NACRT ZAKONA O SPREČAVANJU PRANJA NOVCA I FINANSIRANJA TERORIZMA: Iako Nacrt zakona sadrži niz značajnih i korisnih novina, pojedine odredbe sadrže rizike od korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja organima javne vlasti, nepostojanja rokova i pravnih praznina, mišljenje je Agencije za borbu protiv korupcije

Ministarstvo finansija pripremilo je i dostavilo Agenciji za borbu protiv korupcije Nacrt zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranja terorizma, na mišljenje.

Predmet Nacrta zakona su radnje i mere koje se preduzimaju radi sprečavanja i otkrivanja pranja novca i finansiranja terorizma. Dodatno, Nacrtom zakona uređuju se nadležnosti Uprave za sprečavanje pranja novca i drugih organa za sprovođenje odredaba ovog zakona.

Prema obrazloženju, osnovni cilj Nacrta zakona jeste unapređenje postojećeg sistema otkrivanja i sprečavanja pranja novca i finansiranja terorizma i usaglašavanje normativnog okvira sa svim međunarodnim standardima u ovoj oblasti.

Iako Nacrt zakona sadrži niz značajnih i korisnih novina, pojedine odredbe sadrže rizike od korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja organima javne vlasti, nepostojanja rokova i pravnih praznina, navodi se u mišljenju Agencije na Nacrt zakona.

Agencija za borbu protiv korupcije smatra da bi otklanjanje uočenih nedostataka i rizika od korupcije doprinelo stvaranju odgovarajućeg pravnog okvira u ovoj oblasti i ostvarivanju pomenutih ciljeva iz obrazloženja Nacrta zakona.

Pojam funkcionera

Članom 3. Nacrta zakona, pored ostalog, određeno je značenje pojmova funkcioner druge države, funkcioner međunarodne organizacije i funkcioner Republike Srbije. U sva tri slučaja predviđeno je da je funkcioner fizičko lice koje obavlja, ili koje je obavljalo visoku javnu funkciju... kao što je...

Agencija ukazuje da je umesto predloženog rešenja, po kojem se funkcionerima smatraju lica koja su u bilo kom periodu obavljala javnu funkciju, svrsishodnije predvideti da su to lica koja trenutno, odnosno koja su u određenom vremenskom periodu (na primer, u poslednje četiri godine) obavljala javnu funkciju. Dodatno, Nacrtom zakona neophodno je jasno odrediti pojam visoka javna funkcija, imajući u vidu da se u sva tri slučaja, korišćenjem formulacije kao što je, navode njeni primeri.

Nacrt zakona uže određuje pojam funkcionera Republike Srbije u odnosu na Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije ("Sl. glasnik RS", br. 97/2008, 53/2010, 66/2011 - odluka US, 67/2013 - odluka US, 112/2013 - autentično tumačenje i 8/2015 - odluka US), prema kome pojam funkcioner obuhvata svako izabrano, postavljeno ili imenovano lice u organe Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i organe javnih preduzeća i privrednih društava, ustanova i drugih organizacija čiji je osnivač, odnosno član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i drugo lice koje bira Narodna skupština.

Naime, prema Nacrtu zakona, funkcioner Republike Srbije jeste fizičko lice koje obavlja, ili je obavljalo visoku javnu funkciju u zemlji, kao što je:

• predsednik države, predsednik Vlade, ministar, državni sekretar, posebni savetnik ministra, direktor organa u sastavu ministarstava i posebnih organizacija, kao i njihovi zamenici i pomoćnici;
• narodni poslanik;
• sudije Vrhovnog kasacionog, Privrednog apelacionog i Ustavnog suda;
• guverner, viceguverner, član izvršnog odbora i član Saveta guvernera Narodne banke Srbije;
• lice na visokom položaju u diplomatsko-konzularnim predstavništvima (ambasador, generalni konzul, otpravnik poslova, šef konzularnog predstavništva i dr);
• član organa upravljanja u javnom preduzeću, ili privrednom društvu u većinskom vlasništvu države i član organa upravljanja političke stranke.

Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se razmotri dodatno usaglašavanje pojma funkcionera Republike Srbije iz Nacrta zakona i pojma funkcionera iz Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, kako bi još neke kategorije funkcionera, poput ostalih nosilaca pravosudnih funkcija, bile obuhvaćene Nacrtom zakona.

Rizici korupcije u pojedinim odredbama Nacrta zakona

Pojedine odredbe Nacrta zakona sadrže rizike od korupcije koji se tiču upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja organima javne vlasti, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i pravnih praznina.

a) Upotreba nepreciznih formulacija

Članom 38. stav 2. Nacrta zakona propisano je da je obveznik dužan da, u situaciji ukoliko je stranka ili stvarni vlasnik stranke funkcioner, pribavi podatke o celokupnoj imovini koju poseduje funkcioner iz javno dostupnih i drugih izvora, kao i neposredno od stranke. S obzirom na to da je formulacija drugih izvora nedovoljno precizna i podložna različitom tumačenju, neophodno je, u cilju otklanjanja ovog nedostatka, precizirati pomenutu formulaciju i jasnije odrediti iz kojih izvora obveznik pribavlja podatke o imovini koju poseduje funkcioner.

Član 55. Nacrta zakona tiče se integriteta zaposlenih. Prema stavu 2, obveznik je dužan da u postupku pri zasnivanju radnog odnosa za radno mesto na kome se primenjuju odredbe ovog zakona i propisa donetih na osnovu ovog zakona, proverava i druge kriterijume kojima se utvrđuje da kandidat za ovo radno mesto zadovoljava visoke stručne i moralne kvalitete. Imajući u vidu da je nejasno koji su to drugi kriterijumi, kao i šta podrazumeva formulacija visoki stručni i moralni kvaliteti, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se precizno odrediti šta će se utvrđivati u postupku prilikom zasnivanja radnog odnosa kod obveznika, kao i koji će se kriterijumi primenjivati tom prilikom.

b) Davanje širokih diskrecionih ovlašćenja organima javne vlasti

Članom 52. stav 4. predviđeno je da Uprava i organi nadležni za vršenje nadzora mogu doneti smernice radi sprovođenja odredaba ovog člana, koje se odnose na obaveze obveznika. Predloženim rešenjem je nedovoljno precizno određeno da li će i, ukoliko da, u kom roku Uprava i organi nadležni za vršenje nadzora doneti smernice radi sprovođenja odredaba o obavezama obveznika. Imajući to u vidu, potrebno je umesto upotrebe reči može predvideti da će Uprava i organi nadležni za vršenje nadzora u određenom roku doneti smernice – uputstvo za primenu ovih odredaba.

Prema članu 57. stav 4, ministar može propisati obavezno unošenje pojedinih indikatora u listu indikatora za prepoznavanje lica i transakcija za koje postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca ili finansiranju terorizma. Na ovaj način, nedovoljno je jasno određeno da li će ministar propisati obavezno unošenje pojedinih indikatora. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se u ovoj odredbi, umesto upotrebe reči može, predvidi u kojoj situaciji će ministar propisati obavezno unošenje pojedinih indikatora u listu indikatora za prepoznavanje lica i transakcija za koje postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca ili finansiranju terorizma.

U više odredaba Nacrta zakona kojima se uređuje postupanje Uprave za sprečavanje pranja novca, ovoj upravi daju su široka diskreciona ovlašćenja. Konkretno, prema članu 62. stav 1. i stav 2, Uprava može da zahteva od obveznika određene podatke i informacije, ukoliko proceni da u vezi sa određenim transakcijama ili licima postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca, ili finansiranju terorizma. Kako bi se otklonio ovaj rizik od korupcije, neophodno je, umesto upotrebe reči može, predvideti u kojim situacijama će Uprava, bez izuzetka, zahtevati od obveznika određene podatke i informacije.

Članom 62. st. 4. propisano je da Uprava može u zahtevu obvezniku odrediti i kraći rok za dostavljanje podataka, informacija i dokumentacije, ako je to neophodno radi donošenja odluke o privremenom obustavljanju izvršenja transakcija, ili u drugim hitnim slučajevima. Prema stavu 5. ovog člana, Uprava može zbog obimnosti dokumentacije ili iz drugih opravdanih razloga obvezniku da odredi i duži rok za dostavljanje dokumentacije ili da tu dokumentaciju pregleda kod obveznika. Dodatno, članom 63. stav 4. predviđeno je da Uprava može u hitnim slučajevima zahtevati dostavljanje određenih podataka u roku kraćem od osam dana od dana prijema zahteva. Na ovaj način, Upravi su data široka diskreciona ovlašćenja u pogledu određivanja roka za dostavljanje podataka, informacija i dokumentacije. Imajući to u vidu, potrebno je, umesto upotrebe reči može u ovom odredbama, jasno propisati u kojim situacijama će Uprava odrediti kraći ili duži rok za dostavljanje podataka, informacija i dokumentacije.

Članom 64. uređeno je privremeno obustavljanje izvršenja transakcije. Prema stavu 1, Uprava može izdati pismeni nalog obvezniku kojim se privremeno obustavlja izvršenje transakcije, ako oceni da u vezi sa transakcijom, ili licem koje obavlja transakciju postoji osnovana sumnja da se radi o pranju novca ili finansiranju terorizma. Dodatno, stavom 3. predviđeno je da Uprava može izdati nalog kojim se za dodatnih 48 sati produžava rok za privremeno obustavljanje izvršenja transakcije, ukoliko taj rok pada u neradne dane. Predloženim rešenjima je nedovoljno precizno određeno u kojim situacijama će Uprava, bez izuzetka, izdati pismeni nalog obvezniku kojim se privremeno obustavlja izvršenje transakcije, odnosno nalog kojim se za dodatnih 48 sati produžava rok za privremeno obustavljanje izvršenja transakcije.

U cilju otklanjanja ovog nedostatka i sužavanja diskrecionih ovlašćenja, potrebno je umesto korišćenja reči može jasno predvideti kada će Uprava izdati pismeni nalog obvezniku kojim se privremeno obustavlja izvršenje transakcije, odnosno nalog kojim se za dodatnih 48 sati produžava rok za privremeno obustavljanje izvršenja transakcije.

Član 65. tiče se praćenja finansijskog poslovanja stranke. Prema stavu 1. i stavu 2, Uprava može izdati obvezniku pismeni nalog da prati sve transakcije, ili poslove tih lica koji se vrše kod obveznika, ukoliko oceni da u vezi sa određenim transakcijama ili licima postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca ili finansiranju terorizma. Dodatno, Uprava može izdati ovaj nalog i u odnosu na lica koja su učestvovala ili sarađivala u transakcijama, ili poslovima lica za koje postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca, ili finansiranju terorizma. Na ovaj način, nedovoljno je precizno određeno kada će Uprava bez izuzetka izdati obvezniku pismeni nalog za praćenje finansijskog poslovanja stranke. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, neophodno je, umesto upotrebe reči može, jasno propisati u kojim situacijama Uprava izdaje obvezniku pismeni nalog za praćenje finansijskog poslovanja stranke.

Član 66. odnosi se na inicijativu za pokretanje postupka u Upravi. Stavom 1. propisano je da ako u vezi sa određenim transakcijama ili licima postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca, finansiranju terorizma ili prethodnom krivičnom delu, Uprava može započeti postupak prikupljanja podataka, informacija i dokumentacije u skladu sa ovim zakonom, kao i izvršiti druge radnje i mere iz svoje nadležnosti i na osnovu pismene i obrazložene inicijative određenih državnih organa. S druge strane, prema stavu 3, Uprava je dužna da odbije pokretanje postupka na osnovu pomenute inicijative, ako u njoj nisu obrazloženi osnovi sumnje da se radi o pranju novca ili finansiranju terorizma, kao i u slučajevima kada je očigledno da takvi osnovi sumnje ne postoje. Predloženim rešenjem nije jasno određeno u kojim situacijama će Uprava, bez izuzetka, započeti postupak na osnovu pismene i obrazložene inicijative određenih državnih organa. Kako bi se otklonio ovaj nedostatak, preporuka je da se, umesto upotrebe reči može, precizno propiše kada će Uprava pokrenuti postupak na osnovu pismene i obrazložene inicijative drugih državnih organa, tj. da će to biti slučaj uvek kada u vezi sa određenim transakcijama ili licima postoje osnovi sumnje da se radi o pranju novca, finansiranju terorizma ili prethodnom krivičnom delu.

Članom 70. stav 2. predviđeno je da Uprava može da odbije ispunjenje zahteva organa stranih država nadležnih za sprečavanje i otkrivanje pranja novca i finansiranje terorizma za dostavljanje podataka, informacija i dokumentacije, ukoliko bi to ugrozilo ili moglo da ugrozi tok krivičnog postupka u Republici Srbiji. Slično ovome, prema članu 71. stav 3, Uprava može da odbije da izda pismeni nalog kojim se privremeno obustavlja izvršenje transakcije po zahtevu državnog organa strane države nadležnog za sprečavanje i otkrivanje pranja novca i finansiranja terorizma, ako bi dostavljanje tih podataka ugrozilo ili moglo da ugrozi tok krivičnog postupka u Republici Srbiji. Predloženim rešenjima daju se široka diskreciona ovlašćenja Upravi u pogledu odlučivanja o odbijanju zahteva organa stranih država nadležnih za sprečavanje i otkrivanje pranja novca i finansiranje terorizma. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, neophodno je u pomenutim odredbama, umesto upotrebe reči može, predvideti da će Uprava bez izuzetka odbiti zahtev organa stranih država nadležnih za sprečavanje i otkrivanje pranja novca i finansiranje terorizma, ukoliko bi to, po pribavljenom mišljenju nadležnih pravosudnih organa, ugrozilo ili moglo da ugrozi tok krivičnog postupka u Republici Srbiji.

Članom 89. stav 3. propisano je da organ nadležan za vršenje nadzora nad primenom ovog zakona može privremeno ili trajno da zabrani obavljanje delatnosti obveznika u naročito opravdanim slučajevima. Na ovaj način, nejasno je određeno u kojim slučajevima će, bez izuzetka, organ nadležan za vršenje nadzora nad primenom ovog zakona privremeno ili trajno da zabrani obavljanje delatnosti obveznika. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, neophodno je, umesto upotrebe reči može i u naročito opravdanim slučajevima, precizno odrediti u kojim slučajevima će organ nadležan za vršenje nadzora nad primenom ovog zakona privremeno ili trajno zabrani obavljanje delatnosti obveznika.

v) Davanje ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama

Članom 47. stav 7. predviđeno je da ministar propisuje uslove pod kojima obveznik za određene stranke nije dužan da Upravi prijavi gotovinsku transakciju. Imajući u vidu da se podzakonski akti donose radi sprovođenja zakona, a ne radi njihove dopune, nužno je otkloniti ovaj rizik od korupcije. S obzirom na to da je pitanje uslova pod kojima obveznik nije dužan da Upravi prijavi gotovinsku transakciju neophodno detaljnije urediti zakonskom regulativom, preporuka je da se ova odredba Nacrta zakona izmeni.

Prema članu 56, ministar finansija, na predlog Uprave bliže propisuje, pored ostalog, način vršenja unutrašnje kontrole. S druge strane, pitanje vršenja unutrašnje kontrole pomenuto je jedino u članu 55. stav 1, u kojem se navodi da je obveznik dužan da sprovodi redovnu unutrašnju kontrolu obavljanja poslova sprečavanja i otkrivanja pranja novca i finansiranja terorizma. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona detaljnije uredi pitanje vršenja unutrašnje kontrole.

 Članom 87. stav 1. propisano je da obveznik, pored ostalog, vodi evidenciju drugih podataka potrebnih za procenu efikasnosti sistema, a koje propisuje ministar nadležan za poslove finansija, na predlog direktora Uprave. S obzirom na to da bi Nacrtom zakona trebalo propisati o kojim podacima se vode evidencije, Agencija je mišljenja da je ovu odredbu neophodno dopuniti.

g) Nepostojanje rokova

Članom 64. stav 5. propisano je da su nadležni organi dužni da bez odlaganja preduzmu mere iz svoje nadležnosti i o tome odmah obaveste Upravu. S obzirom na to da su formulacije bez odlaganja i odmah nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima, preporuka je da se u ovoj odredbi odrede rokovi za preduzimanje mera i obaveštavanje Uprave.

Članom 66. stav 4. predviđeno je da je Uprava dužna da u slučaju odbijanja inicijative za pokretanje postupka o tome pismenim putem obavesti podnosioca. Međutim, ovom odredbom nije propisan rok u kojem je Uprava dužna da dostavi obaveštenje podnosiocu inicijative. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati rok u kojem je Uprava dužna da dostavi obaveštenje podnosiocu inicijative.

Prema članu 96. stav 1, organi nadležni za vršenje nadzora nad primenom ovog zakona dužni su da o preduzetim merama, izvršenom nadzoru, utvrđenim nepravilnostima i nezakonitostima, kao i o drugim značajnim činjenicama u vezi sa nadzorom odmah, u pismenoj formi obaveste Upravu, kao i da dostave primerak donetog akta. Dodatno, u članu 97. stav 1. navedeno je da su pomenuti organi dužni da u pismenoj formi obaveste Upravu, ako u vršenju poslova iz svog delokruga utvrde, odnosno otkriju činjenice koje su, ili koje bi mogle da budu u vezi sa pranjem novca ili finansiranjem terorizma. S obzirom na to da je formulacija odmah nedovoljno precizna i podložna različitim tumačenjima, kao i da rok za pismeno obaveštavanje Uprave o utvrđenim i otkrivenim činjenicama nije određen, preporuka je da se u ovim odredbama odrede rokovi za postupanje organa nadležnih za vršenje nadzora nad primenom ovog zakona.

d) Postojanje pravnih praznina

Članom 59. stav 1. propisano je da Vlada obrazuje koordinaciono telo koje predlaže Vladi mere za unapređenje sistema za borbu protiv pranja novca i finansiranje terorizma, postupkom izrade nacionalne procene rizika od pranja novca i finansiranja terorizma, kao i postupkom donošenja i sprovođenja aktivnosti koje su srazmerne utvrđenim rizicima. Međutim, Nacrtom zakona nisu uređena pitanja sastava, uslova za izbor i dužine trajanja mandata članova ovog tela. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Nacrtom zakona urede pomenuta pitanja.

Prelaznim i završnim odredbama nisu propisani rokovi za donošenje podzakonskih akata koji su neophodni za sprovođenje rešenja iz Nacrta zakona. Imajući to u vidu, preporuka je da se prelazne i završne odredbe dopune određivanjem primerenih rokova za donošenje podzakonskih akata neophodnih za sprovođenje Nacrta zakona.