PREDLOG ZAKONA O LOBIRANJU: Zakonom je omogućeno obavljanje lobiranja stranim fizičkim i pravnim licima ukoliko lobiranje obavljaju u državi porekla, uz obavezu registracije u Republici Srbiji

Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine ("Sl. glasnik RS", br. 57/2013), kao i Akcionim planom za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine E ("Sl. glasnik RS", br. 79/2013 i 61/2016), kao jedan od ciljeva koji je neophodno ostvariti predviđeno je usvajanje i primenjivanje delotvornog zakonskog okvira kojim se reguliše lobiranje i učešće javnosti u postupku donošenja propisa. Pored toga, kao jedna od normativnih aktivnosti predviđena pratećim Akcionim planom je usvajanje zakona kojim se uređuje lobiranje i pristup javnosti svim informacijama o lobiranju u organima javne vlasti.

Obaveza Republike Srbije da uredi pitanje lobiranja i pristupa javnosti svim informacijama o lobiranju u organima javne vlasti, proističe i iz međunarodnih ugovora koje je naša država potvrdila. Ovo iz razloga, što su potvrđeni međunarodni ugovori, prema Ustavom utvrđenoj hijerarhiji važenja propisa, deo unutrašnjeg pravnog poretka, te se neposredno primenjuju i imaju primat u odnosu na zakone i druge opšte akte, dakle po pravnoj snazi su odmah ispod Ustava kao najvišeg pravnog akta.

Predlaganjem ovog zakona preduzimaju se neophodni koraci ka uspostavljanju normativnog okvira i kapaciteta za odlučnu borbu protiv korupcije, a istovremeno se ostvaruju preuzete obaveze iz međunarodnih akata preporuka, a pre svega preporuka Grupa zemalja Saveta Evrope za borbu protiv korupcije (GRECO).

Osnovni cilj Predloga zakona o lobiranju je da uspostavi jasan normativni okvir u oblasti lobiranja u Republici Srbiji, čime se otklanjaju nedostaci u našem pravnom sistemu. Zakonskim uređivanjem lobiranja u najvećoj meri se štiti javni interes budući da se povećava javnost rada organa državne uprave, ojačava integritet i odgovornost lobiranih lica koja vrše javne funkcije i podiže poverenje građana u proces donošenja odluka, odnosno utvrđivanje pravila u vezi sa obavljanjem lobiranja.

Predlogom zakona propisano je da "lobiranje" predstavlja aktivnost kojom se vrši uticaj na organe Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, organe imalaca javnih ovlašćenja, čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave i u postupku donošenja zakona, drugih propisa i opštih akata, iz nadležnosti tih organa vlasti, radi ostvarivanja interesa korisnika lobiranja, u skladu sa zakonom.

Predlogom zakona je određeno da lobiranje može da obavlja pored fizičkog lica koje je upisano u Registar lobista, za koje Predlog zakona koristi termin "lobista", privredno društvo, odnosno udruženje koje je upisano u Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje u skladu sa Predlogom zakona, za koje Predlog zakona koristi termin "pravno lice koje obavlja lobiranje", kao i fizičko lice koje nije upisano u Registar lobista ako je zakonski zastupnik ili je zaposlen kod korisnika lobiranja ili zastupa interese udruženja ili privrednog društva čiji je član korisnik lobiranja, za koje Predlog zakona koristi termin "neregistrovani lobista". Ovakvo određivanje subjekata koji mogu da lobiraju odraziće se i na sve ostale članove Predloga zakona koji se odnose na uslove za obavljanje lobiranja, registre i dr.

Predlogom zakona propisano je da korisnik lobiranja može biti fizičko ili pravno lice u čijem interesu se vrši lobiranje čime se obuhvataju sve zainteresovane strane.

Određeno je da "lobirano lice" je izabrano, imenovano, postavljeno, zaposleno ili na drugi način radno angažovano lice u organu vlasti, kao i lice na čiji izbor, imenovanje ili postavljenje organ vlasti daje saglasnost, a koje učestvuje u postupku pripreme i donošenja propisa, odnosno drugog opšteg akta ili može uticati na sadržaj propisa, odnosno drugog opšteg akta.

Propisana je dužnost lobiranog lica da spreči nastanak štetnih posledica po javni interes koje mogu nastati usled lobiranja. Na ovaj način lobirano lice je obavezano da javnu funkciju obavlja tako da javni interes ne podredi privatnom. Takođe, lobirano lice ima obavezu da se pridržava propisa koji uređuju njegova prava i obaveze i da stvara i održava poverenje građana u savesno i odgovorno vršenje javne funkcije, kao i da izbegava stvaranje odnosa zavisnosti prema licu koje bi moglo da utiče na njegovu nepristrasnost u vršenju javne funkcije, a u slučaju da ne može da izbegne takav odnos ili ukoliko takav odnos već postoji, da učini sve što je potrebno radi zaštite javnog interesa.

Propisano je da su lobista, pravno lice koje lobira i neregistovani lobista dužni da prilikom lobiranja postupaju u skladu sa načelom integriteta, koje podrazumeva zakonitost, transparentnost i odgovornost u radu, kao i etičnost, u cilju očuvanja ličnog i ugleda pravnog lica koje obavlja lobiranje, ugleda korisnika lobiranja, kao i lobiranja. Na ovaj način, jača se lični i profesionalni integritet lobista, uz istovremeno povećanje efikasnosti u definisanju javnih politika, odnosno procesu donošenja odluka. Istovremeno, donosiocima odluka se nameće viši stepen odgovornosti.

Propisano je i da lobista, pravno lice koje obavlja lobiranje i neregistovani lobista ne mogu da zastupaju dva ili više korisnika lobiranja koji u konkretnom slučaju imaju suprotne interese.

Propisano je da direktor Agencije za borbu protiv korupcije donosi Kodeks ponašanja učesnika u lobiranju koji će uspostaviti standarde i visoke etičke vrednosti za obavljanje lobiranja.

U Registar lobista može se upisati fizičko lice koje je:

državljanin Republike Srbije; koje je potpuno poslovno sposobno;
koje ima visoku stručnu spremu;
koje nije osuđivano za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje lobiranja;
kome nije izrečena ili je prestala mera bezbednosti, odnosno zaštitna mera zabrane obavljanja delatnosti;
koje je završilo obuku za lobistu.

Strano fizičko lice može da obavlja lobiranje u Republici Srbiji ako je registrovano za obavljanje lobiranja u državi čiji je državljanin i ako je upisano u posebnu evidenciju o stranim fizičkim licima koja obavljaju lobiranja na teritoriji Republike Srbije. Upisom u posebnu evidenciju strano fizičko lice stiče ista prava i obaveze kao i lobista.

U Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje može se upisati pravno lice ako:

je upisano u registar privrednih subjekata, odnosno registar udruženja;
ima zaposlenog najmanje jednog lobistu; nije osuđeno za krivično delo ili mu nije izrečena, odnosno ako mu je prestala mera bezbednosti, odnosno zaštitna mera zabrane obavljanja delatnosti;
odgovorno lice u privrednom društvu, odnosno udruženju nije osuđivano za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje lobiranja i kome nije izrečena ili je prestala mera bezbednosti, odnosno zaštitna mera zabrane obavljanja delatnosti.

Strano pravno lice može da obavlja lobiranje u Republici Srbiji ako je registrovano za obavljanje lobiranja u državi u kojoj ima sedište i ako je upisano u posebnu evidenciju o stranim pravnim licima koja obavljaju lobiranje na teritoriji Republike Srbije. Upisom u posebnu evidenciju strano pravno lice stiče ista prava i obaveze kao i domaće pravno lice koje obavlja lobiranje.

Prilikom utvrđivanja uslova za obavljanje lobiranja, vođeno je računa o potrebnim nivou profesionalnih kvalifikacija, ali i o etičkim pokazateljima lica koja se kvalifikuju za obavljanje ove izuzetno odgovorne profesije. Zakonom je omogućeno obavljanje lobiranja stranim fizičkim i pravnim licima ukoliko lobiranje obavljaju u državi porekla, uz obavezu registracije u Republici Srbiji.

Predlogom zakona propisana je zabrana obavljanja lobiranja izabranom, imenovanom, postavljenom, zaposlenom ili na drugi način radno angažovanom licu u organu vlasti, kao i licu na čiji izbor, imenovanje ili postavljenje organ vlasti daje saglasnost, koja prestaje po isteku dve godine od dana prestanka funkcije, odnosno prestanka radnog odnosa ili radnog angažovanja. Reč je o tzv. "periodu hlađenja" (cooling off period) koji obuhvata pravila kojima se u određenom vremenskom periodu nakon obavljanja javne funkcije/službe, funcionerima, visokim državnim službenicima ili licima koja su radno angažovana ne dozvoljava zapošljavanje u privatnom sektoru.

Predviđeno je da obuku za lobistu sprovodi Agencija, koja izdaje uverenje o završenoj obuci. Program obuke, naknadu za sprovođenje obuke, kao i obrazac uverenja o završenoj obuci, propisuje direktor Agencije.

Imajući u vidu da je reč o novoj profesiji neophodno obezbediti da lica koja su zainteresovana za obavljanje lobiranja poseduju specifična znanja u vezi sa poslovima lobiranja. Najefikasniji način za sticanje specifičnih znanja iz ove oblasti jeste obuka za obavljanje poslova lobiranja.

Propisano je da se zahtev za upis u Registar lobista i Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje podnosi Agenciji. Propisana je i sadržina zahteva.

Zahtev za upis u Registar lobista sadrži: ime i prezime, jedinstveni matični broj građana i prebivalište podnosioca zahteva. Uz zahtev se prilažu i dokazi o ispunjenosti uslova za obavljanje lobiranja. Obrazac zahteva propisuje direktor Agencije.

Zahtev za upis u Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje sadrži: naziv i sedište pravnog lica, matični broj i poreski identifikacioni broj, kao i ime i prezime, jedinstveni matični broj građana i prebivalište ovlašćenog lica. Uz zahtev se prilažu i dokazi o ispunjenosti uslova za obavljanje lobiranja za pravno lice.

Prilikom regulisanja sadržine zahteva za upis u registar vodilo se računa da opseg informacija koje je potrebno registrovati ne bude preširok, kako bi se izbeglo prikupljanje suvišnih podataka i nepotrebno opterećivanje svih učesnika u ovom procesu i tako ugrozila njegova svrha i funkcionisanje.

Predlogom zakona propisani su razlozi za brisanje iz Registra lobista i Registra pravnih lica koja obavljaju lobiranje.

Kao razlozi za brisanje iz Registra lobista navode se:

zahtev lobiste;
ako je lobista osuđen za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje lobiranja;
ako je lobisti izrečena mera bezbednosti ili zaštitna mera zabrane obavljanja delatnosti;
ako je lobista postupao suprotno načelu integriteta;
gubitkom poslovne sposobnosti lobiste; ako lobista postane funkcioner ili se zaposli, odnosno radno angažuje u organu vlasti.

Kao razlozi za brisanje iz Registra pravnih lica koja obavljaju lobiranje navode se:

zahtev pravnog lica;
prestanak pravnog lica;
ako pravno lice nema zaposlenog najmanje jednog lobistu;
ako je pravno lice osuđeno za krivično delo ili mu je izrečena mera bezbednosti, odnosno zaštitna mera zabrane obavljanja delatnosti;
ako je odgovorno lice u pravnom licu osuđeno za krivično delo koje ga čini nedostojnim za obavljanje lobiranja, kao i ako mu je izrečena mera bezbednosti, odnosno zaštitna mera zabrane obavljanja delatnosti;
ako je pravno lice povredilo odredbe ovog zakona koje uređuju načelo integriteta.

Propisano je da o upisu i brisanju iz registra rešenje donosi direktor Agencije u roku od 15 dana za fizička lica, odnosno u roku od 30 dana za pravna lica, od dana podnošenja urednog i potpunog zahteva. Protiv rešenja direktora Agencije može se izjaviti žalba Odboru Agencije. Odluka Odbora Agencije je konačna i protiv nje se može pokrenuti upravni spor.

Prilikom propisivanja nadležnosti za odlučivanje o pravnom sredstvu protiv rešenja direktora Agencije pošlo se od dvostepenosti u radu Agencije koja je propisana Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije ("Sl. glasnik RS", br. 97/2008, 53/2010, 66/2011 - odluka US, 67/2013 - odluka US, 112/2013 - autentično tumačenje i 8/2015 - odluka US).

Propisano je da Agencija vodi Registar lobista i Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje. Registar je javan i objavljuje se na internet stranici Agencije. Pri vođenju registra Agencija je dužna da poštuje propise koji uređuju zaštitu podataka o ličnosti. Obrazac i način vođenja registra bliže se uređuje aktom direktora Agencije.

Fokus Zakona o lobiranju je na registraciji lica koja ispunjavaju uslove za obavljanje lobiranja. Registar pruža informacije i omogućava nadzor nad lobiranjem. Najvažniji razlog za postojanje registra je pružanje transparentnosti, čime će biti omogućeno postojanje preglednih i javno dostupnih informacija o identitetu i profesionalnom interesu svih onih koji žele da utiču, odnosno onih koji utiču na proces donošenja odluka u vezi sa određenim javnim politikama. Pored naglašene transparentnosti, prilikom vođenja Registra propisana je i dužnost poštovanja propisa kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti.

Propisano je da se u Registar lobista upisuju podaci o lobistima i to:

broj i datum upisa u Registar lobista;
ime i prezime, jedinstveni matični broj građana i prebivalište lobiste;
broj i datum rešenja o upisu u registar;
broj i datum rešenja o brisanju iz registra, sa podacima o razlozima za brisanje.

Propisano je da se u Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje upisuju podaci o tim pravnim licima, i to:

broj i datum upisa u Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje;
naziv i sedište pravnog lica;
broj i datum rešenja o upisu u registar privrednih subjekata, odnosno registar udruženja;
matični broj i poreski identifikacioni broj pravnog lica;
ime i prezime, prebivalište i jedinstveni matični broj građana odgovornog lica u pravnom licu;
ime i prezime, prebivalište i jedinstveni matični broj građana lobiste zaposlenog u pravnom licu;
broj i datum rešenja o upisu u registar za lobistu zaposlenog u pravnom licu;
broj i datum rešenja o brisanju iz registra sa podacima o razlozima za brisanje.

Propisana je da dužnost lobiste da obavesti Agenciju o promeni podataka o prebivalištu, a pravno lice koje obavlja lobiranje o promeni podataka koji se odnose na podatke iz registra privrednih subjekata, odnosno registra udruženja, poreskom identifikacionom broju, kao i promene koje se odnose na lobistu zaposlenog u tom pravnom licu. O ovim promenama, lobista, odnosno pravno lice koje obavlja lobiranje, dužni su da u pismenoj formi obaveste Agenciju, u roku od 15 dana od dana nastanka promene.

Propisano je da Agencija, po službenoj dužnosti, vrši upis podataka u Registar lobista i Registar pravnih lica koja obavljaju lobiranje, odmah po konačnosti rešenja o upisu, odnosno brisanju iz registra, kao i po dostavljanju obaveštenja o promenama podataka iz člana 22. Predloga zakona.

Propisano je da Agencija vodi posebnu evidenciju o stranim fizičkim i pravnim licima koja obavljaju lobiranje na teritoriji Republike Srbije, koja sadrži: ime i prezime stranog fizičkog lica, odnosno naziv stranog pravnog lica, kao i druge podatke iz akta organa strane države na osnovu kojih ta lica obavljaju lobiranje u stranoj državi. Obrazac i način vođenja ove evidencije propisuje se aktom direktora Agencije i objavljuje se na internet stranici Agencije.

Propisano je da se na postupak donošenja rešenja o upisu u registar, odnosno brisanja iz registra, primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje opšti upravni postupak.

Propisano je da lobiranje započinje obraćanjem lobiste ili neregistrovanog lobiste lobiranom licu u pismenoj formi. Lobista je dužan da uz dopis kojim se obraća lobiranom licu dostavi i dokaz o upisu u Registar lobista, ugovor o lobiranju bez navođenja visine ugovorene naknade za lobiranje, kao i naziv zakona, drugog propisa ili opšteg akta za koji obavlja lobiranje.

Propisano je da obavljanje lobiranja ne može započeti pre zaključivanja ugovora o lobiranju, odnosno uspostavljanja pravnog odnosa između korisnika lobiranja i lobiste, odnosno pravnog lica koje obavlja lobiranje. Pored toga propisana je i obavezna sadržina ugovora o lobiranju i to:

podaci o ugovornim stranama (ime, prezime i prebivalište fizičkog lica, odnosno naziv i sedište pravnog lica);
predmet lobiranja (opis predmeta i cilj lobiranja);
podaci o načinu i vremenu trajanja lobiranja;
visina naknade za lobiranje;
izjava lobiste, odnosno odgovornog lica u pravnom licu koje obavlja lobiranje da će postupati u skladu sa pravilima lobiranja propisanim ovim zakonom i Kodeksom ponašanja učesnika u lobiranju.

Ukoliko je ugovorna strana pravno lice koje obavlja lobiranje, ugovor o lobiranju mora da sadrži i ime i prezime lobiste zaposlenog kod tog pravnog lica koji će sprovoditi aktivnosti lobiranja. Lobista, odnosno pravno lice koje obavlja lobiranje, ne mogu se ugovorom obavezati na određeni ishod lobiranja.

Propisano je da raskid ugovora o lobiranju može da zahteva svaka ugovorna strana u svakom trenutku. Lobista, odnosno pravno lice koje obavlja lobiranje dužni su da, bez odlaganja, prekinu postupak lobiranja i raskinu ugovor o lobiranju ako: posumnjaju da će povrediti načelo integriteta; lobista, odnosno odgovorno lice u pravnom licu koje obavlja lobiranje postane funkcioner, zaposleni ili na drugi način radno angažovani u organu vlasti.

Propisano je da posle podnošenja dopisa iz člana 26. Predloga zakona lobista ima pravo da traži od lobiranog lica da ga primi u blagovremenom roku i da mu pruži podatke u vezi sa predmetom lobiranja. Pored toga propisano je da lobista ima pravo da bude blagovremeno obavešten o svim javnim raspravama i drugim oblicima javnih konsultacija u vezi sa pripremom i donošenjem propisa za koje vrši lobiranje.

Propisana je dužnost lobiranog lica dužno da o prijemu dopisa iz člana 26. Predloga zakona sačini obaveštenje i da ga u roku od 15 dana od dana prijema dostavi Agenciji, koja može od lobiranog lica da zahteva dostavljanje i vanrednih obaveštenja o kontaktima koje je imao u toku lobiranja sa lobistom, odnosno neregistrovanim lobistom. Obaveštenje mora da sadrži: ime i prezime lobiranog lica, podatke o njegovoj funkciji, zaposlenju ili radnom angažovanju, ime, prezime i prebivalište lobiste, odnosno naziv i sedište pravnog lica koje obavlja lobiranje, kao i druge podatke od značaja za obaveštavanje Agencije. Agencija može koristiti podatke iz obaveštenja za potrebe provere tačnosti podatka navedenih u izveštaju o radu lobista. Pored toga propisana je i obaveza organa vlasti da vodi evidenciju o lobističkim kontaktima za funkcionere koji su izabrani, postavljeni, imenovani, zaposleni ili na drugi način radno angažovani u tom organu. Evidencija mora da sadrži: ime i prezime lobiranog lica, podatke o njegovoj funkciji, zaposlenju ili radnom angažovanju, ime, prezime i prebivalište lobiste, odnosno naziv i sedište pravnog lica koje obavlja lobiranje, kao i druge podatke od značaja za obaveštavanje Agencije. Obrazac i bliža sadržina obaveštenja uređuju se aktom direktora Agencije. Bliža sadržina i način vođenja evidencije takođe se uređuju se aktom direktora Agencije.

Imajući u vidu prirodu položaja lobiranog lica propisuje se njegova obaveza da sačini obaveštenje o svakom kontaku sa lobistom. To je neposredno povezano i sa potrebom da se utvrdi i obaveza organa vlasti u kojem je lobirano lice izabrano, imenovano, postavljeno, zaposleno ili na drugi način radno angažovano, da vodi evidenciju o kontaktima koje ima lobirano lice sa lobistima. Smisao evidencije je omogućavanje pristupa javnosti dovoljnom broju informacija o lobističkim aktivnostima koje se odnose na javne politike i donošenje odluka, kako bi mogla da bude procenjena priroda i domet lobiranja i kako bi se javnost uverila da je to u skladu sa javnim interesom. Time se omogućava uravnotežen pristup koji stremi transparentnosti, ali ne po cenu preteranih i zahtevnih pretpostavki potrebnih za evidentiranje. Propisivanjem obrasca i sadržine obaveštenja omogućava se standardizacija podataka u vezi sa lobiranjem.

Propisano je da su lobista, odnosno pravno lice koje obavlja lobiranje, dužni da Agenciji dostave pisani izveštaj o radu, najkasnije do 31. januara tekuće za prethodnu godinu. Lobista, odnosno pravno lice za koje je doneto rešenje o brisanju iz registra, dužni su da, u roku od 15 dana od dana konačnosti rešenja, Agenciji dostave izveštaj o radu za period od podnošenja poslednjeg izveštaja do konačnosti rešenja.

Propisano je da se izveštaj o radu podnosi Agenciji, kao organu nadležnom za vođenje Registra lobista i Registra pravnih lica koja obavljaju lobiranje. Takođe, prilikom određivanja vremenskog okvira za izveštavanje, vodilo se računa o tome da aktivnosti u vezi sa izveštavanjem omogućavaju praćenje stanja, ali i da ne ometaju efikasnost rada lobiste i nadležnog organa uprave. Posebno je propisana i obaveza lobiste, odnosno pravnog lica koje obavlja lobiranje, u vezi sa izveštavanjem u slučaju kada je protekao primereni rok od konačnosti rešenja o brisanju iz registra.

Propisano je da izveštaj o radu sadrži: broj i datum rešenja o upisu u registar; podatke o korisniku lobiranja u izveštajnom periodu (ime, prezime i prebivalište fizičkog lica, odnosno naziv i sedište pravnog lica); podatke o lobiranim licima i organima vlasti kod kojih je obavljeno lobiranje (ime, prezime, funkcija, zaposlenje ili radno angažovanje lobiranog lica i naziv i sedište organa vlasti); predmet lobiranja. Obrazac i bliži sadržaj izveštaja o radu propisuje se aktom direktora Agencije.

Od naročitog značaja za transparentnost lobiranja je uređivanje pitanja kontinuiranog izveštavanja o lobiranju. Prilikom normiranja ove obaveze lobista, posebna pažnja je posvećena sadržaju izveštaja koji obezbeđuje dovoljan obim informacija o lobiranju, a da ne prouzrokuje prikupljanje nepotrebnih podataka i preterano administriranje.

Propisano je da Agencija može proveriti tačnost podataka iz izveštaja o radu i da može: zatražiti od lobiste, odnosno pravnog lica koje obavlja lobiranje, dostavljanje ugovora o lobiranju; zatražiti podatke od korisnika lobiranja; zatražiti podatke od lobiranih lica i organa vlasti.

Podatke iz ovog člana lobista, pravno lice koje obavlja lobiranje, korisnik lobiranja, organ vlasti i lobirano lice dužni su da dostave Agenciji u roku od 15 dana od dana dostavljanja zahteva Agencije.

S obzirom da je neophodno omogućiti efikasnu i delotvornu primenu Zakona o lobiranju, propisana je obaveza donošenja podzakonskih akata (pravilnika) kojima bi se bliže propisali obrasci potrebni za izvršenje određenih administrativnih obaveza i utvrdio njihov sadržaj ili uredio način izvršenja određenih obaveza.

Propisano je da Zakon o lobiranju stupa na snagu po isteku devet meseci od dana objavljivanja.

Izvor: Iz Obrazloženja Predloga zakona, 16.08.2018.