PREDLOG ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O KULTURI - Tekst propisa
Član 1.
U Zakonu o kulturi ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 13/16, 30/16 - ispravka i 6/20) u članu 11. stav 2. menja se i glasi:
"Konkursi iz stava 1. ovog člana raspisuju se za narednu budžetsku godinu u roku od 60 dana od dana usvajanja budžeta za narednu godinu."
Član 2.
Član 16. menja se i glasi:
"Sastav Saveta
Član 16.
Savet ima jedanaest članova iz različitih oblasti kulturne delatnosti koje imenuje i razrešava Vlada, na predlog ministra nadležnog za kulturu (u daljem tekstu: ministar).
Ministar predlaže članove Saveta i to:
- jednog člana sa liste predloga kandidata za članove Saveta (u daljem tekstu: lista predloga kandidata) koju predlaže Republički zavod za zaštitu spomenika kulture;
- jednog člana sa liste predloga kandidata koju predlaže Državni arhiv Srbije;
- jednog člana sa liste predloga kandidata koju predlaže Narodni muzej Srbije;
- jednog člana sa liste predloga kandidata koju predlaže Narodna biblioteka Srbije;
- jednog člana sa liste predloga kandidata koju predlaže Narodno pozorište u Beogradu;
- jednog člana sa liste predloga kandidata koju predlaže Jugoslovenska kinoteka;
- dva člana sa liste predloga kandidata koje predlaže Srpska akademija nauka i umetnosti iz reda svojih članova i to jednog člana iz Odeljenja umetnosti i drugog člana iz Odeljenja jezika i književnosti;
- jednog člana sa liste predloga kandidata koju predlaže Matica srpska;
- dva člana koja predlažu nacionalni saveti nacionalnih manjina."
Član 3.
Posle člana 16. dodaju se čl. 16a i 16b, koji glase:
"Način izbora Saveta
Član 16a
Ministar upućuje poziv ovlašćenim prelagačima iz člana 16. stav 2. ovog zakona da dostave liste predloga kandidata i određuje rok za dostavljanje.
Ministar upućuje poziv iz stava 1. ovog člana najkasnije u roku od 30 dana od dana izbora za člana Vlade.
Ovlašćeni predlagači iz člana 16. stav 2. ovog zakona, osim nacionalnih saveta nacionalnih manjina, dostavljaju Ministarstvu listu predloga kandidata koja sadrži po tri predložena kandidata za svakog člana Saveta, zajedno sa obrazloženom ocenom vrednosti doprinosa u odgovarajućoj oblasti kulture za svakog kandidata pojedinačno.
Nacionalni saveti nacionalnih manjina preko Koordinacije nacionalnih saveta nacionalnih manjina, dostavljaju Ministarstvu dva zajednička kandidata za člana Saveta zajedno sa obrazloženom ocenom vrednosti doprinosa u odgovarajućoj oblasti kulture za svakog kandidata pojedinačno.
Ovlašćeni predlagači iz člana 16. stav 2. ovog zakona su dužni da prilikom sastavljanja liste predloga kandidata obezbede zastupljenost oba pola.
Ministar vrši izbor po jednog kandidata sa lista predloga kandidata i sa dva predložena kandidata nacionalnih saveta nacionalnih manjina utvrđuje predlog članova Saveta koji dostavlja Vladi.
Predlog iz stava 6. ovog člana treba da obezbedi zastupljenost od najmanje 30% predstavnika manje zastupljenog pola.
Mandat Saveta
Član 16b
Savet ima predsednika koji se bira iz redova članova Saveta, u skladu sa poslovnikom o radu.
Mandat Saveta traje četiri godine.
Vlada može razrešiti člana Saveta i pre isteka mandata, i to:
- na lični zahtev;
- ako ne ispunjava dužnost člana Saveta ili svojim postupcima povredi njegov ugled;
- na obrazložen zahtev ovlašćenog predlagača iz člana 16. stav 2. ovog zakona i ministra.
Ako Vlada razreši člana Saveta pre isteka mandata, ministar je dužan da u skladu sa članom 16a ovog zakona u roku od 30 dana dostavi Vladi predlog novog kandidata za člana Saveta."
Član 4.
U članu 17. stav 1. tačka 6) briše se.
Stav 3. briše se.
Član 5.
U članu 18. stav 4. menja se i glasi:
"Članovi Saveta imaju pravo na naknadu za rad. Visinu naknade za rad članova Saveta utvrđuje Vlada na predlog ministra."
Član 6.
Član 19. stav 1. menja se i glasi:
"Strategiju razvoja kulture Republike Srbije donosi Vlada na predlog ministra."
Član 7.
U članu 25a stav 1. menja se i glasi:
"Centralne ustanove zaštite kulturnih dobara jesu: Republički zavod za zaštitu spomenika kulture, Državni Arhiv Srbije, Narodni muzej Srbije, Narodna biblioteka Srbije i Jugoslovenska kinoteka."
Član 8.
Naziv člana i član 31. menjaju se i glase:
"Upis u Registar ustanova kulture
Član 31.
Ustanova stiče svojstvo pravnog lica upisom u Registar ustanova kulture."
Član 9.
Posle člana 31. dodaju se čl. 31a i 31b, koji glase:
"Registar ustanova kulture
Član 31a
Registar ustanova kulture, kao povereni posao, vodi Agencija za privredne registre (u daljem tekstu: APR).
Registar ustanova kulture je elektronska, centralna, javna baza podataka i dokumenata u koju se upisuju ustanove kulture u javnoj i privatnoj svojini, u skladu sa zakonom.
Na uslove i postupak imenovanja registratora, na njegova ovlašćenja i obaveze, kao i na način određivanja i visinu naknada za vođenje Registra ustanova kulture, primenjuju se propisi kojima se uređuje rad APR-a, a na postupak upisa u Registar ustanova kulture, primenjuju se odredbe zakona kojim se uređuje postupak registracije u APR-u.
Agencija za privredne registre podatke propisane za registraciju prikuplja, obrađuje i koristi u skladu sa zakonom, u cilju obavljanja poslova u javnom interesu.
U postupku po žalbi na rešenje registratora o upisu u Registar ustanova kulture, rešava ministar.
Bližu sadržinu Registra ustanova kulture, u okviru podataka propisanih ovim zakonom, kao i dokumentaciju potrebnu za registraciju, propisuje ministar.
Član 31b
U Registar ustanova kulture upisuju se podaci i dokumenta, promena i brisanje podataka i dokumenata, u skladu sa ovim zakonom, propisima donetim za sprovođenje ovog zakona i zakonom kojim se uređuje postupak registracije u APR-u.
U Registar ustanova kulture upisuju se:
1) naziv i sedište ustanove kulture;
2) vrsta vlasništva ustanove kulture;
3) oblast kulturne delatnosti;
4) podaci o osnivaču;
5) podaci o zastupniku, predsedniku upravnog odbora i članovima upravnog odbora;
6) registarski broj i pib ustanove kulture;
7) kontakt podaci i brojevi računa u banci;
8) podaci o osnivačkom aktu, statutu, izmenama i dopunama statuta, odnosno prečišćenom tekstu statuta;
9) podaci o statusnoj promeni, likvidaciji, stečaju i brisanju iz registra;
10) broj i datum donošenja rešenja o upisu u Registar ustanova kulture;
Podaci o domaćem fizičkom licu koji se registruju su: lično ime i jedinstveni matični broj građana.
Podaci o strancu koji se registruju su: lično ime, broj pasoša i država izdavanja, odnosno lični broj za stranca, odnosno broj lične karte stranca i zemlja izdavanja, u skladu sa propisima kojima se uređuju uslovi za ulazak, kretanje i boravak stranaca na teritoriji Republike Srbije.
Podaci o domaćem pravnom licu koji se registruju su: poslovno ime, adresa sedišta i matični broj.
Podaci o stranom pravnom licu koji se registruju su: poslovno ime, adresa sedišta, broj pod kojim se to pravno lice vodi u matičnom registru i država u kojoj je to lice registrovano, koji se dokazuju izvodom iz nadležnog registra sa prevodom na srpski jezik, ovlašćenog sudskog tumača.
Lični podaci registrovanih lica mogu se koristiti samo u skladu sa zakonom koji uređuje zaštitu podataka o ličnosti.
Registar ustanova kulture sadrži i sledeće podatke, ako ti podaci postoje, i to:
1) naziv na jeziku i pismu nacionalne manjine;
2) naziv u prevodu na strani jezik;
3) naziv, adresu i vrstu ogranka;
4) zabeležbe podataka od značaja za pravni promet.
Podaci upisani u Registar ustanova kulture, osnivački akt, statut i prečišćeni tekst statuta, objavljuju se na internet stranici APR-a, u skladu sa zakonom o postupku registracije u APR-u.
Na statusne promene i prestanak postojanja ustanove kulture u privatnoj svojini koja nisu propisana ovim zakonom, shodno se primenjuju propisi kojim se uređuje pravni položaj privrednih društava.
Potpisi osnivača na osnivačkom aktu ustanove kulture u privatnoj svojini, overavaju se u skladu sa zakonom.
Član 10.
U članu 35. stav 2. posle reči: "ustanove" dodaju se reči: "uz prethodnu saglasnost osnivača".
Posle stava 2. dodaje se novi stav 3. koji glasi:
"Kada je osnivač Republika Srbija, javni konkurs iz stava 1. ovog člana raspisuje i sprovodi upravni odbor ustanove uz prethodnu saglasnost ministra nadležnog za kulturu.".
Dosadašnji st. 3 - 15, postaju st. 4 - 16.
Član 11.
U članu 41. stav 2. reči: "najmanje tri člana", zamenjuju se rečima: "pet članova".
Član 12.
U članu 45. stav 3. reč: "najmanje", briše se.
Član 13.
U članu 68. stav 2. briše se.
Član 14.
U članu 70. stav 1. menja se i glasi:
"Doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosi za zdravstveno osiguranje za samostalne umetnike iz člana 58. stav 2. ovog zakona obezbeđuju se u budžetu jedinica lokalne samouprave."
U stavu 2. reči: "organ autonomne pokrajine, odnosno" brišu se.
Član 15.
U članu 71. stav 1. menja se i glasi:
"Uplata doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosa za zdravstveno osiguranje, za koje se sredstva obezbeđuju u budžetu jedinice lokalne samouprave, za lica iz člana 58. stav 2. ovog zakona, vrši se preko reprezentativnog udruženja u kulturi kod koga je to lice uvedeno u Registar lica."
Član 16.
Registar ustanova propisan ovim zakonom počeće sa radom u roku od 18 meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Do početka rada registra, APR će preuzeti od privrednih sudova koji su bili nadležni za poslove registracije ustanova, predmete, arhivu i registraturski materijal nastao u radu na vođenju registara.
Do početka rada registra u APR-u, ustanove će se registrovati u nadležnim privrednim sudovima.
Postojeće ustanove dužne su da usklade svoju organizaciju, rad i opšte akte sa odredbama ovog zakona u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Ustanove iz stava 4. ovog člana, dužne su da APR-u podnesu registracionu prijavu za upis usklađivanja u Registar ustanova kulture u roku od tri meseca od dana početka rada registra i uz prijavu podnesu propisanu dokumentaciju.
Ustanove kulture iz stava 4. ovog člana, koje APR-u podnose prijavu iz stava 5. ovog člana po proteku roka od tri meseca od dana početka rada Registra, platiće naknadu propisanu članom 2. stav 1. Odluke o naknadama za poslove registracije i druge usluge koje pruža Agencija za privredne registre ("Službeni glasnik RS", br. 119/13, 138/14, 45/15, 106/15, 32/16, 60/16, 75/18, 73/19, 15/20, 91/20 i 11/21).
Član 17.
Ministar će doneti podzakonski akt iz člana 9. (novi član 31. stav 6) ovog zakona u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona."
Član 18.
Ministar će uputiti poziv ovlašćenim predlagačima da dostave liste predloga kandidata za članove Saveta iz člana 3. (novi član 16a stav 1) ovog zakona u roku od 60 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona."
Član 19.
Ovaj zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije".
IZ OBRAZLOŽENJA
II. Razlozi za donošenje zakona
Zakon o kulturi ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 13/16, 30/16 - ispravka) je na snazi od septembra 2009. godine, a počeo je sa primenom u martu 2010. godine. Pre njegovog donošenja oblast kulture nije bila regulisana jednim opštim aktom koji bi na sistemski način regulisao osnove na kojima funkcioniše naša kulture. Nakon donošenja Zakona o kulturi doneto je više podzakonskih akata koji proizilaze iz njega, kojim su se na detaljan način uredila određena pitanja koja su u osnovi regulisana ovim zakonom. Usvajanjem Zakona o kulturi i podzakonskih akata koji proizilaze iz njega, stvoreni su preduslovi za donošenje drugih zakona koji su detaljno regulisali pojedine oblasti kulture, a koji su morali biti u skladu sa načelima utvrđenim u Zakonu o kulturi, čime su stvoreni zakonski preduslovi za ujednačenu, sistemsku i samim tim, efikasnu regulaciju celokupne oblasti kulture. Ovi podaci potvrđuju važnost ovog akta u smislu njegove uloge u stvaranju sistema pravnog uređenja oblasti kulture i shodno tome, potrebu da se kroz izmene i dopune, ovaj zakon prilagođava potrebama kulturnog sistema. Podsećamo da su prve izmene i dopune Zakona o kulturi izvršene 2016. godine, a druge izmene i dopune ovog zakona su izvršene 2020. godine.
III. Osnovni pravni instituti i pojedinačna rešenja
Član 1. Ovim članom se produžava rok za raspisivanje javnih konkursa za finansiranje ili sufinansiranje kulturnih programa i projekata kao i umetničkih, odnosno stručnih i naučnih istraživanja u kulturi, sa 30 na 60 dana od usvajanja budžeta.
Član 2. Ovim članom se reguliše sastav Nacionalnog saveta za kulturu.
Član 3. U ovom članu se reguliše način izobra i mandat Nacionalnog saveta za kulturu.
Član 4. Ovim članom se ukida pravo Nacionalnog saveta za kulturu da utvrđuje status istaknutog umetnika, odnosno istaknutog stručnjaka u kulturi i obaveza da podnosi jednom godišnje izveštaj o radu Narodnoj skupštini.
Član 5. Ovim članom se briše odredba da visinu naknade za rad članova Nacionalnog saveta za kulturu utvrđuje odbor Narodne skupštine nadležan za administrativno-budžetska pitanja.
Član 6. U ovom članu je utvrđeno da Strategiju razvoja kulture Republike Srbije, donosi Vlada na predlog ministra nadležnog za kulturu.
Član 7. Ovim članom se utvrđuje izmena naziva Arhiva Srbije u Državni arhiv Srbije i Narodnog muzeja u Beogradu u Narodni muzej Srbije.
Član 8. U ovom članu se utvrđuje da ustanova stiče svojstvo pravnog lica upisom u Registar ustanova kulture.
Član 9. Ovim članom reguliše status i podaci koji se upisuju u Registar ustanova kulture.
Član 10. U ovom članu se reguliše obaveza dobijanja prethodne saglasnosti osnivača za raspisivanje konkursa za izbor direktora ustanova i da se, kada je osnivač republika, saglasnost traži od ministra nadležnog za kulturu.
Član 11. Ovim članom se utvrđuje da svi upravni odbori ustanova imaju pet članova.
Član 12. Ovim članom se utvrđuje da svi nadzorni odbori ustanova imaju tri člana.
Član 13. Ovim članom se vrši usklađivanje sa članom 4. ovog zakona.
Član 14. U ovom članu se reguliše obaveza plaćanja doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosa za zdravstveno osiguranje za samostalne umetnike.
Član 15. Ovim članom se utvrđuje da pokrajina nije obveznik plaćanja doprinosa iz prethodnog člana, kao i da se doprinosi uplaćuju samostalnim umetnicima.
Član 16. U ovom članu se regulišu pitanja koja se odnose na rokove uspostavljanja Registra ustanova kulture i obaveze ustanova kulture vezane za upis u Registar ustanova kulture.
Član 17. Ovim članom se utvrđuje obaveza donošenja Registra ustanova kulture u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona.
Član 18. U ovom članu se utvrđuje rok za dostavljanje poziva ministra predlagačima da dostave Liste predloga kandidata za članove Saveta.
Član 19. Ovim članom reguliše se vreme stupanja na snagu zakona.
IV. Procena finansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje zakona
Finansijska sredstva za uspostavljanje Registra ustanova kulture u Agenciji za privredne registre, obezbediće se iz budžeta Republike Srbije. Za sprovođenje ovog zakona potrebno je zaposliti dva pravnika (visoka stručna sprema) i četiri operatera (srednja stručna sprema), a u cilju uspostavljanja ažurnosti u radu registra.
ANALIZA EFEKATA ZAKONA
Ključna pitanja za analizu postojećeg stanja i pravilno definisanje promene koja se predlaže
Zakon o kulturi ("Službeni glasnik RS", br. 72/09, 13/16, 30/16 – ispravka, 6/20) je na snazi od septembra 2009. godine, a počeo je sa primenom u martu 2010. godine. Pre njegovog donošenja oblast kulture nije bila regulisana jednim opštim aktom koji bi na sistemski način regulisao osnove na kojima funkcioniše naša kultura. Nakon donošenja Zakona o kulturi doneto je više podzakonskih akata koji proizilaze iz njega, kojima su se na detaljan način uredila određena pitanja koja su u osnovi regulisana ovim zakonom. Usvajanjem Zakona o kulturi i podzakonskih akata koji proizilaze iz njega, stvoreni su preduslovi za donošenje drugih zakona koji su detaljno regulisali pojedine oblasti kulture, a koji su morali biti u skladu sa načelima utvrđenim u Zakonu u kulturi, čime su stvoreni zakonski preduslovi za ujednačenu, sistemsku i samim tim, efikasnu regulaciju celokupne oblasti kulture. Ovi podaci potvrđuju važnost ovog akta u smislu njegove uloge u stvaranju sistema pravnog uređenja oblasti kulture i shodno tome, važnost i efekte izmena i dopuna ovog akta na funkcionisanje našeg kulturnog sistema.
U Zakonu o kulturi je utvrđen rok od 30 dana od donošenja budžeta, za raspisivanje javnih konkursa za finansiranje ili sufinansiranje kulturnih programa i projekata kao i umetničkih, odnosno stručnih i naučnih istraživanja u kulturi. Cilj izmene ovog zakona je da se ovaj rok produži do 60 dana, kako bi se ostavio duži rok osnivačima da pripreme svu potrebnu dokumentaciju za raspisivanje javnih konkursa, pre svega imajući u vidu da je sada uobičajena praksa da se republički budžet usvaja pre početka nove fiskalne godine, pa samim tim ima više vremena za osnivače da pripreme javni konkurs.
Zakon o kulturi je uveo u naš pravni sistem Nacionalni savet za kulturu kao novo telo koje je trebalo da svojim, pre svega savetodavnim aktivnostima, doprinese kvalitetnijem vođenju naše kulturne politike. Predviđeno je da ovaj savet bude skupštinsko telo, jer ga bira Narodna skupština i u tom smislu bi se moglo reći da je ono samim tim i nezavisno od izvršne vlasti. Međutim, praksa u njegovom funkcionisanju je pokazala da je ova nepreciznost u jasnom utemeljenju ovog tela, uzrok i njegove nedovoljno jasne pozicioniranosti u njegovom praktičnom funkcionisanju. Jer ovaj savet nema do kraja jasno utvrđenu pravnu poziciju koja bi ga nedvosmisleno svrstala u okvire organizacije Narodne skupštine, a istovremeno ga je još teže svrstati u okvire organizacije izvršne vlasti. Pored toga, veliki broj članova ovog tela je doveo do toga da je njegov rad postao prilično neefikasan, jer je 19 članova bilo teško uklopiti i u smislu davanja jedinstvenih predloga, ali i u smislu pune angažovanosti svakog od njih pojedinačno. Zbog toga je posle određenog vremena, samo nekoliko članova ovog tela bilo u punoj meri angažovano, dok su se ostali članovi vremenom sve više pasivizirali.
Ovim zakonom je po prvi put u našoj istoriji predviđeno donošenje jednog strateškog dokumenta kojim bi se na temeljnim principima utvrdio razvoj naše kulture u narednom periodu, tačnije rečeno Strategije razvoja kulture. Ono što je bilo uobičajeno za strateška dokumenta ovakvog tipa u svim drugim oblastima društvenog života, jeste donošenja ovog akta na Vladi. Međutim, za Strategiju razvoja kulture je predviđeno usvajanje u Narodnoj skupštini, a ne na Vladi, što je, između ostalog, značilo i komplikovaniju proceduru i samim tim i rad na usvajanju ovog akta. Osim toga, neuobičajeno rešenje je da Strategiju razvoja kulture koja predstavlja deo kulturne politike same Vlade, donosi Narodna skupština Republike Srbije.
Imajući u vidu da je u međuvremenu stupio na snagu Zakon o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti ("Službeni glasnik RS", broj 6/20), kojim je dosadašnja ustanova Arhiv Srbije, dobila novi naziv Državni arhiv Srbije, potrebno je da se navedena izmena izvrši i u Zakonu o kulturi.
Ustanove kulture, shodno Zakonu o kulturi, stiču svojstvo pravnog lica upisom u sudski registar. Na taj način, ustanove kulture predstavljaju retka pravna lica koja se ne upisuju u Agenciju za privredne registare, kao organ koji je inače nadležan da vodi zakonom utvrđene registre kao jedinstvene centralizovane elektronske baze podataka. Cilj ovog zakona je da se ustanove kulture upisuje u Registar ustanova koji vodi Agencija za privredne registre, umesto dosadašnjeg upisa u sudski registar. U registar ustanova kulture će se upisivati podaci i dokumenta, kao i promene i brisanje podataka i dokumenata, u skladu sa ovim zakonom, propisima donetim za sprovođenje ovog zakona i zakonom kojim se uređuje postupak registracije u Agenciji za privredne registre. Na taj način će se omogućiti ustanovama kulture da imaju ravnopravni status sa svim ostalim telima koja stiču svojstvo pravnog lica upisom u ovaj organ koji je za razliku od privrednih sudova, prirodno nadležan isključivo za ovu proceduru.
Donošenjem ovog zakona, postižu se ciljevi koji su konkretno vezani za podizanje kvaliteta upravljačkog kadra u našim ustanovama kulture i to pre svega kroz dalje poboljšavanje procedure izbora direktora ustanova kulture na javnim konkursima jačanjem saradnje i boljom koordinacijom upravnih odbora i osnivača prilikom raspisivanja i sprovođenja javnih konkursa za izbor direktora ustanova kulture.
Postojećim rešenjem iz Zakona o kulturi, upravni odbori moraju imati najmanje tri člana, dok maksimalan broj članova ovog tela nije utvrđen, što stvara mogućnost različitih rešenja u praksi. Cilj je da se kroz utvrđivanje jedinstvenog dozvoljenog broja članova upravnih odbora od pet članova, uravnoteži članstvo upravnih odbora naših ustanova kulture. Ista postojeće stanje je i kod nadzornih odbora, s tim što se rešenje po kome oni imaju najmanje tri člana, ovim izmenama ograničava na tri člana.
Zakon o kulturi prepoznaje samostalnog umetnika kao nosioca delatnosti od opšteg interesa u kulturi. Preciznije rečeno, imajući u vidu činjenicu da je od interesa za državu da samostalni umetnici što više stvaraju i tako proizvode umetničke kreacije koje vremenom postaju deo kulturnog nasleđa, potrebno je upravo kroz ovaj zakon utvrditi neke podsticaje i olakšanja za njihov rad. To se pre svega odnosi na mogućnost uplate doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosa za zdravstveno osiguranje jedinica lokalne samouprave i jedinica teritorijalne autonomije samostalnim umetnicima. Ono što je bio problem u praktičnoj primeni ovog rešenja, odnosi se na činjenicu da ova zakonska norma predstavlja mogućnost, a ne obavezu lokalne samouprave i da to u praksi dovodi do neujenačene primene, a samim tim i gubljenja efikasnosti ove ideje zakonodavca u cilju podsticanja stvaralaštva samostalnih umetnika. Naime, u praksi su neke jedinice lokalne samouprave poštovale ovu mogućnost, a druge naravno nisu, pa je zbog toga veliki broj samostalnih umetnika fiktivno menjao adresu boravišta i tako ostvarivao ovu zakonsku mogućnost da im druga jedinica lokalne samouprave uplaćuje doprinose. Naročito je u tom smislu opterećivan budžet grada Beograda, jer je on redovno uplaćivao doprinose, pa su se mnogi samostalni umetnici iz drugih delova države, fiktivno prijavljivali na adresu u Beogradu, što svakako nije dobro rešenje između ostalog i za razvoj koncepta decentralizacije naše kulture.
Problemi koje zakon treba da reši i ciljevi koji se postižu donošenjem zakona:
U vreme kada je usvajan Zakon o kulturi, praksa je bila da je budžet usvajan ne samo krajem tekuće fiskalne godine, već i tokom sledeće fiskalne godine. To je bio razlog za utvrđivanje prilično kratkog roka od 30 dana od usvajanja budžeta za raspisivanje javnih konkursa za finansiranje ili sufinansiranje kulturnih programa i projekata kao i umetničkih, odnosno stručnih i naučnih istraživanja u kulturi, jer bi u suprotnom, ovi javni konkursi bili raspisivani tokom perioda kada je već uveliko trajala tekuća godina, pa je ostavljan mali period za realizaciju programa i projekata. Kada se tome doda i obaveza vraćanja neutrošenih budžetskih sredstava do kraja godine, jasno je da je zakonodavac rokom od 30 za raspisivanje javnih konkursa, praktično želeo da ostavi što je moguće veći period za realizaciju dobijenih sredstava. To je s druge strane dovodilo do toga da osnivači nisu imali dovoljno vremena da na adekvatan način završe pripremu za raspisivanje ovih konursa, jer je rok od 30 dana bio nedovoljan. Međutim, već neko vreme je uvedena praksa usvajanja budžeta za sledeću godinu pre kraja tekuće fiskalne godine, što ostavlja sasvim dovoljno vremena da se osnivačima ostavi rok duži od 30 dana, tj. od 60 dana za raspisivanje ovih javnih konkursa. Na taj način će se stvoriti adekvatni uslovi za kvalitetniju pripremu kompletne dokumentacije za javne konkurse, što je u krajnjoj liniji od interesa za zainteresovane subjekte za učestvovanje na njima.
Osnovni problem u funkcionisanju Nacionalnog saveta za kulturu se odnosi na njegovu nepreciznu pozicioniranost u strukturi vlasti, tj. u neuređenosti ovog tela u smislu njegovog pravnog položaja negde između izvršne i zakonodavne vlasti. U tom smislu Nacionalni savet u kulturi nije bio prihvaćen od Narodne skupštine kao deo njene funkcionalne strukture, a još manje od strane izvršnih organa, tj. Vlade i naročito ministarstva nadležnog za kulturu. Samim tim je i ugled ovog tela bio vrlo upitan i predlozi i zaključci koji su prezentovani u njegovom radu su bili nedovoljno prihvaćeni. To je dovodilo do gubljenja motivacije njegovih članova, koji su se vremenom pasivizirali i prestajali da dolaze na sastanke saveta, što je u krajnjoj liniji uticalo na konstantni nedostatak kvoruma i svođenje celokupne aktivnosti na samo nekoliko članova. Imajući to u vidu, cilj predloženih izmena i dopuna Zakona o kulturi se odnose i na potrebu jasne pozicioniranosti ovog tela i to tako što je predlog da ga bira Vlada, što će dovesti do njegovog funkcionalnog povezivanja pre svega sa ministarstvom nadležnim za kulturu. To bi istovremeno dovelo do toga da efekti ovog tela u vođenju naše kulturne politike budu onakvi kakvi su bili očekivani od samog početka njegovog uvođenja u naš pravni sistem, jer bi se svela na direktnu komunikaciju saveta i ministarstva nadležnog za kulturu. S druge strane, Nacionalni savet za kulturu ima problem vezan za veliki broj članova koji je toliki da je zbog te činjenice i njegova efikasnost bila vrlo upitna, naročito imajući u vidu i veoma komplikovanu proceduru njihovog izbora. Preciznije rečeno, 19 članova ovog tela predstavlja veliki izazov za stvaranje usaglašenih stavova koji bi bili jedinstveni i nedvosmisleni izraz ovog tela. Tome treba dodati i činjenicu da je u takvoj situaciji teško očekivati da svaki član pojedinačno iskaže svoju kreativnost i da u tolikom broju drugih mišljenja, teško može definisati svoju indivudalnost. To je dovodilo do čestih i nepotrebnih kompromisnih rešenja, koji su postojali sami sebi svrha, kako bi svi bili podjednako zadovoljni i nezadovoljni. Shodno tome, smatramo da će manji broj članova ovog tela uticati na njegovu efikasnost i samim tim veću korist za naš celokupan kulturni sistem.
Strategija razvoja kulture je strateški akt, od ogromnog značaja za dalji razvoj naše kulture. Praksa u donošenju ovakvih akata i u drugim oblastima društvenog života, kao jednog od instrumenta vođenja politike Vlade, jasno ukazuje da je adekvatan način za njeno usvajanje i kasniju primenu, vezan za Vladu, a ne za Narodnu skupštinu. (Podsećamo da se praktično većinu strategija u našem pravnom sistemu donose na Vladi). Između ostalog, to je vezano i sa potrebom da se ne koči dinamika razvoja naše kulture, jer činjenica donošenja ovog akta u Narodnoj skupštini predstavlja komplikovaniju i sporiju proceduru od njenog usvajanja na Vladi. A ta efikasnost u donošenju i primeni Strategije, svakako je u skladu sa potrebama naše kulturne javnosti i njenog daljeg razvoja. Dakle, usvajanjem izmene koju predviđa ovaj zakon, a koja se odnosi na utvrđivanje obaveze donošenje Strategije razvoja kulture na Vladi, stvoriće se adekvatniji uslovi za punu primenu ovog akta u našem pravnom sistemu i to na način da se izbegavanjem komplikovanih procedura, njeno donošenje i primena u praksi učini efikasnijom i održivom.
Neophodno je da svi zakoni i podzakonska akta u oblasti kulture, budu ujednačeni i da tako zajedno omoguće dalji razvoj ove oblasti društvenog života. U tom smislu je u Zakonu o kulturi, kao sistemskom aktu za ovu oblast, neophodno evidentirati novi naziv Državnog arhiva Srbije, koji proizilazi iz novog zakona kojim je posebno uređena oblast arhiva u našem pravnom sistemu, tj. Zakona o arhivskoj građi i arhivskoj delatnosti.
Sticanje svojstva pravnog lica ustanova kulture se postiže upisom u sudski registar. Privredni sudovi imaju primarno svoju ulogu koja nije vezana direktno za proceduru upisa različitih tela u registar. To praktično znači, da sve promene koje se odigravaju u domenu upisa u nadležne registre, a te promene su vezane za korišćenje različitih mehanizama koji shodno tehnološkim dostignućima, stvaraju osnov za lakše i efikasnije vršenje upisa, nisu u prvom planu privrednim sudovima. Suprotno tome, Agencija za privredne registre, koja predstavlja organ koji je isključivo nadležan za poslove upisa različitih tela u registre koje vodi, usmeren je upravo ka cilju stalnog poboljšanja procedura upisa, sa osnovnim ciljem olakšanja ovog upisa. To u praksi znači da su ustanove kulture, kao jedna od retkih tela koja se još uvek upisuju u registre Privrednih sudova, u neravnopravnom položaju u odnosu na neka druga tela jer nisu u prilici da koristi benefite osavremenjavanja ovih procedura koje se redovno dešavaju upravo u radu Agencije za privredne registre, za razliku od sudova koji nisu zainteresovani za ovakve promene. Donošenjem izmena ovog zakona, konačno će se omogućiti i ustanovama kulture da upisom u registre Agencije za privredne registre, budu deo ovog sistema na način po kome imaju pravo na koršćenje svih pogodnosti vezanih za brzu i efikasnu proceduru sticanja svojstva pravnog lica upisom u nadležni registar u Agenciji za privredne registre. U tom smislu očekivano je da se ubuduće vreme upisa ustanova kulture u Registar ustanova kulture izvrši za jedan dan. Takođe su očekivanja da se i sve druge statusne promene ustanova kulture koje se evidentiraju u Registru ustanova kulture, završe za jedan dan.
Donošenjem Zakona o kulturi 2009. godine, po prvi put je u oblasti kulture uvedena praksa izbora direktora ustanova kulture na javnim konkursima. To je bio način da se podigne kvalitet menadžerskog upravljanja u kulturi, jer javni konkurs omogućava širem krugu zainteresovanih lica da se kroz prezentaciju njihove biografije i prethodnog rada i iskustva, kao i plana za razvoj određene ustanove, stvore uslovi za dolaženje do kvalitetnijih kadrova koji na ovaj način mogu da se afirmišu. Međutim, pokazalo se da ovaj institut nije prihvaćen onako kako je to zakonodavac očekivao i da su otpori u primeni ovog vida biranja rukovodećeg kadra u našoj kulturi i to naročito na lokalu, vrlo intezivni. Način na koji se izbegavala primena instituta javnog konkursa u praksi, svodio se pre svega na zloupotrebu instituta vršilaca dužnosti direktora ili na neki drugi način koji je zavisio od volje upravnih odbora ovih ustanova. Da bi se ovaj problem rešio, neophodno je da se pojača uloga i samim tim i odgovornost osnivača u ovoj proceduri i to pre svega kroz stvaranje pravnog osnova za bližu saradnju upravnih odbora i samih osnivača i shodno tome, preuzimanja odgovornosti za sprovođenje odredbi člana 35. Zakona o kulturi. Sa ovom dopunom zakona, kao i sa daljim sprovođenjem postojećih odredbi ovog zakona kojima su se upravni odbori obavezali da jasno obrazlože razloge zbog kojih nisu rapisali javne konkurse u utvrđenom roku, ali i kroz zabranu mogućnosti da isto lice bude više od jednog puta vd direktor i to u najdužem trajanju od godinu dana, smatramo da će se poboljšati uslovi za kvalitetniju primenu izbora direktora na javnim konkursima.
U situaciji kada Zakonom o kulturi nije ograničen broj članova upravnih i nadzornih odbora naših ustanova kulture, stvaraju se mogućnosti za zloupotrebu ovog pravnog nedostatka i shodno tome, neopravdanog omasovljenja oba tela, koja umesto svoje kvantitativne vrednosti, mora da iskaže kvalitativnu funkciju. Tačnije rečeno, procena je da je za naše ustanove sasvim dovoljan broj članova upravnih odbora pet članova i nadzornih odbora tri člana, i da taj broj članova omogućava ostvarivanje njihove osnovne funkcije.
Osnovni problem u realizaciji norme po kojoj jedinice lokalne samouprave mogu da uplaćuju samostalnim umetnicima doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje i doprinosa za zdravstveno osiguranje, jeste što je to mogućnost, ali ne i obaveza. Sama činjenica da se u jednom zakonu na taj način reguliše neka pravna situacija je sama po sebi neobična, jer kada se ostavlja mogućnost, a ne i obaveza za sve učesnike u pravnom prometu, to u samom startu znači neujednačenu praksu. Ovakva definicija, koja nije obavezujuća, dovodi do odsustva podrške u svim segmentima rešavanja pitanja socijalnog statusa i zdravstvene zaštite samostalnih umetnika. Samim tim, ne ostvaruju se u celini osnovni preduslovi za neometanu stvaralačku delatnost samostalnih umetnika, te se sprečava ostvarivanje opšteg interesa u kulturi. Iz gore navedenih razloga smatramo da bi bilo celishodno i krajnje funkcionalno da se izmeni ovo zakonsko rešenje i to tako što bi se brisala reč umesto mogućnosti uvela obaveza plaćanja ovih doprinosa. Očekivanja su da se nakon uvođenja obaveze uplate doprinosa, sve jedinice lokalne samouprave u narednih 6 meseci prilagode ovoj obavezi i počnu sa uplatama doprinosa, naročito imajući u vidu da su one i dosada to radile, ali na nedovoljno ujednačen i održiv način, jer su mnoge koristile zakonsku odredbu da je to mogućnost, a ne i obaveza.
Ključna pitanja za utvrđivanje ciljeva
Imajući u vidu činjenicu da je Zakon o kulturi na snazi od septembra 2009. godine, može se konstatovati da je prošlo dovoljno vremena njegove praktične primene da bi se pravilno utvrdili ciljevi vezani za izmene i dopune ovog akta. U tom smislu možemo reći da su ključna pitanja vezana za utvrđivanje ciljeva izmena i dopuna Zakona o kulturi:
- kako poboljšati proceduru raspisivanja javnih konkursa za finansiranje ili sufinansiranje kulturnih programa i projekata kao i umetničkih, odnosno stručnih i naučnih istraživanja u kulturi,
- kako Nacionalni savet za kulturu učiniti efikasnijim i korisnijim za kulturni sistem,
- kako podići na viši stepen efikasnosti proceduru donošenja najvažnijeg strateškog dokumenta u kulturi, Strategije razvoja kulture,
- kako poboljšati prodecuru osnivanja i registracije ustanova kulture,
- kako pojačati saradnju osnivača i upravnih odbora ustanova kulture u proceduri raspisivanja i sprovođenja javnih konkursa za izbor direktora,
- kako ujednačiti i učiniti efikasnijim funkcionisanje upravnih i nadzornih odbora ustanova kulture,
- kako poboljšati proceduru uplata doprinosa samostalnim umetnicima.
Ključna pitanja za identifikovanje opcija javnih politika
U toku analize razmatrano je nekoliko relevantnih mogućnosti:
- status quo - ne menjanje važećeg Zakona o kulturi,
- donošenje novog zakona koji bi u potpunosti regulisao ovu oblast.
- izmene odnosno dopune Zakona o kulturi kojim bi se izvršila korekcija uočenih problema,
Prva opcija nije bila održiva iz razloga što nije moguće na drugi način rešiti probleme vezane za podizanje nivoa saradnje upravnih odbora i osnivača u smislu poštovanja rokova i procedure izbora direktora ustanova kulture, regulisanje potrobnog broja članova upravnih i nadzornih odbora, kao i za produženje roka od donošenja budžeta za raspisivanje javnih konkursa za finansiranje ili sufinansiranje kulturnih programa i projekata kao i umetničkih, odnosno stručnih i naučnih istraživanja u kulturi, Isto tako, bez menjanja postojećeg Zakona o kulturi, nije bilo moguće stvaranje uslova za lakšu i efikasniju primenu Strategije razvoja u kulturi, proceduru efikasnijeg vršenja upisa ustanova u nadležni registar, plaćanja doprinosa samostalnim umetnicima i pune kontrole u primeni propisa iz oblasti kulture i utvrđivanja drugačijeg statusa Nacionalnog saveta za kulturu.
Druga opcija nije neophodna jer nije potrebno menjati celokupnu materiju koja je regulisana Zakonom o kulturi, s obzirom da su u većoj meri delovi ovog sistema regulisani na način koji ne izaziva probleme u praksi, te je iz navedenih razloga celishodnije umesto donošenja novog zakona, donošenje njegove izmene i dopune.
Ključna pitanja za analizu finansijskih efekata
Za sprovođenje predmetnog akta potrebna finansijska sredstva se odnose na pojačanje kadrovskog potencijala Agencije za privredne registre u smislu dobijanja nove nadležnosti koja se odnosi na upis i vođenje Registra ustanova kulture.
Ključna pitanja za analizu ekonomskih efekata
Donošenje predloženih izmena i dopuna Zakona o kulturi imaće u određenoj meri ekonomske efekte pre svega u smislu uprošćavanja procedura i pojačavanja efikasnosti u funkcionisanju našeg kulturnog sistema.
Ključna pitanja za analizu efekata na društvo
Imajući u vidu da je Zakon o kulturi sistemski akt za našu kulturu i da je svaki njegov član na neki način važan za temeljno uređenje sistema u kome kultura funkcioniše, svako poboljšanje ovog zakona kroz njegove izmene i dopune ima u krajnjoj liniji dobre efekte na onaj deo našeg društva koji predstavlja kulturne konzumente.
Ključna pitanja za analizu upravljačkih efekata
1) Da li se izabranom opcijom uvode organizacione, upravljačke ili institucionalne promene i koje su to promene?
Izmene i dopune Zakona o kulturi dovode do organizacionih, upravljačkih ili institucionalnih promena i to tako što će se Strategija razvoja kulture donositi na Vladi, umesto u Narodnoj skupštini Republike Srbije, tako što će se na drugi način utvrditi status Nacionalnog saveta za kulturu, tako što će se upis ustanova kulture vršiti u Registru ustanova pri Agenciji za privredne registre, tako što će upravni odbori ustanova kulture, pre raspisivanja konkursa za izbor direktore, morati da uspostave bližu saradnju sa osnivačima, kao i u smislu obaveze da svi upravni odbori ubuduće imaju pet članova.
2) Da li postojeća javna uprava ima kapacitet za sprovođenje izabrane opcije (uključujući i kvalitet i kvantitet raspoloživih kapaciteta) i da li je potrebno preduzeti određene mere za poboljšanje tih kapaciteta?
Predložene izmene i dopune zakona zahtevaju poboljšanje kapaciteta Agencije za privredne registre u smislu nove obaveze upisa i vođenja Registra ustanova kulture.
3) Da li je za realizaciju izabrane opcije bilo potrebno izvršiti restrukturiranje postojećeg državnog organa, odnosno drugog subjekta javnog sektora (npr. proširenje, ukidanje, promene funkcija/hijerarhije, unapređenje tehničkih i ljudskih kapaciteta i sl.) i u kojem vremenskom periodu je to potrebno sprovesti?
Predložene izmene i dopune zakona zahtevaju proširenje ljudskih kapaciteta Agencije za privredne registre u smislu nove obaveze upisa i vođenja Registra ustanova kulture. Ova obaveza će se sprovesti u narednih 18 meseci.
Koje dodatne mere treba sprovesti i koliko vremena će biti potrebno da se sprovede izabrana opcija i obezbedi njeno kasnije dosledno sprovođenje, odnosno njena održivost?
Nema potrebe za sprovođenjem dodatnih mera za sprovođenje predloženih izmena i dopuna zakona.
Ključna pitanja za analizu rizika
U vezi sa rizicima sprovođenja izabrane opcije potrebno je odgovoriti na pitanja:
1) Da li je za sprovođenje izabrane opcije obezbeđena podrška svih ključnih zainteresovanih strana i ciljnih grupa? Da li je sprovođenje izabrane opcije prioritet za donosioce odluka u narednom periodu (Narodnu skupštinu, Vladu, državne organe i slično)?
Za sprovođenje izmena i dopuna Zakona o kulturi obezbeđena je podrška svih ključnih zainteresovanih strana i ciljnih grupa.
2) Da li su obezbeđena finansijska sredstva za sprovođenje izabrane opcije? Da li je za sprovođenje izabrane opcije obezbeđeno dovoljno vremena za sprovođenje postupka javne nabavke ukoliko je ona potrebna?
Za sprovođenje predmetnog akta nisu potrebna finansijska sredstva ni sprovođenje postupka javne nabavke.
3) Da li postoji još neki rizik za sprovođenje izabrane opcije?
Ne postoji rizik za sprovođenje izabrane opcije.
Izvor: Vebsajt Narodne skupštine, 09.04.2021.