Zastava Bosne i Hercegovine | Zastava Crne Gore
Email Print

OCENA USTAVNOSTI: OBJAVLJENA ODLUKA USTAVNOG SUDA KOJOM SE UTVRĐUJE DA ODREDBE ČLANA 40. ST. 8, 9. I 11. ZAKONA O PRAVOSUDNOJ AKADEMIJI NISU U SAGLASNOSTI SA USTAVOM - "Sl. glasnik RS", br. 32/2014


Ustavni sud, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 6. februara 2014. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da odredbe člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji ("Sl. glasnik RS", br. 104/2009) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

2. Odbija se zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredbe člana 26. stav 3. Zakona iz tačke 1.

3. Odbacuju se zahtevi za obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu odredaba Zakona iz tačke 1.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu podneto je više inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti odredaba Zakona o Pravosudnoj akademiji navedenih u tač. 1. i 2. izreke, iz razloga što, prema mišljenju inicijatora, osporene odredbe nisu u skladu sa članom 3. stav 2, čl. 4, 6, 20, 21, 77. i 147, članom 153. stav 1, čl. 154, 164, 165. i 197. Ustava, članom 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 7. stav 4. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije.

Inicijatori navode, između ostalog, da je osporenim odredbama člana 40. st. 8. i 9. Zakona o Pravosudnoj akademiji za mogućnost izbora na funkciju sudije osnovnog ili prekršajnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, pored opštih i posebnih zakonskih uslova propisan i dodatni uslov - završena početna obuka na Pravosudnoj akademiji. Tek ako ne bude kandidata za izbor sudija i zamenika javnih tužilaca koji su završili tu obuku, Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca mogu predložiti lica koja ispunjavaju samo opšte uslove predviđene Zakonom o sudijama i Zakonom o javnom tužilaštvu. Dakle, prema navodima inicijatora, "praktično je nemoguće biti izabran na navedene funkcije bez završene početne obuke na Pravosudnoj akademiji". Inicijatori navode, između ostalog, da osporene odredbe nameću dužnost Visokom savetu sudstva, odnosno Državnom veću tužilaca da prilikom predlaganja kandidata na navedene funkcije, predlože kandidata koji je završio početnu obuku na Akademiji, a prema uspehu ostvarenom na početnoj obuci, a da tek ukoliko među prijavljenim kandidatima nema onih koji su završili početnu obuku na Akademiji ostaje mogućnost za Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca da predlože kandidate koji ispunjavaju opšte uslove za izbor. Inicijatori navode i da je odredbama člana 26. st. 2. i 3. Zakona o Pravosudnoj akademiji propisano da broj korisnika početne obuke određuju Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca jednom godišnje, do 1. marta i o tome obaveštavaju Akademiju, kao i da broj korisnika početne obuke iz stava 2. ovog člana Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca utvrđuju na osnovu procene broja slobodnih sudijskih mesta u prekršajnim i osnovnim sudovima, odnosno mesta zamenika u osnovnom javnom tužilaštvu, u godini koja sledi nakon godine u kojoj korisnici završavaju početnu obuku, uvećanog za 30%. Inicijatori povodom toga zaključuju i sledeće: "Ovakvom odredbom, prostom matematičkom računicom dolazimo do zaključka da niko, osim kandidata koji su završili početnu obuku na Akademiji, neće moći da bude izabran za sudiju prekršajnih i osnovnih sudova, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca". Na ovaj način se, prema tvrdnjama inicijatora, krši ustavno pravo građana da pod jednakim uslovima stupaju na javne funkcije iz člana 53. Ustava, kao i Ustavom utvrđena zabrana diskriminacije i jednakost građana pred Ustavom i zakonom iz člana 21. Ustava i ugrožava Ustavom utvrđeni položaj i funkcija Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca iz člana 154, odnosno člana 165. Ustava.

Ustavni sud je 26. septembra 2012. zatražio od Narodne skupštine mišljenje povodom inicijativa koje su do tada podnete Sudu. Narodna skupština - Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je dopisom 05 broj 7-3020/12 od 5. decembra 2012. godine dostavio Sudu mišljenje u kome se iznosi stav da osporene odredbe člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji nisu nesaglasne sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima.

U svom mišljenju Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo navodi, između ostalog, i sledeće: "Završena početna obuka predstavlja jedan dodatni kriterijum pored drugih uslova propisanih Zakonom o sudijama i Zakonom o javnom tužilaštvu, za izbor nosilaca pravosudnih funkcija koji je propisan u posebnom zakonu u ovom slučaju u Zakonu o Pravosudnoj akademiji", te da su "svi zakoni iste pravne snage i da moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, kao i da ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima". Takođe se navodi da se "osporenim odredbama Zakona o Pravosudnoj akademiji...ne oduzima nadležnost Visokom savetu sudstva i Državnom veću tužilaca da predlažu kandidate za prvi izbor sudije, odnosno zamenika javnog tužioca, već samo propisuju da prednost prilikom predlaganja kandidata za izbor imaju lica koja su završila početnu obuku na Pravosudnoj akademiji", kao i da odredbama čl. 147. i 159. Ustava koji uređuju izbor sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca "nisu utvrđeni uslovi za izbor nosilaca pravosudnih funkcija, već se to pitanje u skladu sa Ustavom uređuje zakonom". Odbor smatra da je Zakonom o Pravosudnoj akademiji stvoren normativni okvir za predlaganje najkvalitetnijih kandidata za prvi izbor za sudiju prekršajnog i osnovnog suda i zamenika javnog tužioca u osnovnom javnom tužilaštvu, a u skladu sa odredbama Ustava koje utvrđuju način izbora nosilaca pravosudnih funkcija, ističući da je Republika Srbija kao članica Saveta Evrope preuzela i obaveze sadržane u dokumentima usvojenim od strane tela ove organizacije, te se u prilog toga navodi, između ostalog, Mišljenje broj 4. (2003) Konsultativnog saveta evropskih sudija (SSJE) prema kome, bez obzira odakle dolaze kandidati za sudije, oni treba da dobiju početnu obuku. U pogledu samih uslova za upis na početnu obuku na Pravosudnoj akademiji, Odbor ističe da je propisanim uslovima za upis na početnu obuku omogućeno svima da pod jednakim uslovima upišu i završe tu obuku.

Ustavni sud je Rešenjem IUz-497/2011 od 18. jula 2013. godine pokrenuo postupak za utvrđivanje neustavnosti člana 26. stav 3. i člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji i odbacio inicijative za pokretanje postupaka za ocenu ustavnosti i saglasnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima člana 7. stav 2. i člana 26. stav 2. navedenog Zakona. Rešenje Ustavnog suda je dostavljeno Narodnoj skupštini, radi davanja odgovora. Narodna skupština nije u ostavljenom roku dostavila traženi odgovor ovom sudu, te je Sud, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Sl. glasnik RS", br. 109/2007, 99/2011 i 18/2013 - odluka US), nastavio postupak.

II

Zakon o Pravosudnoj akademiji donela je Narodna skupština na Drugoj sednici Drugog redovnog zasedanja u 2009. godini, 11. decembra 2009. godine. Isti je objavljen u "Sl. glasniku RS", br. 104/2009 od 16. decembra 2009. godine i stupio na snagu 24. decembra 2009. godine.

Osporenim odredbama Zakona o Pravosudnoj akademiji propisano je sledeće: da broj korisnika početne obuke iz stava 2. ovog člana Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca utvrđuju na osnovu procene broja slobodnih sudijskih mesta u prekršajnim i osnovnim sudovima, odnosno mesta zamenika u osnovnom javnom tužilaštvu, u godini koja sledi nakon godine u kojoj korisnici završavaju početnu obuku, uvećanom za 30% (član 26. stav 3.); da je Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca dužno da prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, predloži kandidata koji je završio početnu obuku u Akademiji, a prema uspehu ostvarenom na početnoj obuci (član 40. stav 8.); da ukoliko među prijavljenim kandidatima nema kandidata koji su završili početnu obuku, Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca može predložiti kandidata koji ispunjava opšte uslove za izbor (član 40. stav 9.); da ako kandidat koji je završio početnu obuku, u roku od tri godine, računajući godine u kojima je Narodna skupština birala sudije prekršajnih ili osnovnih sudova, odnosno zamenike osnovnih javnih tužilaca, od dana dobijanja uverenja o završenoj početnoj obuci, ne počne da obavlja funkciju sudije prekršajnog ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, ta činjenica će se uzeti u obzir prilikom predlaganja za izbor na ove funkcije (član 40. stav 11.).

III

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je pravni poredak jedinstven, da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli i da je sudska vlast nezavisna (član 4.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.); da Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva, bira za sudiju lice koje se prvi put bira na sudijsku funkciju (član 147. stav 1.); da je Visoki savet sudstva nezavisan i samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje nezavisnost i samostalnost sudova i sudija (član 153. stav 1.); da Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, u skladu sa Ustavom i zakonom i predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju (član 154.); da Narodna skupština, na predlog Državnog veća tužilaca, bira za zamenika javnog tužioca lice koje se prvi put bira na ovu funkciju (član 159. stav 5.); da je Državno veće tužilaca samostalan organ koji obezbeđuje i garantuje samostalnost javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca u skladu sa Ustavom (član 164. stav 1.); da Državno veće tužilaca predlaže Narodnoj skupštini kandidate za prvi izbor za zamenika javnog tužioca, bira zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije zamenika javnog tužioca, bira zamenike javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji za zamenike javnog tužioca u drugom javnom tužilaštvu, odlučuje u postupku za prestanak funkcije zamenika javnih tužilaca, na način predviđen Ustavom i zakonom, vrši i druge poslove određene zakonom (član 165.).

Zakonom o sudijama ("Sl. glasnik RS", br. 116/2008, 58/2009 - odluka US, 104/2009, 101/2010, 8/2012 - odluka US, 121/2012, 124/2012 - odluka US i 101/2013) je propisano: da za sudiju može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava opšte uslove za rad u državnim organima, koji je završio pravni fakultet, položio pravosudni ispit i koji je stručan, osposobljen i dostojan sudijske funkcije (član 43.); da je posle položenog pravosudnog ispita potrebno radno iskustvo u pravnoj struci - dve godine za sudiju prekršajnog suda, tri godine za sudiju osnovnog suda (član 44. alineja prva i druga); da su ostali uslovi za izbor sudije stručnost, osposobljenost i dostojnost, da stručnost podrazumeva posedovanje teorijskog i praktičnog znanja potrebnog za obavljanje sudijske funkcije, da osposobljenost podrazumeva veštine koje omogućavaju efikasnu primenu specifičnih pravničkih znanja u rešavanju sudskih predmeta, da dostojnost podrazumeva moralne osobine koje sudija treba da poseduje i ponašanje u skladu sa tim osobinama, da su moralne osobine koje sudija treba da poseduje - poštenje, savesnost, pravičnost, dostojanstvenost, istrajnost i uzornost, a ponašanje u skladu sa tim osobinama podrazumeva čuvanje ugleda sudije i suda u službi i izvan nje, svest o društvenoj odgovornosti, održavanje nezavisnosti i nepristrasnosti, pouzdanosti i dostojanstva u službi i izvan nje i preuzimanje odgovornosti za unutrašnju organizaciju i pozitivnu sliku o sudstvu u javnosti, da kriterijume i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti propisuje Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom (član 45.); da je prilikom izbora i predlaganja za izbor sudije zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu, a da se pri izboru i predlaganju za izbor sudija vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva, odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina i poznavanju stručne pravne terminologije na jeziku nacionalne manjine, koji je u službenoj upotrebi u sudu (član 46.); da će prilikom predlaganja kandidata za sudije koji se prvi put biraju na sudijsku funkciju, pored stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti, Visoki savet sudstva posebno ceniti i vrstu poslova koje je kandidat obavljao nakon položenog pravosudnog ispita (član 50. stav 1.); da se za kandidate koji dolaze iz reda sudijskih pomoćnika obavezno pribavlja ocena rada (član 50. stav 2.); da će pre predlaganja, Visoki savet sudstva obaviti razgovor sa prijavljenim kandidatima (član 50. stav 3.); da Visoki savet sudstva predlaže Narodnoj skupštini jednog kandidata za izbor na jedno sudijsko mesto i da je Visoki savet sudstva dužan da prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog ili osnovnog suda, predloži kandidata koji je završio početnu obuku u Pravosudnoj akademiji, u skladu sa posebnim zakonom (član 50. stav 4.); da odluka o predlogu Visokog saveta sudstva mora biti obrazložena i objavljena na internet stranici Visokog saveta sudstva (član 50. stav 5.); da Narodna skupština bira sudiju, koji se prvi put bira, među kandidatima koje je predložio Visoki savet sudstva (član 51. stav 1.); da se odluka o izboru iz stava 1. ovog člana objavljuje se u "Sl. glasniku RS" (član 51. stav 2.).

Zakonom o javnom tužilaštvu ("Sl. glasnik RS", br. 116/2008, 104/2009, 101/2010, 78/2011 - dr. zakon, 101/2011, 38/2012 - odluka US, 121/2012 i 101/2013) uređeno je sledeće: da Narodna skupština, na predlog Državnog veća tužilaca, bira za zamenika javnog tužioca lice koje se prvi put bira na ovu funkciju na period od tri godine (član 75. stav 1.); da Državno veće tužilaca predlaže Narodnoj skupštini jednog kandidata za izbor na jedno mesto zamenika javnog tužioca i da je Državno veće tužilaca dužno da prilikom predlaganja kandidata za izbor zamenika osnovnog javnog tužioca, predloži kandidata koji je završio početnu obuku u Pravosudnoj akademiji, u skladu sa posebnim zakonom (član 75. stav 2.); da Državno veće tužilaca bira zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije, u istom ili drugom javnom tužilaštvu (član 75. stav 3.); da Državno veće tužilaca odlučuje i o izboru zamenika javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji u drugo ili više javno tužilaštvo (član 75. stav 4.); da broj zamenika javnih tužilaca za svako javno tužilaštvo utvrđuje Državno veće tužilaca, uz prethodno pribavljenu saglasnost ministra nadležnog za pravosuđe (član 75. stav 5.); da za javnog tužioca i zamenika javnog tužioca može biti izabran državljanin Republike Srbije koji ispunjava opšte uslove za rad u državnim organima, koji je završio pravni fakultet, položio pravosudni ispit i dostojan je funkcije javnog tužioca (član 76.); da za javnog tužioca i zamenika javnog tužioca može biti izabrano lice koje, pored opštih uslova, ima radno iskustvo u pravnoj struci nakon položenog pravosudnog ispita, i to: - četiri godine za osnovnog javnog tužioca i tri godine za zamenika osnovnog javnog tužioca (član 77. alineja prva); da pri predlaganju i izboru kandidata za javnotužilačku funkciju Državno veće tužilaca sastavlja rang listu kandidata na osnovu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti kandidata, a prema kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti koje propisuje Državno veće tužilaca, u skladu sa zakonom (član 82. stav 1.); da stručnost podrazumeva posedovanje teorijskog i praktičkog znanja potrebnog za obavljanje javnotužilačke funkcije (član 82. stav 2.); da osposobljenost podrazumeva veštine koje omogućavaju efikasnu primenu specifičnih pravničkih znanja u rešavanju javnotužilačkih predmeta (član 82. stav 3.); da dostojnost podrazumeva moralne osobine koje javni tužilac, odnosno zamenik javnog tužioca treba da poseduje i ponašanje u skladu sa tim osobinama i da su moralne osobine: poštenje, savesnost, pravičnost, dostojanstvenost, istrajnost i uzornost, a ponašanje u skladu sa tim osobinama podrazumeva čuvanje ugleda javnog tužilaštva u službi i izvan nje, svest o društvenoj odgovornosti, održavanje samostalnosti i nepristrasnosti, pouzdanosti i dostojanstva u službi i izvan nje i preuzimanje odgovornosti za unutrašnju organizaciju i pozitivnu sliku o javnom tužilaštvu u javnosti (član 82. stav 4.); da se pri izboru i predlaganju za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništva, odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina i poznavanju stručne pravne terminologije na jeziku nacionalne manjine koja je u službenoj upotrebi u sudu (član 82. stav 5.); da je prilikom izbora i predlaganja kandidata za javnotužilačku funkciju zabranjena diskriminacija po bilo kom osnovu (član 82. stav 6.); da se rang lista iz stava 1. ovog člana objavljuje na internet stranici Državnog veća tužilaca (član 82. stav 7.); da Državno veće tužilaca obrazlaže predlog i odluku o izboru kandidata za javnotužilačku funkciju (član 82. stav 8.).

IV

Ustavni sud prvo konstatuje da je predmet Zakona o Pravosudnoj akademiji, čije su odredbe osporene u ovom ustavnosudskom sporu, određen tako da se Zakonom o Pravosudnoj akademiji osniva Pravosudna akademija i uređuje njen status, delatnost, organi upravljanja i finansiranje, kao i početna i stalna obuka sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, obuka sudijskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i obuka sudskog i tužilačkog osoblja (član 1. navedenog zakona). Imajući u vidu predmet uređivanja Zakona o Pravosudnoj akademiji, može se osnovano zaključiti da se radi o tzv. "organizacionom" zakonu kojim se osniva Akademija kao ustanova (član 3. stav 2. Zakona), koja obavlja delatnosti utvrđene zakonom (član 5. Zakona). U tom smislu, Ustavni sud nalazi da je propisivanje uslova za izbor na sudijsku odnosno javnotužilačku funkciju predmet uređivanja zakona koji na sistemski način uređuju ta pitanja, dakle - Zakona o sudijama i Zakona o javnim tužilaštvima, a ne tzv. "organizacionog" propisa čiji je predmet uređivanja osnivanje ustanove koja se bavi početnom i stalnom obukom sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, obukom sudijskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i obukom sudskog i tužilačkog osoblja.

Ustavni sud stoji na stanovištu da zakonsko propisivanje da su Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca dužni da prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog i osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca predlože kandidata koji je završio početnu obuku na Akademiji, kako je to učinjeno osporenom odredbom člana 40. stav 8. Zakona, ima značenje propisivanja posebnog uslova za prvi izbor lica na sudijsku funkciju u određenim vrstama sudova (prekršajni i osnovni sudovi), odnosno na funkciju zamenika javnog tužioca u određenoj vrsti tužilaštava (osnovna javna tužilaštva). Pri tome, Ustavni sud smatra da je u postojećem zakonskom okviru početna obuka na Pravosudnoj akademiji postavljena kao presudan uslov za vrednovanje stručnosti i osposobljenosti prilikom predlaganja kandidata za prvi izbor za sudiju prekršajnog i osnovnog suda i za zamenika javnog tužioca u osnovnom javnom tužilaštvu. Štaviše, pošto je osporenim odredbama člana 26. stav 3. Zakona predviđeno da se broj polaznika ("korisnika") početne obuke na Akademiji određuje na osnovu procene slobodnih sudijskih mesta u prekršajnim i osnovnim sudovima, odnosno mesta zamenika javnog tužioca u osnovnim javnim tužilaštvima, a osporenom odredbom člana 40. stav 9. Zakona da Visoki savet sudstva, odnosno Državno veće tužilaca za prvi izbor za sudiju, odnosno zamenika javnog tužioca u navedenim sudovima i tužilaštvima može predložiti kandidata koji ispunjava opšte uslove za izbor samo ako među prijavljenim kandidatima nema onih koji su završili početnu obuku na Akademiji, pri čemu je odredbom člana 40. stav 7. Zakona predviđeno da je po završenoj početnoj obuci korisnik dužan da konkuriše na mesta sudije prekršajnog suda ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, Ustavni sud nalazi da je u postojećem zakonskom okviru završena početna obuka ne samo presudna za vrednovanje stručnosti i osposobljenosti kao opštih uslova za izbor, već da se pretvara i u suštinski opredeljujući uslov za dostupnost sudijske, odnosno javnotužilačke funkcije, koji zapravo potire i sprečava adekvatno vrednovanje ostalih propisanih uslova za obavljanje javnih funkcija o kojima je ovde reč.

Kako iz navedenih zakonskih odredaba sledi da je zakonodavac kandidatu koji je završio početnu obuku na Akademiji dao ne samo apsolutnu prednost prilikom prvog izbora u odnosu na sve druge kandidate koji ispunjavaju uslove propisane Zakonom o sudijama, odnosno Zakonom o javnom tužilaštvu, već i garanciju da će biti izabran ukoliko ima slobodnih mesta (osim ako na isto mesto nije konkurisao drugi kandidat koji je takođe završio početnu obuku ali je tokom iste pokazao bolje rezultate), a to dodatno potvrđuje osporena odredba stava 11. člana 40. Zakona, to Ustavni sud ocenjuje da se osporenim odredbama krši načelo jednakosti građana koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji (ispunjavaju Zakonom o sudijama ili Zakonom o javnom tužilaštvu propisane uslove za izbor) iz člana 21. Ustava i povređuje Ustavom zajemčeno pravo na stupanje na javne funkcije pod jednakim uslovima iz člana 53. Ustava.

Ustavni sud nalazi i da se osporenim odredbama ograničava Ustavom utvrđena nadležnost Visokog saveta sudstva (član 154. Ustava) i Državnog veća tužilaca (član 165. Ustava), a koji kao samostalni i nezavisni državni organi samostalno utvrđuju predlog kandidata za prvi izbor sudija i zamenika javnih tužilaca. Pored toga, imajući u vidu da je ustavna funkcija Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca da obezbede i garantuju nezavisnost i samostalnost sudija (član 153. stav 1. Ustava) i samostalnost javnih tužilaca i njihovih zamenika (član 164. stav 1. Ustava) ostvarivanje ove ustavne funkcije narušeno je time što Ustavom ustanovljene nezavisne organe obavezuje ocena kojom je određen uspeh kandidata na početnoj obuci, a koju daje Pravosudna akademija, koja je obrazovana kao ustanova za obavljanje određenih delatnosti vezanih za stručno usavršavanje njenih "korisnika".

Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 45. stav 6. Zakona o sudijama propisano da kriterijume i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudije propisuje Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom, kao i da je odredbom člana 82. stav 1. Zakona o javnom tužilaštvu propisano da kriterijume i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor na javnotužilačku funkciju propisuje Državno veće tužilaca, u skladu sa zakonom, i nalazi da kriterijumi i merila Visokog saveta sudstva, odnosno Državnog veća tužilaca ostaju bez pravnog značaja i ne mogu se adekvatno primeniti imajući u vidu Zakonom o Pravosudnoj akademiji ustanovljeni pravni značaj početne obuke na Pravosudnoj akademiji.

Ustavni sud je prilikom ocene ustavnosti osporenih zakonskih odredaba imao u vidu i odredbu člana 50. stav 4. rečenica druga Zakona o sudijama i odredbu člana 75. stav 2. rečenica druga Zakona o javnom tužilaštvu, koje su postale sastavni delovi osnovnih tekstova navedenih zakona stupanjem na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama ("Sl. glasnik RS", br. 101/2013), odnosno Zakona o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu ("Sl. glasnik RS", br. 101/2013). Navedenim odredbama ovih zakona propisano je da su Visoki savet sudstva prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog ili osnovnog suda i Državno veće tužilaca prilikom predlaganja kandidata za izbor zamenika osnovnog javnog tužioca dužni da predlože kandidata koji je završio početnu obuku u Pravosudnoj akademiji, u skladu sa posebnim zakonom. Citirane zakonske odredbe po svojoj pravnoj prirodi predstavljaju upućujuće norme koje ukazuju da je u određenoj pravnoj situaciji potrebno primeniti i/ili drugi propis koji tu pravnu situaciju uređuje. Pravni značaj upućujućih normi se, po prirodi stvari i po pravilu, iscrpljuje samo u domenu obezbeđivanja veće preglednosti načina na koji je uređena određena oblast kada je to učinjeno u više povezanih propisa, zapravo obezbeđivanjem lako dostupne "informacije" nadležnim organima i subjektima na koje se propis odnosi da je potrebno na određena pitanja i pravne situacije primeniti i/ili drugi propis. Međutim, u konkretnoj pravnoj situaciji Zakon o Pravosudnoj akademiji, koji je, pre svega, po svojoj pravnoj sadržini tzv. organizacioni zakon (prema članu 1. Zakona o Pravosudnoj akademiji, osniva se Pravosudna akademija i uređuju njen status, delatnost, organi upravljanja i finansiranje, kao i početna i stalna obuka sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, obuka sudijskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i obuka sudskog i tužilačkog osoblja), postoji i egzistira u pravnom sistemu kao, uslovno rečeno, primaran zakon u odnosu na zakone o sudijama i javnim tužilaštvima, kada je u pitanju propisivanje uslova za izbor lica koja se prvi put biraju za sudiju, odnosno zamenika javnog tužioca u određenoj vrsti suda i javnog tužilaštva.

Za Ustavni sud nije sporno da stručna obuka pravosudnih kadrova, i to ne samo onih lica koja se pripremaju za vršenje sudijske i javnotužilačke funkcije, već i izabranih sudija, javnih tužilaca i njihovih zamenika, doprinosi podizanju kvaliteta u obavljanju ovih funkcija i da stoga treba da bude adekvatno vrednovana u okviru zakonom propisanih kriterijuma kako za prvi izbor na sudijsku, odnosno javnotužilačku funkciju, tako i prilikom izbora u viši sud, odnosno javno tužilaštvo, ali nalazi da su ustavnopravno neprihvatljiva zakonska rešenja prema kojima su sva lica koja nisu završila početnu obuku na Pravosudnoj akademiji, samim tim, suštinski eliminisana iz kruga kandidata za prvi izbor za sudiju određene vrste sudova i zamenike javnih tužilaca određene vrste javnih tužilaštava. Ovo posebno kada se ima u vidu da polaznici Akademije tokom početne obuke prvenstveno obavljaju poslove sudijskih i javnotužilačkih pomoćnika, jednako kao i sudijski i javnotužilački pomoćnici koji nisu "korisnici" te obuke.

Konačno, Ustavni sud stoji na stanovištu da zakonska rešenja iz člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji dovode u pitanje i primenu odredaba člana 77. Ustava koji pripadnicima nacionalnih manjina garantuje ravnopravnost u vođenju javnih poslova, pri čemu se odredbom stava 2. navedenog člana Ustava utvrđuje da se pri zapošljavanju, između ostalog u državnim organima, vodi računa o nacionalnom sastavu stanovništava i odgovarajućoj zastupljenosti nacionalnih manjina, a stavom 1. navedenog člana Ustava garantuje pripadnicima nacionalnih manjina da pod jednakim uslovima stupaju na javne funkcije.

V

S obzirom na to da je Ustavni sud utvrdio da odredbe člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji nisu u saglasnosti sa Ustavom, što za pravnu posledicu ima prestanak njihovog važenja objavljivanjem ove odluke, Sud nalazi da odredba člana 26. stav 3. Zakona sama po sebi nije nesaglasna sa Ustavom. Ovo iz razloga što je, po oceni Ustavnog suda, zakonodavac ovlašćen da, uređujući institut početne obuke na Pravosudnoj akademiji, uredi i pitanje određivanja broja polaznika ("korisnika") te obuke koji, sa jedne strane, ne može biti neograničen, imajući u vidu da se celokupan rad Akademije, a time i početna obuka finansira iz budžeta, i sa druge strane, da taj broj treba da bude u skladu sa realnim potrebama. Štaviše, upravo iz razloga budžetskog finansiranja Pravosudne akademije, Ustavni sud nalazi da ovlašćenje za određivanje broja "korisnika" početne obuke i kriterijumi na osnovu koga se taj broj određuje moraju biti propisani zakonom. Kako je i osporenom odredbom Zakona propisano da je broj polaznika za 30% veći od procenjenih potreba za popunu upražnjenih mesta, to prethodno izneti razlozi neustavnosti odredaba člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona ne bi mogli da se dovedu u ustavnopravnu vezu sa osporenom odredbom člana 26. stav 3. Zakona.

Pošto je doneo konačnu odluku, Sud je, saglasno članu 56. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio zahtev za obustavu od izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu osporenih odredaba Zakona iz tačke 1. izreke.

VI

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 15) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji ("Sl. glasnik RS", br. 104/2009) prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Sl. glasniku RS".

Broj IUz-497/2011

Izvor: Redakcija, 20.3.2014.