PREDLOG ZAKONA O UPISU U KATASTAR NEPOKRETNOSTI I VODOVA: Advokatska komora Srbije traži da se Predlog zakona povuče iz procedure razmatranja i usvajanja

Upravni odbor Advokatske komore Srbije je na sednici održanoj 04.04.2018. doneo odluku da se uputi inicijativa za povlačenje Predloga zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova iz procedure razmatranja i usvajanja. Razlozi za ovu inicijativu su sledeći:

Predlog zakona je u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije,
Tekst Predloga zakona je značajno različit u odnosu na tekst Nacrt zakona koji je bio na javnoj raspravi, a izvršene izmene nisu posledica primedbi koje su date u toku javne rasprave,
Neusaglašenost ili kolizija Predloga zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova sa drugim zakonima,
Preuzimanje poslova iz nadležnosti pojedinih profesija i njihovo stavljanje u nadležnost javnih beležnika,
Ugrožavanje pravne sigurnosti,
Uvećavanje troškova postupka i otežan pristup i učešće u postupku strankama i njihovim punomoćnicima,
Nemogućnost primene zakona u postojećim ekonomskim, tehničkim–tehnološkim uslovima i funkcionalnom obrazovanošću građana Srbije.

- Predlog zakona je i suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije -

Članom 4 Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006) propisano je da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli i da je sudska vlast nezavisna.

Kako je u obavljanju delatnosti javni beležnik samostalan i nezavisan, mogao bi se steći utisak da je vršenje poslova javnog beležnika deo sudske vlasti koja je nezavisna. Međutim, javnog beležnika imenuje ministar nadležan za poslove pravosuđa - on, dakle, nije nezavisan, već njegovo imenovanje, određivanje uslova rada, kontrola rada je pod direktnim uticajem ministarstva pravde, odnosno dela državne uprave koja vrši poslove iz nadležnosti izvršne vlasti. Dakle, nezavisnost notarijata – iako zakonski proklamovana – bitno je ograničena državnom kontrolom.

Odredbom člana 58 Ustava Republike Srbije građanima se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona. Sledstveno tome građani su slobodni da odlučuju o raspolaganju svojom imovinom i imaju slobodu izražavanja svoje ugovorne volje. Sloboda raspolaganja privatnom imovinom i sloboda izražavanja volje prilikom zaključivanja pravnih poslova u vezi sa tom imovinom može biti jedino ograničena samo u javnom interesu. Ne postoji nijedan javni interes koji bi onemogućio građane Srbije da svojom imovinom slobodno raspolažu. Međutim određena rešenja u Predlogu ovog zakona upravo upućuju na to da će građanima biti onemogućeno da svojom imovinom slobodno raspolažu.

Podsećamo da je odredbom člana 2. Zakona o javnom beležništvu ("Sl. glasnik RS", br. 31/2011, 85/2012, 19/2013, 55/2014 - dr. zakon, 93/2014 - dr. zakon, 121/2014, 6/2015 i 106/2015) javni beležnik definisan kao stručnjak u oblasti prava koji na osnovu poverenih javnih ovlašćenja vrši određene poslove.

Dakle, javnom beležniku kao pojedincu povereno je vršenje javnih ovlašćenja u ime i za račun države Srbije, a u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad. Nije sporno da je odredbom člana 137. Ustava Republike Srbije data mogućnost da se određeni poslovi iz nadležnosti Republike Srbije i to iz nadležnosti državne uprave, mogu poveriti zakonom preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima. Međutim, mora se imati u vidu da član 137 Ustava dozvoljava mogućnost da Republika Srbije poveri vršenje određenih poslova iz nadležnosti državne uprave zakonom preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima, ali to ne znači da se poslovi iz nadležnosti sudske ili izvršne vlasti može preneti na javne beležnike, niti se ovim zakonom mogu isključiti pravni instituti koji postoje vekovima, koji su regulisani sistemskim zakonima i na osnovu kojih građani imaju garantovano ljudsko pravo da svojom imovinom slobodno raspolažu, a svoju slobodno izraženu volju štite u odgovarajućem postupku pred nadležnim sudom. Naime, nadležnosti javnih beležnika utvrđene su Zakonom o javnom beležništvu, a nadležnosti Republičkog geodetskog zavoda koje su javnopravnog karaktera ne mogu se poveravati drugom nosiocu javnih ovlašćenja. Izdavanje podataka iz GIKS ima karakter javne isprave i nesporno je da to predstavlja javno ovlašćenje koje je povereno RGZ i koje ovlašćenje RGZ ne može da poveri ni javnim beležnicima ni privatnim preduzetnicima koji su upisani u poseban registar kod te organizacije. Ovaj pravni stav je potvrđen i u više odluka Ustavnog suda.

Ukazujemo da se ovim Predlogom zakona suprotno Ustavu RS prenose javna ovlašćenja na javne beležnike za koje je Zakonom propisano pravilo numerus clausus, da svi javni beležnici u RS nisu imenovani, da im je do sada već povereno vršenje određenih postupaka iz nadležnosti sudova (ostavinski postupci) iako je Ustavom RS izričito predviđeno da Republika Srbija može na osnovu člana 137. da poverava samo ona javna ovlašćenja iz nadležnosti izvršne vlasti.

Nastavljena je tendencija prenošenja sve većih ovlašćenja javnim beležnicima i to iz delatnosti i kruga poslova advokature čime se stvara gotovo monoplistički položaj ove novoformirane pravosudne profesije. To su upravo poslovi - pružanja pravne pomoći na koje je jedino Ustavom RS i to čl.67. ovlašćena upravo advokatura i jedinice lokalne samouprave. U članu 67. Ustava RS nisu navedeni javni beležnici kao pružaoci pravne pomoći. Poslovi advokature su jasno definisane Zakonom o advokaturi ("Sl. glasnik RS", br. 31/2011 i 24/2012 - odluka US) u članu 2 i upravo neki od poslova koji su vekovima u nadležnosti advokature se prenose u nadležnost javnih beležnika. Celokupna argumentacija predlagača Zakona se svodi na veličanje uloge javnih beležnika kao službe koja garantuje pravnu sigurnost, iako se u svakodnevnom radu javni beležnici u svim javnobeležničkim ispravama ograđuju u pogledu svoje odgovornosti. Mora se ukazati da i u ovom, ali i u nizu drugih propisa postoji i značajna nesrazmera u pogledu poverenih poslova i stepena odgovornosti javnih beležnika.

Međutim ovde se mora ukazati i na činjenicu da poveravanje vršenja javnih ovlašćenja pojedincima ne znači da je prestala odgovornost države za zakonito vršenje poverenih javnih ovlašćenja. Ta odgovornost je ne samo organizaciona i nadzorna, već i materijalna. Prenošenjem vršenja javnih ovlašćenja na javne beležnike država Srbija ne može isključiti odgovornost za štetu koju prouzrokuje javni beležnik suprotno Ustavu Republike Srbije.

Dalje, odgovornost javnog beležnika za štetu koju prouzrokuje u radu nije potpuna i nijedna odredba Zakona o javnom beležništvu ne propisuje da on odgovara celokupnom njegovom imovinom. javni beležnik nije privatni preduzetnik već imenovano lice koje vrši javna ovlašćenja u ime i za račun države i na njega ne mogu da se primene odredbe člana 83. o registraciji u poseban registar preduzetnika niti odredbe člana 85. Zakona o privrednim društvima ("Sl. glasnik RS", br. 125/2004 i 36/2011 - dr. zakon) kojom je regulisana odgovornost preduzetnika. Odgovornost javnog beležnika ograničena je minimalnom sumom osiguranja od profesionalne odgovornosti, što u ovom trenutku iznosi 80.000 evra. Istovremeno, se mora imati u vidu i činjenica da javni beležnik ne može isključiti svoju odgovornost za nezakonit, nestručan i nesavestan rad i da sve tako unete odredbe u javnobeležnički zapis ili u solemnizacionu izjavu jesu u suprotnosti sa članom 137. Ustav Republike Srbije, ali i sa načelom pravne sigurnosti i ništave su.

Advokatura je spremna da se bori za svoje Ustavom normirano pravo da pruža pravnu pomoć i da zaštiti građane i njihovo pravo na pravnu pomoć koju pruža advokatura kao samostalna i nezavisna služba.

- Tekst Predloga zakona je značajno različit u odnosu na tekst Nacrt zakona koji je bio na javnoj raspravi, a izvršene izmene nisu posledica primedbi koje su date u toku javne rasprave -

Advokatska komora Srbije kao i regionalne komore u njenom sastavu, učestvovale su u javnoj raspravi koju je Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture organizovalo povodom Nacrta pomenutog Zakona. U toku javne rasprave Nacrt je menjan i dorađivan, tako da su učesnici javne rasprave primedbe dostavljali na dva teksta Nacrta. Primedbe su iznošene u toku same javne rasprave, kao i pismenim putem u ostavljenom roku. Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture odnosno radna grupa nadležnog Ministarstva nije usvojila gotovo ni jednu stavljenu primedbu Advokatske komore Srbije.

Nakon nekoliko meseci Vlada Republike Srbije je usvojila Predlog zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova koji je značajno izmenjen u odnosu na Nacrt zakona koji je bio na javnoj raspravi. Obim i suština izmena koje su unete u Predlog zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova je takvog karaktera da bi taj tekst morao ponovo biti razmatran u proceduri za javnu raspravu i omogućeno stručnoj javnosti da na ovako izmenjen tekst stavi primedbe. Stiče se utisak da se veoma žurilo sa ovim predlogom zakona a da se nije vodilo računa o dalekosežnim posledicama koje bi njegovo usvajanje imalo.

Predlažemo da se Narodna skupština putem svojih stručnih službi upozna sa dosada stavljenim primedbama advokature na Nacrt kao i Predlog zakona i o tome sastavi izveštaj nadležnom odboru.

- Neusaglašenost ili kolizija Predloga zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova sa drugim zakonima -

Odredba čl. 15. stav (2) onako kako je Predlogom predložena, predviđa samo zabeležbu određenih sporova, u koje ne spada, na primer, spor za utvrđenje prava svojine po osnovu sticanja u bračnoj ili vanbračnoj zajednici, po osnovu gradnje, po osnovu jačeg pravnog osnova za sticanje svojine, i drugih svojinskih sporova, što će, ako se ovo rešenje iz Predloga usvoji, prouzrokovati veliku pravnu nesigurnost i nemogućnost ostvarenja i dokazivanja svojinskih prava. Nejasni su razlozi koji su rukovodili radnu grupu, Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture i Vladu RS, kao ovlašćenog predlagača da se opredeli za predloženo rešenje da se vrši zabeležba spora samo za određenu vrstu sporova, čime radna grupa procenjuje koji to sporovi mogu biti fiktivni i oni na čije pokretanje su se stranke odlučile iz lukrativnih motiva. Niko nema pravo da ocenjuje da li je neki spor fiktivan ili nije, već je samo sud ovlašćen da sudi na osnovu dokaza koje izvede u toku sudskog spora.

Advokatska komora Srbije takođe ukazuje da se građanima ne može uskratiti pravo na zaštitu svojinskih prava tako što je iz ovog Predloga izbrisana mogućnost podnošenja brisovne tužbe.

Namera ovlašćenog predlagača da ubrza postupak upisa promena u katastar uvođenjem načela oficijelnosti nema osnova u stvarnom pravnom životu i propisivanje obaveze da javni beležnici i drugi državni organi dostavljaju isprave RGZ ne zamenjuje niti isključuje obavezu sticaoca prava po osnovu odluke nadležnog suda, pravnog posla da podnese zahtev za upis promena. S tim u vezi Predlog zakona koji je predmet ovog predloga nije usaglašen sa odredbom člana 33 Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa ("Sl. list SFRJ", br. 6/80 i 36/90, "Sl. list SRJ", br. 29/96 i "Sl. glasnik RS", br. 115/2005 - dr. zakon). Odredba o uvođenju načela oficijelnosti ne stvara veću pouzdanost evidencije nepokretnosti, zato što se upis promena vrši na osnovu zahteva sticaoca prava, a ne na osnovu dostavljene isprave od strane nadležnog organa ili imaoca javnog ovlašćenja.

Uostalom ova obaveza je već sada propisana odredbom člana 4 v Zakona o prometu nepokretnosti ("Sl. glasnik RS", br. 93/2014, 121/2014 i 6/2015).

Inače da podsetimo da je obaveza dostavljanja overenih isprava – ugovora o prometu nepokretnosti postojala i pre uvođenja notarijata u Srbiji, s tim da su tada ove isprave nadležni sudovi dostavljali zemljišno–knjižnim odeljenjima, odnosno RGZ.

Kada se sve ovo ima u vidu ponovo se otvara pitanje koji su razlozi zbog kojih se poverava vršenje javnih ovlašćenja javnim beležnicima – profesiji za koju je propisan numerus clausus, na način suprotan Ustavu i uvodi svojevrsni monopol.

Pozivanje na odredbe Zakona o opštem upravnom postupku o laičkom zastupanju u potpunosti su neprihvatljive, jer je Zakon o upisu u katastar nepokretnosti i vodova poseban zakon, a Zakon o opštem upravnom postupku ima u ovom slučaju shodnu primenu, s obzirom da je postupak pred RGZ upravni postupak. Predlogom zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova se u potpunosti normira ko ima pravo da postupa pred RGZ–om koji predstavlja poseban organ uprave u državnoj hijerarhiji i ograničava pravo stranke na stručnu pomoć od strane nezavisnog pravnog stručnjaka - advokata.

- Preuzimanje poslova iz nadležnosti pojedinih profesija i njihovo stavljanje u nadležnost javnih beležnika -

Argumentacija za ovaj razlog je već data u alineji u kojoj je obrazložen stav da je Predlog zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova u suprotnosti sa Ustavom RS i da se poslovi pružanja pravne pomoći na koje su Ustavom RS i to čl. 67. jedino ovlašćene upravo advokatura i jedinice lokalne samouprave. U članu 67. Ustava RS nisu navedeni javni beležnici kao pružaoci pravne pomoći.

- Ugrožavanje pravne sigurnosti -

Prenos pojedinih ovlašćenja iz nadležnosti RGZ na javne beležnike i privatne preduzetnike koji zaključuju posebne ugovor sa RGZ bez propisanih mehanizama kontrole, odgovornosti i zaštite građana Srbije od mogućih zloupotreba, koruptivnih radnji ili pranja novca u ovoj izuzetno osetljivoj oblasti predstavlja ugrožavanje pravne sigurnosti građana.

Kod činjenice da u Predlogu zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova nisu predviđeni neki pravni instituti (brisovna tužba, sve vrste zabeležbi) dovodi se u pitanje pouzdanost javnih knjiga, a time ugrožava i pravna sigurnost u prometu nepokretnosti i zaštiti imovinskih i drugih stvarnih prava na nepokretnostima.

- Uvećavanje troškova postupka i otežan pristup i učešće u postupku strankama i njihovim punomoćnicima -

Do polovine prošlog veka koncept pismenosti podrazumevao je elementarnu analfabetsko jezičku i matematičku orijentaciju, a to znači osnovno savladavanje veština čitanja i pisanja. Od 1964. godine, međutim, razvija se novi pristup, odnosno funkcionalno opismenjavanje i pismenost, a osnovu ovog koncepta predstavlja odnos između pismenosti i privrednog razvoja. Krajem 20. i početkom 21. veka na scenu stupa takozvana nova pismenost, odnosno informatičko opismenjavanje, što predstavlja novu formu komunikacije koja se jako brzo menja i razvija. Statistički podaci o funkcionalnoj pismenosti građana Srbije, a pogotovo o njihovoj informatičkoj (ne)pismenosti su krajnje zabrinjavajući. Ovo za posledicu ima da će stranke u postupku pred RGZ biti izloženi većim troškovima i imaće otežan pristup i učešće u postupku. Unošenje odredbe o e–šalteru u RGZ možda zvuči savremeno i stvara privid ubrzanja postupka, ali suštinski predstavlja suprotnost.

- Nemogućnost primene zakona u postojećim ekonomskim, tehničkim–tehnološkim uslovima i funkcionalnom obrazovanošću građana Srbije -

U trenutnoj ekonomskoj, tehničko–tehnološkoj situaciji u kojoj se nalazi Republika Srbija, posebno kod činjenice da internet konekcije nisu dostupne na svim područjima Republike, da organi uprave i građani ne poseduju potrebnu opremu za realizaciju nekih odredbi iz ovog Predloga i da je većina građana Srbije funkcionalno – digitalno nepismena nisu ispunjeni uslovu za primenu zakona.

Sa svoj napred iznetih razloga, Advokatska komora Srbije podnosi ovaj predlog i traži da se iz skupštine procedure razmatranja i usvajanja povuče Predlog zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova, kao i da se naloži ovlašćenom predlagaču da sačini predlog koji će biti usaglašen sa EU regulativom, usaglašen sa Ustavom RS, primeren stvarnim mogućnostima i pravnim tradicijama Republike Srbije.

Celokupna advokatura Srbije se protivi usvajanju Predloga zakona o upisu u katastar nepokretnosti i vodova u ovakvom obliku i izražava spremnost da svojim znanjima i iskustvima doprinese pripremi novog teksta zakona.

Izvor: Vebsajt Advokatske komore Srbije, 21.05.2018.
Naslov: Redakcija