NACRT ZAKONA O NACIONALNOM OKVIRU KVALIFIKACIJA REPUBLIKE SRBIJE: Mišlјenje Poverenice za zaštitu ravnopravnosti na Nacrt zakona

Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja je elektronskim dopisom od 14. novembra 2017. godine, dostavilo Povereniku za zaštitu ravnopravnosti Nacrt zakona o nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije, radi davanja mišlјenja.

Postupajući po ovom dopisu, Poverenica daje mišlјenje na Nacrt zakona, sa aspekta delokruga rada Poverenika za zaštitu ravnopravnosti.

Na početku ukazuje da se iz naziva Nacrta zakona ne može jasno i nedvosmisleno utvrditi koju oblast ovaj propis uređuje, te bi bilo potrebno, radi bolјeg razumevanja ove materije, naziv zakona precizirati tako da ukazuje da se radi o obrazovnim kvalifikacijama.

Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje i na to da se Nacrtom zakona uspostavlјaju vrste i nivoi kvalifikacija, znanja, veština i sposobnosti. Na ovaj način oblast koju reguliše Nacrt zakona u direktnoj je vezi sa propisima koji uređuju oblast obrazovanja, kao i oblast rada i zapošlјavanja. S tim u vezi, a polazeći od odredbe člana 20. stav 2. Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006) kojom je propisano da se dostignuti nivo lјudskih i manjinskih prava ne može smanjivati, mišlјenja je da je potrebno još jednom razmotriti odredbe Nacrta zakona sa aspekta primene ovog ustavnog principa, odnosno sa aspekta održavanja ili unapređenja već dostignutog nivoa lјudskih prava u pogledu vrste i nivoa obrazovnih kvalifikacija.

Pored toga, iz analize teksta Nacrta zakona proizlazi da član 2. ne uređuje sve osnovne pojmove i njihovo značenje. Primera radi u članu 2. nisu precizirani određeni pojmovi, niti date njihove skraćenice, kao što su: JPOA, KLASNOKS, ENIC/NARIC,NKT, deskriptori nivoa kvalifikacija, što bi prema mišlјenju Poverenice trebalo urediti u ovoj odredbi Nacrta zakona.

Potrebno je preispitati odredbe Nacrta zakona koje uređuju obezbeđivanje kvaliteta u primeni NOKS-a, posebno u pogledu položaja i uloge organa, odnosno tela i institucija koji su nadležni za razvoj i primenu NOKS-a. Navedena primedba se odnosi na Savet za NOKS, kao savetodavno telo koje je osnovano zakonom, a čije članove bira Vlada (član 12), kao i Sektorsko veće (član 21) koje na predlog Saveta osniva Vlada i imenuje njegove članove. Poverenik ukazuje da nije u potpunosti jasan položaj navedenih tela imajući u vidu da se radi o organima koji se osnivaju zakonom, a njihove članove bira Vlada (Savet za NOKS), ili kada se radi o telu koje Vlada osniva na predloga Saveta, a da pri tome nije opredelјeno da li je u pitanju povremeno radno telo Vlade ili ima drugačiji status u smislu Zakona o Vladi ("Sl. glasnik RS", br. 55/2005, 71/2005 - ispr., 101/2007, 65/2008, 16/2011, 68/2012 - odluka US, 72/2012, 7/2014 - odluka US i 44/2014) i Zakona o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007, 95/2010 i 99/2014). Pored toga, Poverenica smatra da nije u potpunosti definisan ni položaj Agencije koju obrazuje Vlada radi obavlјanja poslova obezbeđivanja kvaliteta i koordinacije nadležnih institucija u svim aspektima razvoja i implementacije NOKS-a. U skladu sa odredbama člana 3. Zakona o javnim agencijama ("Sl. glasnik RS", br. 18/2005 i 81/2005 - ispr.) propisano je da se javnoj agenciji mogu posebnim zakonom, kao javno ovlašćenje poveriti sledeći poslovi državne uprave: donošenje propisa za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine i Vlade, rešavanje u prvom stepenu u upravnim stvarima i izdavanje javnih isprava i vođenje evidencija. S tim u vezi smatramo da je u Nacrtu zakona potrebno precizirati koje će poslove Agencija vršiti kao poverene.

Takođe, ne ulazeći u složenost samog postupka obezbeđivanja kvaliteta u primeni NOKS-a, Poverenica smatra da rešenja predviđena Nacrtom zakona koja se odnose na postupak izrade predloga standarda kvalifikacije narušavaju princip dvostepenitosti u određenim slučajevima, odnosno dovode do toga da je organ koji je podnosilac inicijative za razvijanje i usvajanje standarda za novu kvalifikaciju istovremeno i organ koji će u krajnjoj instanci odlučivati o žalbi povodom podnete incijative. Takva rešenja nalazimo na primer u čl. 24. i 25. Nacrta zakona u slučaju kada protiv odluke direktora Agencije o odbijanju inicijative u propisanim slučajevima, podnosilac inicijative žalbu može da izjavi ministarstvu nadležnom za poslove obrazovanja, koje istovremeno može biti i podnosilac inicijative (član 25. stav 7). Slična primedba se odnosi i na rešenje prema kome, pod određenim uslovima, Sektorsko veće donosi odluku o neprihvatanju inicijative sa obrazloženjem i o tome obaveštava Agenciju, pri čemu Sektorsko veće može biti podnosilac inicijative (član 25. stav 2). Dakle, u konkretnom slučaju se načelno može postaviti pitanje jasnog definisanja odnosa i usklađenosti rada tela i institucija koji su nadležni za razvoj i primenu NOKS-a.

Pored navedenih načelnih primedaba, Poverenik za zaštitu ravnopravnosti ukazuje i na odredbe člana 4. Nacrta zakona kojima se utvrđuju principi NOKS-a i, između ostalih, princip jednakih mogućnosti (član 4. tačka 3) kada se radi o sticanju kvalifikacija bez obzira na lična svojstva, i to godina života, pola, teškoća i smetnji u razvoju, invaliditeta, rasne, nacionalne, socijalne, kulturne, etničke i verske pripadnosti, jezika, seksualne orijentacije, mesto boravka, materijalnog ili zdravstvenog stanja ili drugih ličnih svojstava. Ukazuje da je odredbama člana 2. Zakona o zabrani diskriminacije ("Sl. glasnik RS", br. 22/2009) propisano da akt diskriminacije označava svako neopravdano pravlјenje razlike ili nejednako postupanje, odnosno propuštanje (isklјučivanje, ograničavanje ili davanje prvenstva), u odnosu na lica ili grupe kao i na članove njihovih porodica, ili njima bliska lica, na otvoren ili prikriven način, a koji se zasniva na rasi, boji kože, precima, državlјanstvu, nacionalnoj pripadnosti ili etničkom poreklu, jeziku, verskim ili političkim ubeđenjima, polu, rodnom identitetu, seksualnoj orijentaciji, imovnom stanju, rođenju, genetskim osobenostima, zdravstvenom stanju, invaliditetu, bračnom i porodičnom statusu, osuđivanosti, starosnom dobu, izgledu, članstvu u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim, odnosno pretpostavlјenim ličnim svojstvima. Imajući u vidu navedeno Poverenica je mišlјenja da je odredbu člana 4. Nacrta zakona potrebno uskladiti sa odredbama Zakona o zabrani diskriminacije u pogledu navođenja osnova ili u navedenoj odredbi uputiti na primenu ovog zakona.

Takođe, članom 5. Nacrta zakona utvrđeni su nivoi kvalifikacija, te je u tačka 1) ovog člana propisano da se prvi nivo kvalifikacije stiče završavanjem osnovnog obrazovanja i vaspitanja, osnovnog obrazovanja odraslih, osnovnog muzičkog, odnosno osnovnog baletskog obrazovanja i vaspitanja. S tim u vezi, Poverenik ukazuje da je navedenu odredbu Nacrta zakona potrebno dopuniti i uskladiti sa članom 89. stav 1. tačka 2) Zakona o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja ("Sl. glasnik RS", br. 88/2017), koji propisuje da delatnost osnovnog obrazovanja i vaspitanja obavlјaju osnovna škola, osnovna muzička škola, osnovna baletska škola, osnovna škola za obrazovanje odraslih i osnovna škola za učenike sa smetnjama u razvoju i invaliditetom. Takođe, ukazuje na odredbe Zakona o dualnom obrazovanju ("Sl. glasnik RS", br. 101/2017) koji u odredbi člana 1. stav 2. propisuje da se odredbe ovog zakona primenjuju na deo srednjeg stručnog obrazovanja i vaspitanja za obrazovne profile u trajanju od tri, odnosno četiri godine i specijalističkog obrazovanja u skladu sa zakonom, dok je odredbama člana 4. Zakona o srednjem obrazovanju i vaspitanju ("Sl. glasnik RS", br. 55/2013 i 101/2017) propisano da delatnost srednjeg obrazovanja i vaspitanja se obavlјaju u srednjoj školi i to: gimnaziji, stručnoj školi, umetničkoj školi, mešovitoj školi i školi za učenike sa smetnjama u razvoju. Imajući u vidu navedeno Poverenica je mišlјenja da je nivoe kvalifikacija potrebno definisati tako da budu usklađeni sa pomenutim zakonima, a u cilјu pravilne primene zakona. Odnosno nejasno je da li su svi oblici srednjeg obrazovanja obuhvaćeni odgovarajućim nivoom kvalifikacije.

U članu 6. Nacrta zakona propisano je da se za svaki nivo kvalifikacije utvrđuju deskriptori, kao i da deskriptore nivoa kvalifikacija utvrđuje ministar nadležan za poslove obrazovanja. Odredbama člana 16. stav 2. Zakona o državnoj upravi kojom je propisano da ministarstva i posebne organizacije ne mogu propisom određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovlјavati prava i obaveze koje nisu ustanovlјene zakonom. Imajući u vidu da Nacrtom zakona nije definisan pojam: "deskriptor nivoa kvalifikacije" mišlјenja smo da je potrebno još jednom razmotriti da li predmet pravilnika može biti njihovo utvrđivanje.

U članu 28. kojim je uređen registar nacionalnih kvalifikacija, propisano je da se podaci iz registra vode dvojezično, na srpskom i engleskom jeziku (stav 6). S tim u vezi, Poverenica je mišlјenja da je navedenu odredbu potrebno još jednom razmotriti sa aspekta primene zakona kojim je uređena službena upotreba jezika i pisama.

Odredbom člana 32. stav 3. Nacrta zakona propisano je da ako se u postupku utvrdi da strani nastavni plan i program znatno odstupa od domaćeg sa kojim se upoređuje, priznavanje strane školske isprave se uslovlјava polaganjem određenih ispita, izradom određenih radova ili proverom znanja. Istovremeno, stavom 4. je određeno da ministarstvo može utvrđivanje ispita i proveru navedenih sposobnosti i veština poveriti posebnoj stručnoj komisiji. Nacrtom zakona nisu jasno i potpuno postavlјeni uslovi pod kojim ministarstvo utvrđivanje ispita i proveru sposobnosti i veština potrebnih za priznavanje strane školske isprave poverava posebnoj stručnoj komisiji.