NACRT ZAKONA O NACIONALNOJ AKADEMIJI ZA STRUČNO USAVRŠAVANJE U JAVNOJ UPRAVI: Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, koje bi trebalo da doprinesu reformi sistema stručnog usavršavanja i daljoj profesionalizaciji javne uprave, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja i postojanja pravnih praznina

I Opšta procena rizika korupcije

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave pripremilo je Nacrt zakona o Nacionalnoj akademiji za stručno usavršavanje u javnoj upravi, povodom kojeg je nedavno održana javna rasprava..

Predmet Nacrta zakona je osnivanje Nacionalne akademije za stručno usavršavanje u javnoj upravi, uređenje drugih pitanja od značaja za rad ove akademije i obavljanje stručnog usavršavanja u javnoj upravi.

Kako je navedeno u obrazloženju Nacrta zakona, pravni okvir koji trenutno uređuje sprovođenje stručnog usavršavanja u javnoj upravi je raznovrsan i multifunkcionalan, zbog čega zaposleni u javnoj upravi u oblastima stručnog usavršavanja, koje treba da budu zajedničke za sve kategorije, ne ostvaruju isti obim i sadržaj tog usavršavanja. Imajući u vidu navedeno, uočena je potreba da se preduzmu mere koje će obezbediti sveobuhvatnost i održivost aktivnosti stručnog usavršavanja, standardizaciju procesa i očekivanih rezultata, evaluaciju svih aspekata tog procesa, kao i veću usklađenost aktivnosti u sistemu stručnog usavršavanja, pored ostalog, osnivanjem organa u sistemu državne uprave koji bi objedinio sve ove funkcije i omogućio jednake mogućnosti u zadovoljenju potreba za stručnim usavršavanjem kako zaposlenih u javnoj upravi, tako i organa i organizacija u sistemu javne uprave. U tom smislu, Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji ("Sl. glasnik RS", br. 9/2014 i 42/2014 - ispr.), kao i strateškim dokumentima u oblasti stručnog usavršavanja državnih službenika i zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, predviđeno je osnivanje Nacionalne akademije za stručno usavršavanje u javnoj upravi.

Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, koje bi trebalo da doprinesu reformi sistema stručnog usavršavanja i daljoj profesionalizaciji javne uprave, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja i postojanja pravnih praznina.

II Procena rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona

U ovom delu mišljenja sledi prikaz nedostataka i rizika korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona.

Član 3.

Ovaj član tiče se statusa i položaja Nacionalne akademije. Stavom 1. propisano je da je Nacionalna akademija centralna institucija sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi Republike Srbije sa statusom javno priznatog organizatora aktivnosti neformalnog obrazovanja odraslih. S obzirom na to da su pitanja statusa i delokruga poslova Nacionalne akademije uređena Nacrtom zakona, Agencija je mišljenja da je formulacija sa statusom javno priznatog organizatora aktivnosti neformalnog obrazovanja odraslih nepotrebna i da bi je trebalo brisati.

Prema stavu 3, nadzor nad radom Nacionalne akademije vrši ministarstvo u čijem delokrugu su poslovi koji se odnose na sistem državne uprave. Međutim, Nacrt zakona ne sadrži detaljnije odredbe o vršenju nadzora nad radom Nacionalne akademije, niti odredbe kojima se upućuje na odredbe drugog zakona kojima bi to pitanje bilo detaljnije regulisano. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona detaljnije uredi pitanje vršenja nadzora nad radom Nacionalne akademije, ili da se uputi na odredbe drugog zakona kojima bi to pitanje bilo detaljnije uređeno.

Član 4.

Ovim članom predviđen je delokrug poslova Nacionalne akademije. Stavom 1. propisano je da Nacionalna akademija, pored ostalog, vrši akreditaciju programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi, kao i pripremu, sprovođenje i razvoj opštih programa stručnog usavršavanja i programa obuke rukovodilaca. Dakle, prema predloženom rešenju, Nacionalna akademija će vršiti pripremu i razvoj opštih programa stručnog usavršavanja, dok će, s druge strane, vršiti i akreditaciju programa stručnog usavršavanja u javnoj upravi. U cilju pojašnjenja pomenutih poslova Nacionalne akademije, Agencija je mišljenja da je potrebno navesti da se u slučaju akreditacije radi o posebnim programima koje pripremaju drugi subjekti, što bi bilo u skladu sa stavom 1. tačka 6. ovog člana.

Stavom 1. tačka 13. predviđeno je da Nacionalna akademija, pored ostalog, obavlja poslove koji se odnose na organizovanje i čuvanje biblioteke. S obzirom na to da ovako određen pojam biblioteke, prema Zakonu o bibliotečko-informacionoj delatnosti ("Sl. glasnik RS", br. 52/2011), podrazumeva organizovanje i čuvanje bibliotečko-informacione građe, reč biblioteke potrebno je zameniti rečima bibliotečko-informacione građe.

Stavom 2. propisano je da Nacionalna akademija, u skladu sa zahtevima pravnih i fizičkih lica, može da priprema i sprovodi komercijalne programe, ako obavljanje tih poslova ne ugrožava obavljanje poslova iz stava 1. ovog člana. Nacrtom zakona, međutim, nije preciznije određeno koji su to komercijalni programi koje bi Nacionalna akademija mogla da priprema i sprovodi po zahtevima pravnih i fizičkih lica, dok je formulacija ako obavljanje tih poslova ne ugrožava obavljanje poslova iz stava 1. ovog člana nedovoljno precizna i podložna različitim tumačenjima u praksi. Na ovaj način, Nacionalnoj akademiji pružaju se široka diskreciona ovlašćenja u pogledu sprovođenja komercijalnih programa. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, potrebno je, ili propisati jasne uslove i kriterijume za sprovođenje dodatnih programa, ili brisati ovu odredbu.

Član 5.

Ovim članom uređene su saradnja i kontinuirana stručna podrška. Prema stavu 2, saradnja pored ostalog, podrazumeva povezivanje evidencija sa službama i drugim nadležnim organima i licima za upravljanje kadrovima u pogledu vođenja kadrovskih evidencija kod korisnika, odnosno ostvarivanje razmene podataka relevantnih za praćenje efekata stručnog usavršavanja. Međutim, Nacrt zakona ne sadrži detaljnije odredbe o načinu povezivanja evidencija i razmeni podataka. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, preporuka je da se odredbama Nacrta zakona detaljnije urede ova pitanja.

Član 6.

Ovaj član tiče se saradnje sa drugim javno priznatim organizatorima aktivnosti i zainteresovanim licima. Konkretno, stavom 1. predviđeno je da Nacionalna akademija samostalno izvodi utvrđeni program, a ako nema odgovarajućeg predavača ili ako se time umanjuje trošak izvođenja programa bez uticaja na kvalitet, može ga izvoditi i u saradnji sa drugim javno priznatim organizatorima aktivnosti obrazovanja odraslih ili sa drugim sprovodiocima programa koje u skladu sa zakonom akredituje Nacionalna akademija. Formulacije odgovarajućeg predavača; umanjuje trošak izvođenja programa bez uticaja na kvalitet; može ga izvoditi i javno priznatim organizatorima aktivnosti obrazovanja odraslih su nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi.

Na ovaj način, Nacionalnoj akademiji daju se široka diskreciona ovlašćenja u pogledu izvođenja utvrđenog programa. U cilju otklanjanja ovog nedostatka neophodno je precizirati pomenute formulacije i jasno odrediti u kojim slučajevima će Nacionalna akademija izvoditi utvrđene programe u saradnji sa drugim subjektima.

Stavom 3. propisano je da se za sprovođenje programa obuke mogu akreditovati lica koja ispune uslove u pogledu potrebnih kadrova, prostora, opreme i sredstava. Konkretno, prema stavu 4, lice koje podnese zahtev za akreditaciju mora da ima, odnosno da obezbedi, pored ostalog, odgovorno lice, kao i realizatore obuke sa stalne liste predavača koju vodi Nacionalna akademija, druge realizatore obuke angažovane iz reda zaposlenih u visokoškolskim ustanovama koje su akreditovane u skladu sa propisima o visokom obrazovanju ili iz reda zaposlenih u naučnoistraživačkim institutima ili realizatore obuke koji imaju najmanje isti nivo i vrstu obrazovanja kao i zaposleni koji su polaznici obuke, odnosno odgovarajućeg programa i koji poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti.

S obzirom na to da se formulacije poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti, nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi, te da nisu propisani kriterijumi, niti elementi kriterijuma za procenu ispunjenosti ovog uslova, predloženim rešenjem se Nacionalnoj akademiji daju široka diskreciona ovlašćenja u pogledu akreditovanja lica za sprovođenje programa obuke. Kako bi se otklonio ovaj nedostatak, neophodno je precizirati formulacije poseduju stručno, radno i predavačko iskustvo u oblasti u kojoj se program sprovodi, odnosno objavljene radove iz relevantne stručne oblasti, te propisati jasne kriterijume, ili elemente kriterijuma, za ocenu ispunjenosti uslova za akreditaciju lica za sprovođenje obuka.

U stavu 5. navedeno je da Vlada, na predlog Nacionalne akademije, donosi akt kojim se bliže uređuju kriterijumi i merila kojima se dokazuje ispunjenost uslova iz st. 1. i 2. ovog člana, odnosno potvrđuje status akreditovane visokoškolske ustanove ili naučnoistraživačkog instituta, kao i oblik, način upisa i vođenja evidencije o ovim licima. Imajući u vidu da Nacrtom zakona nisu propisani jasni kriterijumi, niti elementi kriterijuma za dokazivanje ispunjenosti uslova iz stava 1. i 2. ovog člana, preporuka je da se zakonskim odredbama detaljnije urede ova pitanja.

Članovi 7. i 9.

Prema članu 7, posebna stručna tela Nacionalne akademije su i stalne programske komisije i druga radna tela. S druge strane, članom 9. stav 2. predviđeno je da se druga radna tela obrazuju prema potrebi i za konkretne programe stručnog usavršavanja. Nacrtom zakona predviđeno je da Programski savet utvrđuje potrebu i predlaže obrazovanje ovih tela, a da ih obrazuje direktor Nacionalne akademije. Imajući u vidu da Nacrt zakona ne sadrži preciznije odredbe o obrazovanju drugih radnih tela i njihovim zadacima, Agencija je mišljenja da je ova pitanja neophodno detaljnije urediti zakonskim odredbama.

Članom 9. stav 4. propisano je da se u sastav stalnih programskih komisija i radnih tela imenuju stručnjaci iz relevantne tematske oblasti i predstavnici, odnosno zaposleni u Nacionalnoj akademiji, sa značajnim i priznatim iskustvom, pretežno iz reda javne uprave. Ova lica za svoj rad imaju pravo na naknadu u visini koju, po pribavljenoj saglasnosti ministra koji rukovodi ministarstvom u čijem delokrugu su poslovi koji se odnose na sistem državne uprave, propisuje direktor Nacionalne akademije. Najpre, Agencija ukazuje da Nacrtom zakona nije utvrđen broj članova stalnih programskih komisija i radnih tela. Dodatno, pomenuti uslovi za imenovanje članova stalnih programskih komisija i radnih tela nisu dovoljno precizni i podložni su različitom tumačenju, dok Nacrt zakona ne sadrži odredbe o kriterijumima i načinu utvrđivanja ispunjenosti tih uslova. Na ovaj način, direktoru Nacionalne akademije data su široka diskreciona ovlašćenja prilikom imenovanja članova stalnih programskih komisija i radnih tela. Imajući u vidu navedeno, neophodno je izmeniti ovu odredbu tako što će se predvideti broj članova stalnih programskih komisija i radnih tela, te propisati precizni uslovi, kao i kriterijumi, ili elementi kriterijuma, za imenovanje članova ovih stručnih tela.

Član 8.

Ovim članom uređen je položaj Programskog saveta. Konkretno, stavom 2. i stavom 3. predviđeno je da Programski savet čine predsednik i 14 članova, koje imenuje i razrešava direktor Nacionalne akademije; da se predsednik i sedam članova Programskog saveta imenuju iz reda državnih službenika koji imaju najmanje devet godina radnog iskustva u oblasti relevantnoj za rad javne uprave; da se jedan član imenuje iz reda članova Saveta za stručno usavršavanje zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, a šest članova iz reda stručnjaka iz oblasti relevantne za rad javne uprave i predstavnika udruženja i drugih poslovno-stručnih i neprofitnih organizacija čiji su ciljevi ili poslovi radi kojih su osnovani u oblasti relevantnoj za rad javne uprave. Agencija ukazuje da su, kao i kod članstva u stalnim programskim komisijama i radnim telima, uslovi za imenovanje predsednika i članova Programskog saveta nedovoljno precizni i podložni različitom tumačenju, dok Nacrt zakona ne sadrži odredbe o kriterijumima i načinu utvrđivanja ispunjenosti tih uslova. U cilju ograničavanja širokih diskrecionih ovlašćenja direktora Nacionalne akademije u pogledu imenovanja predsednika i članova Programskog saveta, neophodno je izmeniti ovu odredbu tako što će se propisati precizni uslovi, kao i kriterijumi, ili elementi kriterijuma, za imenovanje predsednika i članova ovog saveta.

Član 10.

Ovaj član tiče se sredstava i uslova za rad Nacionalne akademije. Stavom 1. tačka 3. predviđeno je da se sredstva za finansiranje poslova Nacionalne akademije obezbeđuju, pored ostalog, iz prihoda koje ostvari pružanjem usluga na tržištu, u skladu sa tarifom za pružanje usluga korisnicima, kao i iz poklona, projekata podrške i drugih prihoda koje ostvari u skladu sa zakonom. Međutim, Nacrt zakona ne sadrži odredbe o ograničenjima u pogledu prijema poklona, niti pojašnjenje koji su to drugi prihodi, koje Nacionalna akademija ostvaruje u skladu sa zakonom. Naime, prijem poklona može biti problematičan ukoliko se u ulozi poklonodavca nađe subjekt o čijem statusu odlučuje Nacionalna akademija, tj. u slučaju kada može doći do uticaja na zakonitost, nepristrasnost i objektivnost rada ove institucije. Imajući u vidu sve navedeno, mišljenja smo da je pitanja ograničenja prijema poklona i vrste prihoda Nacionalne akademije neophodno detaljnije urediti Nacrtom zakona.

Prema stavu 3, prihodi koje Nacionalna akademija ostvari pružanjem usluga stručnim usavršavanjem, odnosno obavljanjem drugih poslova za potrebe, po zahtevu ili u interesu, korisnika van javne uprave prihod su budžeta Republike Srbije. S druge strane, stavom 6. je propisano da se sredstva koja Nacionalna akademija ostvari kao prihod na ime usluga korisnicima van javne uprave mogu koristiti samo za unapređenje i poboljšanje uslova rada i izvršavanje obaveza Nacionalne akademije, u skladu sa posebnim godišnjim programom koji donosi Vlada, na predlog Nacionalne akademije. Na ovaj način, nejasno je da li prihodi koje Nacionalna akademija ostvari pružanjem usluga stručnim usavršavanjem, odnosno obavljanjem drugih poslova, predstavljaju prihod budžeta Republike Srbije, ili se radi o sredstvima koja pripadaju Nacionalnoj akademiji i koja se mogu koristiti samo za unapređenje i poboljšanje uslova njenog rada i izvršavanje njenih obaveza. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ove odredbe Nacrta zakona usaglase.

Član 11.

Ovim članom predviđeno je da će propise utvrđene ovim zakonom nadležni organi doneti u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona. S obzirom na to da je bez blagovremenog donošenja podzakonskih akata onemogućeno potpuno i adekvatno sprovođenje zakonskih odredaba, ukazujemo da je neophodno da oni budu pripremljeni i doneti u kraćem roku od onog koji je predviđen Nacrtom zakona – na primer u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona. Dodatni razlog za ovu preporuku predstavlja činjenica da će se, prema predloženom rešenju, do donošenja podzakonskih akata primenjivati podzakonski akti i programi doneti do stupanja na snagu ovog zakona, osim odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom.

III Zaključak

Iako Nacrt zakona sadrži značajne novine, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja i postojanja pravnih praznina.

Agencija za borbu protiv korupcije smatra da bi usvajanje datih preporuka i otklanjanje identifikovanih nedostataka i rizika korupcije doprinelo ostvarivanju ciljeva donošenja Nacrta zakona i adekvatnoj reformi sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi.

Izvor: Vebsajt Agencija za borbu protiv korupcije, 23.05.2017.
Naslov: Redakcija