NACRT ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O PLANIRANJU I IZGRADNJI: Primedbe Advokatske komore Srbije na Nacrt zakona

Upravni odbor Advokatske komore Srbije je, na sednici održanoj 10.02.2023., na osnovu čl. 66. Zakona o advokaturi ("Sl. glasnik RS", br. 31/2011 i 24/2012 - odluka US), člana 8., 9. i 33. Statuta Advokatske komore Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 85/2011, 78/2012, 86/2013 i 11/2023 - odluka US), doneo

O D L U K U

Uputiti nadležnom Ministarstvu građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture Republike Srbije primedbe na Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji.

Obrazloženje:

Na veb-sajtu Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture Republike Srbije, dana 27.01.2023. objavljen je Nacrt zakona, na koji se primedbe upućuju do 20.02.2023.godine.

U roku za primedbe na objavljeni nacrt, Advokatska komora Srbije dostavlja ove primedbe, jer postoji više odredbi nacrta koje izazivaju zabrinutost:

Primedbe na odredbu čl. 27. Nacrta koja glasi:

Član 27.

U članu 88. u stavu 7. posle reči: “objekata od značaja” dodaje se zapeta i reči: “odnosno od posebnog značaja”

Posle stava 9. dodaje se novi stav 10. koji glasi:

“Izuzetno od odredbe stava 9. ovog člana, u slučaju da bude pokrenut postupak eksproprijacije zemljišta kome je promenjena namena, naknada za eksproprijaciju se određuje kao za poljoprivredno zemljište, s obzirom na to da se isto koristi i smatra poljoprivrednim zemljištem, sve do podnošenja zahteva za izdavanje građevinske dozvole, u cilju privođenja zemljišta nameni.”

U dosadašnjem stavu 10 koji postaje stav 11. posle reči: “objekata od značaja” dodaje se zapeta i reči: “odnosno od posebnog značaja”

Posle stava 11. dodaju se st. 12. i 13. koji glase:

“Po utvrđivanju projekata iz stava 11. ovog člana, svi postupci kojima se realizuju ovi projekti smatraju se hitnim.

Na projekte izgradnje i rekonstrukcije linijskih infrastrukturnih objekata, koji su u skladu sa ovim zakonom utvrđeni kao projekti od posebnog značaja za Republiku Srbiju, ne primenjuje se predimplementaciona faza projektnog ciklusa definisana propisom o upravljanju kapitalnim ulaganjima.”

Naime, primedba se pre svega odnosi na dodati stav 10. nakon stava 9. kojim je propisano da “od dana stupanja na snagu planskog dokumenta kojim je izvršena promena namene poljoprivrednog i šumskog zemljišta u građevinsko zemljište, vlasnik takvog zemljišta ostvaruje sva prava vlasnika na građevinskom zemljištu, u skladu sa ovim zakonom.”

Dodatim stavom 10. iz Nacrta, prava vlasnika na građevinskom zemljištu su umanjena protivno Ustavu Republike Srbije, članu 1. stav 1. Protokola za evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, kao i protivno stavu 9. iste odredbe koja je nepromenjena.

Naime, odredbom čl. 58. Ustava Republike Srbije je propisano:

“Jemči se mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona.

Pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne.

Zakonom se može ograničiti način korišćenja imovine.

Oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno je samo u skladu sa zakonom.”

U članu 1. st.1. Protokola za Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava, propisano je da svako fizičko i pravno lice ima pravo na nesmetano uživanje svoje imovine i da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelom međunarodnog prava.

Stav 9. odredbe čl. 88. Zakona o planiranju i izgradnji izričito propisuje da od dana stupanja na snagu planskog dokumenta kojim je izvršena promena namene poljoprivrednog i šumskog zemljišta u građevinsko zemljište, vlasnik takvog zemljišta ostvaruje sva prava vlasnika na građevinskom zemljištu, u skladu sa ovim zakonom.”

Dodatim stavom 10. Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, prava vlasnika na građevinskom zemljištu se protivustavno i nezakonito umanjuju samo u slučaju pokrenutog postupka eksproprijacije, u kom slučaju mu se naknada određuje kao za poljoprivredno zemljište, ukoliko se isto koristi i smatra poljoprivrednim zemljištem, sve do podnošenja zahteva za izdavanje građevinske dozvole, u cilju privođenja zemljišta nameni.

Pre svega, potpuno je nejasna odrednica “ako se isto smatra poljoprivrednim zemljištem”, jer je Zakon o planiranju i izgradnji potpuno jasan i isti je u odredbi čl. 83. propisao da je “građevinsko zemljište zemljište koje je određeno zakonom ili planskim dokumentom za izgradnju i korišćenje objekata, kao i zemljište na kojem su izgrađeni objekti u skladu sa zakonom.”

Prema tome, ne može se ništa “smatrati” već je potpuno jasno i nesporno šta je građevinsko zemljište.

Predloženim novim stavom 10. odredbe čl. 88., zadire se u pravo na imovinu vlasnika građevinskog zemljišta koje je zaštićeno Ustavom RS i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer Ustav RS u odredbi čl. 20. propisuje u kojim slučajevima se ljudska prava mogu ograničiti i na koji način, a čl. 18. Ustava RS propisuje da se Zakonom ne mogu zajemčena ljudska prava ograničiti na način koji utiče na suštinu zajemčenog prava, u ovom slučaju - prava na imovinu.

Nacrtom zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji, prekršena su osnovna ustavna načela, jer i ako se radi o javnom interesu nasuprot pojedinačnom interesu, država mora da vodi računa da to ograničenje bude srazmerno. Ova srazmernost se upravo ogleda u pravu na naknadu, a naknada ne može biti niža od tržišne, niti se samo i kako nacrt kaže “izuzetno” kod određivanja naknade za eksproprijaciju, građevinsko zemljište koje to nesporno po svim propisima jeste, može određivati kao za poljoprivredno zemljište.

Članom 90. Nacrta zakona propisano je da se na sva pitanja koja su predmet uređivanja ovog Zakona primenjuje ovaj Zakon, što znači da se kod utvrđivanja naknade za eksproprisanu nepokretnost - građevinsko zemljište, od eventualnog stupanja na snagu ovih izmena i dopuna, neće primenjivati odredbe čl.42. Zakona o eksproprijaciji.

Po sada važećim propisima, u postupku određivanja naknade za eksproprisane nekretnine kada je u pitanju zemljište, nužno je utvrditi da li se radi o poljoprivrednom ili građevinskom zemljištu, jer se u tim slučajevima naknada određuje na različite načine. Kod određivanja tržišne cene relevantno je vreme sprovođenja postupka eksproprijacije, odnosno da li je imalo karakter poljoprivrednog ili građevinskog zemljišta. Članom 42. stavom 1. i 2. Zakona o eksproprijaciji propisano je da “naknada za eksproprisano poljoprivredno zemljište i građevinsko zemljište određuje se u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ako zakonom nije drukčije propisano. Procenu tržišne cene iz stava 1. ovog člana vrši organ nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava na nepokretnostima‟. Tržišna cena formira se u slobodnom prometu na bazi ponude i tražnje sličnog zemljišta kao što je eksproprisano. Ako nema podataka sa iste opštine uzima se u obzir cena sličnog zemljišta sa susednih opština, ali u vremenu koje je blisko trenutku eksproprijacije. Čl. 43a stav 4 Zakona o eksproprijaciji propisuje da “iznos sredstava za pribavljanje građevinskog zemljišta, valorizuje se rastom cena na malo od dana isplate sredstava za pribavljanje zemljišta do dana zaključenja sporazuma o naknadi, odnosno donošenja odluke o naknadi za oduzeto zemljište, s tim što taj iznos ne može preći tržišne vrednosti zemljišta.‟

Ovakvom izmenom Zakona, narušava se i sistem pravila u jednoj državi u kojoj mora da postoji izvesnost, ili tačnije mogućnost predviđanja oblika i sadržine pravila ponašanja. Između izvesnosti i suštine zakonitosti je neraskidiva veza, jer je primena prava koje je poznato, tj. pozitivno, osnova izvesnosti kao takve. Bitan faktor prilikom razmatranja izvesnosti jeste upravo vera u zakon i njegovu zaštitu. To je ne samo imperativ samog prava, i potrebe i dužnosti njegovog saznavanja i poštovanja, već i moralna dobit koja je od povoljnog uticaja na ceo pravni i društveni život.

Predložene izmene sadrže uslove za gubitak stečenog prava, prava koje je stečeno za vreme važenja jednog zakona, ili je njegovo sticanje započeto za vreme važenja jednog zakona, pa njegova već stvorena sadržina, oblik i započeti način sticanja, ne mogu biti promenjeni, otežani ili oduzeti novim zakonom, odnosno u konkretnom slučaju izmenama zakona.

Ovim izmenama se krše subjektivna prava vlasnika građevinskog zemljišta koji su imali legitiman interes i očekivanja koja su bila obezbeđena pravnim normama. Ovim izmenama se vlasnici građevinskog zemljišta stavljaju u različit položaj u odnosu na to da li su im postupci započeti pre ili nakon stupanja na snagu izmena i dopuna, a suština zakona je da se zakon jednako primenjuje na sve i da jednako obavezuje sve, bez obzira na motive. Legitiman interes i očekivanja mogu se sastojati i u tome da su vlasnici građevinskog zemljišta imali očekivanje da će moći svoje građevinsko zemljište privesti nameni za svoje potrebe.

Takođe, njihova prava i obaveze kada su u pitanju porez na imovinu i porez na prenos apsolutnih prava, regulisani su na način da plaćaju porez na imovinu i porez na prenos apsolutnih prava prema tržišnoj vrednosti građevinskog zemljišta. Država kada ubira poreze, isto zemljište ispravno po zakonu tretira kao građevinsko, ali kada treba da se isplati naknada za eksproprijaciju, onda to nije građevinsko zemljište jer nije privedeno nameni.

Predloženim izmenama je povređen 21. Ustava RS i zabrana diskriminacije. Naime, Ustavom se jemči da: “Svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije.

Zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta.” Predloženim izmenama se sprovodi neposredna diskriminacija u odnosu na vlasnike koji npr. zbog svog imovnog stanja nisu priveli nameni zemljište nakon izmene planskih dokumenata. Kod plaćanja poreza državi Srbiji su ravnopravni jer se porez naplaćuje po poreskim stopama koje važe za građevinsko zemljište. Međutim, kod isplate naknade za eksproprijaciju vlasnici koji nisu priveli nameni nepokretnost su diskriminisani, jer im se umesto naknade za građevinsko zemljište, isplaćuje naknada za poljoprivredno zemljište koja je niža.

Pored svega iznetog posebno napominjemo da stupanjem na snagu ovog Zakona prestaje da važi lex specialis Zakon za linijske infrastrukturne objekte, pa je jasno da se zakonodavac opredelio da umesto da pitanja eksproprijacije vezuje za Zakon o eksproprijaciji, upravo ove odrede na koje smo već imali primedbe, unosi kroz izmene Zakona o planiranju i izgradnji.

U razlozima donošenja je posebno istaknuta potreba ukidanja kolizionih normi i njihovo međusobno usaglašavanja naročito sa Zakonom o stanovanju i održavanju stambenih zgrada i Zakona o komunalnim delatnostima. Ovim primedbama ujedno stavljamo primedbu i na usaglašavanje, kako to zakonodavac predlaže, jer je kroz ovo usaglašavanje došlo do kolizije sa Zakonom o osnovama svojinsko pravnih odnosa, kroz odredbe koje menjaju oblik svojine na zgradama zavisno od položaja posebnih delova odnosno broja posebnih jedinica koje imaju pristup tom zajedničkom delu zgrade.

Protivimo se izmenama koje trenutno rešavaju neke od problema uočene u praksi a koje nisu u skladu sa svojinskim propisima. Zakonodavac je prvo morao imati u vidu da je neopravdano prekinut rad na donošenju Građanskog zakonika ili makar Zakona o stvarnim pravima pre nego što je započeo sa izmenom materijalno pravnih odredbi kojima nije mesto u pomenutim propisima.

Takođe podsećamo zakonodavca da je u medijima bilo reći o prenošenju dela javnih ovlašćenja ne druga pravna lica, preduzetnike i javne beležnike u pogledu izdavanja informacije o lokaciji. U medijima je bilo reči da će ove informacije moći da izdaju i advokati. Ukoliko je to namera zakonodavca predlažemo da se doda u tekst u članu 15 Nacrta, a u članu 53. u stavu 3 i advokati, jer advokati nisu preduzetnici.

Primetno je da zakonodavac u Nacrtu govori isključivo o građevinskom, poljoprivrednom i šumskom zemljištu, iako je potpuno jasno da odredbe Zakona o planiranju i izgradnji nisu usaglašene sa Zakonom o vodama. I u ovom delu postoji kolizija odredbi, ali se zakonodavac ovim problemom nije bavio.

Rok koji je ostavljen za dostavljanje primedbi je izuzetno kratak imajući u vidu kompleksnost i značaj ovog pitanja za veliki broj građana kao i za stručnu javnost a naročito advokaturu koja pruža pravu pomoć građanima u cilju zaštite njihovih osnovnih ljudskih prava gde spada i pravo na imovinu.

U samom Nacrtu nismo videli na koji način projekti od posebnog značaja prolaze kroz proceduru javnih nabavki. Ova odredba je bila izbačena i iz lex specialisa, te nije potpuno jasno da li su ovakvi projekti dobili na transparentnosti.

Izvor: Vebsajt Advokatske komore Srbije, 20.02.2023.
Naslov: Redakcija