OCENA USTAVNOSTI: OBJAVLJENA ODLUKA USTAVNOG SUDA KOJOM SE UTVRĐUJE DA ODREDBE ČL. 1. I 2. ODLUKE O UTVRĐIVANJU VISINE TROŠKOVA UPISA U IMENIK ADVOKATA, IMENIK ZAJEDNIČKIH ADVOKATSKIH KANCELARIJA I IMENIK ADVOKATSKIH ORTAČKIH DRUŠTAVA NISU U SAGLASNOSTI SA USTAVOM I ZAKONOM - "Sl. glasnik RS", br. 54/2014

Ustavni sud, na sednici održanoj 20. februara 2014. godine, doneo je

ODLUKU

1. Utvrđuje se da odredbe čl. 1. i 2. Odluke o utvrđivanju visine troškova upisa u imenik advokata, imenik zajedničkih advokatskih kancelarija i imenik advokatskih ortačkih društava broj 789-3/2012 od 18. maja 2012. godine, koju je doneo Upravni odbor Advokatske komore Srbije, nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.

2. Odbacuje se zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje koja je preduzeta na osnovu odredaba Odluke iz tačke 1.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu je podneto više zajedničkih inicijativa za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti čl. 1. i 2. Odluke o utvrđivanju visine troškova upisa u imenik advokata, imenik zajedničkih advokatskih kancelarija i imenik advokatskih ortačkih društava koju je, pod brojem 789-3/2012, 18. maja 2012. godine, doneo Upravni odbor Advokatske komore Srbije. Ocena ustavnosti i zakonitosti je tražena u odnosu na odredbe člana 21. Ustava Republike Srbije, čl. 6, 8. i 16. Zakona o zabrani diskriminacije i člana 18. Zakona o radu. Ocena osporenih odredaba Odluke tražena je i u odnosu na odredbe člana 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 12. uz navedenu konvenciju. Jednom od inicijativa predložena je i "obustava izvršenja osporene Odluke".

U inicijativama se kao razlog osporavanja navedenih odredaba Odluke navodi da je članom 1. Odluke visina troškova upisa u imenik advokata za kandidate iz reda advokatskih pripravnika i advokatskih pripravnika volontera, ali samo za one koji su proveli u tom statusu celokupni pripravnički staž, utvrđena u iznosu od 10% troškova upisa iz člana 2. ove odluke, odnosno 500 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan uplate, dok je u članu 2. Odluke utvrđena visina troškova upisa u imenik advokata za sve ostale kandidate, pa i advokatske pripravnike koji u tom statusu nisu proveli celokupan pripravnički staž, u iznosu od 5.000 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan uplate. Imajući u vidu razliku u visini troškova upisa za ove dve kategorije kandidata, inicijator smatra da se uspostavljanjem ekonomske i pravno nedopuštene razlike između ovih kandidata "teško narušava princip zabrane diskriminacije zaštićen Ustavom, Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i protokolima uz tu konvenciju", budući da Komori nije dato ovlašćenje da pravi bilo kakve razlike između kandidata koji žele da budu upisani u imenik, a ispunjavaju sve uslove za upis iz člana 6. Zakona i da se propisivanjem "neprimereno visokog iznosa troškova na ime upisnine" za jedan krug lica, daje prilika samo užem krugu lica da budu upisana u imenik, što predstavlja neposrednu diskriminaciju, a sprečava konkurenciju.

U odgovoru donosioca osporenog akta na navode iz inicijative, pored ostalog, ističe se: da se osporenom Odlukom ne vrši diskriminacija ni po jednom osnovu, niti se pravi razlika, niti nejednako postupa u odnosu na lice ili grupe, kao i članove njihovih porodica ili njihovih bliskih lica na otvoren ili prikriven način; da advokatski pripravnici upisani u imenik advokatskih pripravnika ili imenik advokatskih pripravnika volontera imaju status članova Advokatske komore, a da podnošenjem zahteva za upis u imenik advokata, ova lica menjaju profesionalni status od advokatskog pripravnika ka advokatu, s obzirom na to da su već kao članovi Komore upisani u imenik; da su svi građani u Republici jednaki u mogućnosti da se upišu u imenik advokatskih pripravnika ili imenik advokatskih pripravnika volontera ukoliko ispunjavaju Zakonom o advokaturi propisane uslove i prilikom tog upisa ne plaćaju nikakvu naknadu za upis; da svi imaju jednaku mogućnost da se upišu u imenik advokata ukoliko ispunjavaju Zakonom propisane uslove; da advokatske komore pored vršenja javnih ovlašćenja iz člana 65. Zakona vrše i druge poslove utvrđene članom 66. Zakona, a pored ostalih "organizuju i sprovode stalnu obuku advokata, advokatskih pripravnika, diplomiranih pravnika i zaposlenih u advokatskim kancelarijama i advokatskim ortačkim društvima i specijalizovano stručno usavršavanje advokata"; da uplata upisnine nije uslov za donošenje odluke o ispunjenosti uslova za upis u imenik advokata, ali jeste za polaganje svečane zakletve advokata, što je propisano članom 9. Zakona; da troškovi upisa nisu dodatni nameti koje je utvrdila Komora, već je to obaveza utvrđena Zakonom, zbog prirode advokatskih komora i načina njihovog finansiranja, budući da je to jedna od garancija samostalnosti i nezavisnosti advokature; da i broj advokatskih pripravnika i advokatskih pripravnika volontera koji "gotovo (da) odgovara polovini od ukupnog broja upisanih broja advokata", dokazuje da se svi koji ispunjavaju zakonom propisane uslove mogu upisati u imenik advokatskih pripravnika, obučavati za samostalni rad u advokaturi i učestvovati u unapređenju rada advokatske komore u celini; da se advokatura preko advokatskih komora stara o obnavljanju, podmlađivanju i stvaranju kvalitetnog kadra, tako što se kroz upis u imenik advokatskih pripravnika i imenik advokatskih pripravnika volontera omogućava stalna edukacija i priprema za njihov samostalan rad, a advokati, advokatske komore i advokatski pripravnici ulažu sopstvena sredstva za edukaciju, dok su drugi potencijalni kandidati za upis u imenik advokata, radom kod drugog poslodavca doprinosili unapređenju materijalne osnove tog poslodavca, te stoga ne proizlazi ni tvrdnja da je osporenim odredbama Odluke sprovedena posredna diskriminacija. Takođe, donosilac osporenog akta smatra da se ne može prihvatiti ni tvrdnja inicijatora da je plaćanje upisnine pokušaj sprečavanja konkurencije i stvaranja kvalitetnog kadra, budući da pitanje konkurencije u advokaturi nije vezano za advokaturu kao tržišno zanimanje koje posluje po pravilima iz Zakona o zaštiti konkurencije, a Zakonom o advokaturi, Statutom Advokatske komore Srbije i Kodeksom profesionalne etike, advokatima je zabranjeno reklamiranje.

Naknadno podnetim inicijativama (a uz jednu od njih dostavljeno je 109 "Potpisa za peticiju" sudijskih pripravnika, pripravnika volontera i sudijskih saradnika Prvog osnovnog suda u Beogradu, "povodom osporene Odluke"), koje nisu dostavljene na odgovor donosiocu osporenog akta, jer su već, sličnim navodima, osporene iste odredbe čl. 1. i 2. Odluke, ukazuje se na diskriminaciju lica sa završenim pravnim fakultetom koja pripravnički staž nisu u celini obavila u advokaturi, uz isticanje da se to najjasnije može uočiti među, sa jedne strane, pripravnicima koji su kao advokatski pripravnici obavili svoj celokupni pripravnički staž u sudovima na osnovu zamolnica advokata koje su oni upućivali predsednicima sudova i, sa druge strane, sudijskih pripravnika - volontera koji su pripravnički staž obavili na osnovu ugovora o volontiranju, budući da su obe vrste pripravnika "prošle identičan pripravnički staž i identičan program obuke", a zbog osnova po kojem su obavljali pripravnički staž, razlika u visini upisnine je deset puta veća, što "matematički - pravno gledano (govori da je) diskriminacija deset puta veća u odnosu na jednu kategoriju lica". Prema navodima inicijatora, propisana visina troškova upisa od 5.000 evra je "nemoguć uslov" u sadašnjim ekonomskim uslovima, kojim se lica sa već stečenim statusom advokata štite od konkurencije, pri čemu se postavlja i pitanje da li pravo na rad u Srbiji košta 5.000,00 evra i da li se osporenim odredbama Odluke uvodi monopol i pravi neposredna diskriminacija između dve kategorije lica. Iznosi se i mišljenje da bi na identičan način kao što je bilo uređeno članom 6. prethodnog Zakona o advokaturi, ponovo trebalo urediti troškove upisnine do iznosa tri prosečne neto zarade u Republici ostvarene u mesecu koji prethodi podnošenju zahteva za upis, prema zvaničnim podacima republičkog organa nadležnog za poslove statistike.

Na zahtev Ustavnog suda, dopisom od 29. januara 2014. godine, Prvi osnovni sud u Beogradu je obavestio Sud da su u tome sudu zaključena dva ugovora o obuci u svojstvu pripravnika - volontera sa advokatskim pripravnicima, radi stručnog osposobljavanja i sticanja uslova za polaganje pravosudnog ispita.

II

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Upravni odbor Advokatske komore Srbije je, pozivom na odredbe člana 65. stav 1. tačka 14) i člana 65. stav 2. Zakona o advokaturi ("Službeni glasnik RS", broj 31/11), te člana 33. stav 1. tačka 18) i čl. 127. i 128. Statuta Advokatske komore Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 85/11), doneo osporenu Odluku 18. maja 2012. godine. Odlukom je propisana visina troškova upisa u Imenik advokata, i to tako što je odredbama čl. 1, 2. i 4. Odluke propisana visina troškova upisa za kandidate koji upisom stiču pravo na bavljenje advokaturom, a odredbama člana 3. i čl. 5. do 11. Odluke visina troškova promene upisa za lica koja su već upisana u imenik advokata.

Osporenim odredbama čl. 1. i 2. Odluke propisano je:

"Član 1.

Utvrđuje se visina troškova upisa u Imenik advokata i to za:

Kandidate koji se u Imenik advokata upisuju iz reda advokatskih pripravnika i advokatskih pripravnika volontera, koji su proveli u tom statusu celokupan pripravnički staž, u iznosu od 10% troškova upisa iz člana 2. ove odluke, odnosno 500€ u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan uplate.

Advokatski pripravnici i advokatski pripravnici volonteri napred navedeni iznos plaćaju pod sledećim uslovima:

- da zahtev podnesu u roku od 12 meseci od polaganja pravosudnog ispita, a najkasnije u roku od šest meseci ukoliko je advokatski pripravnik, odnosno, odnosno advokatski pripravnik volonter ostvario pravo iz člana 61. stav 2. Zakona o advokaturi i nastavio sa pripravničkom vežbom nakon položenog pravosudnog ispita i najduže još godinu dana,

- da nakon prestanka statusa advokatskog pripravnika nisu zasnivali radni odnos, što dokazuju uverenjem nadležne filijale Nacionalne službe za zapošljavanje ili Fonda penzijskog osiguranja,

- da zahtev za upis u Imenik advokata podnesu u propisanim rokovima nekoj od advokatskih komora u sastavu Advokatske komore Srbije i da u onoj advokatskoj komori u čiji je Imenik advokatskih pripravnika ili advokatskih pripravnika volontera kandidat bio upisan, nije odbijen njegov zahtev za upis u Imenik advokata.

Navedeni uslovi moraju biti ispunjeni kumulativno.

Član 2.

Utvrđuje se visina troškova upisa u Imenik advokata za sve ostale kandidate u iznosu od 5.000€ u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan uplate.

Ovaj iznos plaćaju i advokatski pripravnici koji se nisu upisali u Imenik advokata u skladu sa članom 1. ove odluke."

Iz osporenih odredaba Odluke proizlazi da je propisana različita visina troškova upisa u imenik advokata za kandidate koji se u imenik advokata upisuju iz reda advokatskih pripravnika i advokatskih pripravnika volontera koji su proveli u tom statusu celokupan pripravnički staž, a pod taksativno nabrojanim uslovima iz ove odluke, u odnosu na sve ostale kandidate, i to u iznosu od 500€, odnosno 5.000€, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan uplate.

III

Ustavom Republike Srbije je utvrđeno: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta, da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima. (član 21. st. 1, 3. i 4.); da svako ima pravo na slobodan izbor rada i da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 2. i 3.); da pravnu pomoć pružaju advokatura, kao samostalna i nezavisna služba, i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave, u skladu sa zakonom (član 67. stav 2.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, pored ostalog, ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, kao i druge odnose od interesa za Republiku Srbiju, u skladu s Ustavom (član 97. tač. 2, 6. i 17.); da se u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, da se pojedina javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima, da se javna ovlašćenja mogu zakonom poveriti i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima (član 137. st. 1. do 3.).

Članom 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda utvrđeno je da se uživanje prava i sloboda predviđenih u ovoj konvenciji obezbeđuje bez diskriminacije po bilo kom osnovu, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, veroispovest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno poreklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status. Članom 1. Protokola broj 12 uz ovu konvenciju, utvrđeno je da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvariti bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, veroispovesti, političkom i drugom uverenju, nacionalnom ili društvenom poreklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu, a da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po pomenutim osnovima.

IV

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe Zakona o advokaturi ("Službeni glasnik RS", br. 31/11 i 24/12 - Odluka US), kojim je uređena advokatska služba, uslovi za bavljenje advokaturom i oblici rada advokata, prava, obaveze i odgovornosti advokata i advokatskih pripravnika i organizacija i rad advokatskih komora (član 1.), propisano da je advokatura nezavisna i samostalna služba pružanja pravne pomoći fizičkim i pravnim licima, te da se samostalnost i nezavisnost advokature ostvaruje, pored ostalog, organizovanjem advokata u Advokatsku komoru Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, kao samostalne i nezavisne organizacije advokata, donošenjem opštih akata od strane advokatskih komora, odlučivanjem o prijemu u advokaturu i o prestanku prava na bavljenje advokaturom (član 2. stav 1. i stav 2. tač. 3) do 5)). Prema članu 4. tač. 2), 3), 10), 14) i 15) Zakona, "advokat" je lice koje je upisano u imenik advokata, položilo advokatsku zakletvu i bavi se advokaturom, "kandidat" je lice koje je podnelo zahtev za upis u imenik advokata, sve dok nije upisano u imenik advokata i položilo advokatsku zakletvu, "imenik advokata" je imenik advokata državljana Republike Srbije, "advokatski pripravnik" je diplomirani pravnik upisan u imenik advokatskih pripravnika, koji se obavljanjem pripravničke vežbe kod advokata osposobljava za rad u advokaturi, a "imenik advokatskih pripravnika" je imenik advokatskih pripravnika koji se osposobljavaju za rad u advokaturi. Odredbama čl. 5. do 14. Zakona, u odeljku "II Uslovi za bavljenje advokaturom", uređeno je pravo na bavljenje advokaturom (član 5.), uslovi za upis u imenik advokata (član 6.), dokazivanje uslova za upis u imenik advokata (član 7.), odlučivanje o zahtevu kandidata (član 8.), advokatska zakletva (član 9.), donošenje rešenja o upisu i izdavanje advokatske legitimacije (član 10.), poništavanje odluke i rešenja o upisu (član 12.), upis bez ispitivanja uslova (član 13.) i upis advokata - stranih državljana (član 14.).

Prema odredbama člana 5. Zakona, pravo na bavljenje advokaturom stiče se donošenjem odluke o upisu u imenik advokata i polaganjem advokatske zakletve, a postupak za ostvarivanje prava na bavljenje advokaturom pokreće se zahtevom kandidata za upis u imenik advokata podnetim advokatskoj komori na čijem području će biti sedište advokatske kancelarije kandidata. Odredbama člana 6. Zakona propisani su uslovi za donošenje odluke o upisu u imenik advokata, ako ovim zakonom nije drugačije određeno, a prema članu 8. stav 2. Zakona, ako kandidat ispunjava uslove iz člana 6. stav 1. ovog zakona, advokatska komora donosi odluku o upisu u imenik advokata. Prema odredbi člana 9. stav 1. Zakona, advokatska komora je dužna da u roku od 30 dana od donošenja odluke o upisu u imenik advokata omogući kandidatu polaganje advokatske zakletve, pod uslovom da je uplatio troškove upisa, a ako se radi o stranom državljaninu i pod uslovom da je podneo dokaz o zaključenom ugovoru o osiguranju od profesionalne odgovornosti u Republici Srbiji. Prema članu 10. stav 1. Zakona, advokatska komora, na dan položene advokatske zakletve, donosi rešenje o upisu u imenik advokata i izdaje advokatsku legitimaciju.

Prema članu 63. Zakona, Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu su samostalne i nezavisne profesionalne organizacije advokata, osnovane u skladu sa zakonom i statutom Advokatske komore Srbije, koje su nadležne za vršenje javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa, u skladu sa ovim zakonom i svojim statutom i imaju svojstvo pravnog lica. Prema članu 65. stav 1. tač. 1), 9) i 14) Zakona, Advokatska komora Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, pored ostalih imaju sledeća javna ovlašćenja - odlučivanje o zahtevima za upis u imenik advokata, imenik zajedničkih advokatskih kancelarija, upisnik A i upisnik B imenika advokata, imenik advokatskih pripravnika i imenik advokatskih pripravnika volontera (tačka 1)), vođenje imenika iz tačke 1. ovog stava (tačka 9)), određivanje visine troškova upisa u imenik advokata (tačka 14)), s tim što prema članu 65. st. 2. i 3. Zakona, Advokatska komora Srbije vrši javno ovlašćenje iz stava 1. tačka 14), a kao drugostepeni organ javno ovlašćenje iz stava 1. tač. 1) i 9), dok advokatske komore u sastavu Advokatske komore Srbije u prvom stepenu vrše javna ovlašćenja iz stava 1. tač. 1) i 9).

Prema članu 72. Zakona, advokatske komore se finansiraju iz sopstvenih sredstava, izvori finansiranja advokatske komore su prihodi od upisa, članarine i druga sredstva, u skladu sa zakonom, s tim što visinu članarine i troškova upisa utvrđuje organ određen statutom advokatske komore, sredstva za rad Advokatske komore Srbije obezbeđuju se na način propisan njenim statutom, a odluka advokatske komore o visini dugovanja po osnovu članarine, visini troškova upisa i drugih redovnih materijalnih obaveza advokata prema advokatskoj komori ima svojstvo verodostojne isprave u izvršnom postupku.

Takođe, Ustavni sud je imao u vidu i odredbe Zakona o zabrani diskriminacije ("Službeni glasnik RS", broj 22/09), kojima je propisano, pored ostalog, da povreda načela jednakih prava i obaveza postoji ako se licu ili grupi lica, zbog njegovog, odnosno njihovog ličnog svojstva, neopravdano uskraćuju prava i slobode ili nameću obaveze koje se u istoj ili sličnoj situaciji ne uskraćuju ili ne nameću drugom licu ili grupi lica, ako su cilj ili posledica preduzetih mera neopravdani, kao i ako ne postoji srazmera između preduzetih mera i cilja koji se ovim merama ostvaruju (član 8.), da je zabranjena diskriminacija u oblasti rada, odnosno narušavanje jednakih mogućnosti za zasnivanje radnog odnosa ili uživanje pod jednakim uslovima svih prava u oblasti rada, kao što su pravo na rad, na slobodan izbor zaposlenja, na napredovanje u službi, na stručno usavršavanje i profesionalnu rehabilitaciju, na jednaku naknadu za rad jednake vrednosti, na pravične i zadovoljavajuće uslove rada, na odmor, na obrazovanje i stupanje u sindikat, kao i na zaštitu od nezaposlenosti, a ne smatra se diskriminacijom pravljenje razlike, isključenje ili davanje prvenstva zbog osobenosti određenog posla kod koga lično svojstvo lica predstavlja stvarni i odlučujući uslov obavljanja posla, ako je svrha koja se time želi postići opravdana, kao i preduzimanje mera zaštite prema pojedinim kategorijama lica iz stava 2. ovog člana (žene, trudnice, porodilje, roditelji, maloletnici, osobe sa invaliditetom i drugi) (član 16. st. 1. i 3.).

Odredbom člana 18. Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", broj 24/05) propisano je da je zabranjena, neposredna i posredna diskriminacija lica koja traže zaposlenje, kao i zaposlenih, s obzirom na, pored ostalog, imovinsko stanje.

V

Polazeći od izloženog ustavnopravnog okvira koji je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, a posebno od odredaba člana 97. tač. 2, 6. i 17. i člana 137. stav 1. do 3. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je zakonodavac ovlašćen da svojim propisom uredi i obezbedi ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti i da zakonom poveri obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima. Saglasno navedenom, Narodna skupština je Zakonom o advokaturi uredila advokatsku službu, uslove za bavljenje advokaturom i oblike rada advokata, prava obaveze i odgovornost advokata i advokatskih pripravnika i rad advokatskih komora. Istim zakonom Advokatskoj komori Srbije povereno je i javno ovlašćenje da odredi visinu troškova upisa u imenik advokata. Svojim statutom Advokatska komora Srbije je odredila koja prava i dužnosti vrši Upravni odbor Advokatske komore Srbije, tako da, između ostalog, utvrđuje i visinu troškova upisa u imenik advokata. Upravni odbor Advokatske komore Srbije je to učinio upravo osporenom Odlukom broj 789-3/2012 od 18. maja 2012. godine.

Iz navedenih odredaba Ustava i Zakona o advokaturi sledi da se advokatura, kao samostalna i nezavisna služba, koja se bavi pružanjem pravne pomoći fizičkim i pravnim licima, može obavljati samo kroz Advokatsku komoru Srbije i advokatske komore u njenom sastavu, koje su po svojoj pravnoj prirodi obavezna samostalna i nezavisna udruženja advokata nadležna za vršenje javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa u skladu sa zakonom i njihovim statutom, te da Advokatska komora Srbije (kao drugostepeni organ) i advokatske komore u njenom sastavu (u prvom stepenu) odlučuju o prijemu u advokaturu na osnovu poverenog javnog ovlašćenja.

Takođe, proizlazi da je zakonodavac utvrdio uslove za bavljenje advokaturom i propisao obavezu podnosioca zahteva za upis u imenik advokata da snosi troškove upisa, čiju visinu, kao povereno javno ovlašćenje, određuje Advokatska komora Srbije, odnosno Upravni odbor te komore, na osnovu člana 33. tačka 18) i člana 128. stav 1. tačka 6) Statuta Advokatske komore Srbije ("Službeni glasnik RS", br. 85/11, 78/12 i 86/13).

Iz navedenog sledi da je osporena Odluka o utvrđivanju visine troškova upisa u imenik advokata, imenik zajedničkih advokatskih kancelarija i imenik advokatskih ortačkih društava doneta na osnovu poverenog javnog ovlašćenja.

Osnovno ustavnopravno pitanje koje se postavlja podnetim inicijativama je, da li obaveza plaćanja troškova upisa u imenik advokata utvrđena Zakonom o advokaturi, zbog prirode advokatskih komora i načina njihovog finansiranja, kao garancija samostalnosti i nezavisnosti advokature, daje pravo Advokatskoj komori Srbije da u vršenju poverenog javnog ovlašćenja na ovaj način propiše - osporenim odredbama čl. 1. i 2. Odluke da je visina troškova upisa u imenik advokata 5.000 evra, u dinarskoj protivrednosti, a za kandidate koji se u Imenik advokata upisuju iz reda advokatskih pripravnika i advokatskih pripravnika volontera "koji su proveli u tom statusu celokupan pripravnički staž" iznos od 10% troškova tog upisa.

Ustavni sud konstatuje da su zakonske pretpostavke za sticanje prava na upis u imenik advokata taksativno nabrojane Zakonom o advokaturi i postavljene kao uslovi koje lice koje zahteva upis mora da ispuni, što znači da svi kandidati koji podnesu zahtev za upis u imenik advokata moraju ispunjavati iste uslove propisane članom 6. Zakona za donošenje odluke o zahtevu za upis u imenik advokata, nakon koje je, u roku od 30 dana od te odluke, advokatska komora dužna da omogući kandidatu polaganje advokatske zakletve, pod uslovom da je to lice uplatilo troškove upisa. Na dan položene advokatske zakletve advokatska komora donosi rešenje o upisu u imenik, a upisom u imenik konstituiše se mogućnost bavljenja advokaturom. Propuštanje davanja advokatske zakletve u zakonom određenom roku ima za posledicu poništaj odluke i rešenja o upisu u imenik advokata ili poništaj samo odluke o upisu kada rešenje nije doneto.

Sledi da Zakon propisuje uslove za donošenje odluke o upisu u imenik advokata i da Advokatska komora pri utvrđivanju ispunjenosti tih uslova, prema članu 6. stav 3. Zakona, ima diskreciono ovlašćenje ocene samo u pogledu dostojnosti za bavljenje advokaturom, a da su uslovi za donošenje rešenja o upisu u imenik advokata: uplaćeni troškovi upisa i položena advokatska zakletva.

Budući da se pravo na bavljenje advokaturom stiče donošenjem odluke o upisu u imenik advokata i polaganjem advokatske zakletve i da advokatske komore, na osnovu javnog ovlašćenja, odlučuju o zahtevu za upis u imenik advokata, a da je polaganje advokatske zakletve uslovljeno uplatom troškova upisa u imenik advokata čiju visinu, kao povereno ovlašćenje, određuje Advokatska komora Srbije, to proizlazi da uplata troškova upisa u imenik advokata, iako nije uslov za bavljenje advokaturom, već je uslov za polaganje advokatske zakletve, postaje de facto uslov za bavljenje advokaturom (i kao takva saglasno članu 12. Zakona dovodi do poništaja odluke o upisu zbog neispunjenja uslova za upis, a ne do izvršenja odluke o visini dugovanja kao verodostojne isprave saglasno članu 72. stav 4. Zakona).

Zakon nije odredio najviši iznos troškova upisa u imenik advokata, niti je utvrdio način određivanja visine tih troškova koji bi obavezivao advokatsku komoru pri donošenju akta o visini ovih troškova, a uz to osporenim odredbama čl. 1. i 2. Odluke visina troškova upisa u imenik advokata za advokatske pripravnike i advokatske pripravnike volontere različita je ne samo od visine troškova upisa ostalih kandidata, nego i u zavisnosti od toga da li je advokatski pripravnik, odnosno volonter celokupan pripravnički staž proveo u advokaturi ili ne.

Budući da je inicijativama, u suštini, postavljeno pitanje dokle seže sloboda advokatske komore kao imaoca javnog ovlašćenja u uređivanju visine troškova upisa u imenik advokata, a da ovlašćenje zakonodavca iz člana 97. tačka 6) Ustava da uredi sistem obavljanja pojedinih delatnosti i utvrđena mogućnost u odredbi člana 137. Ustava da se zakonom povere javna ovlašćenja u pojedinim delatnostima, podrazumeva i Ustavom utvrđeni cilj poveravanja tih ovlašćenja, te da su po Zakonu o advokaturi, advokatske komore nadležne za vršenje javnih ovlašćenja i obavljanje poslova od opšteg interesa, Ustavni sud nalazi da ovo ovlašćenje podrazumeva da Advokatska komora Srbije i u uređivanju visine troškova upisa u imenik advokata, kao poverenog ovlašćenja, navedeno pitanje uredi na opšti i jasan način, a u funkciji jednakosti pred zakonom svih koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji.

Donosilac osporene Odluke se u odgovoru nijednim navodom nije izjasnio o načinu na koji je odredio visinu troškova za upis u imenik advokata, a te troškove u odgovoru naziva "upisninom".

Stoga se pred Ustavni sud postavilo pitanje pravne prirode "upisnine", odnosno troškova upisa u imenik advokata, odnosno da li su troškovi upisa u imenik advokata na način kako su određeni u osporenim odredbama čl. 1. i 2. Odluke Upravnog odbora Advokatske komore Srbije definisani tako da predstavljaju dodatni uslov za obavljanje advokatske delatnosti.

Iz odredaba Zakona o advokaturi proizlazi da su u pitanju "troškovi upisa u imenik advokata" što znači, po oceni Ustavnog suda, da "upisnina" može predstavljati samo stvarne troškove upisa u imenik advokata i po svojoj prirodi nije namenjena za finansiranje drugih delatnosti advokatske komore, za razliku od članarine i drugih sredstava stečenih u skladu sa zakonom koji su, prema članu 72. Zakona o advokaturi, takođe sopstveni prihodi advokatske komore. Stoga je nesumnjivo, po oceni Suda, da "trošak" upisa nikako ne može biti prihod, odnosno izvor finansiranja sveukupnih delatnosti advokatske komore, niti rada organa koji odlučuje o upisu u imenik advokata.

Takođe, Ustavni sud smatra da visina troškova upisa u imenik advokata mora biti zasnovana na određenim objektiviziranim kriterijumima i da to moraju biti stvarni troškovi upisa u imenik advokata, a ne da deluje kao da je visina troškova upisa arbitrerno određena. Ukoliko to nije slučaj, troškovi upisa, kao što je već rečeno, dobijaju težinu i značaj dodatnog uslova za bavljenje advokatskom delatnošću, koji Zakon ne poznaje, čime se dovodi u pitanje smisao i suština poverenog javnog ovlašćenja, što zapravo ima značenje njegovog prekoračenja.

Imajući u vidu da se osporenim odredbama člana 2. Odluke određeni troškovi upisa u imenik advokata u visini od 5.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan uplate, ne zasnivaju na objektiviziranim kriterijumima koji bi se mogli dovesti u vezu sa pravnom prirodom i svrhom troškova upisa u imenik advokata, a isključili proizvoljnost, te polazeći od toga da je za advokate bavljenje advokatskom delatnošću ostvarivanje prava na rad, Ustavni sud ocenjuje da osporene odredbe člana 2. Odluke nisu saglasne načelu vladavine prava u smislu pravne sigurnosti i Ustavom zajemčenog prava na rad iz člana 60. st. 1. i 2. Ustava. Ovo stoga što ekonomska moć obveznika u najširem i najopštijem smislu, počiva na opštim ekonomskim prilikama u zemlji, a ekonomske prilike u Republici, po nalaženju Ustavnog suda, nesporno su takve da objektivno troškove upisa u imenik advokata u iznosu od 5.000 evra čine ograničavajućim uslovom za jednaku dostupnost obavljanja advokatske profesije. U tom smislu, Ustavni sud nalazi da se ovako propisani iznos troškova upisa ne može prihvatiti kao ustavnopravno utemeljen, budući da neprimerenost visine postaje uslov koji, u suštini, vodi onemogućavanju onih koji žele da se bave advokaturom, a ispunjavaju sve druge uslove za upis u imenik advokata, odnosno čini im ta radna mesta nedostupnim zbog visine troškova koji su enormno određeni i postaje ograničavajući uslov sa stanovišta dostupnosti svakog radnog mesta pod jednakim uslovima i zabrane diskriminacije po osnovu imovnog stanja.

Ocenjujući ustavnost osporenih odredaba čl. 1. i 2. Odluke sa odredbama člana 21. Ustava, kojima je utvrđena zabrana diskriminacije po svim osnovima, budući da je Odlukom propisana različita visina upisa u imenik advokata za advokatske pripravnike i volontere koji su celokupan staž ostvarili kod advokata, sa jedne strane, i za sve ostale kandidate za ovaj upis, sa druge strane, Ustavni sud najpre konstatuje da je načelo nediskriminacije u sticanju i ostvarivanju prava i sloboda utemeljeno u svim međunarodnim aktima o ljudskim pravima, i da diskriminacija, u najširem smislu reči, predstavlja drugačije tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju ili da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži.

Ustavni sud konstatuje da se osporeno rešenje iz člana 1. Odluke odnosi samo na advokatske pripravnike i advokatske pripravnike volontere koji su celokupni pripravnički staž ostvarili kod advokata i da se tim odredbama Odluke izdvaja samo jedna grupa kandidata za upis u imenik advokata, dok se na sve ostale kandidate za upis primenjuju odredbe člana 2. Odluke.

Budući da Zakon o advokaturi ne pravi razlikovanje između advokatskih pripravnika i advokatskih pripravnika volontera u zavisnosti od vremena staža provedenog kod advokata, kao i to da svi kandidati moraju da ispune iste uslove iz člana 6. Zakona i istim dokazima dokazuju ispunjavanje tih uslova, Ustavni sud nalazi da se prema ovom zakonu svi kandidati za upis u imenik advokata koji su već upisani u imenik advokatskih pripravnika i imaju status člana advokatske komore nalaze u istoj pravnoj situaciji kada podnose zahtev za upis u imenik advokata, odnosno da se advokatski pripravnici i advokatski pripravnici volonteri koji su proveli u tom statusu celokupan pripravnički staž ne nalaze u drugačijem položaju u odnosu na ostale kandidate.

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da u istoj pravnoj situaciji prilikom upisa u imenik advokata i plaćanja troškova upisa postoji nejednako postupanje (različit tretman) prema kandidatima advokatskim pripravnicima i volonterima na koje se odnose osporene odredbe člana 1. Odluke u odnosu na one kandidate na koje se te odredbe ne odnose.

Razlike u pogledu uživanja nekog prava utvrđenog zakonom unutar jedne grupe lica u istoj ili sličnoj pravnoj situaciji ne predstavljaju diskriminaciju ukoliko za to razlikovanje postoji objektivno i razumno opravdanje.

Kako Zakon o advokaturi propisuje prava, obaveze i odgovornosti advokatskih pripravnika, a podrazumevajući pod advokatskim pripravnikom diplomiranog pravnika, upisanog u imenik advokatskih pripravnika kao lice koje se osposobljava za rad i propisujući uslove za upis i donošenje odluke o upisu i mogućnost započinjanja pripravničke vežbe tih lica upisom u imenik advokatskih pripravnika i polaganjem pripravničke zakletve (čl. 53. do 62.), to proizlazi da zakonodavac na jednak način tretira sve advokatske pripravnike, što znači da zakonodavni organ nije odredio nijedan razlog koji bi opravdavao da se u vršenju poverenog javnog ovlašćenja propišu različiti troškovi upisa u imenik advokata za ove kandidate, odnosno da se različito urede ova pitanja, kao što je to učinjeno odredbama čl. 1. i 2. osporene Odluke.

S obzirom na to da Zakon ne dozvoljava razlikovanje kandidata prilikom upisa u imenik advokata, to ni razlozi koje Advokatska komora Srbije navodi u odgovoru - da podnošenjem zahteva za upis u imenik advokata advokatski pripravnici volonteri menjaju profesionalni status ka advokatu, kao ni to što advokati i advokatske komore ulažu sopstvena sredstva u edukaciju svojih članova, uključujući i advokatske pripravnike, i da su ti kandidati radom kod ovog poslodavca doprinosili unapređenju materijalne osnove tog poslodavca, ne predstavljaju dovoljan osnov za ovo razlikovanje, niti daju pravo Advokatskoj komori da odredi drugačiji iznos troškova upisa za navedena lica zavisno od toga da li su kod advokata proveli celokupan staž, kao što ne daje ni odredba člana 8. alineja 6. Statuta kojom je propisano da se Advokatska komora Srbije stara o obnavljanju advokature prvenstveno iz reda advokatskih pripravnika. Osim toga, iz izveštaja koji je Ustavnom sudu dostavila predsednica Prvog osnovnog suda u Beogradu vidi se da ima advokatskih pripravnika koji po ugovoru, u svojstvu advokatskih pripravnika - volontera a radi stručnog osposobljavanja i sticanja uslova za polaganje pravosudnog ispita, obuku obavljaju u tom sudu.

Saglasno svemu navedenom, Ustavni sud je utvrdio da se osporenim odredbama člana 1. Odluke u kojima je utvrđena visina troškova upisa u imenik advokata samo za kandidate koji se u imenik upisuju iz reda advokatskih pripravnika i advokatskih pripravnika volontera koji su u tom statusu proveli celokupan pripravnički staž u iznosu od 500 evra, krši načelo zabrane diskriminacije utvrđeno članom 21. Ustava.

U prilog stanovišta Suda da propisivanje troškova upisa na način kako je to učinjeno osporenom Odlukom Advokatske komore Srbije može da dovede i do posredne diskriminacije po osnovu imovnog stanja, Ustavni sud ukazuje i na Osnovne principe o ulozi advokata, usvojene na VIII Kongresu Ujedinjenih nacija o prevenciji kriminala i postupku prema učiniocima krivičnih dela, održanom od 27. avgusta do 7. septembra 1990. godine, koji obavezuju državu Srbiju kao članicu Ujedinjenih nacija, i prema kojima vlade, profesionalna udruženja advokata i obrazovne institucije obezbeđuju da prema licima koja stupaju u advokaturu ili nastavljaju advokatsku praksu, ne bude diskriminacije na osnovu, pored ostalog, imovnog stanja, izuzev zahteva, koji neće biti smatran diskriminatornim, da advokat mora biti državljanin dotične države (princip 10.), kao i da je Preporukom (2000) 21, koju je usvojio Komitet ministara Saveta Evrope 25. oktobra 2000. godine, preporučeno vladama država članica da preduzmu ili u praksi primene, u zavisnosti od slučaja, sve mere koje smatraju neophodnim radi ostvarenja načela sadržanih u ovoj preporuci, tako da - pravno obrazovanje, stupanje u advokatsku profesiju i njeno dalje obavljanje ne smeju biti uskraćeni na osnovu, pored ostalog, imovnog stanja (II načelo tačka 1.).

VI

Kako je Ustavni sud utvrdio da odredbe čl. 1. i 2. Odluke nisu u saglasnosti sa navedenim odredbama Ustava i Zakona o advokaturi, a budući da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružili su pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, saglasno odredbi člana 53. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), odlučio bez donošenja rešenja o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti osporenih odredaba čl. 1. i 2. Odluke, odlučujući kao u tački 1. izreke.

Saglasnost osporenih odredaba Odluke sa odredbama člana 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i članom 14. te konvencije Ustavni sud nije ocenjivao, budući da inicijativa kojom je ovo traženo sadrži samo formalno isticanje zahteva za ocenu saglasnosti osporenih odredaba čl. 1. i 2. Odluke sa međunarodnim ugovorima, odnosno sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i da je odredbama člana 21. Ustava Republike Srbije na gotovo istovetan način utvrđena zabrana diskriminacije kao u članu 1. Protokola 12 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, te da je odredbom člana 14. Evropske konvencije zabranjena diskriminacija u pogledu prava koja su garantovana tom konvencijom, a da se ovde ne radi o takvoj vrsti prava, već o pravima koja su garantovana unutrašnjim zakonima.

S obzirom na to da je osporena Odluka doneta na osnovu Zakona o advokaturi i da je Ustavni sud doneo konačnu odluku o ustavnosti osporenih odredaba Odluke, to Sud ovu odluku nije ocenjivao u odnosu na druge zakone, dok je zahtev za "obustavu izvršenja osporene odluke", koji je tretiran kao zahtev za obustavu izvršenja pojedinačnog akta, odnosno radnje iz člana 56. Zakona o Ustavnom sudu, odbacio, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2), člana 45. tač. 1) i 4) i člana 46. tačka 3) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe čl. 1. i 2. Odluke o utvrđivanju visine troškova upisa u imenik advokata, imenik zajedničkih advokatskih kancelarija i imenik advokatskih ortačkih društava broj 789-3/2012 od 18. maja 2012. godine, koju je doneo Upravni odbor Advokatske komore Srbije, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Broj IUo-684/2012