordinacije RJU. Sekretar MPG će biti rukovodilac organizacione jedinice za upravljanje reformom javne uprave u MDULS.

MDULS će pripremiti predlog Poslovnika o radu MPG, kojim će se utvrditi svi potrebni preduslovi za funkcionisanje Grupe (uključujući i sastav užih grupa) i koji će usvojiti MPG. Poslovnikom MPG će se definisati precizna dinamika održavanja sastanaka MPG prema potrebama procesa koordinacije i praćenja RJU, kao i u skladu sa organizacionim i prostornim kapacitetima. Zapravo, Strategija RJU predviđa da se redovni sastanci MPG održavaju jednom mesečno, na predlog MDULS. U praksi, zbog veličine Radne grupe, pokazalo se da mesečni sastanci zahtevaju prostorne i organizacione kapacitete, zbog čega će se Poslovnikom MPG definisati mogućnost održavanja elektronskih sednica Radne grupe.

Treći nivo koordinacije i upravljanja

Vlada Republike Srbije je Odlukom o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave90 formirala Savet za RJU kao centralno strateško telo Vlade za reformu javne uprave.

Zadaci Saveta su da:

– utvrđuje predloge strateškog razvoja javne uprave u Republici Srbiji;

– inicira i predlaže Vladi preduzimanje mera i aktivnosti koje se odnose na RJU;

– razmatra i usvaja izveštaje o postignutim ciljevima u oblasti RJU;

– promoviše i prati sprovođenje Strategije RJU, naročito sa stanovišta uključivanja principa i ciljeva reforme javne uprave u sektorske strategije razvoja i planske akte;

– razmatra i daje prethodno mišljenje Vladi o strategijama razvoja, nacrtima zakona i drugim aktima koji se odnose na organizaciju i rad Vlade, organa državne uprave, a naročito one kojima se predlaže osnivanje novih državnih organa, organizacija, službi ili tela Vlade.

–––––––––––––

89 Dokument: „Pregled koordinacione strukture za Strategiju reforme javne uprave”, OECD/SIGMA, decembar 2016. godine.

90 Odluka o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave („Službeni glasnik RS”, br. 81/16, 78/17).

Savetom predsedava predsednik Vlade, a zamenjuje ga ministar državne uprave i lokalne samouprave. S obzirom da se Strategija RJU odnosi na širi sistem uprave, ne samo na državnu upravu kao u prethodnom periodu, pored ministra državne uprave i lokalne samouprave veliki broj resornih ministara i predstavnika drugih državnih organa je imenovano za članove Saveta. Članovi Saveta su:

1. prvi potpredsednik Vlade i ministar spoljnih poslova;

2. potpredsednik Vlade i ministar unutrašnjih poslova;

3. potpredsednik Vlade i ministar građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture

4. ministar finansija;

5. ministar privrede;

6. ministar pravde;

7. ministar za evropske integracije;

8. ministar prosvete, nauke i tehnološkog razvoja;

9. ministar za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja;

10. ministar zdravlja;

11. ministar kulture i informisanja;

12. ministar omladine i sporta;

13. direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo;

14. Generalni sekretar Vlade;

15. direktor Republičkog sekretarijata za javne politike.

Savet ima sekretara koga iz reda državnih službenika, na predlog ministra državne uprave i lokalne samouprave, rešenjem imenuje Savet.

Činjenica da je čak 14 članova Vlade imenovano za članove Saveta, obezbeđuje Savetu kredibilitet i legitimitet u upravljanju celokupnim procesom RJU.

Prema potrebi, Savet radi razmatranja pitanja iz svoje nadležnosti može formirati uže radne grupe. Takođe, Savet može, radi proučavanja pojedinih naročito složenih pitanja koja se odnose na reformu javne uprave, angažovati stručne i obrazovne institucije i istaknute stručnjake, kao i stručnu pomoć koja mu se pruža u vidu međunarodnih projekata. Poslovnikom o radu (koji je usvojen na prvoj sednici Saveta) uređen je način rada Saveta i druga pitanja značajna za njegov rad uključujući nadležnosti, strukturu, prava i dužnosti članova itd. Kao važan princip rada Saveta utvrđuje se da je rad Saveta javan i da se ostvaruje prema zakonu kojim se uređuje slobodan pristup informacijama od javnog značaja, odnosno da Savet davanjem saopštenjem za javnost obaveštava javnost o svom radu. Takođe, Poslovnik predviđa da Savet svoje akte, među koje spadaju predlozi, mišljenja i stručna obrazloženja, upućuje nadležnom organu državne uprave da ih, ako oceni da je potrebno, kao svoje pripremi za Vladu.

Strategijom nije propisana učestalost sazivanja i održavanja sednica Saveta, ali će Odlukom o obrazovanju Saveta za RJU i Poslovnikom o radu Saveta biti tačno precizirana redovna učestalost održavanja sednica.

Prilog 3: Sistem za praćenje i evaluaciju (ocenu) RJU 91

Praćenje i izveštavanje

Opšta svrha sistema praćenja, izveštavanja i evaluacije (PIE) za bilo koju javnu politiku je (a) da prikuplja podatke tokom

primene te politike da bi se videlo da li se planirane aktivnosti realizuju kao što je predviđeno i da bi se ustanovili rizici koji

–––––––––––––

91 Ovaj prilog je u velikoj meri zasnovan na predlozima i preporukama programa SIGMA, tj. dokumentima „Ideje za operacionalizaciju sistema praćenja, izveštavanja i evaluacije“ i „Komentari na okvir indikatora rezultata“ koji su dostavljeni Ministarstvu pravde i državne uprave u martu 2014.

se javljaju bilo zbog nerealizovanih aktivnosti bilo zbog izostanka očekivanih ishoda i (b) da oceni napredak ostvaren zahvaljujući toj politici u pogledu ciljeva i očekivanih efekata kako ih je definisala Vlada. Drugim rečima, praćenje i izveštavanje imaju za cilj prikupljanje podataka i ocenu sprovođenja na operativnom nivou. Praćenje nam pokazuje da li smo na pravom putu ka ostvarivanju ciljeva javne politike ili je potrebno praviti neka prilagođavanja kako bismo postigli željene rezultate. Krajnji cilj praćenja je donošenje pravovremenih odluka, u cilju poboljšanja rezultata te politike i eventualnih izmena u toku sprovođenja. Praćenje reforme javne uprave zasniva se na Akcionom planu za sprovođenje Strategije reforme javne uprave (AP RJU).

Pristup praćenju

Matrica AP RJU je prevashodno orijentisana na rezultate (eng. result-oriented) i pruža osnov za uspostavljanje monitoringa/praćenja na osnovu rezultata.92 Praćenje zasnovano na rezultatima (eng. Result-based monitoring – RBM) je proces praćenja u kojem se fokus stavlja na ciljeve i rezultate javne politike, što omogućava poređenje koliko se uspešno ta javna politika realizuje naspram postavljenih ciljeva. Praćenje zasnovano na rezultatima sadrži u sebi elemente tradicionalnog procesnog (implementacionog) sistema praćenja, ali doseže dalje u svom fokusu, koji se ne završava na aktivnostima i njihovim direktnim rezultatima (eng. outputs), već posmatra i rezultate (ishode, eng. outcomes) koji se ostvaruju kroz te aktivnosti, tj. stvarne promene u realnosti do kojih dolazi usled intervencija javne politike.

Primena ovog pristupa u AP RJU podrazumeva da je većina elemenata matrice definisana na nivou rezultata (ili mera u terminologiji Strategije RJU), a naročito indikatori i potrebni resursi. Ovaj metodološki pristup takođe uvodi osnov za praćenje ostvarenosti viših ciljeva reforme, budući da utvrđuje indikatore na nivou ciljeva (objektivno merljive indikatore). Istovremeno, zadržani su i određeni elementi procesnog/implementacionog pristupa praćenju, koji se temelji na aktivnostima. Tako su za svaki rezultat/meru izlistane glavne aktivnosti za koje se očekuje da će biti neophodne kako bi se rezultat ostvario, a dati su i rokovi za realizaciju tih aktivnosti, kako bi bilo moguće pratiti i napredak ka ostvarenju rezultata/mere.

Merenje indikatora

AP RJU definiše specifične i merljive (SMART) indikatore za praćenje postignuća rezultata i ciljeva.

Najviši nivo indikatora utvrđen je za opšti cilj reforme javne uprave (u skladu sa Strategijom RJU) i on omogućava merenje dugoročnijeg uticaja ( impact) RJU:

Indikator	Početna vrednost (2013)	Ciljna vrednost (2020)
Delotvornost vlasti (Svetska banka) – percentilni rang (0-100)	50.24	53-56

Ovaj hibridni indikator je u potpunosti objektivan (njegovo merenje sprovodi na godišnjoj osnovi Svetska banka) i sastoji se od rezultata većeg broja indikatora, od kojih su neki zasnovani na ekspertskim analizama, a neki na anketama.

–––––––––––––

92 Ova matrica predstavlja adaptaciju jedne od ranije razvijenih matrica koja je nastala u okviru projekta tehničke pomoći koji je podržavao MDULS u sprovođenju reforme državne uprave u ranijoj fazi.

Tabela 2: Izvori podataka za indeks delotvornosti vlasti za Srbiju, 2013 93

Država	Indikator	Izvor	Godina	Tip	Vrednost
Srbija	Delotvornost vlasti	Bertelsmann Transformation Index	2013	Eksperti	0.73
Srbija	Delotvornost vlasti	Business Enterprise Environment Survey	2013	Anketa	0.94
Srbija	Delotvornost vlasti	Economist Intelligence Unit	2013	Ekspert	0.25
Srbija	Delotvornost vlasti	Gallup World Poll	2013	Anketa	0.42
Srbija	Delotvornost vlasti	Global Insight Business Conditions and Risk Indicators	2013	Eksperti	0.5
Srbija	Delotvornost vlasti	Institutional Profiles Database	2013	Eksperti	0.75
Srbija	Delotvornost vlasti	Political Risk Services International Country Risk Guide	2013	Eksperti	0.5
Srbija	Delotvornost vlasti	World Bank Country Policy and Institutional Assessments	2013	Eksperti	Nije poznata
Srbija	Delotvornost vlasti	World Economic Forum Global Competitiveness Report	2013	Anketa	0.44

93 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#reports

Izveštaj za ovaj indikator objavljuje se krajem septembra svake godine, sa obrađenim podacima za prethodnu godinu. Prilikom definisanja ciljne vrednosti (PV i CV) ovog indikatora za AP RJU vodilo se računa o usklađenosti sa indikatorima i vrednostima dogovorenim za praćenje EU IPA 2 za Sektor RJU.

Ostali indikatori u AP RJU – za nivo posebnih ciljeva i rezultata – dati suna nivou ishoda – rezultata (eng. outcome ), a u nekoliko slučajeva (gde nije bilo moguće identifikovati odgovarajući indikator na tom nivou)na nivou direktnog rezultata (eng. output ). Gdegod je to bilo moguće korišćeni su indikatori formulisani u okviru Principa javne uprave (OECD SIGMA i Evropska komisija), kako bi se RJU snažnije povezala sa procesom pristupanja Srbije Evropskoj uniji, a i kako bi se praćenje RJU učinilo efikasnijim i ekonomičnijim (budući da će za PJU indikatore SIGMA sprovoditi analize i merenja na osnovu podataka koje će Srbija dostavljati). Za nivo posebnog cilja uglavnom su korišćeni kvalitativni PJU indikatori (sa par izuzetaka gde su iskorišćeni nacionalni indikatori), budući da se oni mogu smatrati objektivno merljivim indikatorima jer SIGMA samostalno utvrđuje metodologiju njihovog merenja i vrši ta merenja. Za nivo mere prevashodno su korišćeni kvantitativni nacionalni indikatori budući da će njihovo merenje daleko lakše biti moguće samostalno sprovesti u okviru organa Republike Srbije, na godišnjem nivou.

Za sve indikatore – uključujući i PJU indikatore – paralelno sa izradom Akcionog plana izrađeni su „pasoši” koji omogućavaju da se na jednom mestu prikupe osnovne informacije o svim definisanim indikatorima uspešnosti, uključujući i neke od njihovih ključnih institucionalnih aspekata, npr. koja institucija prikuplja podatke za merenje kog indikatora i koliko često to čini, kada su dostupni podaci, po kojoj formuli se izračunava vrednost indikatora i sl.

Pasoši indikatora će se redovno razmatrati (i to barem jednom godišnje) kako bi informacije mogle da se ažuriraju. Podatke će ažurirati odgovarajuće institucije na inicijativu MDULS.

Tabela 3: Uputstvo za izradu „pasoša” indikatora

Naziv indikatora	Uneti pun naziv indikatora iz Akcionog plana RJU.
Odgovarajući opšti odnosno posebni cilj	Uneti odgovarajući posebni cilj i meru iz Akcionog plana RJU 2018–2020. na koje se odnosi konkretni indikator uspešnosti.
Izvor podataka za praćenje indikatora uspešnosti	Uneti naziv izvora podataka (konkretan dokument, bazu podataka, internet stranice...) Uneti informacije o tome da li se podaci za praćenje indikatora prikupljaju na domaćem ili međunarodnom nivou. Važno je napraviti razliku između ovih vrsta indikatora da bi se videlo u kojoj meri podaci za praćenje indikatora mogu da variraju, jer se ponekad način na koji se indikatori mere na međunarodnom nivou značajno menja, dok ponekad njihovo merenje u potpunosti izostaje. Uneti link ka izvoru podataka ako je objavljen na Internetu.
Naziv nosioca prikupljanja podataka	Uneti pun naziv institucije odgovorne za prikupljanje podataka za potrebe konkretnog indikatora i za objavljivanje/dostavljanje tih podataka, kao i konkretnu kontakt osobu i kontakt podatke (telefon i elektronsku adresu). Ove informacije će se koristiti kako bi se odgovarajuće institucije informisale o svojim obavezama, kao i kako bi se pratili rezultati institucija uključenih u celokupni sistem za praćenje, izveštavanje i evaluaciju u pogledu Strategije RJU i Akcionog plana za njeno sprovođenje.
Učestalost prikupljanja podataka	Uneti informacije o tome koliko često i kad (u kom kvartalu kalendarske godine) odgovarajuće institucije prikupljaju podatke o konkretnom indikatoru i kada ih objavljuju. Ove informacije su neophodne kako bi se razumelo kad su podaci dostupni za izradu izveštaja i kako bi se dinamika izrade izveštaja prilagodila dinamici dostupnosti podataka.
Kratak opis metodologije	Uneti kratak opis konstruisanja i merenja konkretnog indikatora uspešnosti (formulu kako se izračunava indikator). Ako je na internetu objavljena izričita metodologija za merenje tog indikatora, preporučujemo da se na ovom mestu unese i link ka tom metodološkom dokumentu. Razumevanje načina na koji se indikator meri neophodno je da bi se videlo (a) u kojoj meri su predstavljeni podaci relevantni i pouzdani, i (b) koliko bi sredstava trebalo opredeliti za merenje tog indikatora ako je reč o novom indikatoru za koji ne postoje mehanizmi prikupljanja podataka.
Podaci o polaznoj vrednosti	Godina	2015	2016	2017
	Polazna vrednost
	Unesite podatke o polaznim vrednostima za konkretan indikator, ako takvi podaci postoje. Unesite podatke za najviše tri prethodne godine
Podaci o ciljnim vrednostima	Godina	2018	2019	2020
	Ciljna vrednost
	Unesite podatke o ciljnim vrednostima za konkretan indikator za svaku godinu, ukoliko će se merenje indikatora sprovoditi na godišnjem nivou. Ukoliko to nije slučaj, unesite CV za godinu u kojoj će se merenje sprovesti.

Polazne vrednosti (eng. baseline value) jesu kvalitativni ili kvantitativni podaci o okolnostima u trenutku početka praćenja ili pre samog praćenja, sa kojom se upoređuju informacije dobijene kasnije, tokom merenja indikatora na osnovu kog se meri napredak u sprovođenju politike RJU. Ciljna vrednost (eng. target value) jeste kvantitativni ili kvalitativni prikaz indikatora, i zapravo predstavlja željeni nivo učinka koji će biti postignut za određeno vreme.

Prikupljanje podataka je veoma važan korak, i na osnovu njega službenici zaduženi za proces praćenja mogu da pripreme izveštaje o sprovođenju ciljeva i rezultata, za potrebe izveštavanja. Strategija RJU teži uvođenju sistematizovanog i unifikovanog sistema praćenja i izveštavanja, i to kroz obavezne godišnje izveštaje svih nosilaca aktivnosti, koji se dostavljaju MDULS a koji će biti predmet razmatranja na sednicama/sastancima struktura za upravljanje RJU i njeno praćenje definisane Strategijom RJU.

Akteri i uloge u sistemu praćenja i izveštavanja

Podaci za praćenje prikupljaju se od ODU koji su uključeni u realizaciju RJU. Procesom praćenja upravlja i koordinira MDULS, dok sva druga ministarstva i drugi ODU pružaju podatke u okviru svojih nadležnosti i zaduženja prema AP RJU. AP RJU definiše odgovorne institucije, kao i organizacione jedinice u okviru njih, za praćenje i izveštavanje, kao i partnerske institucije ili organizacije koje učestvuju u sprovođenju konkretne aktivnosti. Za potrebe procesa praćenja i izveštavanja, za koordinaciju praćenja indikatora i izveštavanja po merama i aktivnostima biti zadužena jedna institucija , koja će pak prikupljati sve neophodne informacije i podatke od ostalih institucija koje su označene kao partneri u realizaciji, a zatim tako objedinjene dostavljati MDULS-u.

Slika 4: Grafička ilustracija sistema izveštavanja po AP RJU

Deo dokumenta je u pripremi i može se videti po objavljivanju celog dokumenta u Pravnoj bazi.
Celom dokumentu se može pristupiti preko taba "otvori relacije" ili "otvori prečišćen tekst".

Izveštavanje

Izveštavanje o sprovođenju zasniva se na rezultatima/merama iz AP RJU i sprovodiće se kroz redovne i vanredne izveštaje.94 Strategija RJU navodi da je potrebno „izvršiti uspostavljanje potpunog i efikasnog sistema praćenja i vrednovanja rezultata sprovedenih aktivnosti. To podrazumeva, pre svega uvođenje obaveznih kvartalnih/polugodišnjih izveštaja svih nosilaca aktivnosti.”95 Imajući u vidu ograničene kapacitete, ali i potrebu da se poveća uključenost i transparentnost svih zainteresovanih u proces izveštavanja, kroz Komplementarnu podršku Sektorske budžetske podrške za RJU EU, predviđena je izrada dinamičkog monitoring internet portala za koji bi kontakt osobe (zamenici MPG) u svim ODU i OCD imali privilegiju pristupa na kvartalnom/polugodišnjem i godišnjem nivou i u koji bi direktno unosili implementacioni status konkretnih aktivnosti za koje je nadležna određena institucija/organizacija. Implementacioni status bi istovremeno sa unošenjem bio vidljiv na internet portalu za javnost, kao i naziv odgovorne institucije koja je unela status (realizovano/delimično realizovano/nije realizovano). Na konkretnom internet portalu predviđeno je da budu postavljeni i svi relevantni dokumenti, poput strateških dokumenata, prethodnih i aktuelnih izveštaja o sprovođenju AP RJU, pasoša indikatora, zapisnika sa sastanaka Saveta za RJU i MPG i sl. Time bi se omogućila puna transparentnost procesa izveštavanja kao i učestalost izveštavanja koju predviđa Strategija RJU, ali bi se i značajno olakšao proces prikupljanja podataka za izradu Godišnjeg izveštaja o sprovođenju AP RJU zasnovanog na rezultatima , koje će posebno izrađivati organizaciona jedinica nadležna za proces praćenja RJU u MDULS. Drugim rečima, internet portal je predviđen i kao baza podataka na kojoj bi se redovno prikupljali podaci o sprovođenju aktivnosti na kvartalnom/polugodišnjem/godišnjem nivou , kao što to predviđa Strategija RJU, a jednom godišnje bi se na osnovu prikupljenih podataka izrađivao godišnji izveštaj zasnovan na postignutim rezultatima i objavljivao na internet portalima MDULS-a.

Godišnji izveštaji o sprovođenju Strategije i AP RJU sadržaće zbirne i pojedinačne informacije. Naglasak će biti na konciznosti informacija i na fokusu na rezultatima (bilo direktnim rezultatima aktivnosti ili na ishodima) pre nego na procesima i inputima, kako bi se obezbedila maksimalna

–––––––––––––

94 Strategije RJU, stranica 56, link ka dokumentu: http://www.mduls.gov.rs/doc/Strategija%20reforme%20javne%20uprave%20u%20Republici%20Srbiji.pdf

95 Ibid.

upotrebljivost izveštaja. Godišnji izveštaji će sadržati sledeće elemente:

– Celokupne informacije o realizaciji Strategije i Akcionog plana sa najvažnijim uspesima/ ostvarenjima/rezultatima tokom te konkretne godine, da bi se lakše saopštili široj javnosti i zainteresovanim stranama;

– Procenu najvažnijih aktivnosti koje nisu realizovane prema planu i informacije o uticaju koji bi to moglo da ima na ukupan napredak RJU kako je planirana;

– Predloge za neophodne aktivnosti na jačanju kapaciteta koje bi omogućile prevazilaženje postojećih nedostataka i druge aktivnosti za ublažavanje negativnih posledica od devijacija u odnosu na planove;

– Ključne probleme i izazove ustanovljene tokom realizacije ključnih događaja i aktivnosti kao i ključne preporuke za prevazilaženje tih izazova;

– Prioritetne aktivnosti za narednu godinu i utvrđivanje svih eventualnih potrebnih izmena planskih dokumenata (pre svega AP RJU) zasnovanih na analizi trenutnog razvoja događaja.

Uputstva za popunjavanje obrazaca i obrasci za izveštavanje će biti postavljena na monitoring internet portal.

Alat za praćenje i izveštavanje

U prethodnom periodu, alati za praćenje i izveštavanje u formi Excel i Word tabela, sa detaljnim Instrukcijama za popunjavanje, bili su pripremani od strane jedinice nadležne za praćenje RJU u MDULS-u. U narednom periodu, planira se uspostavljanje dinamičkog monitoring internet portala, kao osnovnog alata za praćenje i izveštavanje. Internet portal će, pored ostalih, sadržavati sledeće osnovne elemente:

– Početna stranica sa jasnim objašnjenjem namene i cilja portala, sa kratkom vizuelnom prezentacijom trenutnog statusa implementacije aktivnosti predviđenih AP RJU;

– Pregled svih posebnih ciljeva, mera, aktivnosti i indikatora iz AP RJU sa odgovornim i partnerskim institucijama i statusom realizacije aktivnosti;

– Pasoše indikatora sa trenutnom vrednosti indikatora;

– Dokumenta: strateška dokumenta, prethodni i aktuelni izveštaji o sprovođenju AP RJU, pasoši indikatora u jednom dokumentu, odluke i rešenja o osnivanju koordinacionih tela, zapisnici sa sastanaka Saveta za RJU i MPG;

– Vizuelno postavljena i pretraživa statistika po odgovornoj instituciji, stepenu realizacije aktivnosti, stepenu realizacije mera, vremenskom periodu izveštavanja i sl.96

Evaluacija (ocena)

Proces ocenjivanja (evaluacije) pomaže i stručnjacima i donosiocima odluka da dođu do informacija o tome do koje mere su prvobitno postavljeni ciljevi ostvareni. To znači da postoji jasna informacija o tome da li su ciljevi ostvareni potpuno ili delimično (šta se promenilo u realnosti koju želimo da reformišemo/promenimo) ili su očekivanja čak i nadmašena, kao i stručno obrazloženje osnovnih razloga i preporuka za predložene korektivne mere.

Uticaj i ishodi određene politike mogu se ocenjivati samo dugoročno, jer promene ili trendovi se neće javljati kvartalno, nego godišnje ili čak ređe. Stoga se evaluacija sprovodi obično svake druge ili treće godine. Uz činjenicu da se promene mogu uvideti samo na duže staze, evaluacija obično zahteva više sredstava nego redovni izveštaji o praćenju.

–––––––––––––

96 Primer vizuelno predstavljene statistike je sajt Republike Slovenije na sledećem linku: http://www.enotnazbirkaukrepov.gov.si/realizacija-ukrepov/statistika?url=realizacija-ukrepov%2Fstatistika

Strategija RJU ne konkretizuje tačan broj evaluacija, već navodi da: „Nakon sakupljanja i obrade podataka iz redovnih izveštaja o obavljenim aktivnostima, odnosno u okviru neprekidnog procesa praćenja, nužno je pripremati i povremene (ali redovne i sistemski zasnovane, utemeljene) ocene uspešnosti sprovođenja reforme odnosno vršiti tzv. vrednovanje tog složenog procesa.”97

Prva evaluacija će otpočeti sredinom 2018. godine, sa fokusom na realizaciji AP RJU u periodu 2014–2017, što će predstavljatiex-post evaluaciju AP RJU, a istovremeno i srednjoročnu (eng. midterm) evaluaciju Strategije RJU, na osnovu koje će se, ukoliko to bude potrebno, izvršiti revizija Strategije i AP RJU za period 2018–2020. Nacrt izveštaja o evaluaciji bi tako bio pripremljen do kraja 2018, nakon čega bi bio prosleđen Savetu RJU na razmatranje.

Da bi evaluacija bila što objektivnija, angažovaće se eksterni nezavisni ocenjivači, kroz Komplementarnu podršku Sektorske budžetske podrške za RJU EU. Pripremu i realizaciju evaluacije pratiće i operativno pomagati organizaciona jedinica MDULS zadužena za upravljanje reformom javne uprave gde bi zaposleni u ovoj jedinici trebalo da dobiju i trening za sprovođenje ovih poslova.

–––––––––––––

97 Strategija RJU, str. 57.

Deo dokumenta je u pripremi i može se videti po objavljivanju celog dokumenta u Pravnoj bazi.
Celom dokumentu se može pristupiti preko taba "otvori relacije" ili "otvori prečišćen tekst".

Prilog 7: Lista skraćenica

ABPK	Agencija za borbu protiv korupcije
A	Aktivnost
AP	Akcioni plan
AP 23	Akcioni plan za Pregovaračko poglavlje 23
APR	Agencija za privredne registre
AP RJU	Akcioni plan za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji
VSS	Visoki službenički savet
GenSek	Generalni sekretarijat Vlade
DRI	Državna revizorska institucija
EK	Evropska komisija
ERP	Program ekonomskih reformi
EU	Evropska unija
EU IPA	Instrument za pretpristupnu pomoć Evropske unije
EUR	evro
IS	Informacioni sistem
ITE	Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu
JLS	Jedinice lokalne samouprave
JU	Javna uprava
Kont.	Kontinuirano
KOCD	Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom
MDULS	Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave
MEI	Ministarstvo za evropske integracije
MPG	Međuministarska projektna grupa
MMF	Međunarodni monetarni fond
MRZSBP	Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja
MTBF	Srednjoročni budžetski okvir – Fiskalna strategija
MUP	Ministarstvo unutrašnjih poslova
MFIN	Ministarstvo finansija
NAJU	Nacionalna akademija za javnu upravu
NBS	Narodna banka Srbije
NPAA	Nacionalni plan za usvajanje pravne tekovine EU
NSBPK	Nacionalna strategija za borbu protiv korupcije u RS za period od 2013. do 2018. godine
ODU	Organ(i) državne uprave
OECD	Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj
OCD	Organizacije civilnog društva
PV	Početna vrednost (baseline value)
PEFA	Ocena javnih rashoda i finansijske odgovornosti
PZR	Poverenik za zaštitu ravnopravnosti
PIE	Praćenje, izveštavanje i evaluacija
PIRV	Informacioni sistem za planiranje i izveštavanje o radu Vlade
PIFC	Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru
PFM	Program reforme upravljanja javnim finansijama
PJU	Principi javne uprave
RGZ	Republički geodetski zavod
RZS	Republički zavod za statistiku
RS	Republika Srbija
RSD	Srpski dinar
RJU	Reforma javne uprave
RSJP	Republički sekretarijat za javne politike
SB	Svetska banka
SDC	Švajcarska agencija za razvoj i saradnju – Swiss Agency for Development and Cooperation (SDC)
SKGO	Stalna konferencija gradova i opština
SIGMA	Program podrške unapređenju u vladavini i upravljanju pri OECD
SRJU	Savet za reformu javne uprave
SUK	Služba za upravljanje kadrovima
TOR	Projektni zadatak
UZZPRO	Uprava za zajedničke poslove republičkih organa
UI	Upravna inspekcija
UJN	Uprava za javne nabavke
UNDP	Program razvoja Ujedinjenih nacija – The United Nations Development Programme (UNDP)
ULJR	Upravljanje ljudskim resursima
USD	Američki dolar
FA	Funkcionalna analiza
FUK	Finansijsko upravljanje i kontrola
CV	Ciljna vrednost (target value)
CHU	Centralna jedinica za harmonizaciju
CMST	Change Managment Support Team – Grupa za upravljanje promenama
CROSO	Centralni registar obaveznog socijalnog osiguranja