ZAKON O PARNIČNOM POSTUPKU: Inicijativa opšte sednice Vrhovnog kasacionog suda za izmenu ZPP-a

Na sednici održanoj 25.12.2019. godine, Opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda usvojila je Inicijativu i predlog za izmenu odredbi člana 403. stav 2. tač. 2. i 3, člana 404. i člana 469. ZPP, i zatražila od ovlašćenog predlagača da se donese Zakon o izmenama Zakona o parničnom postupku kojim će se po hitnom postupku izvršiti izmene tih odredbi Zakona o parničnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 72/2011, 49/2013 - odluka US, 74/2013 - odluka US, 55/2014 i 87/2018).

Analiza o postojećim zakonskim rešenjima kroz praksu omogućuje ocenu delotvornosti postojećih pravnih sredstava, na osnovu koje se upućuje inicijativa za izmenu odredbi ZPP-a.

I

Obrazloženje i predlog za izmenu vezano za član 403. stav 2. u tačkama 2. i 3. ZPP

Izmenama ZPP-a od 31.05.2014. godine ("Sl. glasnik RS", br. 55/14), noveliran je član 403. time što je dodat stav 2. ZPP, kojim je u tačkama 2. i 3. propisano da je revizija uvek dozvoljena: kada je drugostepeni sud preinačio presudu i odlučio o zahtevima stranaka (tačka 2) i kada je drugostepeni sud usvojio žalbu, ukinuo presudu i odlučio o zahtevima stranaka (tačka 3).

Pri takvom zakonskom rešenju, nužna je bila intervencija zaključcima Građanskog odeljenja VKS zauzetim 03.03. i 10.03.2015. godine da se pravilo o dozvoljenosti revizije u situacijama iz noveliranog člana 403. stav 2. tač. 2. i 3. ZPP, ne primenjuje ako se radi o troškovima postupka ili kamati kao sporednim potraživanjima, u sporovima male vrednosti, u parnicama zbog smetanja državine ili ako je posebnim zakonom propisano da revizija nije dozvoljena. Sporovi male vrednosti, pitanje troškova i kamata, objektivno po svim pravilima, svakako ne zaslužuju da se nađu pred VKS, bez obzira na značaj koji imaju za stranke iz tog postupka.

Sporovi male vrednosti su sporovi čija vrednost ne prelazi dinarsku protivvrednost od 3.000 evra (član 468). Ne smatraju se sporovima male vrednosti u smislu odredbi ove glave zakona, sporovi o nepokretnostima, sporovi iz radnog odnosa i sporovi zbog smetanja državine (član 469).

Merodavni novčani cenzus za izjavljivanje revizije kao vanrednog pravnog leka je 40.000 evra u dinarskoj protivvrednosti (novelirani član 403. stav 3), odnosno 100.000 evra u dinarskoj protivvrednosti u privrednim sporovima (novelirani član 485).

 Način drugostepenog odlučivanja u žalbenom postupku kao takav ne bi trebalo da "automatski" omogući pravo na reviziju u parnicama u kojima revizija nije dozvoljena po merodavnom novčanom cenzusu, pre svega zato što je ovo zakonsko rešenje uvedeno po prvi put u odredbe ZPP-a i suprotno je dugogodišnjoj praksi i procesnim zakonskim rešenjima. Takvim izmenama stvoreni su uslovi da revizija kao vanredni pravni lek praktično postane redovni pravni lek, a to svakako ne vodi u efikasno trećestepeno odlučivanje i ne odgovara ulozi koju treba da ima Vrhovni kasacioni sud kao najviši sud u Republici Srbiji.

Dozvoljavanje revizije zbog načina drugostepenog odlučivanja u situacijama kada revizija po redovnom toku stvari - zbog novčanog cenzusa ne bi bila dozvoljena, dovodi do krajnje nejednakog pristupa sudu trećeg stepena i nejednakoj zaštiti prava pred sudovima, proklamovanoj u članu 36. stav 1. Ustava. Pogotovo što je u stavu 2. ovog člana Ustava, strankama garantovano pravo na žalbu kao redovan pravni lek, što dalje znači da pravo na reviziju kao vanredni pravni lek nije Ustavom garantovano pravo. Revizija treba da bude dostupna pod istim uslovima nezavisno od načina odlučivanja, čime se jedino jemči jednaka zaštita prava pred sudom trećeg stepena.

Predlaže se izmena u sledećoj sadržini:

Menja se odredba člana 403. stav 2. tako što se odredbe tač. 2. i 3. tog stava brišu.

II

Obrazloženje i predlog za izmenu vezano za član 469. ZPP

Zalaganje za izmenu člana 469. ZPP po kojem se sporovi iz radnog odnosa ne smatraju sporovima male vrednosti, počiva na tome da je prevaziđena i neživotna ova odredba preuzeta po automatizmu još iz prvog ZPP-a ("Službeni list SFRJ", br.4/76) koji je stupio na snagu 01.07.1977. godine i nakon toga prepisivana u kasnije donetim procesnim zakonima. U postojećim okolnostima i kontekstu izmenjene regulative u oblasti radnopravnih odnosa svakako da ne zaslužuje takav tretman i značaj. Pogotovo što stranke imaju pravo na reviziju koja je uvek dozvoljena u radnim sporovima (član 441) kada je reč o zasnivanju, postojanju ili prestanku radnog odnosa (kada se rešava radnopravni status), što znači i onda kada se o takvoj naknadi odlučuje u sklopu radnog spora, a u redovnoj situaciji je za pravo na izjavljivanje revizije merodavan novčani cenzus. Zato nema pravno argumentovanih razloga da se u sporovima za naknade iz radnog odnosa, primerice za isplatu naknade troškova prevoza, troškova za ishranu ili regresa čije visine su najčešće u rasponu od 1.500 pa do 10.000,00 dinara, ili naknade zarade koje takođe najčešće ne prelaze iznos od 3.000 evra što odgovara vrednosti spora male vrednosti, odlučuje pred Vrhovnim kasacionim sudom kao najvišim sudom, jer ove naknade spadaju u korpus iz radnog odnosa, zbog čega se ne može primeniti pravni zaključak Građanskog odeljenja od 03.03. i 10.03.2015. godine.

U vidu treba imati da uspostavljeni sistem usaglašavanja sudske prakse apelacionih sudova omogućuje da se na operativan i efikasan način obezbedi ujednačena sudska praksa po pitanjima koja se javljaju u sporovima iz oblasti radnog prava, te jednako tako i u sporovima o naknadama iz radnog odnosa koje po visini ne prelaze iznos dinarske protivvrednosti 3.000 evra. U postojećim okolnostima celishodno je da apelacioni sudovi postupaju kao žalbeni u predmetima o naknadama iz radnog odnosa nezavisno od visine postavljenih zahteva. Da bi se takav razuman cilj ostvario nužna je i promena regulative o stvarnoj nadležnosti u Zakonu o uređenju sudova, koja se takođe predlaže u sklopu zalaganja za uspostavljanje racionalnog sistema kojim se obezbeđuje delotvorno ostvarenje sudske zaštite i primene prava.

Predlaže se izmena ZPP u sledećoj sadržini:

Odredba člana 469. se menja tako što se brišu reči: "sporovi iz radnih odnosa".

Predlaže se ujedno i izmena Zakona o uređenju sudova u članu 24. stav 1. o nadležnosti apelacionog suda, tako što bi se dodala tačka 4. koja bi glasila:

"na presude osnovnih sudova u svim sporovima iz radnih odnosa"

III

Obrazloženje i predlog za izmenu vezano za član 404. ZPP

Zakonom o parničnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 72/2011, 49/2013 - odluka US, 74/2013 - odluka US, 55/2014), koji je stupio na snagu 01.02.2012. godine, u članu 404. stav 1. propisano je da je revizija izuzetno dozvoljena zbog pogrešne primene materijalnog prava i protiv drugostepene presude koja ne bi mogla da se pobija revizijom, ako je po oceni Vrhovnog kasacionog suda potrebno da se razmotre pravna pitanja od opšteg interesa ili pravna pitanja u interesu ravnopravnosti građana, radi ujednačavanja sudske prakse, kao i ako je potrebno novo tumačenje prava (posebna revizija).

Dok je o dozvoljenosti ranije izuzetne revizije po članu 395. ZPP-a, odlučivao apelacioni sud u trojnom veću, o dozvoljenosti i osnovanosti posebne revizije iz člana 404. ZPP-a odlučuje Vrhovni kasacioni sud u veću od pet sudija.

Polazeći od uloge Vrhovnog kasacionog suda da ujednačava i usmerava sudsku praksu i da rešava opšta pravna pitanja u cilju očuvanja pravne sigurnosti kao elementa prava na pravično suđenje, namera zakonodavca prilikom uvođenja instituta posebne revizije bila je da se ovim vanrednim pravnim lekom značajno doprinese pravilnoj primeni materijalnog prava i jednakom tumačenju prava u situaciji pravnih praznina ili koliziji normi. Posebna revizija je ustanovljena radi razmatranja pravnih pitanja od opšteg interesa, ujednačavanja sudske prakse ili kada je potrebno novo tumačenje prava.

Međutim, primena instituta posebne revizije u praksi nije dala očekivani rezultat. Naprotiv, ona je blokirala rad najvišeg suda, dovodeći ga u poziciju da ne može da se bavi upravo onim predmetima koji po vrednosti i važnosti zaslužuju posebnu pažnju iz domena prevashodne nadležnosti kasacionog suda.

Prema podacima sudske pisarnice o broju primljenih posebnih revizija u masovnim predmetima (MUP, Železnice, NSZ, predškolske ustanove, banke…), u periodu od 2016. godine, do 31.10.2019. godine, može se zaključiti da je taj broj kontinuirano rastao. U ovom periodu broj predmeta primljenih po posebnoj reviziji u masovnim sporovima, uvećan je tri puta. Naime,

-           u toku 2016. godine, od ukupno primljenih revizijskih predmeta 5 315, po posebnoj reviziji primljeno je 1 516 predmeta, što iznosi 28,5% u odnosu na ukupan broj primljenih revizijskih predmeta

-           u 2017. godini od ukupno primljenih revizijskih predmeta 6 602, po posebnoj reviziji primljeno je 2 590 predmeta, što iznosi 39,2% u odnosu na ukupan broj primljenih revizijskih predmeta

-           u 2018. godini od ukupno primljenih revizijskih predmeta 9 327, po posebnoj reviziji primljeno 4 690 predmeta, što iznosi 50,3% u odnosu na ukupan broj primljenih revizijskih predmeta

-           u 2019. godini, i to do 31.10.2019. godine, od ukupno primljenih revizijskih predmeta 8 040, po posebnoj reviziji primljeno je 4 570, što iznosi 56,8% u odnosu na primljeni broj revizijskih predmeta u periodu deset meseci

Broj predmeta po posebnim revizijama zapravo je i veći, ali se statistički ne može iskazati, u odnosu na broj podnetih posebnih revizija u predmetima koji ne spadaju u masovne. Sudska pisarnica nije bila u mogućnosti da dostavi podatke o broju podnetih posebnih revizija u predmetima koji ne spadaju u masovne.

U odnosu na ukupan broj podnetih posebnih revizija, Vrhovni kasacioni sud je u manje od 5% slučajeva prihvatio odlučivanje o posebnoj reviziji. U svim ostalim predmetima podnošenje tog pravnog sredstva je ocenjeno nedopuštenim. Zbog toga su pokrenuti postupci po ovom pravnom sredstvu u 95% slučajeva okončani donošenjem rešenja o odbacivanju posebne revizije. Pri tome, te odluke su donete u veću od pet sudija, za razliku od donetih odluka po redovnim revizijama o kojima odlučuje trojno veće. Na taj način, osim sudija, angažovani su i svi ostali resursi Vrhovnog kasacionog suda na postupanju u predmetima koji su bez ikakvog uticaja na ostvarenje osnovne uloge ove najviše pravosudne instance. S tim u vezi izuzetna revizija je i prema stavu Ustavnog suda ocenjena kao nedelotvorno pravno sredstvo.

Iako je zamišljena kao delotvoran pravni lek za situacije kada redovna revizija po novčanom cenzusu ili po posebnom zakonu nije dozvoljena i to samo zbog pogrešne primene materijalnog prava, kada je potrebno ujednačiti sudsku praksu, razmotriti pravna pitanja kojima je potrebno novo tumačenje prava, ovaj posebni vanredni pravni lek se pretvorio u pokušaj dobijanja prava na reviziju i pristup VKS-u čak i za pitanja primene procesnih zakona, troškova postupka, kamate i u drugim situacijama kada redovna revizija nije dozvoljena po novčanom cenzusu, po posebnom zakonu ili po načinu odlučivanja. Prema postojećim zakonskim odredbama pravo na reviziju se može ostvariti u odnosu na sve građanske sporove nezavisno od vrste i vrednosti predmeta spora. Istina, to se može učiniti pod uslovima propisanim članom 404. ZPP. Međutim, uprkos propisanim ograničenjima ustanovljenim tom odredbom, u praksi se posebna revizija izjavljuje na način kao što se to čini i u slučaju redovne revizije. Šta više, u najvećem broju izjavljenih posebnih revizija samo se pominje odredba člana 404. ZPP bez bilo kakvog obrazloženja razloga koji bi u skladu sa tom odredbom predstavljali pravno dopušten osnov za njeno izjavljivanje. Na taj način Vrhovni kasacioni sud se opteretio rešavanjem posebnih revizija u enormno velikom broju predmeta u kojima su rešavani sporovi takve vrednosti koji nisu ni u žalbenoj nadležnosti apelacionog suda.

Odlučujući u predmetima po posebnoj reviziji Vrhovni kasacioni sud donosi na hiljade odluka o njihovoj nedozvoljenosti, odnosno odbacivanju. Uz to, zakonsko dopuštenje izjavljivanja revizije u gotovo svim predmetima samo po sebi stvara sumnju o pravnu valjanost odluka nižestepenih sudova sa aspekta njihove zakonitosti i pravilnosti. Na taj način postojećim zakonskim rešenjem onemogućava se pružanje delotvorne sudske zaštite po izjavljenim i redovnim i posebnim revizijama. Šta više, Vrhovni kasacioni sud se iz tog razloga lišava i mogućnosti da efikasno i delotvorno postupa u predmetima koji su od posebnog značaja za uspostavljanje vladavine prava. Jer, hiljadama donetim rešenja o odbacivanju izjavljenih posebnih i redovnih revizija u javnosti se potire učinak njegovih meritornih odluka donetih u predmetima u kojima su rešena pravna pitanja od izuzetne važnosti za pravni sistem u celini.

Imajući u vidu veliki broj odluka kojima se ne prihvata odlučivanje po posebnoj reviziji, postavlja se pitanje da li ovaj vanredni pravni lek predstavlja efikasno pravno sredstvo za obezbeđenje uloge koju ima Vrhovni kasacioni sud po Zakonu o uređenju sudova, a to je obezbeđenje jedinstvene primene i tumačenja prava.

Suština uloge Vrhovnog suda jeste da se bavi stvarima od velike važnosti i značaja i da polazeći od zakonskih ovlašćenja, ujednačava sudsku praksu rešavanjem spornog pravnog pitanja na zahtev prvostepenog suda (čl. 180-185 ZPP) koje ima za cilj i u funkciji je okončanja većeg broja predmeta, odlučivanjem o vanrednim pravnim lekovima u pojedinačnim predmetima, usvajanjem pravnih shvatanja radi popunjavanja pravnih praznina, održavanjem sastanaka sa apelacionim sudovima radi razmatranja spornih pitanja građanske materije, održavanjem savetovanja, utvrđivanjem sentenci i njihovim objavljivanjem na internet stranici suda i objavljivanjem odluka radi razvijanja jedinstvene baze sudske prakse.

Uređeni institut posebne revizije mogao bi voditi delotvornom ostvarenju sudske zaštite pred Vrhovnim kasacionim sudom koja bi bila u funkciji zaštite javnog interesa. U protivnom, pravni institut posebne revizije gubi svaki smisao i značaj, a posledica te činjenice se iskazuje u iscrpljujućem a nedelotvornom postupanju Vrhovnog kasacionog suda i enormnom opterećenju svih sudija i ostalih službi suda. Vrhovni kasacioni sud nije u mogućnosti da u dogledno vreme sa postojećim brojem sudija i pratećim službama obezbedi efikasno rešavanje predmeta u kojima je izjavljena revizija upravo iz razloga što neadekvatna-nedelotvorna postojeća zakonska rešenja o dopuštenosti revizije i posebne revizije kao vanrednog pravnog sredstva dozvoljavaju podnošenjem enormnog broja tih pravnih lekova. Zato se:

Predlaže izmena ZPP u pravcu:

Zakonski precizno urediti institut posebne revizije, taksativnim propisivanjem uslova za izjavljivanje posebne revizije i načina odlučivanja.

Pre svega, potrebno je propisati:

- precizne kriterijume kao uslove izuzetne dozvoljenosti revizije protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, u odnosu na koju redovna revizija nije dozvoljena,

- obaveznu sadržinu predloga za iniciranje postupka radi ocene o ispunjenosti uslova da se revizija dozvoli, roka i načina podnošenja,

- urediti postupak ocene o ispunjenosti uslova za izjavljivanje posebne revizije i postupak odlučivanja o posebnoj reviziji.

U pogledu kriterijuma, uređenjem instituta posebne revizije kao vanrednog pravnog sredstva treba obezbediti da se posebna revizija kao pravni lek dozvoli u cilju razmatranja pravnog pitanja koje je važno za odluku u sporu i od značaja je za pravnu sigurnost ili za razvoj prava kroz sudsku praksu, a naročito ako o tom pitanju:

- revizijski sud nije zauzeo stav, a postoji različita praksa drugostepenih sudova,

- revizijski sud je već zauzeo stav, ali se odlukom drugostepenog suda odstupa od stava revizijskog suda, a odstupanje od uspostavljene sudske prakse nije zasnovano na razlozima koji bi odstupanje činili opravdanim,

- revizijski sud je već zauzeo stav i presuda drugostepenog suda se zasniva na tom stavu, ali bi taj stav trebalo preispitati zbog uvaženih razloga iznetih tokom prvostepenog i drugostepenog postupka, zbog promene u pravnom sistemu uslovljene novim zakonodavstvom ili potvrđenim međunarodnim ugovorom, kao i zbog stanovišta iznetih odlukom Ustavnog suda Republike Srbije ili Evropskog suda za ljudska prava.

U pogledu obavezne sadržine predloga, propisati kao dužnosti podnosioca da u predlogu mora konkretizovati pravno pitanje zbog kojeg je podnet predlog da se dozvoli izjavljivanje revizije, uz navođenje propisa i drugih relevantnih izvora prava koji se odnose na to pitanje, kao i razloga zbog kojih smatra da je potrebno da se Vrhovni kasacioni sud izjasni o određenom pravnom pitanju, sa prilozima odluka na kojima je zasnovano obrazloženje o postojanju takve potrebe.

U pogledu postupka koji mora biti uređen moguća su različita rešenja.

Zaštita javnog interesa posredstvom posebne revizije koja bi samo izuzetno bila dozvoljena o određenom pravnom pitanju, mogla bi se ostvariti zakonskim ustanovljenjem jasnih kriterijuma i dvofaznog postupanja Vrhovnog kasacionog suda. Prva faza predstavljala bi preispitivanje i ocenu trojnog veća Vrhovnog kasacionog suda o ispunjenosti uslova za izjavljivanje posebne revizije o određenom pravnom pitanju, uz konstataciju u kojem delu i u odnosu na koje određeno pravno pitanje se dozvoljava izjavljivanje revizije ili se predlog odbacuje zbog nedostatka pretpostavki za izjavljivanje posebne revizije. Druga faza (od izjavljivanja revizije) predstavljala bi postupanje po dopuštenoj reviziji i odlučivanje veća Vrhovnog kasacionog suda u proširenom sastavu, donošenjem meritorne odluke o osnovanosti ili neosnovanosti revizije samo o pravnom pitanju u odnosu na koje je u prethodnoj fazi određeno da se revizija može izjaviti.

- ZAKLJUČAK -

Na osnovu iznetog o postojećem stanju može se zaključiti da enorman broj izjavljenih redovnih i posebnih revizija i donetih procesnih odluka po tim pravnim lekovima ima za posledicu poljuljano poverenje građana u pravosuđe, odnosno uspostavljanje efikasne i delotvorne zaštite prava u postupcima po vanrednim pravnim lekovima. Zaključak je da se to stanje može popraviti samo uspostavljanjem zakonskog okvira za odlučivanje Vrhovnog kasacionog suda isključivo u predmetima čije rešavanje ima izuzetni značaj ne samo za stranke već i za uspostavljanje jedinstvene sudske prakse. Zato je zauzet stav da se postojeće stanje može efikasno prevazići samo adekvatnim normativnim uređenjem dozvoljenosti revizije i posebne revizije koje će omogućiti delotvorno i blagovremeno odlučivanje pred Vrhovnim kasacionim sudom. Prema mišljenju sudija ovog suda to se u ovom trenutku može učiniti jedino izmenama važećih odredbi ZPP o dozvoljenosti revizije i posebne revizije. Takvo zalaganje se temelji na ustavnom jemstvu propisanom odredbom člana 36. Ustava Republike Srbije. Tom odredbom Ustava zajamčena je jednaka zaštita prava građana pred sudovima i garantovano pravo na žalbu, ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu građana. Ustavom se garantuje samo pravo na žalbu. Odnosno, Ustavom se jemči samo dvostepeno odlučivanje. Stoga se pravo na reviziju može ostvariti isključivo u skladu sa zakonom propisanim posebnim uslovima. Međutim, ostvarenje tog prava ne može biti opredeljeno zakonskim rešenjem kojim se onemogućava delotvorno postupanje i odlučivanje Vrhovnog kasacionog suda. Naprotiv, tom sudu se odgovarajućim zakonskim rešenjima mora obezbediti da kao najviša pravosudna instanca donosi odluke kojima će se suštinski omogućiti ostvarenje njegove osnovne uloge na planu jednake zaštite prava svih građana i predvidivosti ishoda rešavanja spornih odnosa.

Izvor: Vebsajt Vrhovnog kasacionog suda, 26.12.2019.
Naslov: Redakcija