IZBOR NA SUDIJSKU FUNKCIJU: Postojeća regulativa ne garantuje izbor najboljih kandidata

AkcionI plan reforme pravosuđa za period od 2020-2025. godine, iako je javno objavljen na sajtu Ministarstva pravde, verovatno je pročitao samo mali broj istinski zainteresovanih za budućnost pravosuđa, kao i oni koji su učestvovali u njegovom pisanju, tako da je njegova sadržina najvećim delom nepoznata javnosti. Cilj ovog dokumenta, najjednostavnije rečeno, predstavlja postavljanje problema, ciljeva i načina da se ciljevi dostignu, a tiču se razvoja i napretka pravosuđa. Na prvom mestu ove analize nalazi se nezavisnost pravosuđa kao stub vladavine prava, a među prvim temama je i način izbora sudija, odnosno opis nadležnosti za izbor, ali i normativno uređenje samog izbora. Jednostavnije rečeno, tema je određivanje tela koje bira sudije, ali i detaljno uređenje pravila po kojima se vrši izbor. Akcioni plan kao rezultat sprovođenja ovih mera vidi uspostavljen pravičan i transparentan sistem, u kome su oba saveta (Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca) odgovorna za donošenje odluka za izbor, napredovanje, raspoređivanje i prestanak sudijske i javnotužilačke funkcije, zasnovano na periodičnom profesionalnom vrednovanju rada sudijskih pomoćnika, sudija i javnih tužilaca, a uspostavljen je i sistem praćenja i procene primene merila u praksi. Kao osnovna aktivnost navedeno je donošenje podzakonskih akata o kriterijumima i merilima za izbor na sudijsku funkciju i funkciju predsednika suda, za napredovanje i prestanak sudijske funkcije i funkcije predsednika suda. Rok za sprovođenje aktivnosti za ostvarenje merila je četvrti kvartal 2022. godine.

Kada se opisana pravila Akcionog plana prevedu na terminologiju navedenu u naslovu, može se reći da Republika Srbija pozitivnu selekciju (uspostavljen pravičan i transparentan sistem) u izboru sudija u punom obimu namerava da uvede do kraja 2022. godine, te se postavlja pitanje kako se u sadašnjem trenutku vrši izbor sudija i napredovanje sudija. Zaključivanjem po suprotnosti može se zaključiti da trenutno ne postoji pravičan i transparentan sistem u ovoj oblasti, a osnovni kriterijum za izbor predstavlja diskreciono ovlašćenje nadležnog organa za izbor sudija.

Kako bi se bolje sagledao način izbora sudija i napred navedeni kriterijum za izbor, neophodno je razdvojiti dve osnovne situacije u izboru, a to su prvi izbor na funkciju i izbor u drugi ili viši sud (napredovanje).

Kada govorimo o prvom izboru, pravila koja se primenjuju sadržana su o Zakonu o sudijama ("Sl. glasnik RS", br. 116/2008, 58/2009 - odluka US, 104/2009, 101/2010, 8/2012 - odluka US, 121/2012, 124/2012 - odluka US, 101/2013, 111/2014 - odluka US, 117/2014, 40/2015, 63/2015 - odluka US, 106/2015, 63/2016 - odluka US i 47/2017), kao opštem propisu, kao i u Pravilniku o programu i načinu polaganja ispita na kome se ocenjuje stručnost i osposobljenost kandidata za sudiju koji se prvi put bira ("Sl. glasnik RS", br. 7/2018) koji je doneo VSS. Suština zakonskih odredbi tiče se određivanja opštih kriterijuma za izbor koji se odnose na vrstu i stepen obrazovanja kandidata i neophodnog radnog iskustva u struci. Tako, prema članu 43. Zakona o sudijama za sudiju može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava opšte uslove za rad u državnim organima, koji je završio pravni fakultet, položio pravosudni ispit i koji je stručan, osposobljen i dostojan sudijske funkcije, dok se članom 44. navodi dužina potrebnog staža u pravnoj struci za izbor na funkciju u pojedinu vrstu suda. Praktično to ne znači mnogo jer veliki broj kandidata ispunjava ove uslove tako da ovi uslovi ne mogu biti odlučujući kriterijum za izbor. Napravljen je, stoga, pokušaj izvesne distinkcije među kandidatima donošenjem napred navedenog pravilnika koji bi za cilj trebalo da ima procenu stručnosti i osposobljenosti kandidata za prvi izbor na sudijsku funkciju, ali se u praksi pokazalo da taj cilj nije postignut. Razlog tome leži u samim pravilima koja propisuju bazu pitanja za ispit stručnosti i osposobljenosti koja su unapred poznata kandidatima i ne predstavljaju neku značajniju prepreku za osobu koja je završila pravni fakultete, položila pravosudni ispit i ima višegodišnje iskustvo u praksi, a takvih kandidata je najviše. Na kraju provere stručnosti i osposobljenosti, cela priča se vraća na početak imajući u vidu da skoro svi kandidati ovu proveru prođu sa najvišom ocenom. Stiče se utisak da razlog donošenja ovog pravilnika i nije suštinska provera stručnosti i osposobljenosti, nego upodobljavanje statusa kandidata iz reda sudijskih pomoćnika polaznicima Pravosudne akademije koji polažu završni ispit u okviru svoje obuke. Neki bi čak rekli da je ovo jedan od načina da se opravda postojanje Pravosudne akademije kao i sredstva koja su uložena u njeno funkcionisanje, tim pre što su polaznici akademije oslobođeni obaveze polaganja ispita prilikom konkurisanja u osnovni ili prekršajni sud. Podsećanja radi, završni ispit polaznika Pravosudne akademije sastoji se od učestvovanja u simulaciji suđenja, dok prosečni sudijski pomoćnik u toku svog rada samostalno postupa u različitim fazama sudskog postupka i njegov rad se posebno vrednuje svake godine, tako da je davanje prednosti polaznicima Pravosudne akademije u najmanju ruku neprimereno.

Dakle, nakon okončanog konkursa i „vrednovanja“ kandidata Visoki savet sudstva može izabrati skoro svakog kandidata koji je konkurisao obzirom da nije primenjen ni jedan kriterijum koji bi doveo do razlikovanja kandidata, odnosno koji bi ih gradirao na određeni način. Prilikom odlučivanja članovi VSS-a koriste različite argumente za predlaganje kandidata, a koji se mogu saznati ako pažljivo čitate zapisnike sa njihovih sednica koji su uredno objavljeni na sajtu VSS-a. Tako, najčešće se navode argumenti koji se tiču godina starosti kandidata, ličnih saznanja članova VSS-a o kvalitetu određenih kandidata, dužini studiranja i slično i ovi argumenti predstavljaju neke neformalne kriterijume koji se iznose po slobodnom nahođenju i nisu sadržani u pozitivnim propisima. Ruku na srce, članovima VSS-a nije lako da izvrše izbor pošto nemaju jasna pravila koja bi im pomogla u izboru. Da paradoks bude veći, kada se radi o zaposlenju državnih službenika u sudovima propisano je mnoštvo pravila koja omogućavaju rangiranje i izbor kandidata prilikom zaposlenja, dok to nije slučaj kada se radi o izboru na sudijsku funkciju. Kada govorimo o samoj odluci VSS-a, prema članu 50. stav 6. Zakona o sudijama odluka Visokog saveta sudstva o predlogu kandidata za izbor na sudijsku funkciju mora biti obrazložena i objavljena na internet stranici Visokog saveta sudstva. Može se zapaziti da se ove odluke redovno objavljuju na stranici VSS-a i da sadrže obrazloženje, ali čitanjem tog obrazloženja ne može se saznati razlog zašto su određeni kandidati predloženi za izbor na sudijsku funkciju. Objavljene odluke samo formalno sadrže obrazloženje u kome je ispisana biografija kandidata, ali ne sadrže odlučujući razlog kojim se VSS vodio prilikom izbora. O pravu na pravni lek, kao jednom od osnovnih prava garantovanih Ustavom, da i ne govorimo - jednostavno, pravni lek protiv ove odluke nije ni predviđen.

Prilikom izbora sudija u drugi ili viši sud (napredovanje) situacija nije nimalo drugačija - ne postoje delotvorna pravila koja bi uvodila kriterijume za izbor. Istina, postoji Pravilnik o kriterijumima, merilima, postupku i organima za vrednovanje rada sudija i predsednika sudova ("Sl. glasnik RS", br. 81/2014, 142/2014, 41/2015 i 7/2016), ali njegova osnovna svrha nije merenje uspeha kandidata prilikom napredovanja, nego povećanje efikasnosti sudskog sistema i odgovornosti sudija, a tek na kraju i radi napredovanja sudija u karijeri. Samim tim, pravila sadržana u ovom pravilniku koncipiranu su u skladu sa osnovnom svrhom i njihovom primenom ne dolazi se do razlikovanja kandidata prilikom izbora imajući u vidu da skoro svi kandidati (a nekad i svi) ostvaruju najvišu ocenu rada. Samim tim, ostaje diskreciono ovlašćenje onoga ko bira kao osnovni kriterijum izbora tako da je izbor najboljih kandidata samo mogućnost, ali ne i obaveza.

Ako bismo krajnje pojednostavili prethodno rečeno, možemo reći da je postupak izbora sudija sličan situaciji kada biste hteli da vam najbolji majstor nešto napravi ili popravi, ali mu ne biste dali alat. Isto tako, ni najbolje sastavljeni Visoki savet sudstva ne može bez pravila o izboru obezbediti objektivan i pravičan sistem izbora sudija. Time se priča o nezavisnosti sudstva i ustavnim reformama ne može zaustaviti samo na sastavu i nadležnostima organa koji odlučuje o izboru sudija - mora se tom organu dati delotvoran alat u vidu pravila. Ukoliko se to ne desi, nezavisnost sudstva će ostati mrtvo slovo na papiru.

Dakle, ne može se reći da li se u Republici Srbiji vrši pozitivna ili negativna selekcija kandidata za sudijsku funkciju - jasno je samo da se vrši selekcija. U prethodnih deset i nešto više godina jedina suštinska promena u ovom segmentu je to što se težište odlučivanja o izboru premestilo sa Narodne skupština na VSS i ništa više. Ostaje nada da će se u doglednoj budućnosti biti usvojen pravni okvir koji će obezbediti da ova selekcija u najvećem broju slučajeva bude pozitivna. Videćemo.

Izvor: Otvorena vrata pravosuđa, Nemanja Rilke, 14.06.2021.
Naslov: Redakcija