ZAKON O POSEBNIM USLOVIMA ZA EVIDENTIRANJE I UPIS PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA: Kako proći proceduru prijave i na šta obratiti pažnju

8. decembra počelo je podnošenje prijava za legalizaciju. Poslednji dan do kada građani mogu da podnesu prijavu je 6. februar 2026. U poplavi kontradiktornih informacija, namera je u ovom tekstu jasno skrenuti pažnju na to šta u narednom periodu treba da se uradi u ovoj administrativnoj proceduri.

Pre svega, želimo da damo kratku i jasnu informaciju šta građani moraju da učine kako bi ostvarili pravo na legalizaciju po novousvojenom Zakonu o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava svojine na nepokretnosti ("Sl. glasnik RS", br. 91/2025 – dalje: Zakon). Takođe, građani se u ovom tekstu mogu upoznati sa tim šta bi trebalo da učine da bi to pravo ostvarili u najkraćem roku, na optimalan način.

U ovom momentu nužno je skrenuti pažnju i na to kako bi u toj proceduri trebalo da postupaju zaposleni u opštinama i poštanskim ekspoziturama. Oni su zaduženi da pružaju pomoć građanima u podnošenju prijava za legalizaciju. Oni su pre svega dužni da postupaju u skladu sa zakonom. Pogrešne instrukcije i uputstva nadređenih ta lica ne oslobađaju od odgovornosti za nezakonito postupanje.

Zaposleni u Agenciji za urbanizam i prostorno planiranje (Agencija) i Republičkom geodetskom zavodu (RGZ) dužni su da postupaju u skladu sa novim Zakonom o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima, ali i sa drugim zakonima. Pre svega zakonima koji uređuju elektronski dokument, elektronsku upravu i postupak upisa u katastar.

Termin “legalizacija” u ovom tekstu koristimo ciljano, jer svako ko negira da se upisom u katastar po novom zakonu vrši legalizacija, odnosno ozakonjenje objekta, istovremeno potvrđuje i da je neustavan ovaj poslednji u nizu zakona o legalizaciji. Neustavan u domenu umanjenja prava stečenih Zakonom o ozakonjenju i ranijim zakonima.

Šta treba da rade građani da bi ostvarili pravo na legalizaciju?

Nadležni najavljuju brzu u jednostavnu legalizaciju podnošenjem prijave preko internet stranice. Građane koji nisu vični kompjuteru pozivaju da se od 8. decembra prošetaju do bilo koje opštinske ili gradske uprave, ili do jedne od 547 poštanskih ekspozitura, noseći sa sobom samo dva dokumenta: dokaz o osnovu sticanja i važeću ličnu kartu. Tu će ih dočekati šalterski službenik, kome će na monitoru “pokazati prstom svoju nepokretnost”. U narednih par minuta taj šalterski službenik treba da ukuca prijavu vlasništva na nelegalnom objektu u digitalnu platformu Agencije.

Detaljnije i tačnije informacije o legalizaciji su sledeće:

• Da li treba da podnesete prijavu za legalizaciju ili možete da čekate da legalizaciju samoinicijativno sprovede Agencija? – Ako ne podnesete prijavu rizikujete da objekat nikad ne legalizujete. Ako niste vlasnik zemljišta na kome se objekat nalazi rizikujete i da taj objekat izgubite. Zakon propisuje da će se u tom slučaju legalizacija sprovesti na ime vlasnika zemljišta. Preporuka je da podnesete prijavu za legalizaciju za svaki vredniji nelegalni objekat koji posedujete. Imajući u vidu da rušenje bilo kog nelegalnog objekta može da pokrene inspekcija, to je dodatni razlog da podnesete prijave za legalizaciju i manje vrednih nelegalnih objekata.
• Kako se podnosi prijava za legalizaciju? – Prijava za legalizaciju se podnosi samostalno ili uz podršku zaposlenih u opštinama i poštanskim ekspoziturama. Građani vični internetu će moći samostalno da podnesu prijavu preko gore navedene internet stranice. Građani koji ne koriste kompjutere ili ne uspeju da samostalno podnesu prijavu, mogu da prošetaju do opštine ili poštanske ekspoziture sa važećom ličnom kartom i dokazima o vlasništvu. Za njih bi podnošenje prijave trebao da odradi šalterski službenik. Zakon ne isključuje mogućnost da takva lica prijavu podnesu i preko punomoćnika. Bilo da im u tome pomaže član porodice, prijatelj ili advokat, koji je jedini ovlašćen da im profesionalno pruži takvu uslugu.

Dokumentacija

• Koju dokumentaciju morate da dostavite uz prijavu? – Nadležni kažu da vam ne treba ništa od dokumentacije, ako ste vlasnik parcele na kojoj se objekat nalazi. Ako je kao vlasnik parcele na kojoj se objekat nalazi u katastru uknjiženo drugo fizičko ili pravno lice, onda morate dostaviti “vlasničku dokumentaciju”. To je ugovor o kupovini parcele, ugovor o zajedničkoj gradnji, presuda kojom se utvrđuje da ste vlasnik parcele ili neki drugi dokument kojim dokazujete da ste imali pravni osnov da gradite na parceli. Zakon propisuje da uz taj “vlasnički dokument” u tri slučaja obavezno dostavljate i elaborat geodetskih radova: 1) ako legalizujete stambene i/ili poslovne zgrade sa više posebnih delova; 2) ako legalizujete prostor adaptiran od zajedničkih prostorija; i 3) ako legalizujete objekat koji nije vidljiv na satelitskom snimku. Ako prijavu podnosite preko punomoćnika, on uz prijavu mora podneti uredno punomoćje. Po zakonu punomoćja moraju biti overena kod javnog beležnika. U praksi javne uprave i sudova punomoćja advokatima ne moraju biti overena.
• Šta preporučujemo da dostavite uz prijavu? – Predlažemo da uz prijavu uvek dostavljate elaborat geodetskih radova i/ili veštačenje o površini objekta. RGZ neće moći da upiše u katastar kvadraturu objekta, samo na osnovu vaše izjave o površini objekta. Naime, na osnovu satelitskog snimka se mogu utvrditi okvirni gabariti objekta, a nikako ne ukupna spratnost nadzemnih i podzemnih delova objekta, pa samim tim ni ukupna površina objekta. Upis objekta bez površine podrazumeva da ćete RGZ-u morati naknadno da dostavljate dodatnu dokumentaciju da biste upisali površinu objekta.

Elektronski dokument

 U kom formatu treba da podnesete dokumentaciju? – Predlažemo da dokumenta dostavljate u formi “elektronskog dokumenta”. To je dokument overen kvalifikovanim elektronskim potpisom izdavaoca ili javnog beležnika. Ako od ranije imate elaborat, zamolite geodetu koji ga je potpisao da skenira verziju tog dokumenta i da taj sken potpiše – “verifikuje” svojim kvalifikovanim elektronskim potpisom. Vlasničku dokumentaciju (ugovore, saglasnosti i sl.) odnesite javnom beležniku i zamolite ga da napravi overeni prepis, koji će skenirati i “overiti” svojim kvalifikovanim elektronskim potpisom. Iako nadležni tvrde da dokumentaciju treba samo da skenirate i da je priložite uz prijavu, po relevantnim zakonima u administrativnim procedurama mogu se ceniti isključivo originali dokumenata. Kad je reč o elektronskoj/digitalnoj proceduri, kao što je ovde reč, može se postupati isključivo po “elektronskim dokumentima”.

 To su dokumenti sastavljeni u skladu sa zakonom koji uređuje elektronski dokument. Ako je original u papiru, po navedenom zakonu skeniranu verziju mora svojim kvalifikovanim elektronskim potpisom “potvrditi” ili onaj ko je potpisao papirni dokument ili javni beležnik. Zakon koji uređuje legalizaciju nije propisao drugačiju opciju. Zbog toga, ako bude poštovala zakon, Agencija neće moći da postupa samo na osnovu skenirane dokumentacije, jer to nisu elektronski dokumenti validni za odlučivanje. Ako budete čekali na to da Agencija preuzme originalnu dokumentaciju koju ste dostavljali u postupku ozakonjenja, načekaćete se da se odluči po vašoj prijavi. Ako ne možete da stignete da pripremite validnu elektronsku dokumentaciju, pošaljite bar skenirana dokumenta. Naknadno pokušajte da izvršite dopunu validnim elektronskim dokumentima.

Potpisivanje prijave

 Da li potpisujete prijavu? – Prijava je podnesak, a svi podnesci u administrativnim procedurama se obavezno potpisuju. U elektronskoj proceduri svojeručan potpis zamenjuje autentifikacija najvišeg nivoa pouzdanosti. To je kvalifikovani elektronski potpis ili “logovanje” koje diktira aplikacija preko koje se podnosi prijava. Ako prijavu budete podnosili u opštini ili poštanskoj ekspozituri, najverovatnije ćete morati svojeručno da potpišete formular odštampane prijave. Potpisom ćete potvrditi da je popunjen tačnim podacima o vama i objektu koji želite da legalizujete na svoje ime. Bitno je da zatražite odštampani primerak prijave sa zavodnim brojem, kako biste bili sigurni da je prijava podneta.

 Registracija korisničkog naloga e-građanina podiže vašu pravnu sigurnost u proceduri legalizacije! – Bilo da se opredelite da prijavu podnosite sami, preko advokata, u opštini ili u pošti, poželjno je da se registrujete kao korisnik elektronske uprave na internet stranici. Preporuka je da to učinite pre podnošenja prijave. To će vam omogućiti da se lakše prijavite na sistem radi podnošenja prijave za legalizaciju. Ipak, ključni benefit je što ćete moći da koristite jedinstveni elektronski sandučić. Taj sandučić je jako koristan. Tu će vam stizati sva elektronska pošta u vezi procedure legalizacije (informacije, nalozi za dopunu dokumentacije i sl.). Nećete morati da se brinete da li ste propustili obaveštenja i naloge i na taj način usporili proceduru, na svoju štetu.

Legalizacija zgrade

 Da li morate da čekate upravnika zgrade i/ili investitora da podnesu prijavu za legalizaciju zgrade? – Uslov za legalizaciju posebnog dela (stana, poslovnog prostora) u stambenoj/poslovnoj zgradi je legalizacija zgrade u kojoj se taj posebni deo nalazi. Zakon propisuje da prijavu legalizacije za zgradu može podneti svako ko za to ima pravni interes. Kao vlasnik posebnog dela imate nesumnjiv interes za legalizaciju zgrade. U tom smislu ne morate da čekate upravnika zgrade ili investitora od koga ste kupili taj posebni deo da podnese prijavu. Naša je sugestija da sačekate da to lice izvrši prijavu zgrade samo ako ste sigurni da investitor nema dugove, da će ta prijava biti blagovremeno podneta i da ćete vi odmah o tome biti obavešteni. U suprotnom rizikujete da se poverioci investitora naplate prodajom vašeg stana u izvršnom postupku. Više prijava za legalizaciju iste zgrade u praksi ne bi trebalo da stvara problem. Agencija može spojiti postupak odlučivanja i izdati jedinstvenu potvrdu.

Rokovi za postupanje

 Šta se dešava posle podnošenja prijave? – Po vašoj prijavi bi Agencija trebalo da donese potvrdu o legalizaciji. A RGZ da “bez odlaganja” upiše objekat u katastar. I vas kao vlasnika objekta. Međutim, to se neće desiti preko noći. Ako neko podnese prijavu u odnosu na isti objekat ili prigovori na vašu prijavu, bićete upućeni na parnicu. Tada sud treba da reši spor o vlasništvu. Takođe se može desiti da vam Agencija ili RGZ zatraže dopunu dokumentacije. Pre svega doradu elaborata geodetskih radova.

 Koji su rokovi za postupanje Agencije i RGZ-a? – Zakon ne propisuje precizne rokove za postupanje po vašoj prijavi. Ipak, propisano je da je Agencija dužna da bez odlaganja proveri podnetu dokumentaciju. Po proveri dokumentacije Agencija izdaje potvrdu o ispunjenosti uslova za legalizaciju. Ili obaveštava podnosioca prijave da nisu ispunjeni uslovi za legalizaciju. Takođe je propisano da RGZ na osnovu potvrde upisuje legalizovani objekat u katastar prioritetno. Bez obzira na to da li u odnosu na taj objekat, odnosno parcelu na kojoj se objekat nalazi postoje ranije podneti zahtevi. Rok “bez odlaganja” se u praksi tumači kao dva do pet radnih dana. Međutim, imajući u vidu da nisu propisane sankcije za kašnjenje, procedura legalizacije po vašoj prijavi će trajati od slučaja do slučaja. Ili umereno dugo (oko pola godine do godinu dana) ili predugo.

Odlučivanje u katastru

 Ko ima konačnu reč u vezi sa vašom prijavom? – Državni vrh tvrdi da po vašoj prijavi postupa samo jedan državni organ, tj. Agencija. A da RGZ samo sprovodi podatke iz potvrde u katastar. Međutim, to nije tačno. Iako Zakon propisuje da je potvrda izvršna isprava, konačnu reč u postupku legalizacije faktički ima RGZ. Naime, RGZ po Zakonu može da ne izvrši upis u katastar ako utvrdi da potvrda ima “formalne”, odnosno “tehničke nedostatke”. Takođe, RGZ u praksi upisa objekata u katastar često strankama vraća na doradu elaborat geodetskih radova i to više puta. U tom smislu se postupak legalizacije za građane može pretvoriti u agoniju od momenta kada Agencija izda potvrdu o legalizaciji, do momenta upisa u katastar. Građani ne mogu ostvariti direktnu komunikaciju sa RGZ-om. U tom slučaju će morati da angažuju advokata i/ili geodetu. I to samo onog koji je registrovan kao profesionalni korisnik sistema RGZ-a. Ta usluga će ih koštati daleko više od naknade koju državi plaćaju za legalizaciju. Sa neizvesnim rokom trajanja i ishodom.

 Kako izbeći rizik blokade u postupanju RGZ-a po potvrdi Agencije? – U praksi će tehničke greške u potvrdi Agencija po pravilu “vući” iz pogrešno popunjenih prijava. Zbog toga je vrlo važno da u vašu prijavu budu uneti tačni podaci, usklađeni sa podacima kojima raspolaže RGZ.

Ko će brže, a ko sporije završiti legalizaciju?

 Koje prijave su riskantnije za podnošenje? – Najlakše će vam biti da legalizujete individualni porodični objekat ili manji poslovni objekat na parceli u vašem vlasništvu. Veći je rizik da nećete podneti urednu prijavu ako u katastru niste upisani kao vlasnik parcele na kojoj je objekat izgrađen. Tada morate dostaviti dokumente kojima dokazujete vlasništvo, a ti dokumenti mogu biti sporni. Takođe je komplikovanije podneti prijavu ako tražite legalizaciju stana u nelegalno izgrađenoj zgradi ili prostora adaptiranog od zajedničkih prostorija u zgradi. U tom slučaju obavezno podnosite i elaborat geodetskih radova.

 Bitno je da taj elaborat sadrži tačne podatke o gabaritima, površini objekta i vremenu gradnje. Kao i da se ti podaci slažu sa podacima koji budu uneti u vašu prijavu. U podnošenju tih “riskantnijih” prijava je bolje da vam pomažu pravnici u opštinama, nego šalterski službenici u poštama, parosi i učitelji. U opštinama će vam po pravilu pomagati lica koja su postupala u predmetima ozakonjenja. Ta lica imaju pristup dokumentaciji koju su građani podnosili u postupcima ozakonjenja, pa je mogu priložiti uz prijavu. U krajnjem slučaju po Zakonu su jedino opštine dužne da građanima pomognu u podnošenju prijava za legalizaciju. Takva obaveza nije propisana zakonom za zaposlene u JP Pošta Srbije, niti aktom koji uređuje sistematizaciju njihovih radnih mesta.

 Kad možete očekivati da će vaš objekat biti legalizovan? – Oni koji su na svojim parcelama nelegalno gradili jednostavnije objekte će verovatno prvi završiti taj posao. Oni koji uz prijavu dostavljaju vlasničku dokumentaciju, saglasnosti i elaborate će duže čekati. Oni koji ne podnesu prijavu i budu čekali da im legalizaciju samoinicijativno sprovede Agencija će poslednji doći na red.

Ključni rizici

Kakvi su efekti upisa objekta i svojine u katastar? – Upisom nelegalnog objekta u katastar po ovom zakonu, taj se objekat može smatrati legalizovanim. Lice koje se istovremeno upisuje kao vlasnik tog objekta stiče puna vlasnička prava na objektu. To su pravo nesmetanog korišćenja, plodouživanja i otuđenja. Istovremeno sa upisom legalizovanog objekta i njegovog vlasnika RGZ bi po zakonu trebalo da upiše i dve zabeležbe: 1) zabeležbu da je objekat iz legalizacije; i 2) zabeležbu da se u roku od jedne godine može podneti zahtev za preispitivanje upisa legalizovanog objekta i/ili prava na istom. Prva pomenuta zabeležba je trajna, a njen jedini mogući negativni efekat je da će u slučaju naknadne eksproprijacije objekta, za potrebe izgradnje objekata u javnom i državnom interesu, vlasnik takvog objekta biti u drugačijem režimu naknade u odnosu na vlasnike drugih objekata koji budu rušeni za takve potrebe. Drugu pomenutu zabeležbu će brisati po službenoj dužnosti RGZ. Ako niko ne pokrene pitanje preispitivanje upisa po potvrdi o legalizaciji u roku od godinu dana.

 Koji su ključni rizici za građane u vezi legalizacije? – Zakoni koji uređuju legalizaciju zadiru u prava trećih lica, a sporni su i sa stanovišta pravičnosti, jednakosti građana i javnog interesa. Zbog toga se po pravilu preispituju u postupku pred Ustavnim sudom, koji može proglasiti neustavnim ceo Zakon ili samo neke njegove odredbe. Ovo je ključni rizik u pogledu ishoda postupanja po prijavama za legalizaciju. Rizik je da objekat neće biti legalizovan i zbog toga što nije u skladu sa planskom dokumentacijom, važećom u momentu usvajanja Zakona. Kao i ako se nalazi u zonama zaštite u kojima nije dozvoljena legalizacija.

Izvor: Vebsajt Forbes, Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije, 08.12.2025.
Naslov: Redakcija