ANALIZA PROPISA OD STRANE AGENCIJE ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE KADA JE U PITANJU PROCENA RIZIKA KORUPCIJE: ORGANIMA JAVNE VLASTI SE DAJU ŠIROKA DISKRECIONA OVLAŠĆENJA, A TIME I MOGUĆNOST PREKORAČENJA TAKVIH OVLAŠĆENJA

Tokom 2013. godine, Agencija za borbu protiv korupcije analizirala je i izradila mišljenje o proceni rizika korupcije u odredbama dvadeset nacrta zakona, dva predloga zakona i dva predloga uredbi koje je dostavila nadležnim ministarstvima, Vladi i skupštinskim odborima.

• Najčešći nedostaci analiziranih nacrta i predloga propisa su odredbe koje daju regulatorna ovlašćenja ministarstvima ili određenim organima, odnosno ovlašćenja da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ta pitanja trebalo urediti zakonima.

Česte su, takođe, nejasne i neprecizne odredbe, nedefinisani pojmovi, kao i odredbe koje organima vlasti daju široka diskreciona ovlašćenja i mogućnost prekoračenja ovlašćenja.

• Važan element u procesu donošenja zakona je javna rasprava. Međutim, pokazalo se da ona često izostaje jer se skoro 69 odsto zakona donosi po hitnoj proceduri (NALED).

• Pored toga, zanimljivo je da mnogi nacrti i predlozi zakona ne sadrže obrazloženje, tako da se nekada ne može utvrditi cilj donošenja zakona, a on pritom nije definisan ni samim zakonom. Obrazloženje propisa je veoma važno za opštu procenu rizika korupcije u samom propisu.

Brojni su primeri rizika korupcije u analiziranim propisima.

• Rizik korupcije sadrže, pre svega, odredbe koje organima javne vlasti daju široka diskreciona ovlašćenja i mogućnost prekoračenja takvih ovlašćenja.

Nacrt zakona o udžbenicima i drugim nastavnim sredstvima ovaj problem slikovito ilustruje. Predviđeno je da ministar uređuje bliže uslove izbora lica za Listu pregledača koji pregledaju udžbenike, obaveza i postupaka davanja stručne ocene kvaliteta rukopisa. Zatim, ministar donosi rešenje o odobravanju udžbenika, ministar angažuje profesora univerziteta iz odgovarajuće oblasti radi vršenja ekspertize i donosi odluku o troškovima ekspertize.

• Postojanje pravnih praznina i upotreba pojmova koji nisu definisani nacrtom ili predlogom propisa, takođe predstavljaju rizik korupcije, ali i otežavaju rešavanje ozbiljnih društvenih problema.

Tako, odredbama Nacrta zakona o besplatnoj pravnoj pomoći predviđeno je da se sredstva namenjena projektnom finansiranju pružanja besplatne pravne pomoći, koja se obezbeđuje od javnih prihoda, mogu preneti samo onom pružaocu besplatne pravne pomoći koji je registrovan u skladu sa odredbama ovog zakona. Međutim, odredbama Nacrta zakona nije uređen postupak projektnog finansiranja, odnosno nije uređeno ko sprovodi postupak i koji su kriterijumi za ocenu prijava, način raspoređivanja sredstava.

• Nije retko ni pogrešno upućivanje na odredbe istog ili drugog zakona.

Nacrtom zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave neodređeno se upućuje na zakon i druge propise kojima se uređuje prestanak funkcije, odnosno radnog odnosa i propise kojima se uređuje sprečavanje sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija.

• Nisu retki ni nacrti propisa koji pojedinim svojim odredbama štite pojedinačni interes na štetu javnog interesa.

Primer je Nacrt zakona o upisu prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole, kojim je bilo predviđeno da se izvesnim kategorijama lica čiji su objekti izgrađeni na površinama javne namene dopusti upis prava svojine pod posebnim uslovima. Pored toga, ovim nacrtom bilo je predloženo i da se dozvoli upis prava svojine na objektu i građevinskom zemljištu na kome vlasnik bespravno izgrađenog objekta ima pravo korišćenja, kao i na građevinskom zemljištu ispod objekta koje je u svojini ili je na njemu upisano pravo korišćenja nekog trećeg lica. Na ovaj način, suprotno javnom interesu, promovisani su pojedinačni interesi navedenih lica.

• Agencija je uočila i rizike u odredbama kojima se predviđa osnivanje novih organa, što ilustruje Nacrt zakona o zaštiti potrošača.

 Ovim nacrtom predviđeno je osnivanje centra za rešavanje potrošačkih sporova, a odredbe koje regulišu osnivanje centra sadrže brojne rizike korupcije i kontradiktornosti, koje mogu dovesti u pitanje primenu zakona i efikasnu zaštitu prava potrošača. Konkretno, Nacrtom zakona predviđeno je da se centar osniva kao samostalni pravni subjekt koji je personalno, funkcionalno i finansijski nezavisan od drugih državnih organa, kao i ostalih lica koja ostvaruju ciljeve u oblasti zaštite potrošača, dok se sa druge strane predviđa da se Centar finansira iz budžeta, a da na statut Centra saglasnost daje Vlada. Takođe, predviđeno je da je Centar nadležan da sprovodi, ali i da nadgleda vansudsko rešavanje potrošačkih sporova.

• Takođe, često se dešava da zakoni ne propisuju jasne kriterijume za izbor članova organa javne vlasti.

Tako je nacrtom zakona o elektronskim medijima uređen sastav Saveta regulatora. Propisano je da Savet ima devet članova koji se biraju iz reda uglednih stručnjaka iz oblasti koje su od značaja za obavljanje poslova iz nadležnosti regulatora. Međutim, odredbama Nacrta zakona nisu utvrđeni kriterijumi za izbor članova saveta, kao i obaveze izabranih članova Saveta, kao funkcionera. Slični propusti vidljivi su i u Nacrtu zakona o javnim medijskim servisima.

• U mnogim propisima uočljiv je nedostatak odredaba koje regulišu postupke, ili su odredbe kojima se postupci regulišu neprecizne.

Primer za ovaj rizik korupcije su odredbe Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o stečaju koje su se odnosile na disciplinski postupak protiv stečajnog upravnika. Naime, Nacrtom zakona nije bilo uređeno šta se dešava u situaciji kada disciplinski tužilac utvrdi da navodi iz predloga za pokretanje disciplinskog postupka nisu osnovani, odnosno da li u tom slučaju podnosioci predloga za pokretanje disciplinskog postupka mogu da se obrate disciplinskoj komisiji. Takođe, bilo je predviđeno da se disciplinski postupak bliže uređuje aktom ministra.

• Vlada obavezna da zakone dostavlja na mišljenje Agenciji, a obrazloženje propisa treba obavezno da sadrži analizu rizika korupcije

Izmenama Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, u skladu sa Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije i Akcionim planom za njeno sprovođenje, Agenciji bi trebalo da se poveri da propiše i objavi metodologiju za procenu rizika korupcije u propisima, a da se predlagači obavežu da ovu metodologiju primenjuju prilikom pripreme propisa.

Pored toga, Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije i Akcionim planom za njeno sprovođenje predviđene su i izmene Poslovnika Vlade i Poslovnika Narodne skupštine, na osnovu kojih bi trebalo da bude propisano da će obrazloženja predloga zakona kao svoj obavezni element sadržati analizu rizika korupcije, a da će Vlada imati obavezu da nacrte zakona i predloge propisa dostavlja na mišljenje Agenciji i da ta mišljenja prilaže uz predloge zakona Narodnoj skupštini.