MODEL ZAKONA O DRŽAVNOJ POMOĆI POSLE ELEMENTARNE NEPOGODE

Zaštitnik građana uputio je Vladi Srbije Model zakona o državnoj pomoći posle elementarne nepogode kojim bi se, po prvi put, garantovalo pravo građana na državnu pomoć.

MODEL ZAKONAO DRŽAVNOJ POMOĆI POSLE ELEMENTARNE NEPOGODE

PREDMET ZAKONA

Član 1.

Ovim zakonom se uređuje pružanje državne pomoći građanima koji su pretrpeli materijalnu štetu usled elementarnih nepogoda.

Pod građaninom, u smislu ovog zakona, podrazumeva se svako fizičko lice sa prebivalištem na teritoriji Republike Srbije, uključujući i apatride sa uređenim statusom, osobe koje su podnele zahtev za azilom u Republici Srbiji, izbeglice i druge osobe pod posebnom zaštitom.

Materijalna šteta u smislu ovog zakona podrazumeva fizičko oštećenje ili uništenje nepokretnih ili pokretnih stvari na teritoriji Republike Srbije u svojini građana koje služe za zadovoljenje svakodnevnih ljudskih potreba, a koje je nastalo kao neposredna posledica elementarne nepogode.

Ovim članom je definisan predmet zakona. Dakle, radi se o "običnoj šteti" koju su pretrpeli građani na pokretnim i nepokretnim stvarima kojima se služe u svakodnevnom životu, odnosno, ovim članom su isključene pokretne i nepokretne stvari koje služe za obavljanje privredne delatnosti, kao i "nematerijalna šteta" i "izmakla korist" (čl. 155. Zakona o obligacionim odnosima). Takođe, ovim članom je utvrđeno da pravo na državnu pomoć imaju i strani državljani koji imaju prebivalište u Republici Srbiji. Građanin koji ima pravo na naknadu štete po osnovu ugovora o osiguranju ima pravo i na državnu pomoć posle elementarne nepogode, pod istim uslovima kao i drugi građani.

RAVNOPRAVNOST GRAĐANA

Član 2.

Svaki građanin ostvaruje pravo na državnu pomoć za slučaj elementarne nepogode pod uslovima i u postupku propisanim ovim zakonom, ravnopravno sa drugim građanima i bez diskriminacije po bilo kom osnovu.

Ne smatra se diskriminacijom primena zakonom propisanih mera radi zaštite posebno ranjivih grupa i građana.

U obavljanju poslova iz ovog zakona nadležni organi će se posebno starati o ostvarivanju principa rodne ravnopravnosti, a naročito voditi računa da ni jedna odluka, mera ili radnja ne podstiče ili dovodi do nepovoljnijeg položaja žena.

U redosledu rešavanja zahteva i dodele državne pomoći prednost će imati građani sa invaliditetom, korisnici socijalne pomoći, samohrani roditelji, građani romske nacionalnosti i nezaposleni.

Organ koji prima zahteve za državnu pomoć dužan je da pruži svaku neophodnu pomoć neukim građanima u podnošenju zahteva i bude im dostupan.

JAVNOST

Član 3.

Ne može se ograničiti ili isključiti slobodan pristup javnosti podacima koji se odnose na vrstu i visinu štete, postupke za dodelu pomoći, korisnike pomoći, visinu i vrstu pomoći, donacije, davanja iz budžeta, humanitarnu pomoć i druga pitanja koja se odnose na državnu pomoć građanima nakon elementarne nepogode.

Podaci o korisnicima pomoći daju se tako da se omogući njihova identifikacija, a zaštite podaci o ličnosti koji nisu neophodni da bi se ostvarilo pravo javnosti da zna.

EFIKASNOST I EKONOMIČNOST

Član 4.

Nadležni organi u postupku državne pomoći dužni su da se u radu rukovode načelom efikasnosti i ekonomičnosti, tako da svaku radnju preduzimaju bez odlaganja, a najkasnije u propisanom roku i uz najmanje moguće troškove za organ i stranku.

Službeno lice koje u postupku državne pomoći postupa neefikasno i neekonomično čini težu povredu radne dužnosti.

SAVESNOST I POŠTENJE

Član 5.

Svi učesnici u postupku davanja državne pomoći su dužni da postupaju u skladu sa načelom savesnosti i poštenja što podrazumeva pre svega davanje istinitih iskaza i savesno utvrđivanje odlučujućih činjenica.

ELEMENTARNA NEPOGODA

Član 8.

Elementarna nepogoda u smislu ovog zakona je iznenadni događaj uzrokovan dejstvom prirodnih, tehničko-tehnoloških ili bioloških sila, koji izazove materijalnu štetu koja prevazilazi 10% bruto društvenog proizvoda u jedinici lokalne samouprave za prethodnu godinu, prekida normalno odvijanje života u zajednici i prirodnoj sredini i uzrokuje u meri koja prelazi normalnu sposobnost pojedinaca i lokalne zajednice da se oporave bez pomoći države koji je kao elementarnu nepogodu utvrdila Vlada Republike Srbije.

Elementarne nepogode su posebno zemljotresi, poplave, klizišta, suše, oluje, požari, epidemije, epizootije, tehničko - tehnološki akcidenti i drugi slični događaji.

Izuzetno, Vlada može odlučiti o državnoj pomoći i kada je prouzrokovana šteta manja od 10% bruto društvenog proizvoda u jedinici lokalne samouprave kada za to postoje posebno opravdani razlozi.

Ovim članom je određeno šta se smatra elementarnom nepogodom sistemom otvorene enumeracije. Same definicije pojedinih događaja koji predstavljaju elementarnu nepogodu nisu date jer se nalaze u sektorskim zakonima i drugim propisima.

Stavom 3. ovog člana je utvrđeno šta se smatra štetom većeg obima odnosno elementarnom nepogodom u smislu ovog zakona, te se predviđa da je u pitanju šteta koja je veća od 10% bruto društvenog proizvoda za prethodnu godinu u jedinici lokalne samouprave. Ovaj uslov je preuzet iz Zakona o korišćenju sredstava za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda koji u članu 4. predviđa da se "štetom većeg obima podrazumeva šteta prouzrokovana elementarnim nepogodama čiji iznos prelazi 10% nacionalnog dohotka ostvarenog na teritoriji opštine u prethodnoj godini".

Naravno, moguće je i na drugačiji način postaviti ovaj uslov za određivanje visine štete, npr. vezivanjem za budžet jedinice lokalne samouprave, odnosno za projektovane prihode. U svakom slučaju, izvestan uslov za pružanje državne pomoći je potreban i on mora da označi granicu ispod koje se smatra da je jedinica lokalne samouprave sposobna da sama, iz svojih sredstava, sanira posledice elementarnih nepogoda i pruži adekvatnu pomoć građanima. Naime, u skladu članom 70. Zakona o budžetskom sistemu, jedinica lokalne samouprave u budžetu planira sredstva stalne budžetske rezerve u visini do 0.5% ukupnih prihoda i primanja od prodaje nefinansijske imovine za budžetsku godinu, za potrebe otklanjanja posledica vanrednih okolnosti odnosno elementarnih nepogoda.

Na kraju predviđeno je i da Vlada može odlučiti da se da državna pomoć, odnosno primene odredbe ovog Zakona i u slučaju kada je procenjena šteta manja od 10% bruto društvenog proizvoda u jedinici lokalne samouprave kada za to postoje opravdani razlozi. U pitanju su razlozi koji jasno ukazuju na nemogućnost jedinice lokalne samouprave da sopstvenim sredstvima pomogne građanima koji su se našli u stanju socijalne ugroženosti usled dejstva elementarne nepogode.Propisivanje ovakve pravne mogućnosti za Vladu predstavlja, ne samo jedan od instrumenata za ublažavanja razlika koje postoje između ekonomski razvijenih i nerazvijenih jedinica lokalne samouprave, već i vid dodatne solidarnosti.

USLOVI ZA DRŽAVNU POMOĆ

Član 9.

Uslovi za dobijanje državne pomoći su:

Da je nastala šteta neposredna posledica elementarne nepogode

Da je šteta prijavljena u skladu sa zakonom

Da je štetu pretrpelo lice iz člana 1. stava 2. ovog zakona

Da je oštećena ili uništena stvar neophodna za zadovoljenje osnovnih životnih potreba

Da su ispunjeni drugi uslovi u skladu sa ovim Zakonom

Navedeni uslovi moraju biti kumulativno ispunjeni.

Ovim članom su utvrđeni uslovi koji moraju biti ispunjeni da bi se ostvarilo pravo na državnu pomoć. Oni podrazumevaju da je šteta posledica elementarne nepogode u skladu sa odredbama ovog Zakona, da je prijavljena te da oštećeni ima prebivalište u Republici Srbiji, kao i drugi uslovi koji proizilaze iz odredbi ovog Zakona. Posebno treba obratiti pažnju na uslov koji se odnosi na to da je uništena ili oštećena stvar neophodna za zadovoljenje osnovnih životnih potreba, što znači da je dalje normalno odvijanje života bez te stvari nemoguće (npr. kuća u kojoj oštećeni stalno i svakodnevno živi, stoka i živina ako je u pitanju seosko domaćinstvo kome one služe za ishranu, invalidska kolica ili vozilo koje je neophodno za redovno životno funkcionisanje osobe sa invaliditetom, frižider, šporet i slični aparati koji su neophodni za čuvanje i spremanje hrane itd.) Na ovaj način su izuzete vikendice, garaže, automobili, motori, televizori itd.

VRSTA I VISINA POMOĆI

Član 10.

Državna pomoć može biti u vidu isplate određenog novčanog iznosa ili davanju određenih materijalnih dobara, bespovratno ili sa obavezom vraćanja, ili u vidu usluga.

Vlada uredbom utvrđuje vrstu pomoći, kriterijume i merila za utvrđivanje visine pomoći.

Ukoliko se državna pomoć dodeljuje sa obavezom vraćanja, Vlada uredbom utvrđuje rokove, uslove i način vraćanja sredstava.

Ovim članom Vlada je ovlašćena da u zavisnosti od konkretnih okolnosti utvrdi vrstu i visinu pomoći kao i kriterijume i merila za utvrđivanje prava na državnu pomoć. Ovo stoga što je državna pomoć uslovljena vrstom i visinom štete, kao i činjenicom da se radi o aktu solidarnosti, a ne odštetnoj aktivnosti.

NADLEŽNO MINISTARSTVO

Član 11.

Ministarstvo u čijem je delokrugu sistem lokalne samouprave usklađuje aktivnosti utvrđene ovim Zakonom i odgovorno je za sprovođenje ovog Zakona, preduzima mere i radnje u cilju pružanja državne pomoći, vrši potrebne nabavke dobara i usluga, usklađuje i usmerava rad drugih organa i organizacija uključenih u pružanje državne pomoći, predlaže Vladi donošenje odgovarajućih akata, nadzire primenu zakona i obavlja druge poslove u cilju ostvarivanja efikasne i zakonite državne pomoći.

Smatramo da je potrebno odrediti nadležni organ za sprovođenje ovih aktivnosti. Imajući u vidu da se pravo građana na pomoć utvrđuje kroz aktivnosti lokalne samouprave (formiranje komisija za procenu šteta, postupak utvrđivanja prava na državnu pomoć), smatramo da je najcelishodnije da nadležan organ bude ministarstvo nadležno za poslove lokalne samouprave. Ovo posebno što su u našoj praksi vrlo često objedinjeni u okviru jednog ministarstva i poslovi lokalne samouprave i državne uprave. Naravno, ukoliko bi se izvršila određena kodifikacija zakonodavstva koje se odnosi na elementarne nepogode i to u fazi prevencije, zaštite i spasavanja i pomoći i obnove nakon elementarne nepogode, onda bi verovatno postojao i poseban subjekt/organ čija bi to bila nadležnost, te bi i poslovi utvrđeni ovim zakonom onda bili u nadležnosti tog organa.

IZVORI SREDSTAVA

Član 12.

Sredstva za državnu pomoć nakon elementarnih nepogoda obezbeđuju se iz:

1) budžeta Republike Srbije;

2) donacija;

3) priloga i poklona;

4) primanja od zaduživanja;

5) primanja od prodaje finansijske imovine;

6) sredstava javnih preduzeća i drugih oblika organizovanja čiji je osnivač Republika Srbija;

7) drugih izvora u skladu sa zakonom.

Na podneske, radnje i izdavanje dokumentacije potrebne za ostvarivanje prava na državnu pomoć u skladu sa ovim zakonom, ne plaćaju se administrativne takse i druge naknade za usluge i radnje republičkih, pokrajinskih organa i organa jedinica lokalne samouprave.

Na donacije u novcu budžetu Republike Srbije, Autonomne pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave ne plaćaju se provizije niti druge vrste naknada finansijskim institucijama za finansijske transakcije i druge usluge koje su neophodne za realizaciju donacije.

Na donacije učinjene u materijalu i uslugama posredstvom državnih organa, organa autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave ne plaća se porez na dodatu vrednost.

Ovim članom su utvrđeni izvori finansiranja državne pomoći i predviđeno oslobođenje od administrativnih taksi i naknada za usluge i radnje republičkih, pokrajinskih i organa jedinica lokalne samouprave, kao i oslobođenje plaćanja poreza za donacije u materijalu i uslugama. Takođe, predviđeno je da se ne mogu naplaćivati provizije niti druge vrste naknada u vezi sa finansijskim transakcijama koje se odnose na realizaciju donacija u budžet. Imajući u vidu izvore finansiranja državne pomoći i činjenicu da pomoć u slučaju elementarnih nepogoda predstavlja akt humanosti i solidarnosti, autori smatraju da bi plaćanje takvih usluga bilo u suprotnosti sa smislom i duhom uvođenja ovakvog vida pomoći građanima.

JAVNE NABAVKE

Član 13.

Na nabavke dobara i usluga koji su neophodni za realizaciju državne pomoći primenjuje se otvoreni postupak javne nabavke propisan Zakonom o javnim nabavkama, osim ukoliko međunarodnim ugovorom nije drugačije određeno. Ugovorom o donaciji od strane države ili međunarodne organizacije može se predvideti primena propisa te države ili organizacije o postupku javne nabavke.

Nabavke iz stava 1. ovog člana utvrđuju se uredbom iz člana 8. stav 2.

Nabavke iz stava 1. ovog člana sprovodi nadležno ministarstvo, a mogu ih sprovoditi i jedinice lokalne samouprave i drugi subjekti na osnovu uredbe iz člana 8. stav. 2. ili odluke nadležnog ministarstva i uz obavezu da predstavnik ministarstva učestvuje kao član komisije za sprovođenje javne nabavke.

U postupku javne nabavke iz stava 1. ovog člana ne primenjuju se odredbe Zakona o javnim nabavkama koje se odnose na plan nabavki, prethodno obaveštenje, način dokazivanja obaveznih i dodatnih uslova za učešće u postupku javne nabavke, rokove za podnošenje ponuda i rokove za odlučivanje Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (u daljem tekstu: Republička komisija).

Ovim članom je kao pravilo predviđen otvoreni postupak javne nabavke uređen članom 32. Zakona o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 124/2012 i 12/2015). Stavom 2. je određeno da se uredbom koju donosi Vlada o vrsti i kriterijumima i merilima za određivanje visine pomoći, određuju i javne nabavke koje će se izvršiti. Javnu nabavku može vršiti nadležno ministarstvo ili drugi subjekti po odluci ministarstva i uz učešće predstavnika ministarstva. Na kraju ovim članom su isključene odredbe Zakona o javnim nabavkama koje se odnose na plan nabavki, prethodno obaveštenje, način dokazivanja obaveznih i dodatnih uslova za učešće u postupku javne nabavke, rokove za podnošenje ponuda i rokove za odlučivanje Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, a što se uređuje ovim Zakonom.

NAČIN DOKAZIVANJA USLOVA ZA UČEŠĆE U JAVNOJ NABAVCI

Član 14.

Ispunjenost obaveznih i dodatnih uslova za učešće u postupku javne nabavke, dokazuje se dostavljanjem izjave kojom ponuđač pod punom materijalnom i krivičnom odgovornošću potvrđuje da ispunjava uslove.

ROK I POZIV ZA PODNOŠENJE PONUDA

Član 15.

Rok za podnošenje ponuda ne može biti kraći od deset dana od dana objavljivanja poziva za podnošenje ponuda. Poziv za podnošenje ponuda za javne nabavke objavljuje se i na internet stranici ministarstva, a ako postupak javne nabavke sprovodi jedinica lokalne samouprave, odnosno drugi subjekat, onda i na internet stranici jedinice lokalne samouprave, odnosno subjekta koji sprovodi postupak javne nabavke.

ZAŠTITA PRAVA U POSTUPKU JAVNE NABAVKE

Član 16.

Zahtev za zaštitu prava ne zadržava dalje aktivnosti naručioca u postupku javne nabavke.

Naručilac može i pre isteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava da zaključi ugovor o javnoj nabavci.

Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki je dužna da o zahtevu za zaštitu prava odluči rešenjem u roku od pet dana od dana prijema urednog zahteva za zaštitu prava.

O žalbi protiv zaključka naručioca, Republička komisija je dužna da odluči u roku od tri dana od dana prijema žalbe.

Republička komisija je dužna da odluku iz stava 3. i 4. ovog člana dostavi naručiocu, podnosiocu zahteva i izabranom ponuđaču, u roku od dva dana od dana donošenja.

PRIMENA DRUGOG POSTUPKA JAVNE NABAVKE

Član 17.

Jedinica lokalne samouprave, odnosno drugi subjekt, koji na osnovu uredbe ili odluke nadležnog ministarstva sprovodi javnu nabavku može, po pribavljenoj saglasnosti ministarstva, odlučiti da za nabavke dobara i usluga, primeni i drugi postupak javne nabavke predviđen Zakonom o javnim nabavkama, ako su za to ispunjeni propisani uslovi.

Član 18.

U slučaju iz člana 10. ovog zakona ne primenjuju se odredbe Zakona o javnim nabavkama koje se odnose na plan nabavki, prethodno obaveštenje, način dokazivanja obaveznih i dodatnih uslova za učešće u postupku javne nabavke i pribavljanje mišljenja Uprave za javne nabavke o osnovanosti pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda.

Ispunjenost obaveznih i dodatnih uslova za učešće u postupku javne nabavke, može da se dokazuje na način propisan članom 7. ovog zakona.

Članovima 6-11 se ubrzava otvoreni postupak javnih nabavki utvrđen Zakonom o javnim nabavkama, uz mogućnosti primene i drugog postupka predviđenog Zakonom o javnim nabavkama. Ovo stoga što postupci javnih nabavki mogu da traju prilično dugo, što bi u slučaju davanja pomoći zbog elementarne nepogode, prilično otežalo položaj primalaca pomoći i donekle obesmislilo samu ideju brze i adekvatne pomoći građanima. S druge strane, potrebno je očuvati osnovne principe javnih nabavki, a pre svega transparentnost i objektivnost pri odabiru ponuđača. Stoga su autori ovog modela delimično preuzeli rešenja iz Zakona o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji ("Sl. glasnik RS", br. 75/2014), koja su se u praksi pokazala veoma dobrim.

IZVEŠTAJ O REALIZACIJI JAVNIH NABAVKI

Član 19.

Izveštaj o realizaciji nabavki sprovedenih prema ovom zakonu objavljuje se na internet stranici ministarstva i subjekta koji je sproveo javnu nabavku.

TOK POSTUPKA ZA UTVRĐIVANJE PRAVA NA DRŽAVNU POMOĆ

Član 20.

Jedinica lokalne samouprave upućuje zahtev Vladi da određeni događaj utvrdi kao elementarnu nepogodu.

Vlada proverava ispunjenost uslova i utvrđuje da je nastupila elementarna nepogoda ili odbija zahtev.

PRIJAVA ŠTETE

Član 21.

Jedinica lokalne samouprave bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana od utvrđenja da je nastupila elementarna nepogoda, poziva građane da prijave nastalu štetu u roku koji ne može biti kraći od 15 ni duzi od 60 dana od dana objavljivanja poziva.

Izuzetno, u slučaju sprečenosti, prijava štete se može izvršiti u roku od 15 dana od dana prestanaka sprečenosti, a najkasnije u roku od 6 meseci od dana objavljivanja poziva.

Postupak za pružanje državne pomoći pokreće se prijavom štete.

Postupak kojim se utvrđuje pravo na državnu pomoć se vodi u skladu sa odredbama Zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak, ukoliko ovim Zakonom nije drugačije određeno.

Ovim članom su definisani rokovi za podnošenje prijave nastale štete. Takođe, predviđeni su i subjektivni i objektivni rok u kom stranka, ako je iz objektivnih razloga propustila da prijavi štetu, može štetu naknadno prijaviti. U tom slučaju predviđen je objektivni rok od 6 meseci, što je relativno dugačak rok, znatno duži nego što je predviđeno Zakonom o opštem upravnom postupku ("Sl. list SRJ", br. 33/1997 i 31/2001 i "Sl. glasnik RS", br. 30/2010) za primenu instituta povraćaj u pređašnje stanje. Ovo je učinjeno stoga što elementarne nepogode mogu izazvati teške posledice po život i zdravlje ljudi, te je moguće da je stranka u fizičkoj nemogućnosti da reaguje u roku od 3 meseca, koliko je predviđeno za podnošenje zahteva za povraćaj u pređašnje stanje u upravnom postupku. S druge strane, propisivanje nekog još dužeg roka za naknadno podnošenje zahteva bi onemogućilo završetak procesa dodele državne pomoći u razumnom roku i produžilo bi neizvesnu situaciju u pogledu obima i završetka aktivnosti dodele državne pomoći. Stavom 3. ovog člana je prijava štete određena kao inicijalni akt - zahtev za pokretanje postupka u smislu odredbi Zakona o opštem upravnom postupku, tako da momentom prijave štete počinje ovaj poseban upravni postupak.

PROCENA ŠTETE

Član 22.

Jedinica lokalne samouprave bez odlaganja obrazuje potreban broj komisija koje vrše procenu štete nastale nakon elementarne nepogode na stvarima građana u skladu sa Uputstvom o jedinstvenoj metodologiji za procenu štete od elementarnih nepogoda.

Jedinica lokalne samouprave se stara o jedinstvenoj i usaglašenoj primeni Uputstva o jedinstvenoj metodologiji za procenu štete od elementarnih nepogoda.

Ovim članom se predviđa primena Uputstva o jedinstvenoj metodologiji za procenu štete ("Sl. list SFRJ" br. 24/1978). Na osnovu tada važećeg Zakona o statističkim istraživanjima od interesa za celu zemlju ("Sl. list SFRJ" br. 13/1973) direktor Saveznog zavoda za statistiku je propisao Uputstvo o jedinstvenoj metodologiji za procenu štete od elementarnih nepogoda. Jedinstvenom metodologijom obezbeđuje se primena istih principa i metoda procenjivanja kod svih organizovanih procena šteta izazvanih različitim uzrocima, a naročito poplavama i zemljotresima većih razmera kao I šteta nastalih usled drugih uzroka kao što su: požari, suše, oluje i grad, klizanje zemljišta, epidemije, epizootije, štete od biljnih bolesti i raznih vrsta štetočina u poljoprivredi i druge nepogode (nesreće) koje prouzrokuju štete većih razmera. Po ovoj metodologiji procenjuju se i štete prouzrokovane zagađenjem zemljišta, vode i vazduha, kao i druge štete većih razmera nastale usled tehničkih nedostataka ili drugih uzroka. Cilj procene štete jeste utvrđivanje vrste i veličine šteta a predmet procene su: 1) direktne, odnosno, neposredne štete na oštećenim i uništenim sredstvima, materijalnim i kulturnim dobrima, 2) troškovi izazvani direktnim štetama i 3) indirektne štete.

Imajući u vidu da procenu štete može vršiti više komisija na terenu, važno je da njihovi kriterijumi budu usaglašeni te je stoga stavom 2. ovog člana predviđeno da se jedinica lokalne samouprave stara o jedinstvenoj i usaglašenoj primeni Uputstva.

Uputstvo je zastarelo i treba ga osavremeniti!

VERIFIKACIJA PROCENE ŠTETA

Član 23.

Vlada vrši verifikaciju procene štete koju su izvršile komisije koje je obrazovala jedinica lokalne samouprave.

Verifikacija je stručni postupak koji podrazumeva potvrđivanje ispravnosti i tačnosti procene štete koju su, na osnovu Uputstva o jedinstvenoj metodologiji za procenu šteta od elementarnih nepogoda, izvršile komisije koje je formirala jedinica lokalne samouprave.

Vlada uredbom uređuje postupak i obim verifikacije procene šteta.

Verifikacijom rukovodi nadležno ministarstvo iz člana 4. ovog zakona.

Ukoliko se u postupku verifikacije utvrde nepravilnosti, ministarstvo će o tome obavestiti jedinicu lokalne samouprave sa obavezujućim uputstvom kako da se nepravilnosti isprave.

Ukoliko su nepravilnosti većeg obima, ministarstvo će preuzeti organizaciju procene štete o trošku jedinice lokalne samouprave.

Ovaj član 15. je posledica dosadašnje prakse koja je pokazala značajne manjkavosti u postupcima procene šteta. Te manjkavosti se odnose kako na neujednačene kriterijume, tako i na različite nepravilnosti u postupku procene štete. Stoga smatramo da je neophodno izvršiti kontrolu ovog procesa, u obimu koji će se odrediti Uredbom. Ovim članom su predviđena i rešenja za slučaj da verifikacija ukaže na nepravilnosti manjeg ili većeg obima, što do sada nije bilo uređeno u pravnom sistemu. U prvom slučaju Ministarstvo će uputiti jedinicu lokalne samouprave kako da otkloni nepravilnosti a u drugom će preuzeti vršenje procene štete o trošku jedinice lokalne samouprave.

Član 24.

Po prijavi štete, izvršenom utvrđivanju, proceni i verifikaciji štete organ jedinice lokalne samouprave nastavlja postupak za utvrđivanje prava na državnu pomoć, pozivom stranci da se izjasni o verifikovanom zapisniku o proceni štete i drugim relevantnim okolnostima od značaja za utvrđivanje prava na državnu pomoć.

Ukoliko se stranka koja je uredno pozvana ne odazove pozivu, a ne opravda svoj izostanak, smatraće se da je saglasna sa verifikovanim zapisnikom.

Član 25.

O svakoj prijavi štete se mora sprovesti postupak.

Prvostepeno rešenje o pravu na državnu pomoć, po sprovedenom postupku, primenom uslova, kriterijuma i merila iz uredbe iz člana 3. ovog Zakona, donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave i dostavlja ga podnosiocu zahteva.

Jedinica lokalne samouprave dostavlja rešenje i Ministarstvu iz člana 4. ovog Zakona, kao i organu nadležnom za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, elektronskim putem, sa svim spisima predmeta.

U postupanju sa elektronskim dokumentima iz stava 3. ovog člana primenjuju se odredbe Uredbe o elektronskom kancelarijskom poslovanju organa državne uprave ("Sl. glasnik RS", br. 40/2010).

Protiv prvostepenog rešenja može se izjaviti žalba Komisiji za elementarne nepogode Vlade, koja donosi konačno rešenje.

Protiv konačnog rešenja Komisije za elementarne nepogode Vlade može se pokrenuti upravni spor.

Protiv presude Upravnog suda može se podneti Zahtev za preispitivanje sudske odluke Vrhovnom kasacionom sudu.

Ovim članom se predviđa nadležnost jedinice lokalne samouprave za vođenje prvostepenog postupka za dodelu državne pomoći primenom uslova, kriterijama i merila koje propisuje Vlada. Postupak se vodi u skladu sa odredbama Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. list SRJ", br. 33/1997 i 31/2001 i "Sl. glasnik RS", br. 30/2010) ukoliko ovim Zakonom nije drugačije određeno. Kao drugostepeni organ određena je Vladina komisija za elementarne nepogode, i ona donosi konačno rešenje, a protiv koga je moguće pokrenuti upravni spor.

S obzirom na to da je upravni spor danas isključivo jednostepeni sudski postupak, te da ne postoji mogućnost redovne pravne zaštite stranaka u toj vrsti sudskog spora, da bi se izbeglo eventualno nepoštovanje prava na delotvorni pravni lek iz člana 13. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije, u stavu 6. ovog člana je iskorišćena mogućnost predviđena članom 49. stav 2. tačka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Sl. glasnik RS", broj 111/2009) da se u upravnim sporovima protiv upravnih akata donetih na osnovu odredbi ovog Zakona, predvidi upotreba Zahteva za preispitivanje sudske odluke, kao vanrednog pravnog sredstva propisanog Zakonom o upravnim sporovima (član 49-55), koji po širini razloga za upotrebu odgovara žalbenim razlozima. Propisivanjem takvog vanrednog pravnog sredstva ovim Zakonom, građanima se značajno proširuje stepen pravne zaštite u svim postupcima za pružanje državne pomoći nakon elementarne nepogode. Ovakvim rešenjem se omogućava da se zakonitost svih upravnih akata donetih u ovom posebnom upravnom postupku preispita ne samo pred Upravnim sudom, već i pred Vrhovnim kasacionim sudom, kao najvišim redovnim sudom u Republici Srbiji.

Ovim članom je predviđeno i dostavljanje rešenja i spisa predmeta elektronskim putem. Razlog za ovo rešenje je u nadzornoj funkciji Ministarstva i eventualnom obaveštavanju Državnog pravobranilaštva, ukoliko postoji potreba za izjavljivanjem žalbe.

SPROVOĐENJE SVIH UPRAVNIH AKTIVNOSTI NA JEDNOM MESTU

Član 26.

Jedinica lokalne samouprave će radi lakšeg ostvarivanja prava građana na državnu pomoć nakon elementarne nepogode predvideti jednu organizacionu jedinicu opštinske, odnosno gradske uprave kojoj će građani podnositi sve prijave, zahteve i druge podneske ili tražiti informacije koje se tiču ostvarivanja prava i pravnih interesa propisanih ovim Zakonom.

Propisivanje organizacione jedinice opštinske, odnosno gradske uprave kojoj se građani mogu obraćati radi ostvarivanja državne pomoći nakon elementarne nepogode, ne utiče na stvarnu i mesnu nadležnost organa propisanih ovim Zakonom, niti na pravo stranke da se neposredno obraća nadležnom organu.

Prijava, zahtev i drugi podnesak primljen na mestu iz stava 1 ovog člana, organ koji ga je primio, po službenoj dužnosti, bez odlaganja dostavlja organima nadležnim za odlučivanje, odnosno postupanje po prijavi, zahtevu ili drugom podnesku.

Rok za odlučivanje, odnosno postupanje po prijavi, zahtevu ili drugom podnesku podnetom na mestu iz stava 1 ovog člana, računa se od dana podnošenja prijave, zahteva ili drugog podneska.

S obzirom na to da je u postupku ostvarivanja državne pomoći nakon elementarne nepogode propisanog ovim Zakonom predviđena nadležnost više organa, koji pripadaju, ne samo različitim nivoima organizacije vlasti, od lokalnog do državnog nivoa, već i različitim granama vlasti, od upravne, izvršne, do sudske vlasti, radi olakšavanja pravne pozicije građana i stvaranja dodatnih uslova za efikasnije odvijanje ove vrste postupka, predviđeno je propisivanje jednog mesta na kome građani mogu da obave sve aktivnosti neophodne za ostvarivanje njihovih prava i pravnih interesa u vezi dobijanja državne pomoći, nezavisno od toga da li je u pitanju traženje samo neophodne informacije ili obrasca, odnosno nekog drugog dokumenta, ili formalno podnošenje prijave, zahteva ili drugog podneska namenjenog organu lokalne samouprave, ministarstvu, Vladi ili Upravnom i Vrhovnom kasacionim sudu. Uvođenje mogućnosti za građane da sve aktivnosti u postupku ostvarivanja državne pomoći nakon elementarne nepogode ostvare na jednom mestu, i to upravo onom koje je najbliže mestu njihovog prebivališta, u pravni sistem Republike Srbije se po prvi put kroz ovu vrstu posebnog upravnog postupka uvodi institut jedinstvenog upravnog mesta predviđen Direktivom EU o službama u unutrašnjem tržištu (Directive 2006/123/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on services in the internal market), koji bi nakon planirane reforme Zakona o opštem upravnom postupku, trebalo da postane i opšti pravni institut u svakom upravnom postupku u okviru koga je potrebno radi ostvarivanja prava i pravnih interesa stranaka sprovesti više upravnih aktivnosti koje su u nadležnosti dva ili više različitih organa.

ZAŠTITA IMOVINSKIH PRAVA I INTERESA DRŽAVE SRBIJE

Član 27.

Organ nadležan za zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije je ovlašćen da izjavi žalbu, odnosno pokrene upravni spor protiv rešenja kojim je povređen propis u korist stranke a na štetu javnog interesa.

Ovim članom se u skladu sa članom 213 Zakona o opštem upravnom postupku ovlašćuje državno pravobranilaštvo da može izjaviti žalbu. Pravo na pokretanje upravnog spora proizilazi iz člana 11 Zakona o upravnim sporovima.

OBAVEŠTAVANJE JAVNOSTI O DRŽAVNOJ POMOĆI

Član 28.

Jedinica lokalne samouprave je obavezna da sve informacije koje se tiču državne pomoći objavi na posebnoj internet stranici jedinice lokalne samouprave.

Jedinica lokalne samouprave je dužna da na oglasnoj tabli, internet stranici i na drugi pogodan način učini dostupnim javnosti prvostepeno i drugostepeno rešenje nakon dostavljanja stranci.

Ministarstvo je dužno da obezbedi dostupnost svih informacija, putem internet prezentacije, o prilivima donatorskih sredstava, donatorima, izvršenim isplatama i primaocima pomoći u novcu odnosno robama i uslugama.

Pri objavljivanju podataka posebna pažnja poklanja se zaštiti podataka o ličnosti, tako da ne bude objavljen ni jedan podatak o ličnosti koji nije neophodan da bi se javnost obavestila o državnoj pomoći.

Ovim članom se želi postići puna transparentnost postupka pružanja državne pomoći nakon elementarne nepogoda. Naravno, iako to nije potrebno posebno napominjati, autori su odlučili da istaknu potrebu poštovanja Zakona o zaštiti podataka o ličnosti ("Sl. glasnik RS", br. 97/2008, 104/2009 - dr. zakon, 68/2012 - odluka US i 107/2012), pre svega imajući u vidu da se i danas, šest godina nakon usvajanja tog Zakona, dešavaju slučajevi kada državni organi naprave propust u pogledu zaštite podataka o ličnosti.

IZVEŠTAVANJE

Član 29.

Ministarstvo podnosi Vladi svaka tri meseca izveštaj o toku postupka dodele državne pomoći, broju korisnika i procenama štete kao i konačni izveštaj po okončanju postupka dodele državne pomoći.

Izveštaji se objavljuju na internet stranici ministarstva.

Ovim članom je Ministarstvo obavezano da izveštava javnost i Vladu, jednim celovitim izveštajem, o svim aspektima postupka dodele državne pomoći, svaka tri meseca kao i da po okončanju postupka dodele državne pomoći sačini i objavi konačan izveštaj.

EVIDENCIJA

Član 30.

O svim zapisnicima, podnescima i predmetima za dodelu državne pomoći jedinica lokalne samouprave vodi posebnu evidenciju u skladu sa propisima kojima se uređuje kancelarijsko poslovanje.

Sadržinu i način vođenja posebne evidencije propisuje ministar nadležan za poslove lokalne samouprave.

Ovim članom se želi postići veća ažurnost i bolja proverljivost u pogledu predmeta za dodelu državne pomoći. Naime, praksa je pokazala da je pritisak na upravu jedinice lokalne samouprave izuzetno veliki nakon elementarne nepogode usled čega dolazi do problema koji se tiču ažurnosti, preglednosti i vođenja predmeta.

ČUVANJE PREDMETA

Član 31.

Predmeti o dodeli državne pomoći čuvaju se trajno u skladu sa propisima kojima se uređuje oblast dokumentarne građe i arhiva.

Ovim članom se utvrđuje obaveza trajnog čuvanja predmeta o dodeli državne pomoći. Ovo stoga što bi, a u skladu sa Uredbom o čuvanju registraturskog materijala s rokovima čuvanja ("Sl. glasnik RS", br. 44/1993), neki od predmeta bili čuvani trajno a neki određeni vremenski period, a svi se odnose na jednu pravnu i faktičku situaciju.Dakle da bi se izbegla ovakva situacija i očuvalo jedinstvo ove arhivske građe, pristupilo se rešenju iz člana 22.

PRELAZNA I ZAVRŠNA ODREDBA

Član 32.

Propis iz člana 21. biće donet u roku od tri meseca od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Član 33.

Zakon stupa na snagu osam dana od dana objavljivanja u Službenom glasniku Republike Srbije.

O b r a z l o ž e nj e

 USTAVNI OSNOV

Ustavni osnov za donošenje ovog Zakona sadržan je u članu 97. tačka 2. Ustava Republike Srbije prema kome Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, ustavnost i zakonitost i postupak pred sudovima i drugim državnim organima.

II. RAZLOZI ZA DONOŠENjE ZAKONA

U poslednje dve decenije Srbiju je pogodilo više elementarnih nepogoda sa teškim posledicama uključujući i ljudske žrtve: zemljotres u Kolubarskom okrugu 1998. godine (Mionica i druga mesta), zemljotres u Kraljevu 2010. godine, više poplava (Jaša Tomić…), klizišta, šumskih požara i dr.

Na osnovu brojnih pritužbi oštećenih građana, uočen je niz manjkavosti u normativnom uređenju i praktičnom radu na sanaciji šteta i raspodeli sredstava solidarne pomoći.Obnova nakon zemljotresa u Kolubarskom okrugu još uvek nije završena i u svakom pogledu je nezadovoljavajuća. Slično je i sa poplavom u naselju Jaša Tomić, jer iako su u tom slučaju postignuti nešto bolji rezultati, daleko su od zadovoljavajućih. Obnova nakon zemljotresa u Kraljevu definitivno je pokazala posledice neregulisanog postupka i nepostojanja jasnih kriterijuma za raspodelu sredstava solidarnosti. O zahtevima građana odlučivali su štabovi za vanredne situacije, i to u formi zaključka, bez obrazloženja, odnosno navođenja odlučnih činjenica i razloga za konkretnu odluku, bez pouke o pravnom sredstvu i bez mogućnosti da se odbijen zahtev ospori pred višim organom.

Ispostavilo se da u pogledu nadležnosti i odnosa između državne i lokalne vlasti postoji pravna neizvesnost, da je izostao efikasan i uređen nadzor nad obavljanjem poverenih poslova, da je odlučivanje nedovoljno transparentno, da su kriterijumi promenljivi, postupak improvizovan, pravo na pravnu zaštitu i pravni lek nedovoljno dostupno, a mnogi građani su ostali bez pomoći iako im je utvrđena šteta, dok su drugi građani u istoj ili sličnoj situaciji bili pomognuti.

Pomoć je u nekim slučajevima bila neproporcionalna šteti - nekad u korist građana (a na štetu javnog interesa), a nekad na štetu građana (i na štetu javnog interesa). Istovremeno, ukazivano je da se deo sredstava solidarnosti nenamenski koristi, što izaziva opravdano nezadovoljstvo oštećenih, koji smatraju da inače skromna i ograničena sredstva treba pravično i pravilno rasporediti.

I danas je veliki broj građana, pretežno socijalno ugroženih, primoran da i dalje koristi oštećene objekte, koji su usled protoka vremena dodatno propali, pa su mnogi od njih dovedeni u poziciju da žive u neprihvatljivim i po život opasnim uslovima.

Zakonom o korišćenju sredstava za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda, regulisana je mogućnost i uslovi da se jedinicama lokalne samouprave odobre sredstava za izgradnju i popravku objekata uništenih ili oštećenih u elementarnoj nepogodi.

Međutim, u situacijama kada država izdvoji i lokalnoj samoupravi dostavi određen iznos sredstava radi pomoći građanima za saniranje štete od elementarne nepogode, javljaju se sledeći problemi:

nedostatak propisa kojim su utvrđeni nadležni organi, postupak, rokovi i propisani kriterijumi na osnovu kojih se vrši utvrđivanje redosleda za dodelu sredstava za sanaciju štete (rangiranje) licima koja su pogođena elementarnom nepogodom;

nije ustanovljen organ nadležan da odlučuje po prigovorima/žalbama na odluke o zahtevima građana, kako u pogledu osnovanosti samog zahteva, prioriteta za preduzimanje mera na izgradnji ili sanaciji objekta, tako i u pogledu visine sredstava koja se u tu svrhu dodeljuju.

Polazeći od odredbi Ustava koje regulišu pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, imajući pri tom u vidu i socijalnu zaštitu kao pravo građana i porodica kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, Vladi RS je upućeno mišljenje o potrebi donošenja propisa kojim će se precizno utvrditi postupak i ustanoviti kriterijumi, kako bi se garantovao ravnopravan tretman i pravna sigurnost prilikom raspodele solidarne pomoći i sanacije štete od elementarnih nepogoda.

Donošenjem Zakona o otklanjanju posledica poplava u Republici Srbiji i pratećih Uredbi država je, nesporno, napravila pozitivan pomak time što je regulisala postupak usmeren na otklanjanje posledica poplava i aktiviranja klizišta na području pogođenom poplavama iz maja 2014. godine. Međutim, taj Zakon se ne odnosi na druge elementarne nepogode i njegovo dejstvo je oročeno na period od jedne godine od dana stupanja na snagu.

Imajući u vidu da i dalje nisu doneti propisi koji regulišu postupak i uspostavljaju kriterijume za dodelu pomoći građanima u saniranju posledica elementarnih nepogoda koje su se dogodile pre 2014. godine, kao i onih koje će se eventualno tek dogoditi na teritoriji Republike Srbije, u novom mišljenju koje je upućeno u postupku po pritužbi građanke iz okoline Mionice, Zaštitnik građana je najavio da će Vladi Republike Srbije ili Narodnoj skupštini uputiti inicijativu, odnosno predlog zakona za čije donošenje se i tim mišljenjem zalaže.

Predloženi Model zakona sadrži načela i principe koji garantuju zakonitost, ravnopravnost, efikasnost, racionalno trošenje državnih sredstava..., a uz određene korekcije, može odmah ući u proceduru javne rasprave i nakon toga, kao predlog Vlade, biti upućen Narodnoj skupštini na usvajanje.

III. OBJAŠNjENjE OSNOVNIH PRAVNIH INSTITUTA I POJEDINAČNIH REŠENjA

Sastavni je deo Modela zakona o državnoj pomoći posle elementarne nepogode i dat je posebno uz svaku od pojedinačnih zakonskih odredbi.

Izvor: Vebsajt Zaštitnik građana, 24.06.2015.