PREDLOG ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O BUDŽETSKOM SISTEMU
Pravna baza Paragraf Lex
PREDLOG ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O BUDŽETSKOM SISTEMU
Član 1.
U Zakonu o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 - ispravka i 108/13), u članu 2. tačka 58) menja se i glasi:
"58) Program je skup mera koje korisnici budžetskih sredstava sprovode u skladu sa svojim ključnim nadležnostima i utvrđenim srednjoročnim ciljevima. Sastoji se od nezavisnih, ali tesno povezanih komponenata - programskih aktivnosti i/ili projekata. Utvrđuje se i sprovodi od strane jednog ili više korisnika budžetskih sredstava i nije vremenski ograničen;".
Posle tačke 58) dodaju se tač. 58a) i 58b), koje glase:
"58a) Programska aktivnost je tekuća i kontinuirana delatnost korisnika budžetskih sredstava, koja nije vremenski ograničena. Sprovođenjem programske aktivnosti se postižu ciljevi koji doprinose dostizanju ciljeva programa. Utvrđuje se na osnovu uže definisanih nadležnosti korisnika budžetskih sredstava i mora biti deo programa;
58b) Projekat je vremenski ograničen poslovni poduhvat korisnika budžetskih sredstava čijim sprovođenjem se postižu ciljevi projekta, odnosno programa;".
U tački 59) posle reči: "svih programa, projekata i" dodaje se reč: "programskih".
Član 2.
U članu 5. stav 4. menja se i glasi:
"Ukoliko se pojedini prihodi i primanja, rashodi i izdaci, kao i budžet lokalne vlasti utvrđuju relativno, kao procenat budžeta ili rashoda budžeta Republike Srbije, odnosno budžeta lokalne vlasti, njihov iznos, odnosno visina utvrdiće se primenjujući, kao osnovicu, poreske prihode."
Član 3.
U članu 17. stav 4. posle reči: "promenljive osnovice" dodaju se zapeta i reči: "osim ukoliko je zakonom drugačije propisano".
U stavu 6. posle reči: "Visina takse" dodaju se reči: "čiji iznos nije propisan zakonom".
Posle stava 6. dodaje se novi stav 7, koji glasi:
"Izuzetno od stava 6. ovog člana, visina takse se može utvrditi u tekućoj godini za tu godinu, ukoliko je ovlašćenom subjektu zakonom data nadležnost za pružanje nove javne usluge, odnosno ako nadležni subjekt prvi put donosi akt o utvrđivanju visine takse u skladu sa zakonom."
Posle dosadašnjeg stava 7, koji postaje stav 8, dodaju se novi st. 9 - 11, koji glase:
"Akt kojim se utvrđuje visina takse dostavlja se na saglasnost nadležnom organu iz stava 8. ovog člana najkasnije do 30. septembra tekuće godine za narednu godinu.
Akt o utvrđivanju visine takse na koji je data saglasnost objavljuje se u "Službenom glasniku Republike Srbije", odnosno drugom službenom glasilu u kome se objavljuju akti o utvrđivanju visine takse, najkasnije do 31. oktobra tekuće godine za narednu godinu.
Ako se do isteka roka iz stava 10. ovog člana ne objavi akt o visini takse za narednu godinu, u narednoj godini primenjivaće se njihova visina utvrđena za tekuću godinu."
U dosadašnjem stavu 8, koji postaje stav 12, reči: "stava 7." zamenjuju se rečima: "stava 8.".
Dosadašnji stav 9. postaje stav 13.
Član 4.
U članu 18. stav 3. menja se i glasi:
"Od dana stupanja na snagu zakona iz stava 2. ovog člana, naknade iz stava 1. ovog člana ne mogu se uvoditi nijednim drugim zakonom osim tim zakonom."
Član 5.
U članu 27e st. 28-34. menjaju se i glase:
"Principi odgovornog fiskalnog upravljanja nalažu svođenje rashoda za plate i penzije na održiv nivo, tako da će se težiti tome da učešće plata opšteg nivoa države u BDP bude do 7%, odnosno učešće penzija u BDP do 11%.
Povećanje plata i penzija može se vršiti samo u godini u kojoj se na osnovu odgovarajućih planskih dokumenata nadležnih organa očekuje, odnosno procenjuje da će učešće plata opšteg nivoa države u BDP da bude do 7%, odnosno učešće penzija u BDP do 11%, i to najviše dva puta godišnje, ali tako da očekivano učešće plata opšteg nivoa države, odnosno penzija u BDP nakon usklađivanja ne bude iznad navedenih procenata.
Od aprila se plate, odnosno penzije mogu povećati maksimalno do zbira stope rasta potrošačkih cena u prethodnih šest meseci i dela stope realnog rasta BDP u prethodnoj godini iznad 3%, a od oktobra se mogu povećati maksimalno do stope rasta potrošačkih cena u prethodnih šest meseci.
Ukoliko su ispunjeni uslovi za usklađivanje plata, odnosno penzija iz st. 28. i 29. ovog člana, o povećanju plata, odnosno penzija, kao i o procentu tog povećanja odlučuje Vlada, na predlog Ministarstva.
Odredbe st. 28-31. ovog člana primenjuju se nakon 2014. godine.
Usklađivanje plata i penzija primenjuje se na obračun i isplatu plata za navedeni mesec.
Korisnici javnih sredstava ne mogu zasnivati radni odnos sa novim licima radi popunjavanja slobodnih, odnosno upražnjenih radnih mesta do 31. decembra 2015. godine."
Član 6.
U članu 28. dodaje se stav 7, koji glasi:
"Izuzetno od stava 3. ovog člana, poseban deo budžeta Republike Srbije koji se odnosi na rashode i izdatke Bezbednosno-informativne agencije i njenih indirektnih korisnika iskazuje se u ukupnom iznosu, bez navođenja aproprijacija iz finansijskog plana."
Član 7.
U članu 49. posle stava 1. dodaje se novi stav 2, koji glasi:
"Javni prihodi i primanja uplaćuju se preko uplatnih računa javnih prihoda koje posebnim aktom propisuje ministar."
Dosadašnji stav 2. postaje stav 3.
U dosadašnjem stavu 3, koji postaje stav 4, reči: "st. 1. i 2." zamenjuju se rečima: "st. 1 - 3.".
Član 8.
U članu 54. stav 1. reči: "organizacije za obavezno socijalno osiguranje" zamenjuju se rečima: "korisnici sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje."
Član 9.
U članu 56. stav 4. posle reči: "iznosa sredstava predviđenog budžetom" dodaju se zapeta i reči: "odnosno finansijskim planom".
Član 10.
U članu 58. stav 5. menja se i glasi:
"Odredbe st. 1-3. ovog člana shodno se primenjuju na obaveze korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje."
Član 11.
U članu 59. stav 3. reči: "organizacija za obavezno socijalno osiguranje" zamenjuju se rečima: "korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje."
Član 12.
U članu 61. stav 7. reči: "od 5%" zamenjuju se rečima: "do 5%".
Stav 8. briše se.
U dosadašnjem stavu 9, koji postaje stav 8, reči: "st. 7. i 8." zamenjuju se rečima: "stava 7.".
Posle dosadašnjeg stava 9, koji postaje stav 8, dodaju se novi st. 9. i 10, koji glase:
"U slučaju da se u toku godine izvrši povećanje, odnosno smanjenje aproprijacije, ta aproprijacija se naknadnom promenom ne može smanjiti, odnosno povećati.
U slučaju rebalansa budžeta, za iznos izvršene promene aproprijacije do rebalansa umanjuje se ukupan iznos moguće promene vrednosti aproprijacije, utvrđen primenom procenta iz stava 7. ovog člana."
Dosadašnji st. 10-12. postaju st. 11-13.
U dosadašnjem stavu 13, koji postaje stav 14, reči: "stava 12." zamenjuju se rečima: "stava 13.".
Dosadašnji stav 14. postaje stav 15.
Član 13.
Posle člana 68a dodaje se član 68b, koji glasi:
"Član 68b
Poslove koordinacije aktivnosti u oblasti sprečavanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima Evropske unije, podrške radu mreže za suzbijanje nepravilnosti i prevara, kao i koordinacije pravne, operativne i tehničke saradnje sa Evropskom kancelarijom za borbu protiv prevara i drugim nadležnim telima i službama Evropske komisije obavlja Ministarstvo.
Sastav, kao i podelu nadležnosti i način rada mreže iz stava 1. ovog člana, određuje Vlada, na predlog ministra."
Član 14.
U članu 81. stav 6. posle reči: "Ministar utvrđuje zajedničke kriterijume" dodaju se zapeta i reči: "metodologiju".
Član 15.
U članu 103. stav 1. reči: "u organizaciji za obavezno socijalno osiguranje" zamenjuju se rečima: "korisnika sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje".
Član 16.
U članu 104. st. 1. i 2. reči: "iz člana 103." zamenjuju se rečima: "iz čl. 103, 103a i 103b".
Član 17.
U članu 43. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 73/10 i 93/12), reči: "za 2014. godinu" zamenjuju se rečima: "za 2015. godinu".
Član 18.
Izuzetno od člana 12. stav 1. ovog zakona, u 2015. i 2016. godini preusmeravanje aproprijacije može se vršiti u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije čija se sredstva umanjuju.
Član 19.
Ovaj zakon stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije".
O B R A Z L O Ž E NJ E
I. USTAVNI OSNOV
Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u odredbama člana 97. stav 1. tač. 11, 15, 16. i 17. Ustava Republike Srbije, kojim je, između ostalog, utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije utvrđenih Ustavom i zakonom, finansijsku reviziju javnih sredstava, nadležnost i rad republičkih organa, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu s Ustavom.
II. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA
Razlozi za donošenje ovog zakona sadržani su, pre svega, u potrebi da se nastavi sa sprovođenjem mera fiskalne konsolidacije u cilju ostvarivanja stabilnosti javnih finansija i svođenja fiskalnog deficita na održiv nivo.
Mere fiskalne konsolidacije i reforme koje otklanjaju strukturne slabosti privrede, uz povoljnije ekonomsko okruženje i ubrzano ispunjavanje uslova za pristupanje EU, pokrenuće oporavak i jačanje srpske privrede. Istovremeno, to će omogućiti postepeno svođenje deficita opšte države i javnog duga u okvire utvrđene Zakonom o budžetskom sistemu.
Plate zaposlenih u javnom sektoru, posle penzija, predstavljaju ubedljivo najveći izdatak u rashodima i izdacima opšte države gde učestvuju sa oko 11%. Budući da je u narednom trogodišnjem periodu predviđen visok nivo fiskalnog prilagođavanja, neophodno je da se najveći deo ušteda postigne smanjenjem ove dve kategorije rashoda.
U tom cilju, ovim zakonom predlaže se izmena posebnih fiskalnih pravila koja se odnose na indeksaciju plata i penzija nakon 2014. godine, tako što će povećanje plata i penzija u narednim godinama biti uslovljeno procentualnim učešćem ovih rashoda u BDP.
Sprovođenje predloženih zakonskih rešenja usmereno je na uspostavljanje stabilne, predvidive i održive fiskalne politike, kao i jačanje budžetske discipline, čime se ostvaruje pozitivan uticaj na upravljanje javnim finansijama.
Takođe, imajući u vidu da se u 2015. godini napušta linijski model budžetiranja, shodno članu 112. Zakona o budžetskom sistemu, predloženim izmenama i dopunama tog zakona vrši se prilagođavanje njegovih odredaba programskoj strukturi budžeta.
Ovim zakonom uređuje se i zaštita finansijskih interesa Evropske unije, imajući u vidu da je Republika Srbija, kao država kandidat za članstvo u Evropskoj uniji, korisnik finansijske pomoći Evropske unije kroz Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA), i u tom smislu je bilo neophodno urediti ovo pitanje.
III. OBJAŠNJENJE POJEDINAČNIH REŠENJA U ZAKONU
Članom 1. ovog zakona definišu se pojmovi programa, programske aktivnosti i projekta, imajući u vidu da će u 2015. godini biti uveden programski model budžeta na svim nivoima vlasti, shodno članu 112. Zakona o budžetskom sistemu.
Članom 2. ovog zakona preciznije se definiše osnovica za izračunavanje pojedinih prihoda i primanja, odnosno rashoda i izdataka, kao i budžeta lokalne vlasti ukoliko se oni utvrđuju relativno, kao procenat budžeta ili rashoda budžeta. Naime, predloženim zakonskim rešenjem, za osnovicu se uzimaju poreski prihodi iz razloga što su po svojoj prirodi predvidivi za duži vremenski period sa stabilnom dinamikom procentualnog učešća u bruto domaćem proizvodu i u tesnoj su vezi sa kretanjima makroekonomskih agregata. S druge strane, pouzdanost procenjivanja poreskih prihoda u srednjoročnom periodu omogućuje realnije planiranje, kako republičkih, tako i pokrajinskih politika i projekata.
Članom 3. ovog zakona vrši se preciziranje odredaba člana 17. Zakona o budžetskom sistemu, s ciljem otklanjanja nedoumica koje su se javljale u njegovoj primeni.
Takođe, ovim članom propisuju se rokovi za utvrđivanje visine taksi od strane zakonom ovlašćenih subjekata, kao i objavljivanje akata u službenim glasilima.
Članom 4. ovog zakona vrši se izmena člana 18. Zakona o budžetskom sistemu, tako da se do donošenja jedinstvenog zakona o naknadama za korišćenje dobara koja su posebnim zakonom utvrđena kao prirodna bogatstva, odnosno dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi, naknade mogu uvoditi i drugim zakonima.
Članom 5. ovog zakona vrši se izmena posebnih fiskalnih pravila koja se odnose na indeksaciju plata i penzija nakon 2014. godine, tako što će ubuduće povećanje plata i penzija biti uslovljeno procentualnim učešćem ovih rashoda u BDP.
Članom 6. ovog zakona predlaže se da se u zakonu o budžetu Republike Srbije rashodi i izdaci opredeljeni za potrebe Bezbednosno-informativne agencije i njenih indirektnih korisnika objavljuju u ukupnom iznosu iz bezbedonosnih razloga, imajući u vidu da bi sagledavanje strukture budžeta po ekonomskim klasifikacijama omogućilo da se uz minimalno istraživanje dođe do informacija koje se iz razloga bezbednosti smatraju poverljivim i čije bi otkrivanje moglo prouzrokovati štetu po interese Republike Srbije.
Članom 7. ovog zakona predložena je dopuna člana 49. Zakona o budžetskom sistemu kako bi se utvrdila zakonska obaveza da se javni prihodi i primanja uplaćuju preko propisanih uplatnih računa javnih prihoda, a u cilju pravilnog raspoređivanja tih prihoda i primanja po utvrđenoj pripadnosti, namenskog korišćenja tih sredstava, kao i njihovog pravilnog knjigovodstvenog evidentiranja i pravilnog statističkog izveštavanja o ostvarenim prihodima i primanjima.
Čl. 8, 9, 10 i 11. ovog zakona vrši se preciziranje odredaba čl. 54, 56, 58. i 59. Zakona o budžetskom sistemu, s obzirom da se one odnose na korisnike sredstava organizacija za obavezno socijalno osiguranje, prema definiciji iz člana 2. tačka 9) tog zakona. Predloženim rešenjem otkloniće se nedoumice koje su se javljale u praksi u vezi sa obavezom primene navedenih normi od strane korisnika sredstava Republičkog fonda za zdravstveno osiguranje.
Članom 12. ovog zakona vrši se izmena člana 61. Zakona o budžetskom sistemu, u cilju preciziranja odredaba ovog člana, a koje se odnose na promene u aproprijacijama u toku godine, posebno u slučaju rebalansa budžeta, kao i upodobljavanju istih programskom modelu budžeta koji se od 2015. godine uvodi na svim nivoima vlasti.
Članom 13. ovog zakona dodaje se novi član 68b, koji uređuje zaštitu finansijskih interesa Evropske unije, imajući u vidu da je Republika Srbija, kao država kandidat za članstvo u Evropskoj uniji, korisnik finansijske pomoći Evropske unije kroz Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA) i u tom smislu je neophodno uspostaviti zakonsku zaštitu finansijskih interesa Evropske unije. Uspostavljanje zaštite finansijskih interesa EU predstavlja meru institucionalne nadogradnje, kojom Republika Srbija pokazuje spremnost da pruži efikasnu zaštitu sredstava Evropske unije, u jednakoj meri i pod istim uslovima kao da je reč o sopstvenim budžetskim sredstvima.
Ministarstvo finansija, u skladu sa nadležnostima koje su propisane Zakonom o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", broj 44/14), donosi propise u vezi sa upravljanjem raspoloživim sredstvima javnih finansija Republike Srbije; koordinacijom sistema upravljanja i sprovođenja programa finansiranih iz sredstava EU; sprečavanjem pranja novca; budžetskom kontrolom svih sredstava budžeta Republike Srbije; harmonizacijom i koordinacijom finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u javnom sektoru i vrši nadzor nad sprovođenjem istih.
Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu finansija obrazovana je Grupa za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa sredstvima Evropske unije, kao nacionalno telo za koordinaciju aktivnosti u oblasti sprečavanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima Evropske unije tzv. AFKOS (Anti-fraud cooperation services) (u daljem tekstu: AFKOS). AFKOS je osnovan kao posebna organizaciona jedinica u Ministarstvu finansija koja je direktno odgovorna ministru finansija. Takva institucionalna pozicioniranost omogućava AFKOS-u optimalni nivo funkcionalne samostalnosti unutar Ministarstva finansija, čime se obezbeđuje nesmetano obavljanje operativnih zadataka u optimalnoj meri.
Mreža za suzbijanje nepravilnosti i prevara još uvek nije formalno uspostavljena, iako je izbor institucija koje će je sačinjavati napravljen. Pripreme za formalno pravno uspostavljanje mreže, uključujući i izradu nacrta propisa, su u toku.
Članom 14. ovog zakona vrši se preciziranje odredaba člana 81. stav 6. koje se odnose na sistem finansijskog upravljanja i kontrole, imajući u vidu da ministar finansija propisuje zajedničke kriterijume za organizovanje i standarde, kao i metodološka uputstva za postupanje i izveštavanje interne revizije i bliže uređuje poslove interne revizije u javnom sektoru.
Članom 15. ovog zakona menja se član 103. Zakona o budžetskom sistemu, koji se odnosi na prekršaje, što je posledica izmena čl. 54, 56, 58. i 59. tog zakona (čl. 8, 9, 10. i 11. Predloga zakona).
Članom 16. ovog zakona ovlašćuju se budžetska inspekcija, služba za budžetsku inspekciju autonomne pokrajine i služba za budžetsku inspekciju jedinice lokalne samouprave za podnošenje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka i za prekršaje iz člana 103a i 103b Zakona o budžetskom sistemu.
Članom 17. ovog zakona predlaže se produžetak roka iz člana 43. stav 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu ("Službeni glasnik RS", br. 73/10 i 93/12), s obzirom da se nisu stekli uslovi za primenu člana 29. tog zakona, koji uređuje sadržaj završnog računa, pre svega iz razloga što Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor nisu prevedeni, odnosno nije prihvaćen njihov prevod. Takođe, predlaže se produžetak ovog roka s obzirom da je neophodno zauzeti stav u vezi sa računovodstvenom osnovom za vođenje budžetskog računovodstva (gotovinska, obračunska ili modifikovana), zatim u vezi načina evidentiranja i iskazivanja imovine, računovodstvenih politika i drugo, kao i iznaći rešenje za prevazilaženje problema u vezi sa izveštavanjem o programskom budžetu.
Članom 18. ovog zakona propisuje se da se promene aproprijacija u 2015. i 2016. godini mogu vršiti u iznosu do 10% vrednosti aproprijacije čija se sredstva umanjuju, čime se omogućava fleksibilniji način preusmeravanja u tom periodu, s obzirom da od 2015. godine svi budžetski korisnici prelaze na programski način planiranja budžeta, shodno članu 112. Zakona o budžetskom sistemu.
Članom 19. ovog zakona propisuje se njegovo stupanje na snagu.
IV. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA POTREBNIH ZA SPROVOĐENJE ZAKONA
Za sprovođenje ovog zakona nije potrebno obezbediti dodatna sredstva u budžetu Republike Srbije za 2014. godinu, već naprotiv, donošenjem ovog zakona ostvariće se značajne uštede u budžetima svih nivoa vlasti, kao i u celom javnom sektoru.
Naime, prema procenama, očekivani neto efekat primene ovog zakona u 2015. godini iznosi oko 3,1 mlrd dinara.
V. RAZLOZI ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU
Donošenje ovog zakona po hitnom postupku predlaže se u skladu sa članom 167. Poslovnika Narodne skupštine ("Službeni glasnik RS", broj 20/12 - prečišćen tekst), imajući u vidu da je donošenje ovog zakona u javnom interesu koji nalaže zaustavljanje daljeg rasta ukupnog fiskalnog deficita i smanjenje nivoa neophodnog zaduživanja u trogodišnjem periodu.
Pored toga, donošenje ovog zakona po hitnom postupku ogleda se i u potrebi da se predložena zakonska rešenja primene u zakonu o budžetu Republike Srbije za 2015. godinu i odlukama o budžetu lokalne vlasti.
VI. RAZLOZI ZA RANIJE STUPANJE NA SNAGU ZAKONA
Predlaže se da ovaj zakon stupi na snagu narednog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije". Naročito opravdani razlozi za ranije stupanje na snagu ovog zakona, u smislu člana 196. stav 4. Ustava Republike Srbije, sastoje se u potrebi da se predložena rešenja primene u zakonu o budžetu Republike Srbije za 2015. godinu i odlukama o budžetu lokalne vlasti.
Izvor: Press služba Narodne skupštine Republike Srbije, 18.12.2014.