SET NACRTA PRAVOSUDNIH ZAKONA: Mišljenje Venecijanske komisije na sudske zakone koje je usvojeno na plenarnoj sednici 16-17. decembra 2022. godine

I. Uvod

1. Venecijanska komisija je na 132. plenarnoj sednici, na zahtev gospođe Maje Popović, ministra pravde Republike Srbije, usvojila mišljenje o tri nacrta zakona kojima se primenjuju ustavne promene o pravosuđu: Nacrt zakona o uređenju sudova, Nacrt zakona o sudijama i Nacrt zakona o Visokom savetu sudstva (CDL-AD(2022)030, u daljem tekstu: Mišljenje iz oktobra 2022).

2. Posle Mišljenja iz oktobra 2022. godine, tri nacrta zakona su revidirana i ministar pravde Republike Srbije je pismom od 15. novembra 2022. godine zatražila naknadno mišljenje Venecijanske komisije o tri revidirana nacrta zakona (CDL-REF (2022)062, CDL-REF(2022)065 i CDL-REF(2022)066 shodno tome, u daljem tekstu: tri revidirana nacrta zakona).

3. G-đa Regina Kiner (član, Švajcarska), g-din Martin Kuijer (zamenik člana, Holandija), g-din Žan-Klod Šolzem (zamenik člana, Belgija) i g-din Karlo Tuori (počasni predsednik, Finska) bili su izvestioci za ovo mišljenje.

4. Budući da je ovo samo naknadno mišljenje, pripremljeno je bez posete zemlji. Pripremljeno je na osnovu engleskog prevoda tri revidirana nacrta zakona, koji možda neće tačno odražavati originalnu verziju po svim tačkama. Ministarstvo pravde je dostavilo pisane komentare na nacrt naknadnog mišljenja, koji će biti odraženi u analizi koja sledi.

5. Ovaj nacrt naknadnog mišljenja sastavljen je na osnovu komentara izvestilaca. Nakon razmene mišljenja sa ministarkom Popović, usvojila ga je Venecijanska komisija na svojoj 133. plenarnoj sednici (Venecija, 16‒17. decembar 2022. godine).

II. Preliminarne napomene

6. Srpske vlasti su revidovale tri nacrta zakona o pravosuđu u svetlu mišljenja Venecijanske komisije iz oktobra 2022. i dostavile ih Venecijanskoj komisiji na dalje mišljenje, pre nego što su nastavile sa njihovim usvajanjem. Venecijanska komisija ceni ovu konstruktivnu saradnju.

7. Pošto je ovo mišljenje nastavak Mišljenja iz oktobra 2022. godine, ono će ispitati u kojoj meri su ispoštovane ključne preporuke date u ovom poslednjem (paragraf 97). Radnje koje su srpske vlasti preduzele u vezi sa drugim preporukama koje se mogu naći u Mišljenju iz oktobra 2022. godine, ali nisu ključne preporuke i stoga nisu pomenute u odeljku sa zaključcima, biće adresirane tamo gde je to potrebno. Konačno, mogu se pojaviti neke dodatne preporuke o novim pitanjima koja proizilaze iz revidiranih nacrta zakona.

8. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine, Venecijanska komisija je primetila da su nacrti zakona generalno dobro strukturirani, jasno napisani i da pokrivaju sve suštinske tačke koje je trebalo pokriti. Međutim, Komisija je takođe naglasila potrebu za promenom pravne kulture u pravosuđu kako bi se dopunile ove pozitivne promene. Ukupna pozitivna ocena revidiranih nacrta zakona i opšte preporuke ostaju na snazi.

9. Pre početka analize, Venecijanska komisija naglašava da je naknadno mišljenje moralo biti pripremljeno u vrlo kratkom vremenskom roku i da su izvestioci morali da procene ne samo izmene prvobitna tri nacrta zakona, koja su već prilično obimna i složena, već i izmene revidiranih verzija tri nacrta zakona koje je Ministarstvo pravde predložilo u svojim pisanim komentarima, kao i njihova objašnjenja pojedinih odredbi revidiranih nacrta zakona.

B. Revidirani nacrt zakona o uređenju sudova

1. Ključne preporuke

• vlasti treba da razmotre zajedničko usvajanje Sudskog poslovnika od strane Visokog saveta sudstva i Ministarstva pravde.

10. Prvobitni tekst Nacrta zakona predviđao je da ministar pravde donosi Sudski poslovnik, na osnovu “mišljenja” (a ne saglasnosti) Visokog saveta sudstva (u daljem tekstu: VSS). Ovo se smatralo problematičnim, jer Sudski poslovnik pokriva neke oblasti koje su u srži sudskih aktivnosti. Revidirani predlog predviđa zajedničko donošenje Sudskog poslovnika od strane Visokog saveta sudstva i ministra pravde (revidirani član 76. stav 2. Nacrta zakona). Venecijanska komisija pozdravlja ovaj razvoj događaja i primećuje da je njena preporuka ispoštovana.

• ograničiti ovlašćenje Ministarstva pravde da izdaje “kriterijume za utvrđivanje broja sudskog osoblja” i daje “saglasnost na pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u sudu”.

11. Venecijanska komisija je u Mišljenju iz oktobra 2022. godine primetila da je nadležnost Ministarstva pravde (u daljem tekstu: MP ili Ministarstvo) da daje “saglasnost na pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u sudu” (npr. navedeno u članu 73. stav 4. Nacrta zakona) i nadležnost za odobravanje broja sudskog osoblja (kao što je propisano članom 59. Nacrta zakona) koja osporava nezavisnost sudova.

12. Obim člana 73. Nacrta zakona je u izvesnoj meri ograničen novim stavom 5. prema kojem “pri obavljanju poslova sudske uprave u smislu odredbe iz stava 4. ovog člana, Ministarstvo pravde ne može zadirati u nezavisnost sudija i sudova niti u vršenje poslova sudske uprave iz stava 4. ovog člana koje su u nadležnosti predsednika suda”. Pored toga, u novom članu 95. Revidiranog nacrta zakona navodi se da se “odredbe […] koje uređuju položaj sudskog osoblja primenjuju do stupanja na snagu posebnog zakona kojim se uređuje položaj sudskog osoblja” (kurziv dodat). Ovo se mora pozdraviti, iako ostaje da se vidi da li će ova opšta fraza efikasno ograničiti ovlašćenja Ministarstva pravde da reguliše veličinu i funkcije nesudskog osoblja u sudovima. Komisija podseća srpske vlasti na značaj budžetske i kadrovske autonomije pravosuđa za njegovo pravilno funkcionisanje i nezavisnost i izražava očekivanje da će poseban zakon biti usvojen bez odlaganja.

• treba bolje razgraničiti poslove sudske uprave Ministarstva pravde kako se ne bi zadiralo u nezavisnost sudova i kako se ne bi preklapali sa poslovima predsednika suda.

13. Postoji nekoliko izmena koje se mogu posmatrati kao pokušaj da se razgraniče zadaci Ministarstva pravde u oblasti sudske uprave, posebno oni o kojima se govori u članu 76. stav 1. tač. 10)‒12) Nacrta zakona. S tim u vezi, od posebnog je značaja novi stav 5. člana 73. Nacrta zakona, koji je citiran u prethodnom tekstu, kojim je utvrđen princip da Ministarstvo pravde ne treba da se meša u poslove sudske uprave koji su u nadležnosti predsednika suda. Osim toga, Ministarstvo pravde je objasnilo da njegova uloga u izboru kvalifikovanih veštaka ne ometa ulogu sudija da biraju konkretnog veštaka za konkretan slučaj. Ministarstvo je takođe objasnilo kako neka od nadzornih ovlašćenja Ministarstva proizilaze iz uloge Ministarstva pravde u pružanju administrativne i tehničke (uključujući informatičku) podrške radu sudova, obezbeđivanju pravilnog evidentiranja procesnih radnji, toka dokumenata i dr. To su korisna objašnjenja, koja bi se mogla odraziti u memorandumu sa obrazloženjem zakona.

14. Neki problemi identifikovani u Mišljenju iz oktobra 2022. godine – nedostatak jasnoće uloge Ministarstva u nadzoru određenih oblasti sprovođenja Sudskog poslovnika (paragraf 20.) i uloge Ministarstva pravde u odobravanju broja osoblja (vidi gore) – samo su donekle adresirani. Dakle, i pored novoformulisanog principa nemešanja Ministarstva pravde u sudsku upravu, specifična nadzorna ovlašćenja Ministarstva pravde ostaju preširoko definisana.

• ovlašćenja predsednika suda treba preciznije opisati, posebno u pogledu raspodele posla u njihovim sudovima

15. Neka pojašnjenja su uvedena revidiranim članovima 52-55. Nacrta zakona. Dakle, pozitivno je da je raspodela posla obrađena u članu 53. stav 3. Nacrta zakona, koji je izmenjen i glasi: “Predsednik suda se pridržava godišnjeg rasporeda poslova u sudu i postupka raspodele sudskih predmeta u skladu sa ovim zakonom, zakonom kojim se uređuje položaj sudija i Sudskim poslovnikom”.

16. Imajući to u vidu, administrativne nadležnosti predsednika suda, kako je kritikovano u stavovima 26. i 28. Mišljenja iz oktobra 2022. godine, ostaju prilično široke. Predsednik suda zadržava ovlašćenje “da obezbeđuju zakonitost, red i tačnost u sudu, nalažu otklanjanje nepravilnosti i sprečavaju prekomerna odlaganja” (član 53. Nacrta zakona) i “organizuju rad i rad suda” (član 52. Nacrta zakona). Samo manja izmena u članu 52. Nacrta zakona isključuje funkciju podrške “vršenju sudske vlasti” sa liste funkcije predsednika suda.

17. Pored toga, ostaje nejasno da li predsednik suda može ili ne da naređuje sudiji da preduzme/ne preduzme neke konkretne procesne radnje, da povuče predmete od jednog sudije i prenese ih drugom. Najzad, trebalo bi razjasniti da li predsednik suda ima administrativna ovlašćenja u odnosu na nesudsko osoblje suda (što je praksa u mnogim zemljama) ili to ovlašćenje pripada Ministarstvu pravde (vidi gore).

18. Ministarstvo je objasnilo da su administrativne nadležnosti predsednika suda ograničene na “finansijsko i računovodstveno poslovanje suda, radne odnose sudskog osoblja, poštovanje radnog vremena suda, poštovanje higijensko-tehničkih uslova rada, blagovremeno postupanje sudske administracije itd.” Ovo je korisno objašnjenje, koje bi se moglo dodati memorandumu sa obrazloženjem Predloga zakona. Pored toga, bilo bi preporučljivo da se relevantnoj odredbi (odnosno članu 53. Revidiranog nacrta zakona) doda “krovna klauzula”, slična onoj koja je dodata članu 73. Nacrta zakona u vezi sa poslovima sudske uprave Ministarstva pravde, koja predviđa da funkcija sudske uprave ne podrazumeva nadzor nad vođenjem konkretnih predmeta od strane sudije pojedinca.

19. Venecijanska komisija stoga preporučuje da se ova pitanja razjasne i detaljnije opišu. Kao minimum, Nacrt zakona treba da precizira da poslovi “sudske uprave” predsednika suda ne smeju da ometaju vođenje postupka u pojedinačnim slučajevima.

• detaljnije opisati funkciju “nadzora” predsednika višeg suda u odnosu na predsednika nižeg suda i svesti takav nadzor na minimum.

20. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine, Venecijanska komisija je primetila da je tačno značenje “nadzora” predsednika višeg suda prema članu 55. Nacrta zakona bilo nejasno, zbog odsustva nabrajanja ili opisa tačne prirode nadzornih ovlašćenja predsednika višeg suda u odnosu na predsednika nižeg suda. Što je najvažnije, “nepostupanje predsednika suda u skladu sa merama donetim tokom nadzora” (član 98. Nacrta zakona o sudijama) i dalje se u Revidiranom nacrtu zakona definiše kao disciplinski prekršaj, dok je ostalo nejasno koje “mere” se mogu izreći tokom nadzora i pitanje ko (ministar pravde, predsednik višeg suda) ih može izreći.

21. Nadzorna ovlašćenja predsednika višeg suda još uvek nisu precizno opisana u revidiranom nacrtu zakona. Međutim, uvedene su neke izmene koje se mogu smatrati ograničavanjem ovih nadzornih ovlašćenja. Tako je novim stavom 4. člana 55. Nacrta zakona pojašnjeno da predsednik višeg suda može vršiti samo ovlašćenja koja su mu posebno data “zakonom ili drugim propisom”, a koja ne ugrožavaju “nezavisnost i rad nadziranog suda”. Pored toga, ovlašćenje predsednika višeg suda da traži informacije o radu nižeg suda biće dodatno ograničeno.

22. Opet, kao i u slučaju ovlašćenja ministra pravde, autori Nacrta zakona radije ne žele da preformulišu posebna pravila, već da dodaju opšti princip koji treba da ograniči obim i prirodu “nadzora” koji vrši predsednik višeg suda. Venecijanska komisija shvata da je veoma detaljan i iscrpan opis nadzora koji vrši predsednik suda teško postići. Dodavanje opšteg principa o razgraničenju ovlašćenja predsednika ide u pravom smeru, iako ostaje da se vidi da li bi dodavanje ovog principa bilo dovoljno da zaštiti nezavisnost sudija u svakodnevnoj praksi.

• pojam “neprimerenog uticaja” ne bi trebalo da obuhvata legitimno ponašanje učesnika u sudskom postupku, kao ni legitimno korišćenje slobode govora, uključujući javnu kritiku sudskih odluka.

23. Venecijanska komisija je u svom Mišljenju iz oktobra 2022. godine smatrala da prvobitni predlog člana 8. stav 1. Nacrta zakona kojim se zabranjuje bilo kakav “neprimereni uticaj” na sudije, nije dovoljno jasan i da bi se mogao protumačiti da obuhvata i legitimno ponašanje stranaka u postupku.

24. Ministarstvo pravde u svojim pisanim komentarima predlaže da se ova odredba izmeni na sledeći način: “Korišćenje zakonom propisanih prava učesnika u sudskom postupku, izveštavanje o radu suda i komentarisanje sudskih postupaka koji su u toku ili sudskih odluka u skladu sa propisima kojima se uređuje javno informisanje, kao i analiziranje pravnosnažno okončanih sudskih postupaka i pravnosnažnih sudskih odluka ne smatra se neprimerenim uticajem”. Ova nova formula je dobrodošla, jer značajno proširuje mogućnost komentarisanja sudskih postupaka i samim tim više poštuje slobodu govora. Venecijanska komisija ponavlja da se samo žestoka kritika sudija u kombinaciji sa pretnjama i neosnovanim optužbama može zabraniti i tretirati kao “neprimereni uticaj”, dok je kritička analiza, pa čak i snažno neslaganje sa sudskim odlukama, u većini konteksta normalan deo javne rasprave, bez obzira da li je postupak završen ili ne. Nova formula koju je predložilo Ministarstvo pravde odražava duh ovakvog pristupa, pa Venecijanska komisija smatra da je njena preporuka u potpunosti sprovedena.

2. Ostale preporuke

25. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine, Venecijanska komisija je identifikovala nekoliko odredbi u Nacrtu zakona koje bi mogle imati koristi od daljeg pojašnjenja, uključujući i odredbu koja se tiče mogućnosti da se “u upravnom sporu ponište” akti sudske uprave koji “ugrožavaju nezavisnost sudija” (član 73. stav 4. Nacrta zakona). Venecijanska komisija je zadovoljna činjenicom da su ove sporne fraze izbrisane iz revidiranog teksta ovog člana, što znači da je ova preporuka ispoštovana.

26. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine navedeno je da član 10. prvobitnog Nacrta zakona predviđa mehanizam pritužbe, koji međutim nije formulisan dovoljno jasno, i ostavlja brojna pitanja bez odgovora. Pitanja su se ticala primaoca pritužbe, njenih posledica, njenih procesnih oblika i, konačno, njenog odnosa sa redovnim žalbenim i disciplinskim postupcima. U revidiranom nacrtu se objašnjava da “ako je pritužba osnovana, postupak po pritužbi će se voditi u skladu sa članom 56. ovog zakona”. Član 56. Nacrta zakona precizira da se pritužba podnosi predsedniku suda. Takođe razrađuje proceduru koja sledi. Međutim, čak i nakon čitanja člana 10. Nacrta zakona u vezi sa članom 56. Nacrta zakona, nije jasno kakve bi mogle biti posledice ovog mehanizma (“preduzete mere”) i kakav je njegov odnos sa redovnim žalbenim i disciplinskim postupkom. Ministarstvo pravde je objasnilo da ovaj član odražava ustavnu garanciju peticije državnim organima, koja se razlikuje od pravnih lekova koji mogu uslediti kao rezultat takve pritužbe. Ovo bi se moglo dodati u memorandum obrazloženja Predloga zakona.

27. Venecijanska komisija je u Mišljenju iz oktobra 2022. godine smatrala da postoji potreba za daljim upućivanjem (u članu 11. stav 3. Nacrta zakona) na konkretne zakone koji su, prema obrazloženju Ministarstva pravde, dali listu organima koji su se pod “organima Republike Srbije” podrazumevali kao primaoci sudskih “dosijea i dokumenata”. Ovim posebnim zakonima, prema Ministarstvu pravde, definisani su i postupci za podnošenje spisa predmeta. U revidiranom članu 11. Nacrta zakona nije bilo daljeg pozivanja. Kako pojašnjavaju u Ministarstvu pravde, “nije svrsishodno nabrajati desetine zakona koji regulišu obavezu suda da dostavlja […] dokumenta državnim organima”. Ako autori smatraju da je nabrajanje svih takvih konkretnih zakona previše glomazno ili neprikladno za Nacrt zakona, barem bi u obrazloženju zakona trebalo navesti koji zakon utvrđuje pravo državnih organa da dobiju pristup sudskim spisima.

28. Venecijanska komisija je pozdravila da član 75. Nacrta zakona predviđa pravo sudije da pregleda svoje lične dosijee i pravo da se žali Visokom savetu sudstva na njegov sadržaj. Venecijanska komisija je, međutim, izrazila žaljenje što ne postoji slična odredba u vezi sa sudskim osobljem u članu 71. Nacrta zakona. Revidirani član 71. Nacrta zakona sada sadrži sličnu odredbu u pogledu sudskog osoblja. Dakle, ova preporuka Venecijanske komisije je ispoštovana.

C. Revidirani nacrt zakona o sudijama

1. Ključne preporuke

• Ministar pravde ne treba da predlaže sudije porotnike za imenovanje.

29. Prvobitni tekst člana 88. Nacrta zakona predviđao je da sudije imenuje Visoki savet sudstva na predlog ministra pravde. Venecijanska komisija je to zamerila, jer u Republici Srbiji sudije porotnici učestvuju u presuđivanju zajedno sa profesionalnim sudijama, pa njihovo imenovanje stoga ne bi trebalo da bude prerogativ ministra.

30. Revidirani član 88. Nacrta zakona (koji je sada član 89. Nacrta zakona) ne zahteva predlog ministra pravde Visokom savetu sudstva za imenovanje sudija porotnika. Imenovanje od strane Visokog saveta sudstva vrši se na osnovu javnog konkursa koji objavljuje i sprovodi Visoki savet sudstva. Time se procedura imenovanja sudija porotnika približila proceduri imenovanja profesionalnih sudija, te je stoga ispoštovana preporuka Venecijanske komisije.

31. U svom prethodnom mišljenju, Venecijanska komisija je, između ostalog, pohvalila vlasti Republike Srbije za određena pravila u vezi sa procedurom imenovanja profesionalnih sudija, na primer odredbu sadržanu u članu 52. Nacrta zakona koja zahteva razmatranje “odgovarajuće zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina i poznavanje stručne pravne terminologije na jeziku nacionalne manjine koja je u službenoj upotrebi u sudu” prilikom imenovanja i izbora sudija. Venecijanska komisija sa zadovoljstvom vidi da je ova odredba preslikana u odnosu na sudije porotnike (novi član 87. Revidiranog nacrta zakona).

• lista disciplinskih prekršaja je preširoka, sa nesrazmernim fokusom na odugovlačenje sudskih postupaka; u Nacrtu zakona treba eksplicitno da se kaže da pojedine sudije ne treba da budu odgovorne za strukturne nedostatke u pravosuđu.

32. U svom Mišljenju iz oktobra 2022. godine, Venecijanska komisija je primetila da je celokupni sadržaj člana 97. Nacrta zakona zabrinjavajući, jer je lista disciplinskih prekršaja, sadržana u njemu, preširoka, neki od njih se preklapaju i cela lista disciplinskih prekršaja zahteva preispitivanje (npr. tač. 3), 5), 6), 7) i 8)). Pored toga, Venecijanska komisija je konstatovala da je postojao nesrazmeran fokus na disciplinskom kažnjavanju sudije zbog odugovlačenja sudskog postupka, što je stvorilo rizik da sudija postane žrtva strukturalnih nedostataka u pravosuđu.

33. Član 97. Nacrta zakona (trenutno član 98. Nacrta zakona) je sveobuhvatno prerađen u svetlu preporuka Venecijanske komisije. Konkretno, lista disciplinskih prekršaja je ponovo razmotrena (npr. tač. 5), 6), 7) i 8) koje je Venecijanska komisija smatrala problematičnim, su izbrisani), čime je uklonjen nesrazmeran fokus na kašnjenja u sudskim postupcima. Pored toga, u članu 98. Nacrta zakona dodat je novi stav: “Sudija ne odgovara za disciplinski prekršaj učinjen zbog nedovoljnog broja sudija u sudu, povećanog priliva predmeta u sudu, nedovoljnog broja sudija i sudskog osoblja, nezadovoljavajućih prostornih i tehničkih uslova za rad ili drugih razloga koji onemogućavaju efikasno postupanje sudije.” Ovo eliminiše mogućnost da se sudije smatraju odgovornim za strukturne nedostatke u pravosuđu. Stoga je preporuka Venecijanske komisije uzeta u obzir.

34. Međutim, u Revidirani nacrt zakona dodaje se važna nova odredba: biće neophodno mišljenje Etičke komisije da bi se utvrdila povreda Etičkog kodeksa, što može dovesti do utvrđivanja disciplinske odgovornosti sudije. Sastav Etičke komisije nije opisan u Revidiranom nacrtu zakona. Po mišljenju Venecijanske komisije, ukoliko ova komisija treba da daje preliminarnu ocenu o navodnim kršenjima Etičkog kodeksa, sastav Etičke komisije treba da bude opisan u Nacrtu zakona o Visokom savetu sudstva. Ministarstvo pravde je u pisanim komentarima navelo da će sastav Etičke komisije biti propisan odredbama Zakona o Visokom savetu sudstva. Ovo je pozitivno. S obzirom na značaj funkcije koju će Etička komisija imati u novom sistemu, neophodno je da se zakonom uredi njen sastav, profil i status njenih članova, kao i procedure rada.

• treba dalje razvijati koncepte “teških” i “ponovljenih” disciplinskih prekršaja, posebno kako bi se isključilo razrešenje u slučajevima ponovljenih manjih disciplinskih prekršaja.

35. Razvijeni su koncepti “teških” i “ponovljenih” disciplinskih prekršaja, tako što su neki disciplinski prekršaji isključeni sa liste disciplinskih prekršaja koji se mogu tretirati kao “teži” i “ponovljeni” (član 98. st. 2. i 3. Nacrta zakona). Pored toga, izmenjenim Nacrtom zakona sada je propisano da sudija ne može biti razrešen dužnosti zbog ponovljenog manjeg disciplinskog prekršaja (član 98. stav 4). Stoga je ispoštovana preporuka Venecijanske komisije.

• neke osnovne principe etičkog ponašanja treba opisati u samom zakonu, dok ih Etički kodeks može detaljnije razraditi.

36. Venecijanska komisija ponavlja svoju prethodnu preporuku da opiše neke osnovne principe etičkog ponašanja u zakonu i da razjasni granice njihove primene (naime, da li se odnose na profesionalni ili privatni život). Revidirani nacrt zakona ne uvodi osnovne principe etičkog ponašanja kao takvog. Međutim, član 4. sada propisuje da: “Etički kodeks reguliše principe nezavisnosti, nepristrasnosti, stručnosti, odgovornosti i dostojnosti”. Dakle, preporuka Venecijanske komisije je delimično sprovedena. Radi bolje usklađenosti, ovaj stav bi se mogao preformulisati i postati prvi stav člana 4. Nacrta zakona (“Principi ponašanja sudija su nezavisnost, nepristrasnost, stručnost, odgovornost i dostojnost”). “Stručnost”, međutim, nije princip etičkog ponašanja i u svakom slučaju treba da bude uklonjena sa ove liste. Ministarstvo pravde je u pisanom odgovoru prihvatilo ovu primedbu.

• u pogledu predsednika sudova, Nacrt zakona treba da precizira pojam “veće povrede obaveza propisanih odredbama koje regulišu sudsku upravu” koja može dovesti do razrešenja predsednika suda.

37. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine Venecijanska komisija je primetila da (a) obim izraza “obaveze utvrđene odredbama koje regulišu sudsku upravu” nije jasan ili, pre, previše nejasno definisan; i (b) Nacrt zakona treba detaljnije da objasni koja vrsta “nesposobnosti” može dovesti do razrešenja predsednika suda.

38. Ni u članu 81. Nacrta zakona ni u članu 40. Revidiranog nacrta zakona nisu uvedene nikakve izmene u ovom pogledu. Venecijanska komisija shvata da su autori Nacrta zakona bili suočeni sa dilemom. S jedne strane, problematična je preširoka definicija poslova “sudske uprave”, jer ne dozvoljava da se definišu ovlašćenja predsednika suda u odnosu na obične sudije i sudsko osoblje, kao i ovlašćenja predsednika višeg suda u odnosu na predsednika nižeg suda. S druge strane, vrlo precizan i kazuistički opis ovlašćenja predsednika suda može biti nepotpun. Sve u svemu, pristup koji su odabrali autori je razumljiv, iako bi Venecijanska komisija više volela precizniju definiciju poslova “sudske uprave” i nadzornih ovlašćenja predsednika višeg suda. Opšti princip nemešanja u suštinski rad sudija, uveden u članu 36. Nacrta zakona, donekle ublažava rizik od proizvoljnosti. Pri tome, ukoliko se Nacrt zakona usvoji u sadašnjoj formi, ovaj element bi trebalo da se preispita i promeni ako postoje znaci da se te odredbe koriste na štetu nezavisnosti sudstva.

39. Ipak, ostaju dva pitanja. Prvo je da je Venecijanska komisija primetila da postoji tenzija između člana 81. Nacrta zakona i člana 40. Nacrta zakona koji ne pominje razrešenje sudije ili predsednika suda zbog negativne ocene rada. To bi ipak trebalo da reši srpski zakonodavac.

40. Drugo se odnosi na revidirani član 36. Nacrta zakona. Dok izmenjeni član 36. Nacrta zakona daje važno pojašnjenje o obimu ocenjivanja rada (ne bi trebalo da ometa ocenu suštinskih odluka sudije i njegovog ili njenog vršenja slobodnog sudijskog uverenja u vođenju postupka), Venecijanska komisija preporučuje da se zadrže konkretniji kriterijumi za ocenu rada redovnih sudija i da se posebno definišu osnovni kriterijumi za ocenjivanje predsednika sudova, koji su bili u prvobitnom Nacrtu zakona, ali je brisan u Revidiranom nacrtu zakona. Komisija pozdravlja nameru koju je izrazila srpski ministar pravde da se ti konkretniji kriterijumi ponovo uvedu u odredbu člana 36. Nacrta zakona.

• postoji opasno preklapanje između disciplinskog postupka i postupka za razrešenje; potrebno je izbeći zabunu u pogledu uloge Visokog saveta sudstva u tim postupcima.

41. Pre adresiranja ove ključne preporuke, Venecijanska komisija će proceniti sprovođenje prethodnih preporuka koje su relevantne za disciplinski postupak i postupak razrešenja.

42. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine Venecijanska komisija je preporučila uvođenje mehanizma filtriranja za odbacivanje očigledno neosnovanih disciplinskih prijava. Revidirani nacrt zakona ne uvodi nikakve izmene u ovom pogledu. Međutim, Venecijanska komisija primećuje da član 103. Nacrta zakona (ranije član 102. Nacrta zakona) predviđa da Disciplinski tužilac može odbaciti prijavu. Nije utvrđen “prag” za donošenje takve odluke, što znači da negativnu odluku (tj. da se ne vodi disciplinski postupak) može doneti sudija bez saslušanja. U cilju ravnopravne i predvidive primene Zakona, trebalo bi da uspostavi neki granični zahtev, koji bi omogućio da se napravi razlika između očigledno neosnovanih predmeta, koje Disciplinski tužilac može odbaciti, i predmeta koji potencijalno mogu pokrenuti pitanje disciplinske odgovornosti, a o čemu treba da odluči Disciplinska komisija Visokog saveta sudstva. Ministar pravde je ukazala da Disciplinski tužilac zapravo služi kao filterski mehanizam, pa se ova preporuka može smatrati sprovedenom.

43. Venecijanska komisija je takođe preporučila da odluke Disciplinske komisije Visokog saveta sudstva budu obrazložene. Nakon ove preporuke, članu 105. Nacrta zakona je dodat novi stav 2.

44. Venecijanska komisija je izrazila zabrinutost zbog proceduralnih pravila o postupku za razrešenje pred Visokim savetom sudstva (čl. 71. i 72. Nacrta zakona), koja su bila manje razvijena od proceduralnih pravila o disciplinskom postupku (revidirani članovi 102, 104. i 105. Nacrta zakona). Pored toga, Visoki savet sudstva je imao samo 30 dana za donošenje odluke o razrešenju, što se smatralo prekratkim za smisleno ostvarivanje prava na saslušanje. U skladu sa revidiranim članom 71. Nacrta zakona, rok za postupak za razrešenje je produžen sa 30 na 90 dana (stav 3). Pored toga, revidirani član 72. stav 3. Nacrta zakona pominje, iako kratko, garancije pravičnog suđenja. Sve u svemu, Komisija smatra da je njena preporuka ispoštovana.

45. Važna preporuka Komisije bila je usredsređena na međuodnos između dva paralelna postupka – disciplinski postupak koji prvo ispituje Disciplinski tužilac, a zatim Disciplinska komisija (sa Visokim savetom sudstva kao žalbenom instancom), s jedne strane, i postupka za razrešenje koji je pokrenut od strane predsednika suda ili od strane Visokog saveta sudstva proprio motu, s druge strane, na osnovu člana 70. Nacrta zakona. Venecijanskoj komisiji bilo je nejasno kako Visoki savet sudstva može istovremeno biti organ koji pokreće postupak za razrešenje i odlučuje o ishodu disciplinskog postupka. Komisija je stoga preporučila da se izbegne takva zabuna dve različite uloge.

46. Prema Revidiranom nacrtu zakona, nadležnost za pokretanje postupka za razrešenje ima i Disciplinska komisija (u daljem tekstu: DK, videti revidirani član 71. stav 1. Nacrta zakona i član 100. stav 1. Nacrta zakona). Podrazumeva se da, kada Disciplinski tužilac iznese predmet pred Disciplinsku komisiju ona će imati tri opcije: da oslobodi dotičnog sudiju, da donese odluku o blažoj disciplinskoj sankciji ili da pokrene postupak za razrešenje pred Visokim savetom sudstva. Još uvek je nejasno, međutim, kakva bi bila uloga visokog saveta sudstva u prvom i drugom scenariju: ako Disciplinska komisija odluči da nema razloga za odgovor ili da ponašanje zaslužuje samo manju sankciju, da li će visoki savet sudstva imati moć da ipak odlučiti da sudija zaslužuje razrešenje? Drugim rečima, da li će Visoki savet sudstva moći da ide izvan predloga Disciplinskog tužioca i sankcije koju je izrekla Disciplinska komisija? Sasvim je neobično da Visoki savet sudstva ima tri (sukobljene) uloge žalbenog tela (za manje sankcije) i pokretača/presuđivača za sankciju razrešenja.

47. Ministarstvo pravde je u svojim zapažanjima dalo dodatne detalje o ova dva postupka i njihovom međusobnom odnosu. Ova objašnjenja, međutim, potvrđuju sumnje Venecijanske komisije u moguće preklapanje funkcija Visokog saveta sudstva kao žalbene instance u disciplinskom postupku i organa koji pokreće i odlučuje u postupku razrešenja. Stoga, Venecijanska komisija smatra da je njena preporuka da se razjasni međuodnos između dva postupka samo delimično adresirana.

48. Venecijanska komisija je u Mišljenju iz oktobra 2022. preporučila da se razjasni mogućnost pokretanja upravnog spora protiv odluka Visokog saveta sudstva donetih tokom disciplinskog postupka. Ova preporuka je ispoštovana. Prema revidiranom članu 106. Nacrta zakona, protiv odluke Visokog saveta sudstva nije moguća tužba Upravnom sudu.

49. Prema članu 83. Nacrta zakona, postoji poseban postupak za razrešenje predsednika suda, koji mogu pokrenuti sudije, predsednik višeg suda, telo za ocenjivanje rada ili Disciplinska komisija (član 82). Istovremeno, osnov za privođenje predsednika suda krivičnoj odgovornosti delimično je isti kao i privođenje disciplinskoj odgovornosti sudije ili njegovo razrešenje (teški disciplinski prekršaj – videti član 81. Nacrta zakona). Čini se da predsednik suda može biti smenjen sa svoje pozicije bez ikakvog učešća Disciplinske komisije. Slično, postupak za razrešenje sudije može pokrenuti Visoki savet sudstva po službenoj dužnosti, bez prethodnog ispitivanja predmeta od strane Disciplinske komisije.

50. U zaključku, Venecijanska komisija primećuje da uprkos poboljšanjima i pojašnjenjima unetim u Revidirani nacrt zakona, međuodnos između različitih vrsta odgovornosti i različitih vrsta postupaka ostaje nejasan. Konkretne odredbe Revidiranog nacrta zakona ne narušavaju nužno bilo koje standarde, ali mogu dovesti do sukoba nadležnosti i na taj način narušiti efikasnost disciplinskog mehanizma. Jedna od opcija bi bila da se u Poslovniku Visokog saveta sudstva objasni proces donošenja odluka i odnosne uloge različitih aktera i organa (podnosilac prijave, Disciplinski tužilac, Disciplinska komisija, Visoki savet sudstva, itd.) u pogledu svake vrste postupka. Druga opcija bi bila da se razrešenje tretira kao disciplinska sankcija, praćena specifičnim proceduralnim zahtevima.

• ocenjivanje rada ne bi trebalo da uključuje procenu primene sudske diskrecije u tumačenju činjenica i zakona.

51. Revidirani član 36. stav 3. Nacrta zakona opisuje principe ocenjivanja sudija, što isključuje ocenu sudijske diskrecije (unutrašnje uverenje sudije) u proceni dokaza i tumačenju propisa. Ovo se odnosi na preporuku Venecijanske komisije. Venecijanska komisija ponavlja da su u Revidiranom nacrtu zakona isključeni specifični kriterijumi za ocenjivanje. Kao što je gore preporučeno, Nacrt zakona bi trebalo da vrati posebne kriterijume za ocenjivanje pojedinačnih sudija i, posebno, predsednika sudova, dok Visoki savet sudstva može doneti detaljnije propise o tome. Ministarstvo pravde je izrazilo spremnost da se u tekst zakona vrati konkretnije kriterijume, što je pozitivno.

2. Ostale preporuke

52. Iako je član 5. prvobitnog Nacrta zakona garantovao adekvatne plate za sudije, on nije sadržao garancije za realizaciju ovog principa. Komisija je primetila da se ovaj problem može rešiti, između ostalog, uvođenjem različitih tehnika kao što je upoređivanje nivoa plata sa prosečnom platom u zemlji, ili sa platama u izvršnoj ili zakonodavnoj vlasti. Izmenjenim članom 41. uvedena je nova odredba prema kojoj osnovica za obračun i isplatu sudijske zarade “ne može biti manja od prosečne neto zarade zaposlenog u Republici Srbiji prema poslednjem objavljenom podatku organa nadležnog za poslove pre usvajanja predloga budžeta za narednu godinu”. Stoga je ispoštovana preporuka Venecijanske komisije. Međutim, u poslednjoj rundi komentara Ministarstvo pravde je obavestilo Komisiju da će ovaj stav člana 41. biti preformulisan, posle konsultacija sa Ministarstvom finansija. To bi glasilo: “osnovica za obračun i isplatu sudijske plate utvrđuje se Zakonom o budžetu”. Ovo je korak unazad u poređenju sa revidiranim tekstom, jer ne uvodi nikakva merila za plate sudija.

53. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine, Venecijanska komisija je primetila da je celokupni smisao člana 31. Nacrta zakona koji se tiče inkompatibilnosti sudijskog mandata sa drugim zanimanjima bio u skladu sa sličnim odredbama u drugim jurisdikcijama. Međutim, to bi se moglo dodatno poboljšati, između ostalog, isključivanjem svake mogućnosti da sudija može obavljati bilo koju funkciju u izvršnoj vlasti. Komisija je dalje primetila da reči “ako zakonom nije drugačije propisano”, sadržane u članu 31. Nacrta zakona, impliciraju da sudija može istovremeno da radi i na drugoj javnoj funkciji. U revidiranom članu 31. stav 1. Nacrta zakona navedene reči su izbrisane čime se eliminiše mogućnost paralelnog zapošljavanja. Ovo je u skladu sa preporukom Venecijanske komisije.

54. Još jedan problem koji je Venecijanska komisija ranije identifikovala u članu 31. Nacrta zakona bila je veoma široka zabrana sudiji da “politički deluje na neki drugi način” (stav 1) i da ima druge funkcije (čak i neplaćene) koje bi mogle biti u suprotnosti sa dostojanstvom, ugledom i nezavisnošću sudije (stav 2). Komisija primećuje da nisu uvedene nikakve relevantne promene. Venecijanska komisija ponavlja da bi u Nacrtu zakona trebalo precizirati da su zabranjeni samo određeni “očigledni oblici snažnog političkog angažmana”, kao što je vršenje odgovorne funkcije u političkoj stranci, izlazak na izbore na listi političke stranke, koautorstvo ili potpisivanje političkih manifesta, proglasa i sl.). Venecijanska komisija preporučuje da zakon formuliše granice dozvoljenog političkog angažovanja sudija, kao što je navedeno u nastavku; ako je potrebno, Etički kodeks bi mogao dalje da razvija ovu odredbu. Ministarstvo pravde je tvrdilo da član 31. Nacrta zakona samo reprodukuje član 148. stav 4. Ustava koji predviđa da je “zabranjena politička aktivnost sudija”. Međutim, jasno je da za sudije nisu zabranjeni svi politički akti (glasanje je najočitiji primer), već samo neki oblici političkog angažovanja. Ova pitanja mogu se detaljnije objasniti u Etičkom kodeksu ili u obrazloženju zakona.

55. Konačno, Venecijanska komisija je u Mišljenju iz oktobra 2022. godine napomenula da je lista neusklađenosti u članu 91. Nacrta zakona u vezi sa sudijama porotnicima veoma oskudna i nejasno formulisana, u poređenju sa članom 31. Nacrta zakona (u vezi sa profesionalnim sudijama), i da bi se taj član mogao proširiti na pomenute jasne slučajeve inkompatibilnosti za sudije porotnike. Pored toga, uprkos pojašnjenju Ministarstva pravde izvestiocima (videti paragraf 46. Mišljenja iz oktobra 2022. godine), da se, prema članu 94. Nacrta zakona, odredbe Nacrta zakona koje se odnose na sudije profesionalce primenjuju i na sudije porotnike, Komisija je utvrdila da primena ovih pravila još uvek nije jasna, da li se ova pravila primenjuju na sudije porotnike u celini ili samo mutatis mutandis. Revidirani član 91. Nacrta zakona (trenutno član 92. Nacrta zakona) je neznatno izmenjen, isključujući advokate da postanu sudije porotnici. Ministarstvo pravde se u svojim pisanim komentarima obavezalo da će dodatno izmeniti tekst, kako bi se obuhvatili drugi jasni slučajevi neusklađenosti: stoga se predlaže da sudije porotnici ne mogu biti državni službenici. Ovom izmenom preporuka Venecijanske komisije u tom pogledu može se smatrati sprovedenom.

D. Revidirani nacrt zakona o Visokom savetu sudstva

1. Ključne preporuke

• Nacrt zakona treba da obezbedi najširu zastupljenost među laicima kako bi se izbegla politički homogena laička komponenta u Visokom savetu sudstva; to se može postići na primer revizijom procesa predlaganja kandidata ili pravila o glasanju za njih u skupštinskom Odboru za pravosuđe.

56. Venecijanska komisija ponavlja svoju zabrinutost da će pri izboru četiri člana laika Narodna skupština morati da izabere sa liste od osam kandidata, koje je prethodno utvrdio Odbor za pravosuđe Narodne skupštine po političkoj liniji. Venecijanska komisija je insistirala na obezbeđivanju što šire političke zastupljenosti laičke komponente Visokog saveta sudstva i u tom cilju je predložila nekoliko rešenja.

57. Jedno rešenje je bilo formulisanje kriterijuma (ne)podobnosti na takav način da se pojača politička neutralnost kandidata, posebno uslov da nisu bili aktivni u politici neko vreme pre nego što se kandiduju za poziciju laika. Međutim, Ministarstvo pravde je tvrdilo da bi takav period “hlađenja” mogao biti potencijalno neustavan (videti paragraf 80. Mišljenja iz oktobra 2022. godine), što može objasniti zašto ovaj put nije istražen.

58. Kao alternativu, Ministarstvo pravde Republike Srbije je predložilo da se proširi pojam “dostojnosti” kandidata, što je jedan od kriterijuma za njihov uži izbor, tako što će u članu 44. Nacrta zakona precizirati da “dostojnost” kandidata “implicira odsustvo snažnog političkog uticaja”. Ovo je dobrodošao dodatak, koji treba još više razvijati. Dakle, u Nacrtu zakona treba precizirati da kandidati koji su bili izabrani funkcioneri ili članovi Vlade ili članovi političkih partija sa rukovodećom ulogom ne mogu biti smatrani “dostojnim” i da stoga ne bi trebalo da budu kvalifikovani za Visoki savet sudstva. Predlog zakona treba jednako da predvidi da su nepodobni oni kandidati čiji su bliski rođaci, supružnici i partneri bili aktivni u politici. Po mišljenju Venecijanske komisije, ovakvo jačanje uslova (ne)podobnosti može ublažiti rizik od politizacije laičke komponente Visokog saveta sudstva i stvoriti “sigurnosnu distancu” između članova laika i stranačke politike.

59. U Mišljenju iz oktobra 2022. Venecijanska komisija je rekla da se glavni problem izbegavanja politički homogene laičke komponente može rešiti na različite načine. Između ostalog, Venecijanska komisija je predložila da bi osam kandidata moglo biti izabrano putem nekog oblika proporcionalnog glasanja. Ovaj predlog ostaje opcija, ali postoje i drugi modaliteti.

60. Ministarstvo pravde je predložilo izmenu procedure glasanja u Odboru. Tako, prema revidiranom članu 49. novi stav 2. Nacrta zakona, svaki član Odbora će predložiti jednog kandidata. Revidirani nacrt zakona doneće neka dalja poboljšanja u pogledu transparentnosti postupka pred Narodnom skupštinom i u postupku pred petočlanom Komisijom (koja služi kao mehanizam protiv ćorsokaka ako Narodna skupština ne izabere četiri člana). Ovi dodaci imaju za cilj da opoziciji daju više glasa u izboru članova laika Visokog saveta sudstva, što je pozitivno.

61. Što je najvažnije, Ministarstvo pravde je predložilo da se u članu 49. Nacrta zakona predvidi da Odbor za pravosuđe Narodne skupštine odlučuje o užem izboru od osam kandidata dvotrećinskom većinom glasova članova Odbora kako bi se obezbedila najšira politička podrška kandidata. Ukoliko ova većina ne bude postignuta u prvom krugu, biće održan drugi krug u kome će lista od osam kandidata morati da bude odobrena prostom većinom glasova.

62. Venecijanska komisija oprezno pozdravlja ovu inicijativu srpskih vlasti. Savet je sastavljen na proporcionalnoj osnovi od predstavnika različitih političkih partija. Prema tome, uslov kvalifikovane većine obično će osigurati da će kandidati imati značajnu međustranačku podršku. Ovo smanjuje rizik od politički homogene laičke komponente, što je bila glavna briga Venecijanske komisije u Mišljenju iz oktobra 2022. godine.

63. Što se tiče mehanizma protiv ćorsokaka koji je predložilo Ministarstvo pravde Republike Srbije, Venecijanska komisija ponavlja da je “svesna poteškoća u dizajniranju odgovarajućih i efikasnih mehanizama protiv ćorsokaka, za koje ne postoji jedinstven model”. Jedna opcija je da se obezbedi drugačija, sve manja većina u narednim krugovima glasanja, ali to ima nedostatak da većina možda neće tražiti konsenzus u prvom krugu znajući da će u narednim krugovima njihov kandidat pobediti. Druga, možda poželjnija, rešenja uključuju korišćenje proporcionalnih metoda glasanja, pribegavanje uključivanju različitih institucionalnih aktera ili uspostavljanje novih odnosa između državnih institucija. Svaka država mora da smisli svoju formulu.”

64. Ukratko, Venecijanska komisija pozdravlja predlog srpskih vlasti da (a) zahtevaju kvalifikovanu većinu u Odboru, i (b) ojačaju kriterijume nepodobnosti, pod uslovom da se ovi kriterijumi dalje razrađuju u Nacrtu zakona kako je preporučeno od strane Komisije. Ovo bi se pozabavilo zabrinutošću koju je izrazila Venecijanska komisija u svom Mišljenju iz oktobra 2022. godine o opasnostima u vezi sa politički homogenom laičkom komponentom.

• Nacrt zakona treba preciznije da opiše u kojim situacijama može prestati mandat članu Visokog saveta sudstva; Nacrt zakona bi mogao eksplicitno da predvidi da neučestvovanje člana u radu Visokog saveta sudstva bez ozbiljnog i objektivnog razloga može dovesti do prestanka njegovog mandata, a takve odluke se donose prostom većinom glasova.

65. Revidirani član 54. stav 4. Nacrta zakona, predviđa prestanak mandata članu Visokog saveta sudstva prostom većinom u slučaju da “bez opravdanog razloga ne učestvuje u radu Saveta” (član 20. stav 2. Nacrta zakona). Ovo je u skladu sa ključnom preporukom Mišljenja iz oktobra 2022. U Mišljenju iz oktobra 2022. takođe se insistira da se izostanci moraju ponoviti. Ministarstvo je u svojim pisanim komentarima prihvatilo ovu primedbu i saglasno da u skladu sa tim izmeni tekst.

66. Mišljenje iz oktobra 2022. takođe preporučuje da član koji rizikuje isključenje treba da ima koristi od pravične procedure. Revidirani nacrt zakona (član 56. stav 3. Nacrta zakona) nabraja osnovne procesne garancije u kontekstu postupka za prevremeni prestanak mandata izabranog člana Visokog saveta sudstva.

67. Konačno, u Mišljenju iz oktobra 2022. godine naglašeno je da odluku o prestanku mandata člana treba doneti prostom većinom u Visokom savetu sudstva. Kako proizilazi iz člana 20. prečišćenog Nacrta zakona, za takve odluke nije potrebna posebna većina od osam članova, odnosno mogu se doneti prostom većinom od 6 članova (od 11). Stoga su ove preporuke sprovedene.

• ako se ispoštuju gore navedene dve preporuke, smanjuje se značaj pitanja visokog kvoruma za donošenje odluka Visokog saveta sudstva; s tim da se može održati povećana većina za donošenje nekih važnih odluka.

68. Venecijanska komisija ponavlja da visok kvorum (osam članova – videti član 18. Revidiranog nacrta zakona) može sprečiti Visoki savet sudstva da funkcioniše efikasno, posebno ako srpske vlasti ne usvoje adekvatne mere kako bi izbegle politički homogenu laičku komponentu Visokog saveta sudstva. Preporuka da se kvorum smanji na sedam članova (osim u slučajevima kada je potrebna posebna većina prema članu 20. Nacrta zakona) nije ispoštovana i ostaje na snazi. Međutim, ukoliko se sprovode mere koje imaju za cilj smanjenje rizika od politički homogene laičke komponente, kako je gore opisano (videti paragraf 56. Ovog mišljenja i dalje), značaj pitanja visokog kvoruma za donošenje odluka Visokog saveta sudstva je smanjen.

2. Ostale preporuke

69. Mišljenje iz oktobra 2022. preporučilo je da se preciznije opiše u kojim situacijama mandat člana Visokog saveta sudstva može prestati, između ostalog, povezivanjem sa ponašanjem (a ne samo opštom “nedostojnošću”). Venecijanska komisija primećuje da član 54. Nacrta zakona nije revidiran u tom pogledu, osim što je izraz “nedostojan” zamenjen sa “nedostojanstven”, što ne izgleda kao suštinska promena, pa stoga nije ispoštovana preporuka Venecijanske komisije.

70. Venecijanska komisija je imala rezerve u pogledu mogućnosti prestanka mandata ukoliko član “ne obavlja funkciju člana Saveta u skladu sa Ustavom i zakonom”. Komisija je smatrala da je ova formulacija previše nejasna da bi se koristila kao osnov za razrešenje. Ova rečenica je izbačena iz člana 54. Nacrta zakona i zamenjena novim osnovom za prestanak mandata: neučestvovanje u radu Saveta bez opravdanog razloga. Ovo je u skladu sa preporukom Venecijanske komisije. Međutim, izmenjen je samo član 54. Nacrta zakona, dok se u članu 56. Nacrta zakona i dalje koristi nejasna formulacija koju kritikuje Venecijanska komisija (da mandat prestaje ako član “ne obavlja funkciju člana Saveta u skladu sa Ustavom i zakonom”).

III. Zaključci

71. Ministar pravde Republike Srbije je pismom od 15. novembra 2022. godine zatražila naknadno mišljenje Venecijanske komisije na tri revidirana nacrta zakona kojima se sprovode ustavni amandmani o pravosuđu: Nacrt zakona o uređenju sudova, Nacrt zakon o sudijama i Nacrt zakona o Visokom savetu sudstva.

72. Ispoštovan je značajan deo preporuka Mišljenja iz oktobra 2022. godine, a pre svega preporuke o zajedničkom usvajanju Sudskog poslovnika od strane Visokog saveta sudstva i ministra pravde; o ukidanju ovlašćenja ministra pravde da predlaže sudije porotnike za izbor; o sužavanju liste disciplinskih prekršaja i uvođenju izričite zabrane da se sudije smatraju odgovornim za strukturalne probleme u pravosuđu; o razjašnjavanju pojmova “teških” i “ponovljenih” disciplinskih prekršaja; o isključenju materijalnopravnih odluka sudija iz delokruga ocenjivanja rada i o preciznijem opisivanju osnova za prestanak mandata članu Visokog saveta sudstva.

73. Neke od preporuka Venecijanske komisije su ispoštovane samo delimično. Ovo se, između ostalog, odnosi na neke široko formulisane ili nejasne odredbe koje, kao takve, nisu u suprotnosti sa evropskim standardima, ali mogu stvoriti rizik od zabune (nedostatak jasnoće uloge Ministarstva pravde u nadzoru određenih oblasti rada sudova) (vidi paragraf 14. gore), uloge predsednika sudova u kontekstu “sudske uprave” (paragraf 16), ovlašćenja predsednika viših sudova u odnosu na predsednike nižih sudova (paragraf 20), kao i međuodnos između disciplinskog postupka i postupka za razrešenje i uloge Visokog saveta sudstva u tim postupcima (paragraf 47).

74. Što se tiče tih preporuka, Venecijanska komisija priznaje da su autori nacrta preduzeli korake u pravcu navedenom u Mišljenju iz oktobra 2022. Ono što je najvažnije, dodali su neke opšte principe koji će omogućiti primenu specifičnih pravila. Ministarstvo pravde je predložilo neka bitna pojašnjenja u vezi sa značenjem pojedinih odredbi revidiranih nacrta zakona. Važno je, međutim, da se ova pojašnjenja reprodukuju ili u nacrtima zakona ili bar u memorandumima sa obrazloženjima koji prate usvajanje ova tri zakona. To bi pomoglo da se osigura da se tri nacrta zakona koja se razmatraju, kada budu usvojeni, tumače na način koji poštuje nezavisnost sudstva. U Venecijanskoj komisiji su uvereni da će objašnjenja koja je Ministarstvo pravde dalo u procesu dijaloga sa izvestiocima biti korišćena u skupštinskoj raspravi u cilju daljeg unapređenja zakonskih tekstova. Venecijanska komisija takođe ponavlja da se u svakom slučaju može zahtevati promena pravne kulture u pravosuđu kako bi se dopunile pozitivne promene koje donosi tekuća zakonodavna reforma.

75. Jedna od najvažnijih komponenti uspeha reforme Visokog saveta sudstva je potreba da se obezbedi da laička komponenta Visokog saveta sudstva ne bude politički homogena. U Mišljenju iz oktobra 2022. godine Venecijanska komisija je predložila nekoliko mogućih načina kako da se ovaj rizik ublaži. Venecijanska komisija pozdravlja predlog srpskih vlasti da (a) zahteva kvalifikovanu većinu u Odboru za pravosuđe Narodne skupštine i (b) da ojača kriterijume nepodobnosti, pod uslovom da se ti kriterijumi dalje razrađuju u Zakonu kako je preporučeno od strane Venecijanske komisije. Time bi se rešila zabrinutost zbog opasnosti u vezi sa politički homogenom laičkom komponentom Visokog saveta sudstva.

76. Venecijanska komisija ostaje na raspolaganju srpskim vlastima za dalju pomoć po ovom pitanju.

Izvor: Vebsajt Ministarstva pravde, 19.12.2022.
Naslov: Redakcija