NACRT ZAKONA O PRAVIMA BORACA, VOJNIH INVALIDA, CIVILNIH INVALIDA RATA I ČLANOVA NJIHOVIH PORODICA: Mišljenje Zaštitnika građana na Nacrt zakona
Zaštitnik građana podržava napore predlagača da Nacrtom zakona o pravima boraca, vojnih invalida, civilnih invalida rata i članova njihovih porodica izvrši kodifikaciju oblasti boračko-invalidske zaštite i civilnih invalida rata koja je uređena različitim propisima. Ipak, prilikom normiranja pojedinih rešenja potrebno je da se zakonodavac rukovodi osnovnim principom donošenja ovog zakona kako se ne bi smanjivao dostignuti nivo prava korisnika po važećim propisima odnosno da se priznata prava ne umanjuju, kao i da se zadrži ista visina primanja, uz mogućnost povećavanja pojedinih prava, navodi se između ostalog u Mišljenju Zaštitnika građana.
Zaštitnik građana ovom prilikom ukazuje na neophodnost da se ubuduće nacrti zakona, a posebno sistemski, dostavljaju u propisanim rokovima kako bi se izvršila sveobuhvatna analiza propisa. S tim u vezi, Zaštitnik građana je u ovom mišljenju ukazao na nedostatke koje je uočio u ostavljenom krakom roku, a koje je potrebno ponovo sagledati i unaprediti.
- Pojedinačne primedbe -
Prilikom sagledavanja predloženih rešenja u Nacrtu zakona potrebno je još jednom razmotriti odredbu člana 5. ovog nacrta kako bi se utvrdilo da li su ovom odredbom obuhvaćeni i učesnici u ratu i oružanim akcijama u miru i u drugim periodima koji ovde nisu pomenuti.
Sagledavajući odredbu člana 9. Nacrta zakona može se uočiti da nije normirana situaciju kada je oštećenje organizma ratnog vojnog invalida nastalo pri vršenju vojnih dužnosti u stranoj zemlji ako ga je na vršenje tih dužnosti uputio nadležni vojni organ u okviru međunarodnih obaveza. Važećom odredbom člana 3. stav 1. tačka 1) Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca ("Sl. list SRJ", br. 24/98, 29/98 - ispr. i 25/2000 - odluka SUS i "Sl. glasnik RS", br. 101/2005 - dr. zakon, 111/2009 - dr. zakon i 50/2018) je propisano da je ratni vojni invalid jugoslovenski državljanin koji je zadobio ranu, povredu, ozledu ili bolest, pa je zbog toga nastupilo oštećenje njegovog organizma najmanje za 20%, između ostalog i pri vršenju vojnih dužnosti u stranoj zemlji koja je u oružanom sukobu ako ga je na vršenje tih dužnosti uputio nadležni vojni organ u okviru međunarodnih obaveza Savezne Republike Jugoslavije.
Odredba člana 11. Nacrta zakona koja glasi: „ ako po tom osnovu ne može ostvariti status ratnog vojnog invalida u svojoj državi sadrži nedovoljno preciznu formulaciju kada se stranac može smatrati ratnim vojnim invalidom i pod kojim uslovima. Naime, ukoliko se ima u vidu da je uslov za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida činjenica da je bio npr. pripadnik oružanih snaga SRJ i to u cilju odbrane suvereniteta i očuvanja teritorijalnog integriteta SRJ postavlja se pitanje iz kojih razloga bi mu strana država priznala to svojstvo. S tim u vezi, ova odredba ima čisto deklarativan karakter bez izgleda da u primeni proizvede pravno dejstvo. Ni samo Obrazloženje zakona, iako bi trebalo, ne pruža odgovor na ovo pitanje niti nudi argumente za usvajanje ovakvog rešenja.
Takođe, neposredno u vezi sa priznavanjem svojstva ratnog vojnog invalida strancu jeste i član 31. stav 2. ovog nacrta kojim se članovima njegove porodice uskraćuje mogućnost ostvarivanja prava iz ovog zakona s obzirom na to da je državljanstvo Republike Srbije propisan kao osnovni uslov za podnošenje zahteva za ostvarivanje prava.
Iako je u obrazloženju Nacrta zakona proklamovano da se neće umanjivati nivo ostvarene zaštite, krug lica koje čine članove porodice palog borca je sužen u članu 24. stav 3. ovog nacrta, jer su isključeni su brat, sestra i unuk palog borca koje je pali borac izdržavao.
Zaštitnik građana predlaže da se još jednom sagleda ova odredba radi obezbeđivanja i ubuduće zaštite pomenutih članova porodice imajući u vidu zaštitu koju uživaju po važećim propisima.
Članom 24. stav 3. tačka 1) Nacrta zakona propisano je da je član porodice palog borca supružnik ili lice koje je sa palim borcem živelo u vanbračnoj zajednici i sa njim imalo zajedničko dete. Navedenom odredbom licu koje je sa palim borcem živelo u vanbračnoj zajednici, dodaje se još jedan uslov, da bi se smatralo članom porodice i da bi po tom osnovu ostvarivalo određena prava: da je sa palim borcem imalo zajedničko dete.
Dakle, Nacrt zakona traži ostvarivanje oba uslova kumulativno (vanbračna zajednica i zajedničko dete), da bi vanbračni partner ušao u krug članova porodice. Od supružnika se isto ne traži. Ovakvo rešenje stavlja u nejednak položaj bračnog i vanbračnog partnera, što je suprotno ustavnoj odredbi kojom je utvrđeno da se vanbračna zajednica izjednačava sa brakom, u skladu sa zakonom (član 62. stav 5. Ustava). Pomenutom ustavnom odredbom utvrđeno je pravo, radi čijeg sprovođenja zakonodavac treba da propiše rešenja kojima će se omogućiti jednak tretman članova bračne i vanbračne zajednice.
Propisivanjem uslova da vanbračni partner mora da ima i zajedničko dete sa palim borcem, da bi se smatrao članom porodice, dok supružnik ne mora da ispuni taj uslov, svakako se ne omogućava jednak tretman članova bračne i vanbračne zajednice. S druge strane, u čl. 25, 26, 27. i 28. Nacrta zakona, prilikom nabrajanja lica koja se smatraju članovima porodice, potpuno je izostavljen vanbračni partner. Ukoliko se uzme u obzir da je citiranom odredbom člana 24. ovog nacrta, u kojoj se prvi put pominje članovi „ porodice, navedeno lice koje je (sa palim borcem) živelo u vanbračnoj zajednici, čime je nagoveštena intencija predlagača da se u ovoj oblasti prava izjednači bračna i vanbračna zajednica, ostaje nejasno zašto je u narednim članovima kao član porodice označen samo supružnik, a ne i vanbračni partner. Isto se i u odredbama člana 52. stav 1. tač. 2) i 3), koje uređuju pravo na uvećanu porodičnu invalidninu, pominje supružnik palog borca koji nema dece i supružnik koji ima jedno dete ili više dece koja su potpuno nesposobna za rad. Suprotno navedenom, u članu 78. stav 1. tačka 2) Nacrta zakona, kao prihodi od uticaja na utvrđivanje iznosa mesečnog novčanog primanja propisuju se prihodi članova porodice (bračnog ili vanbračnog partnera). Tako je članom 79. propisano da ukoliko korisnik i članovi porodice ne ostvaruju prihode, mesečno novčano primanje iznosi 70% od osnovice, a ukoliko ostvaruju prihode – mesečno novčano primanje iznosi 40% od osnovice. Ovakvim rešenjem stiče se utisak da se Nacrtom uvažava vanbračni partner kao član porodice samo u slučaju kada njegovi prihodi mogu uticati na utvrđivanje iznosa mesečnog novčanog primanja, a izostavlja u situacijama kada može da ostvari neko od prava koja ostvaruje supružnik. Shodno tome, potrebno je navedene odredbe Nacrta zakona uskladiti sa Ustavom i Porodičnim zakonom ("Sl. glasnik RS", br. 18/2005, 72/2011 - dr. zakon i 6/2015) radi sprečavanje diskriminacije vanbračnih partnera i postizanja jedinstva pravnog poretka.
Odredba člana 36. stav 1. Nacrta zakona koja propisuje da se svojstvo ratnog vojnog invalida i civilnog invalida rata može utvrditi samo ako je rana, povreda ili ozleda ostavila vidne tragove - kao takva, uprkos pokušaju preciziranja u stavu 2., veoma je neprecizna sa medicinskog stanovišta i u praksi može prouzrokovati različita, kontradiktorna tumačenja. Naime, krajnja posledica može biti nejednako i po potrebi veoma restriktivno postupanje koje bi umanjilo stepen ostvarivanja prava ovih lica što je direktno u suprotnosti sa proklamovanim načelom na kome se zasniva Nacrt zakona, a to je da se ne umanjuju do sada stečena prava. Ovde se može reći da zakonodavac zadire u standarde medicinske struke, kao da može doći i do narušavanja jedinstva pravnog poretka kada je u pitanju utvrđivanje zdravstvenog stanja, odnosno invalidnosti.
Odredbama član 40. stav 1. tačka 3) podtačka (v) Nacrta zakona uslov za sticanje prava na porodičnu invalidninu jeste da je dete, usvojenik i pastorče nesposobno za samostalni život i rad ukoliko je nesposobnost nastala pre detetove 15. godine života. Tumačeći ove odredbe može se zaključiti da dete kod koga je ova nesposobnost nastupila nakon 15 godine života ne ispunjava uslove za sticanje ovog prava. Ovim rešenjem zakonodavac stavlja u nepovoljan položaj ovu grupu dece, a s obzirom na to da se razlika pravi u odnosu na vreme nastanka ličnog svojstva (zdravstveno stanje i invaliditet) predstavlja i diskriminaciju. Ovo je istovremeno korak unazad u ostvarivanju i zaštiti prava deteta.
Dalje, odredbom člana 52. stav 1. tačka 3) propisano je da pravo na uvećanu porodičnu invalidninu, pored prava na porodičnu invalidninu iz člana 47. ovog zakona, odnosno i prava na dodatak za roditelja palog borca iz člana 51. ovog zakona imaju, roditelj, odnosno supružnik palog borca koji ima jedno dete ili više dece koja su potpuno nesposobna za rad, pod uslovom da je ta nesposobnost nastupila pre 15 godine života deteta, odnosno pre 27. godine života ako je dete bilo na školovanju. Isto kao i u prethodno citiranoj odredbi i ovde se kao uslov za ostvarenje prava na uvećanu porodičnu invalidninu supružnika palog borca koje ima dete ili više dece postavlja da je nesposobnost deteta nastala pre 15. godine života. I u članu 77. stav 1. tačka 5. propisano je da potpuno nesposobnim za rad, radi ostvarivanja prava na mesečno novčano primanje, pored lica koje se smatra nesposobnim za rad po članu 30. ovog zakona, smatra i lice iz tačke 4) ovog člana koje je mlađe od 60 godina života (muškarac) odnosno od 20 godina života (žena), ukoliko ima dete mlađe od 15 godina života ili starije dete koje je potpuno nesposobno za rad pod uslovom da je osnov koji je izazvao tu nesposobnost nastupio pre detetove 15 godine života, ako vrši roditeljsko pravo prema detetu i sa njim živi u zajedničkom domaćinstvu. I ovde kod ostvarenja prava na mesečno novčano primanje kao jedan od uslova za ostvarenje ovog prava jeste da roditelj ima dete koje je potpuno nesposobno za rad pod uslovom da je ta nesposobnost nastupila pre detetove 15 godine života.
Odredbe člana 94. Nacrta zakona koje regulišu rešavanje stambenih potreba potrebno je uskladiti sa zakonom koji uređuje oblast stanovanja ili uputiti na primenu ovog zakona. Takođe i odredbe st. 2. i 3. ovog člana nisu precizno definisane, jer nije predviđeno da jedinica lokalne samouprave svojim aktom uređuje i postupak dodele stanova, odnosno stambene podrške.
Pravo na prioritet u zapošljavanju regulisano je odredbom člana 111. Nacrta zakona koja propisuje da organi državne uprave, organi autonomne pokrajine i organi jedinice lokalne samouprave, u skladu sa propisima kojima se uređuje oblast rada i zapošljavanja ukoliko ispunjavaju uslove iz konkursa, odnosno oglasa pod istim uslovima, daju prioritet u zapošljavanju sledećim licima po redosledu po kome su navedena:
a) dete palog borca;
b) ratni vojni invalid;
v) borac.
Prioritet u zapošljavanju u organima državne uprave, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave već je regulisano zakonima kojima se uređuju radni odnosi u ovim organima i ne mogu biti predmet regulisanja ovog zakona. Osim toga, pravo na prioritet u zapošljavanju predstavlja po svojoj suštinu afirmativnu meru koje se mogu uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima/ građankama ( član 21. Ustava). Odredbe člana 111. Nacrta zakona potrebno je još jednom sagledati radi usaglašavanja sa članom 9. Zakona o državnim službenicima ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr., 64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008, 104/2009, 99/2014, 94/2017 i 95/2018) i članom 19. Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016, 113/2017, 95/2018, 113/2017 - dr. zakon i 95/2018 dr. zakon) kako ni bi dolazilo do dilema i različitog tumačenja u praksi prilikom sprovođenja konkursa i izbora kandidata.
Odredbom člana 113. stav 2. propisano je da licu koje je snosilo troškove sahrane nosioca „Partizanske spomenice 1941“, borca ššanskog nacionalnooslobodilačkog i revolucionarnog rata od 1936. do 1939. godine i lica odlikovanog ordenom Karađorđeve zvezde s mačevima, pripada naknada troškova sahrane u visini 300% od osnovice, a za lice odlikovano Ordenom narodnog heroja u visini 500% od osnovice iz člana 33. stav 2. tačka 1). Nejasno je iz kog razloga (osim, naravno, nespornih zasluga zbog učešća u ratovima) Nacrt propisuje navedene iznose naknade samo u slučaju smrti određenog kruga lica, dok se u slučaju smrti borca, vojnog invalida, civilnog invalida rata, korisnika porodične invalidnine i korisnika mesečnog novčanog primanja, naknada istih troškova određuje po propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju. Podsećanja radi, Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju ("Sl. glasnik RS", br. 34/2003, 64/2004 - odluka USRS, 84/2004 - dr. zakon, 85/2005, 101/2005 - dr. zakon, 63/2006 - odluka USRS, 5/2009, 107/2009, 101/2010, 93/2012, 62/2013, 108/2013, 75/2014, 142/2014, 73/2018, 46/2019 - odluka US i 86/2019), u članu 75. propisano je da naknada pogrebnih troškova pripada u visini jedne i po prosečne „penzije u fondu u prethodnom kvartalu, u odnosu na dan smrti korisnika. Nacrtom zakona, članom 33. stav 2. tačka 1) propisana je osnovica za određivanje novčanih primanja po ovom zakonu, pri čemu osnovica za ostvarivanje prava na naknadu troškova sahrane predstavlja iznos prosečne mesečne zarade bez poreza i doprinosa u Republici Srbiji za mesec koji dva meseca prethodi mesecu u kojem se ostvaruje pravo. Nacrt predviđa da za troškove sahrane lica iz člana 113. stav 2. Nacrta visina naknade iznosi 300% odnosno 500% od osnovice.
Odredba člana 124. stav 2. Nacrta zakona koje regulišu promene od uticaja na ostvarivanje prava dovode korisnike prava po ovom zakonu u nepovoljniji položaj u odnosu na važeće odredbe u ovoj oblasti, kao i u nejednak položaj u odnosu na korisnike koji ostvaruju prava po drugim propisima, npr. po propisima o socijalnoj zaštiti. Naime, kod ove odredbe posebno se pravi razlika između promena koje utiču na povećanje prava i promena koje utiču na smanjene i prestanak prava tako da se korisnici kod kojih postoje promene koje utiču na povećanje prava nalaze u nepovoljnijem položaju u odnosu na situaciju kada korisnici usled promena gube ili im se smanjuju prava. Važećom odredbom člana 37. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i članova njihovih porodica ("Sl. glasnik SRS", br. 54/89 i "Sl. glasnik RS", br. 137/2004, 69/2012 - odluka US i 50/2018) je propisano da promene koje utiču na gubitak ili smanjenje prava dejstvuju od prvog dana narednog meseca posle nastanka, a promene koje utiču na povećanje prava od prvog dana narednog meseca posle podnošenja zahteva.
Odredbom člana 141. Nacrta zakona je propisano da se status borca utvrđuje na osnovu originalnih pisanih dokaza iz vremena učešća u ratu, odnosno oružanim akcijama preduzetim za vreme mira i na osnovu pisanih podataka kojima raspolaže nadležni organ Republike Srbije o dužini angažovanja boraca u oružanim snagama. Dalje, odredbom člana 143. Nacrta zakona je propisano da činjenica da je lice od koga članovi porodice izvode prava po odredbama ovog zakona poginulo, umrlo ili nestalo pod okolnostima iz čl. 5, 6. i 9. ovog zakona utvrđuje se samo pisanim dokaznim sredstvima iz perioda kada je to lice poginulo, umrlo ili nestalo. Sagledavajući ove odredbe i relevantne odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016 i 95/2018 - autentično tumačenje), potrebno je citirane odredbe usaglasiti sa pomenutim zakonom, a koje predstavljaju prepreku za pristup pravdi, jer se time onemogućava da se u odsustvu originalnih i pisanih dokaza odlučne činjenice za utvrđivanje da li neko ima status borca dokazuju na druge raspoložive načine. U tom smislu, potrebno je ponovo sagledati i odredbe čl. 144. i 145. Nacrta zakona, jer je na sličan način onemogućeno i dokazivanje drugim dokaznim sredstvima, u skladu sa Zakona o opštem upravnom postupku, kao i izvršiti njihovo međusobno usaglašavanje, kako bi se postiglo jedinstvo pravnog poretka i jednako postupanje u istim ili sličnim situacijama. U vezi sa ovim odredbama su i odredbe člana 150. ovog nacrta koje eksplicitno i na uopšten način isključuju određena dokazna sredstva, koja prepoznaju procesni propisi kao što su izjave stranaka i izjave svedoka. Ovom prilikom Zaštitnik građana ukazuje na jedno od načela Zakona o opštem upravnom postupku a to je načelo istine i slobodne ocene dokaza. u tom smislu, ovim krovnim zakonom nije predviđena mogućnost da se posebnim zakonima može drugačije urediti dokazivanje činjenica, odnosno da se pojedina dokazna sredstva mogu u potpunosti isključiti za dokazivanje pojedinih činjenica u pojedinim postupcima. Stična situacija je i sa članom 144. ovog nacrta koji propisuje da se okolnosti zadobijanja rane, povrede ili ozlede utvrđuju na osnovu zapisnika o izvršenom uviđaju i drugih akata nadležnih organa unutrašnjih poslova odnosno pravosudnih organa. Ova odredba u suštini predstavlja prepreku za pristup pravdi, jer onemogućava da se u odsustvu ovog dokaznog sredstva, koje u brojnim slučajevima verovatno i nije postojalo, s obzirom na to da je reč o ratnim dejstvima, odlučne dokazuju na druge raspoložive načine. Takođe, odredbom člana 148. Nacrta zakona predviđeno je da, kada se svojstvo vojnog invalida priznaje po osnovu određenih bolesti, koje su navedene u ovom članu, nalaz i mišljenje o vojnom invaliditetu nadležna lekarska komisija može dati samo pod uslovom da je izvršeno prethodno kliničko ispitivanje - koje podrazumeva bolničko lečenje, hospitalnu opservaciju sa odgovarajućim testiranjem i druge hospitalne radnje.
Primetno je da je ovom odredbom ograničeno dokazivanje činjenica i to isključivo na određena dokazna sredstva odnosno na osnovu medicinskih dokumenata koji su pribavljeni na određeni način, odnosno onemogućava se dokazivanje činjenice u slučajevima kada osoba nije hospitalizovana. U ovom slučaju može se reći da zakonodavac zadire u standarde medicinske struke, s obzirom na to da utvrđivanje zdravstvenog stanja i potrebno ispitivanje može biti sprovedeno i u vanbolničkim uslovima. Ovom odredbom Ministarstvo izlazi izvan okvira svojih nadležnosti.
Članom 167. stav 2. Nacrta propisano je da se protiv rešenja donetog po žalbi, kao i protiv rešenja donetog u vršenju revizije, kojim je rešenje prvostepenog organa poništeno ili ukinuto i vraćeno na ponovni postupak ne može voditi upravni spor.
Zakonom o upravnim sporovima ("Sl. glasnik RS", br. 111/2009) propisano je da se upravni spor može pokrenuti protiv upravnog akta koji je donet u drugom stepenu.
Budući da je rešenje doneto po žalbi takođe i rešenje doneto u drugom stepenu, odnosno konačno rešenje protiv kog se ne može izjaviti žalba, već se može samo voditi upravni spor, smatramo da nema zakonskog uporišta da se Nacrtom propiše norma kojom se uskraćuje mogućnost vođenja upravnog spora u slučaju kada je rešenje prvostepenog organa poništeno ili ukinuto i vraćeno na ponovni postupak. Podsećamo na odredbu člana 198. stav 2. Ustava koja prediđa preispitivanje zakonitosti konačnih pojedinačnih akata pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.
Potrebno je definisati u članu 177. Nacrta zakona koji se podaci podrazumevaju pod izrazom „socijalno-ekonomski status korisnika“ kako se ne bi prikupljali podaci o ličnosti koji nisu neophodni za te svrhe. Odredbu člana 178. ovog nacrta treba drugačije urediti imajući u vidu zakon kojim se uređuje oblast zaštite podataka o ličnosti i odredbe Ustava o zaštiti podataka ličnosti, tako da glasi: „ministar propisuje bliže uslove i način uspostavljanja jedinstvene evidencije, vođenja, prikupljanja, unosa, ažuriranja, čuvanje, dostupnosti podataka i zaštita podataka koji se unose.
Odredbu člana 182. ovog nacrta treba dopuniti tako što bi se posle reči „ostvareno“ dodale reči „i način povraćaja neosnovanog primanja“.
Odredbe člana 186. ovog nacrta koje se tiču određivanja udruženja koji su od posebnog značaja nisu dovoljno uređene tako da mogu izazvati dileme i nedoumice u praksi.
Potrebno je propisati osnovna merila, način i postupak određivanja udruženja od posebnog značaja kako bi se izbeglo neujednačeno postupanje i rizik korupcije. Prema tome, ove odredbe treba jasno i precizno definisati kako ne bi dolazilo do problema u njihovoj primeni.
Članom 191. Nacrta zakona ukida se pravo korisnicima bez državljanstva Republike. Srbije koje su stekli po važećim propisima do početka primene ovog zakona, a bez navođenja opšteg interesa u Obrazloženju zakona.
Članom 205. stav 1. Nacrta zakona propisano je da će se odbiti zahtevi za ostvarivanje prava na ortopedska i druga medicinska pomagala koji su podneti u vreme ranije važećih propisa. Naime, ako se odbijaju svi zahtevi podneti pre početka primene ovog zakona, znači da se na odnose nastale u vreme važenja ranijeg propisa primenjuju odredbe propisa koji je kasnije stupio na snagu, a bez navođenja opšteg interesa u Obrazloženju zakona.
Zaštitnik građana podseća i na jedno od načela ovog nacrta zakona da se ne umanjuje nivo do sada ostvarene zaštite.
Potrebno je još jednom razmotriti i ukoliko je potrebno uskladiti odredbe članova 210. i 213. Nacrta zakona koje se odnose na početak primene ovog zakona i roka za donošenje podzakonskih propisa s obzirom na to da se primena ovog zakona predviđa od 1. januara 2020. godine.
Izvor: Vebsajt Zaštitnika građana, 13.12.2019.Naslov: Redakcija