UREDBE O DOPUNAMA UREDBI O ANALIZI EFEKATA PROPISA I O METODOLOGIJI IZRADE DOKUMENATA JAVNIH POLITIKA: Ukinuta transparentnost procesa izrade i usvajanja zakona i strategija

Vlada Republike Srbije je krajem marta 2026, na javnosti neprimetan način, ukinula transparentnost procesa izrade i usvajanja zakona, uredbi, strategija i programa. To je učinila donošenjem Uredbe o dopuni Uredbe o analizi efekata propisa ("Sl. glasnik RS", br. 30/2026) i Uredbe o dopuni Uredbe o metodologiji izrade dokumenata javnih politika ("Sl. glasnik RS", br. 30/2026).

Istovremeno je ukinula i funkcionalan sistem interne kontrole, presudan za dokazivanje političke odgovornosti ministara za predlaganje, a Vlade i Narodne Skupštine za usvajanje loših propisa i nesprovodivih strategija i programa.

Uspostavljanje pomenutog sistema interne kontrole propisa je otpočelo davne 2003 godine. Završilo se 2018. usvajanjem Zakona o planskom sistemu Republike Srbije("Sl. glasnik RS", br. 30/2018), kada je kontrola proširena i na planiranje javnih politika. Reč je o obavezi sprovođenja analize efekata tokom izrade zakona, uredbi, pravilnika (RIA - Regulatory impact assessments) i analize efekata tokom planiranja javnih politika, tj. strategija i programa (PIA - Policy impact assessments). Taj sistem uključuje i obaveznu kontrolu izveštaja o sprovedenoj RIA/PIA, koje su ministarstva dužna da podnose na mišljenje stručnom telu Vlade - Republičkom sekretarijatu za javne politike (RSJP).

Očigledno je da Vlada nije želela da svoje obaveze ukine bahato tj. “na velika zvona”, tako što bi predložila ukidanje Zakon o planskom sistemu. Ona se potrudila da izmene pomenute uredbe prođu bez ikakvog publiciteta.

Sistemski gledano, kontrolni mehanizam pred Republičkim sekretarijatom za javne politike (RSJP) je usmeravao ministarstva da ozbiljnije pristupaju izradi propisa i osmišljavanju javnih politika. Ministri, kao i njihovi saradnici i konsultanti su znali da će na kraju tog procesa morati proći tu kontrolu. Reč je o kontroli sprovođenja tehnike planiranja i izrade propisa, koja je precizno uređena Zakonom o planskom sistemu i pomenutim uredbama. Ona podrazumeva pravilno definisanje ciljeva, analizu opcija za rešavanje problema, definisanje indikatora za postizanje ciljeva i sl. Ministarstva su čak počela da uključuju u radne grupe predstavnike RSJP, kako bi im oni pomogli da pravilno sprovedu analizu efekata.

Pravno gledano, usvajanje propisa i dokumenata javnih politika suprotno negativnom mišljenju RSJP, odnosno mimo rezervi iznetih u “uslovno pozitivnom mišljenju”, otvaralo je mogućnost političke, pa nekada i krivične odgovornosti za štetne i koruptivne propise i javne politike. Naime, ministri koji bi glasali za takav predlog ne bi se naknadno mogli pozivati na neznanje (nehat). Naročito bi bio odgovoran upravo ministar koji je predlagač. Ako predlože, odnosno usvoje neko rešenje, a u mišljenju im je predočeno da efekti takvog rešenja mogu biti štetni ili da nisu analizirali predloženu opciju, onda oni postaju odgovorni ako to rešenje prouzrokuje štetu državi, građanima ili privredi. Bili bi odgovorni uvek politički, a ponekad i krivično.

Ova mišljenja su od ključne važnosti za uspostavljanje odgovornosti ministara, naročito imajući u vidu njihovu sve češću nekompetentnost za portfelje koji su im dodeljeni. U praksi, čak i kompetentni ministri ne mogu poznavati sve oblasti za koje su nadležni, niti mogu sami analizirati sve propise koje predlažu. Zbog toga im je potrebno mišljenje kompetentnog RSJP.

Ovaj kontrolni sistem je imao efekat i na uspostavljanje političke odgovornosti poslaničkih grupa za zakone koje su glasali. Naime, propisana je obaveza da se mišljenja RSJP šalju kao obavezan prilog predlogu zakona. Ova praksa postoji još od 2004. godine, pa je još od tada čest slučaj bio da upravo opozicija napada Vladin predlog zakona argumentima iznetim u mišljenjima, tada Saveta za regulatornu reformu iz koga je nastao RSJP.

Da pojasnimo koje obaveze je ukinula vlada

Izmenama navedenih uredbi Vlada RS je de facto ukinula obaveze ministarstva:

• Da sprovode analizu efekata ključnih mera javnih politika i odredbi zakona, uredbi i pravilnika, koji bitno utiču na interese građana i privrede (tokom izrade propisa i dokumenata javnih politika);
• Da traže mišljenje Sekretarijata za javne politike Republike Srbije, u odnosu na te analize tj. mišljenje na kvalitet analize koja je sprovođena tokom izrade tih propisa i dokumenata javnih politika;
• Da sprovode konsultativni proces (tokom izrade propisa i dokumenata javnih politika) sa građanima i privredom, na koje se ti propisi i mere javnih politika primenjuju, kao i konsultacije sa institucijama koje treba da ih sprovode. Naime, konsultativni proces je do sada bio obavezan deo regulatornog procesa i sprovodio se u cilju izrade PAMETNIH PROPISA (SMART REGULATIONS), od početa izrade procesa i završavao se javnom raspravom pred usvajanja na Vladi.

Kao osnovni razlog za izmenu uredbi je navedeno da one treba da se usklade sa Vodičem dobre regulatorne prakse EU (The better regulation guidelines - European Commission: Better regulation: guidelines and toolbox).

Međutim, u tom vodiču i dalje stoji da su ključni instrumenti za usvajanje dobrih-pametnih propisa upravo: širok konsultativni proces, analiza efekata i kontrola kvaliteta regulative pre nego što se oni usvoje. To znači da Evropska komisija u međuvremenu nije odustala od svojih preporuka, zbog kojih je u Srbiji još 2003. uveden ovaj sistem kontrole propisa, obaveznih konsultacija i transparentnosti u donošenju propisa.

Paradoks je da je izmene uredbi Vlada obrazložila potrebom za ubrzanjem procesa pristupanja Evropskoj uniji, koji nikada nije bio nižeg intenziteta u protekle dve ipo decenije. Naime, pod izgovorom potrebe ubrzanja ovog procesa, od obaveze sprovođenja analize efekata, kontrole te analize i sprovođenja konsultativnog procesa izuzela je sve propise i dokumente javnih politika koji se usvajaju u procesu pristupanja Evropskoj uniji. Imajući u vidu da u tu kategoriju spadaju baš svi propisi i dokumenti javnih politika, jer svaki sadrži delove koji se preispituju u vezi sa tim procesom. To najbolje zna upravo ministarstvo nadležno za evropske integracije, koje je navodno i predložilo izmene uredbi, jer upravo ono izdaje mišljenja o usaglašenosti sa propisima i politikama EU, u rutinskoj proceduri.

Tako je Ministarstvo za evropske integracije uzurpiralo nadležnost Republičkog sekretarijata za javne politike (RSJP) da da konačnu ocenu o tome da li je za konkretan zakon, uredbu, pravilnik, strategiju ili program potrebno sprovesti analizu efekata, izraditi izveštaj o tome i poslati ga na kontrolu u RSJP, te da li je isti trebalo da prođe kroz konsultativni proces i javnu raspravu. Dovoljno je samo da izda mišljenje o tome da se tim propisom, odnosno dokumentom javne politike naš pravni sistem usvaja u tekućem procesu pristupanja EU. Time je to ministarstvo praktično izlobiralo ukidanje obaveza sprovođenja analize efekata tokom izrade propisa (RIA - Regulatory impact assessments) i analize efekata tokom planiranja javnih politika (PIA - Policy impact assessments) i obavezu sprovođenja konsultativnog procesa i javne rasprave, pozivajući se na smernice koje upravo insistiraju na praksi koja se izmenama uredbi ukida.

Reda radi da napomenem i da su izmene navedenih uredbi sprovedene nezakonito, jer su predložene od ministarstva za EU integracije, a po članu 51. stav 1. tačka 1) Zakona o planskom sistemu Republike Srbije predlagač takvih izmena je mogao biti isključivo Republički sekretarijat za javne politike (RSJP). Izmene su nezakonite i jer o njima nije sproveden konsultativni proces, niti analiza efekata propisa (AEP), što je bila obaveza po članu 41. Zakona o planskom sistemu, koji tu obavezu propisuje za sve propise kojima se bitno menja način ostvarivanja prava, obaveza i pravnih interesa fizičkih i pravnih lica. Ove izmene ozbiljno tangiraju interese građana, privrede i nevladinog sektora, jer će zbog njih mnogi zakoni, uredbe, pravilnici, programi i strategije biti donošeni neodgovorno (bez analize efekata) i netransparentno (bez konsultativnog procesa i javne rasprave), pa je AEP i konsultativni proces po Zakonu o planskom sistemu bio obavezan.

Izvor: Vebsajt Forbes, Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti regulatorne reforme, 10.04.2026.
Naslov: Redakcija