Zastava Bosne i Hercegovine | Zastava Crne Gore
Email Print

NACRT ZAKONA O FONDU ZA NAUKU REPUBLIKE SRBIJE: Izveštaj Saveta za borbu protiv korupcije o Nacrtu zakona


Savet za borbu protiv korupcije dostavio je 25. februara 2019. godine Vladi Republike Srbije Izveštaj o Nacrtu zakona o Fondu za nauku Republike Srbije.

Nacrt zakona o Fondu za nauku Republike Srbije predstavlja važan zakon koji je istovremeno i osnov za opšte finansiranje nauke u Republici Srbiji. Zakon nije obiman i predstavlja normativne tekstove koji kao osnovni i ne treba da budu opširni jer će na osnovu ovog zakona morati da se donesu zakoni i podzakonski akti kojima će se detaljnije urediti oblast finansiranja nauke u Republici Srbiji. Zakon sadrži 27, odnosno 28 članova i spada u kratke zakonske tekstove. Metodološki je, imajući u vidu skroman broj članova, dobro postavljen i regulisana su najvažnija pitanja koja je zakon trebao da normira. Nacrt zakona je dobro postavio neka rešenja i značajan je činilac da se ova oblast normativno uredi i popune praznine u finansiranju nauke.

Pored nesumnjivo uloženog napora i namere da se reguliše ovo pitanje i iznađu rešenja u oblasti finansiranja nauke koja su dobro postavljena, Nacrt "pati" od nekih slabosti, posebno kada su u pitanju onemogućavanje korupcije i diskriminacije. Jasno je da se nikada ne može napisati zakon koji neće "patiti" od slabosti da pravne norme uvek "tapkaju" za realnim životom, odnosno, da je nemoguće predvideti i urediti sve aspekte koji se u praksi mogu pojaviti.

Primedbe koje se stavljaju, uz svo poštovanje napora da se dođe do propisa sa dobrim rešenjima, odnose se na neka rešenja koja je utvrdio Nacrt zakona.

Načelne sugestije bi se mogle staviti na neka rešenja i predlaže se Vladi da ih razmotri, ispravi ili dopuni. U Nacrtu su primećene pravne praznine koje su vezane za odnos između Nacrta zakona i drugih zakona koji su u sprezi sa ovim zakonom. Istovremeno, nije dovoljno jasno određena pravna priroda Fonda.

Između Nacrta zakona o Fondu i Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti postoje praznine i nejasnoće koje se odnose na sledeće:

1)         Nacrt zakona nema odredbe kojima bi se uredio odnos između Nacrta zakona o Fondu za nauku Republike Srbije i Zakona o naučnoistraživačkoj delatnosti ("Sl. glasnik RS", br. 110/2005, 50/2006 - ispr., 18/2010 i 112/2015). Nacrt zakona nema ni u tekstu, niti u Prelaznim i završnim odredbama članove kojima se povezuje ili pravi osvrt (čak se i ne pominje) na Zakon o naučnoistraživačkoj delatnosti (u daljem tekstu: ZNID). Zbog toga je lako moguće da se zbog te nepreciznosti dođe ili do kolizije normi ili do pojave pravnih praznina. Prvo, kao prethodno pitanje, postavlja se kakva je uloga Nacionalnog saveta za naučni i tehnološki razvoj u utvrđivanju programa predviđenih ovim zakonom i kakav je odnos između tela predviđenih ZNID-om i ovim zakonom? U kakvom odnosu su programi predviđeni ovim Nacrtom i programi predviđeni ZNID-om?

2)         Posebno pitanje je neuređenost između institucionalnog finansiranja i finansiranja projekata sredstvima Fonda, kao i smisao finansiranja sredstvima iz Fonda, s obzirom da uopšte nisu predviđene izmene ZNID-a kojima bi bilo uređeno institucionalno finansiranje naučnoistraživačkih organizacija.

3) Pravne praznine se ogledaju u sledećem:

Nacrt zakona ne uređuje odnos između ovog zakona i Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016 i 95/2018 - autentično tumačenje). Nacrt zakona o Fondu predviđa da se finansiranje naučnoistraživačkih Projekata odvija preko javnih poziva u okviru Programa. Sam postupak je po svojoj pravnoj prirodi upravni postupak. S obzirom da Nacrt zakona ne upućuje na primenu odredbi Zakona o upravnom postupku (u daljem tekstu: ZUP) i ne predviđa izričito odstupanja od pojedinih procesnih rešenja sadržanih u ZUP-u, omogućava da se na taj način ne reguliše čitav niz važnih pitanja, kao što su: nejasni rokovi u postupku odlučivanja o podnesenim Projektima, forma i sastavni delovi akta kojima se odlučuje o podnesenim Projektima, nepredviđena pravna zaštita prava i interesa podnosilaca Projekata, nepredviđena mogućnost ulaganja žalbe i vođenja upravnog spora, itd. Sve ove slabosti otvaraju mogućnosti diskriminacije i korupcije.

Savet predlaže sledeće:

Da Nacrt zakona o Fondu za nauku RS treba sveobuhvatno normativno urediti sa svim pitanjima od značaja za finansiranje nauke i to tako da se istovremeno izvrše izmene i dopune ZNID-a kojima bi se regulisalo institucionalno finansiranje i usaglasilo sa ZUP-om.

Nacrt zakona nije sistemski usklađen sa zakonskim i drugim opštim aktima kojima se uređuje državna pomoć. Nacrt zakona predviđa da se na finansiranje sredstvima Republike Srbije koja su na raspolaganju Fondu primenjuje Zakon kojim se uređuje državna pomoć male vrednosti (Sl. glasnik RS" br. 51/2009) i drugi opšti akti kojima se uređuje državna pomoć, kao i podzakonski propisi i drugi opšti akti doneti radi njegovog izvršavanja i Uredba o pravilima za dodelu državne pomoći ("Sl. glasnik RS", br. 13/2010, 100/2011, 91/2012, 37/2013, 97/2013 i 119/2014). Što se tiče sistemske neusklađenosti skreće se pažnja da, imajući u vidu rešenja u pomenutim propisima kako je određen pojam korisnika državne pomoći, institucije pomenute u Nacrtu zakona ne bi se mogle smatrati korisnikom državne pomoći.

Savet predlaže da se Nacrt zakona o Fondu sistemski uskladiti sa Zakonom o kontroli državne pomoći ("Sl. glasnik RS", br. 51/2009) i drugi opšti akti kojima se uređuje državna pomoć, kao i podzakonski propisi i drugi opšti akti doneti radi njegovog izvršavanja i Uredba o pravilima za dodelu državne pomoći.

Pored pravnih praznina, Nacrt zakona sadrži i neusklađenosti i nejasnoće sa normama koje regulišu pitanja pravnih instituta koji bi trebalo da budu regulisani njegovim odredbama, kao i niz terminoloških nepreciznosti.

Tako, postaje nejasno koji organ Fonda odlučuje o raspodeli sredstava Fonda i Projektima pristiglim po javnom pozivu, ko odlučuje koji su Programi Fonda, da li se članovi naučnog saveta Fonda mogu prijavljivati i učestvovati u Projektima i Programima Fonda, neodređenost lica, odnosno, subjekta koji definiše tematske projekte iz člana 18. Nacrta zakona i nepreciznost oko termina ko se smatra "mladim naučnicima...koji su u toku svoje dugogodišnje naučne karijere prepoznatljivi u međunarodnom istraživačkom prostoru", itd.

 Član 6. tačka 11. Nacrta zakona reguliše materiju koja je već uređena delatnošću Centra za promociju nauke. U članu 6. se kaže da "sprovodi aktivnosti promocije nauke i rezultata istraživanja u cilju podizanja opšte društvene svesti o značaju nauke". Zakon o naučnoistraživačkoj delatnosti u članu 27b. predvideo je osnivanje Centra za promociju nauke i stimulisao sledeće njegove nadležnosti:

"Centar je nadležan da: 1) priprema predlog programa promocije nauke, naučno-tehnoloških rezultata i dostignuća; 2) priprema predlog akta o finansiranju aktivnosti naučnih, naučno-stručnih društava, udruženja i drugih organizacija koji su u funkciji unapređenja naučnoistraživačkog rada, promocije i popularizacije nauke i tehnike; 3) sarađuje i materijalno podstiče aktivnosti naučnih, naučno-stručnih društava, udruženja i drugih organizacija koji su u funkciji unapređenja naučnoistraživačkog rada, promocije i popularizacije nauke i tehnike; 4) sarađuje sa institutima, visokoškolskim ustanovama i drugim naučnoistraživačkim organizacijama i privrednim društvima i njihovim asocijacijama na ostvarivanju promocije i popularizacije nauke i tehnologije; 5) organizuje ili učestvuje u organizovanju skupova, savetovanja, okruglih stolova i drugih manifestacija radi promocije nauke, naučno-tehnoloških rezultata i dostignuća; 6), (brisana) 7) organizuje zajedničko izlaganje naučnih izdanja naučnoistraživačkih organizacija na Međunarodnom sajmu knjiga u Beogradu; 8) ostvaruje saradnju i pruža usluge u domenu promocije i popularizacije nauke Ministarstvu i ministarstvu nadležnom za visoko obrazovanje; 9) obavlja poslove u oblasti marketinga i druge poslove u vezi sa promocijom nauke, naučnotehnoloških rezultata i dostignuća u zemlji i svetu; 10) izdaje brošure i druge publikacije u vezi sa promocijom i popularizacijom nauke; 11) obavlja i druge poslove, u skladu sa ovim zakonom i statutom Centra. Program iz tačke 1) ovog člana donosi Vlada, na predlog Upravnog odbora Centra" (podvukao Savet za borbu protiv korupcije).

Ovim su duplirane nadležnosti u oblasti promocije nauke koju obavlja Centar i Fond.

Savet predlaže da je neophodno precizirati ove nabrojane nejasnoće kako bi se izbegli sukobi interesa i onemogućili korupcija i diskriminacija.

Što se tiče odnosa Fonda i Centra za promociju nauke moguća se po mišljenju Saveta tri rešenja: 1) izuzeti ovu oblast iz nadležnosti fonda, ili 2) preneti sve nadležnosti iz centra na Fond, ili 3) da se jasno razgraniče, odnosno preciziraju nadležnosti.

Član 7. stav 1. tačka 2. "Finansiranje Fonda se ostvaruje iz: 1) sredstava budžeta Republike Srbije; 2) donacija, priloga, poklona i pomoći. Nepreciziranje prijema sredstava preko donacija, priloga, pomoći i drugo, otvara mogućnost sistemske korupcije, jer nije precizirano kako da se vrši prijem sredstava i ko će da kontroliše ove prijeme i njihovo raspoređivanje.

Savet predlaže da se isključi tačka 2. člana 7., ili da se precizira način prijema ovih sredstava ili da se pozove na propis koji ovo reguliše (ako ga ima), kako bi se pravno uredilo pitanje donacija i pomoći koje navodi Nacrt zakona. Istovremeno, imajući u vidu da je jedna od nadležnosti Fonda evaluacija predloga projekata davanje donacija, otvara se mogućnost da neke institucije obezbede povoljnije ocene prilikom evaluacije jer u predlog mogu da iznesu da su obezbedile pomoć ili donaciju i da time steknu prednost u odnosu na one kandidate – institucije koji nemaju tu mogućnost.

Ovo se posebno odnosi na institucije koje zbog oblasti kojom se bave, a iz razloga nedovoljne konkurentnosti na tržištu, te oblasti ne mogu da budu kurentne sa drugim institucijama (koje su u boljem položaju) i dovedene su u neravnopravan položaj u odnosu na institucije koje su kurentne i dobijaju donacije i drugu pomoć. Na osnovu ovog člana Nacrta, kurentne institucije se dovode u prestižan položaj u konkursima pred Fondom i tako se sistemski stvara diskriminacija, a otvara se i mogućnost sistemske korupcije. Takođe, ovim oblikom finansiranja, otvara se mogućnost uticaja na srpsku nauku i gubi se jasna mogućnost kontrole razvoja srpske nauke što je suprotno interesu države i društva Republike Srbije.

Član 8. stav 2. "Fond u obavljanju svojih poslova, a naročito u planiranju i korišćenju sredstava, primenjuje principe objektivnosti i odgovornosti, međunarodno priznate standarde dobre prakse (podvukao Savet) i javnosti u radu i donošenju odluka ". Koristi se izraz "međunarodno priznate standarde dobre prakse". Mora se priznati da pored toga što je izraz rogobatno sklopljen, on je istovremeno i neprecizan i podložan je različitim tumačenjima. Na taj način se mogu stvoriti negativne posledice primenom u praksi. Različita tumačenja ovog izraza dovode do pojave diskriminacije, nejednakog postupanja i otvara mogućnosti za korupciju.

Savet predlaže da se ova formulacija izbaci ili da se precizira šta se pod tim podrazumeva i koliko je moguće navesti primere koji su to međunarodno priznati standardi dobre prakse ili navesti gde su oni popisani.

Član 11. Nacrta zakona uređuje članstvo u Upravnom odboru Fonda. Član Nacrta ne obavezuje članove i ne predviđa njihovu odgovornost za članstvo u Odboru s obzirom da postoji sukob interesa, osim da ne mogu da se prijavljuju, niti da učestvuju u projektima i programima Fonda za vreme trajanja njihovog članstva u organima Fonda. Nacrt je predvideo da samo članovi Upravnog odbora budu isključeni za prijavljivanje ili da učestvovanje u projektima i programima Fonda, ali ništa nije propisano u vezi sa članovima Naučnog saveta Fonda. Samim tim može da se tumači da oni mogu. Neophodno je i njih isključiti iz učešća u projektima u suprotnom je to u direktnom sukobu interesa i otvorena mogućnost korupcije. Savet je imao u vidu i teškoće oko ovih rešenja s obzirom da je ponekad važno da se u timovima za projekte nađu i lica koja imaju značajan naučni potencijal i da su poznati naučnici u svetskim razmerama, a da je istovremeno značajno i njihovo prisustvo u tim projektima međunarodnog karaktera.

Savet predlaže da bi bilo neophodno da Nacrt zakona predvidi da članovi Upravnog odbora budu u obavezi da nemaju drugih funkcija u visokoobrazovnim institucijama ili upravnim odborima tih institucija (fakulteta, visokih strukovnih studija ili instituta) ili da nađe rešenje kojim bi se smanjila mogućnost korupcije ili diskriminacije.

Član 14. stav 4. propisuje da se nadležnost Naučnog saveta Fonda uredi Statutom Fonda, koji bi se naknadno doneo. Ostaviti da sam organ sebe uređuje nije dobro rešenje. Bilo bi korektno da se u Nacrtu predvide osnovne nadležnosti, a da se Statutom Naučnog saveta to razradi i precizira.

Savet predlaže da se utvrde osnovne nadležnosti Naučnog saveta Fonda, a da se Statutom Fonda dalje razrade i preciziraju nadležnosti Naučnog saveta.

 - PREPORUKE -

1.         Nacrt zakona o fondu za nauku Republike Srbije bi trebalo da donese jedan sveobuhvatan zakon koji bi sva ova pitanja regulisao. Donošenje više pojedinačnih zakona kojima bi se parcijalno regulisala ova materija ne bi bilo dobro rešenje jer bez sveobuhvatnog normativnog uređenja pitanja od značaja za finansiranje nauke nema uspešnog uređenja ove oblasti.

2.         Sistemski uskladiti Nacrt zakona o Fondu sa Zakonom kojim se uređuje državna pomoć male vrednosti (Sl. glasnik RS" br. 51/2009) i drugi opšti akti kojima se uređuje državna pomoć, kao i podzakonski propisi i drugi opšti akti doneti radi njegovog izvršavanja i Uredba o pravilima za dodelu državne pomoći.

3.         Neophodno je precizirati pomenute nejasnoće kako bi se izbegli sukobi interesa i onemogućili korupcija i diskriminacija.

4.         Naći rešenje za međusoban odnos Fonda i Centra za promociju nauke. U cilju da pomogne Vladi i bude operativan, Savet je slobodan da predloži neka od sledećih rešenja: 1) da se izuzme ova oblast iz nadležnosti Fonda; 2) da se prenesu sve nadležnosti iz centra na Fond ili 3) da se jasno razgraniče, odnosno preciziraju nadležnosti.

5.         Po pitanju člana 7. stav 1. tačka 2. " Finansiranje Fonda", Savet predlaže da se ova tačka isključi iz Nacrta, ili da se precizira način prijema ovih sredstava, odnosno da se pozove na propis koji ovo reguliše (ako ga ima, Savet nije imao podatak da postoji), kako bi se pravno uredilo pitanje donacija i pomoći koje navodi Nacrt zakona. Istovremeno, imajući u vidu da je jedna od nadležnosti Fonda evaluacija predloga projekata davanje donacija, otvara se mogućnost da neke institucije obezbede povoljnije ocene prilikom evaluacije jer te institucije u svoj predlog mogu da predstave da su obezbedile pomoć ili donaciju i da time steknu prednost u odnosu na one kandidate – institucije koji nemaju tu mogućnost. Ovo se posebno odnosi na institucije koje zbog oblasti kojom se bave, a iz razloga nedovoljne konkurentnosti na tržištu te oblasti ne mogu da budu kurentne sa drugim institucijama (koje su u boljem položaju) i dovode se u neravnopravan položaj u odnosu na institucije koje su kurentne i dobijaju donacije i drugu pomoć. Na osnovu ovog člana Nacrta kurentne institucije se dovode u prestižan položaj u konkursima pred Fondom i tako se sistemski stvara diskriminacija, a otvara se i mogućnost sistemske korupcije. Takođe, ovim oblikom finansiranja, otvara se mogućnost uticaja na srpsku nauku i gubi se jasna mogućnost kontrole razvoja srpske nauke što je suprotno interesu države i društva Republike Srbije.

6.         Izbaciti iz člana 8. stav 2. rečenicu: "Fond u obavljanju svojih poslova, a naročito u planiranju i korišćenju sredstava, primenjuje principe objektivnosti i odgovornosti, međunarodno priznate standarde dobre prakse". Neophodno je izbaciti ovaj kriterijum određen izrazom "međunarodno priznate standarde dobre prakse". Sugeriše se da se precizira pomenuti izraz (šta se pod tim podrazumeva), ili da se navedu primeri koji su to međunarodno priznati standardi dobre prakse, ili da se navedu gde su ti standardi popisani.

7.         Neophodno je da Zakon predvidi da članovi Naučnog saveta Fonda budu u obavezi da nemaju drugih funkcija u visokoobrazovnim institucijama ili upravnim odborima tih institucija (fakulteta, visokih strukovnih studija ili instituta), kao što je predviđeno za članove Upravnog odbora Fonda.

8.         Utvrditi i uneti u Nacrt zakona o Fondu osnovne nadležnosti Naučnog saveta Fonda, a da se Statutom Fonda dalje razrade i preciziraju nadležnosti Naučnog saveta.

Izvor: Vebsajt Saveta za borbu protiv korupcije, 05.03.2019.
Naslov: Redakcija