PREDLOG ZAKONA O POSEBNIM USLOVIMA ZA EVIDENTIRANJE I UPIS PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA: Predviđena mogućnost da se određeni objekti, koji do sada nisu mogli biti upisani, ipak uvedu u evidenciju i pod određenim uslovima dobiju pravni status

Novi zakon, stari problemi? Ili prilika da konačno budete vlasnik?

Zamislite sledeću situaciju:

Imate kuću, stan, lokal ili pomoćni objekat koji ste nasledili, gradili ili kupili - možda pre 10, 20 ili čak 30 godina. Plaćate struju, vodu, porez, možda ste u tom prostoru i prijavljeni. I sve funkcioniše… dok ne pokušate da ga prodate, poklonite, stavite pod hipoteku, ostavite u nasledstvo ili legalno priključite na mrežu. U tom trenutku, katastar ili banka vam kaže: “Vi ovde pravno ne postojite.”

Ako vam je ova slika poznata - niste jedini. U Srbiji ima na desetine hiljada objekata koji su fizički tu, ali pravno – ne postoje.

Godinama je rešenje problema bilo u tzv. “zakonu o ozakonjenju”. Međutim, mnogi objekti su ostali izvan njegovog dometa – jer su sagrađeni na tuđem zemljištu, jer nemaju urbanistički osnov, ili jer jednostavno niko nije stigao da ih prijavi.

Upravo zbog toga je Vlada Srbije pripremila potpuno novi zakon, koji na prvi pogled izgleda kao još jedan pokušaj da se “legalizuje nelegalno”. Ali, ovaj put su pravila drugačija – i posledice mogu biti ozbiljne, kako za vlasnike objekata, tako i za državu, susede i treća lica.

O čemu se zapravo radi?

Novi zakon ne nosi reč “ozakonjenje” u nazivu. Umesto toga, govori o:

• “posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima”,
• “upisu objekata koji su izgrađeni suprotno važećim propisima”, i
• “uspostavljanju prava svojine Republike Srbije nad zemljištem ispod tih objekata.”

U prevodu: država daje priliku da se objekti koji nisu evidentirani unesu u zvaničnu evidenciju, a zatim i da se nad njima ostvari pravo svojine – bez obzira na to da li imaju dozvolu, urbanističku saglasnost ili nisu u skladu sa planskim dokumentima.

Ali, da ne bude zabune – neće svi objekti moći da se upišu, i neće svi vlasnici dobiti pravo svojine.

Pitanja na koja svi traže odgovore

Ovaj zakon otvara mnoga očekivanja, ali i brojna pitanja – praktična, pravna i životna. U nastavku ovog komentara dajemo jasne odgovore na najčešće dileme:

• Da li moj objekat uopšte ispunjava uslove za prijavu po ovom zakonu?
• Da li moram da platim naknadu, i ako da - koliku?
• Šta ako je objekat sagrađen na zemljištu koje nije moje?
• Ako sam vlasnik stana u zgradi bez dozvole - mogu li da se upišem u katastar?
• Koliko je ceo postupak rizičan, i da li ću rešiti problem ili otvoriti novi?
• Da li je ovo konačno prilika da “divlji kvadrati” postanu pravno vidljivi?

 Ako se i Vi prepoznajete u nekom od ovih pitanja, ostanite uz nas. U nastavku teksta objašnjava se kako zakon funkcioniše - korak po korak, jasno i potpuno.

Komentar zakona

Pre svega, kada se pojavi novi zakon koji se tiče nepokretnosti, javnost s pravom postavlja pitanje: da li se ponovo nešto menja, da li ovo važi za mene, i šta sada treba da radim? Posebno kada se radi o objektima koji su izgrađeni bez dozvole, na nelegalno korišćenom zemljištu, ili koji nikada nisu uvedeni u zvanične evidencije.

Novi Predlog zakona o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima izazvao je veliku pažnju, jer donosi sasvim drugačiji pristup u odnosu na dosadašnje propise o ozakonjenju. Iako se ne radi o masovnoj legalizaciji, zakon predviđa mogućnost da se određeni objekti - koji do sada nisu mogli biti upisani - ipak uvedu u evidenciju i pod određenim uslovima dobiju pravni status.

U nastavku dajemo detaljan komentar zakona, član po član, počevši od osnovnih odredbi koje postavljaju temelj cele zakonske konstrukcije: šta je predmet regulisanja, koja načela se primenjuju, i kako se tumače ključni pojmovi.

Osnovne odredbe (Članovi 1–2)

U prvom poglavlju predloga zakona jasno se postavlja pravni temelj: zakon nije zamišljen kao još jedan u nizu pokušaja legalizacije, već kao specifičan mehanizam za “dovršetak” procesa koji je u mnogim slučajevima ostao u zapećku zbog neusklađenosti, nerešenih imovinsko-pravnih odnosa ili urbanističkih barijera. Primenjuje se isključivo na već postojeće objekte, koji su izgrađeni ili dograđivani bez dozvole, ili su upisani bez odgovarajućih dokumenata, ali koji ispunjavaju jasno propisane kriterijume.

Šta se evidentira i upisuje?

Zakon precizno definiše koje vrste objekata mogu da uđu u postupak – njih devet, od nezakonito građenih delova stanova i nadogradnji, preko infrastrukturnih linijskih objekata, pa sve do onih za koje je ranije već izdato rešenje o legalizaciji, ali nikada nisu završili put do katastra.

Bitna novina jeste i uključivanje objekata sa privremenim dozvolama izdatim pre 2003. Godine, kao i onih koji su građeni u vreme kada građevinska dozvola nije bila zakonom propisana, što otvara vrata za niz ranije obespravljenih vlasnika, posebno u ruralnim područjima.

Takođe, zakon obuhvata i zemljište ispod objekta, što je do sada često bilo pravna siva zona – objekat je bio upisan, ali zemljište ispod njega nije. Ovde se predviđa jedinstveno rešenje: i objekat i zemljište zajedno se evidentiraju i postaju osnov za upis prava svojine, čime se povezuje građevinska i imovinska realnost.

A šta je sa “tuđim zemljištem”?

Jedno od ključnih pitanja u praksi tiče se objekata sagrađenih na parcelama koje nisu u svojini investitora. Zakon to ne ignoriše: u ovim slučajevima predviđa se specifičan pravni režim, posebno ako je zemljište planirano za javnu namenu. Vlasniku objekta se priznaje pravo svojine, ali uz ograničenja – npr. u slučaju eksproprijacije, pravo na naknadu nije tržišna vrednost objekta, već njegova građevinska vrednost, osim ako se radi o jedinoj nepokretnosti za stanovanje.

Važno: ovo NIJE ozakonjenje

U obrazloženju zakona posebno se ističe da se ovim ne “legalizuju” objekti, već se dozvoljava upis prava svojine na već izgrađenim objektima, pod pretpostavkom da su vidljivi na satelitskim snimcima ili u bazama Agencije za prostorno planiranje i urbanizam Republike Srbije (Agencija) i Republičkog geodetskog zavoda (RGZ). Dakle, ne rešava se sve, ali se omogućava da objekti koji ispunjavaju uslove dobiju svoj pravni status u registrima, što je posebno važno za promet, nasledstvo i dobijanje priključaka.

Izuzeci - šta ne može da se upiše?

Zakon takođe jasno određuje šta je isključeno iz postupka. To su npr. vojni kompleksi, rudarski objekti, postrojenja šumarstva i lovstva, kao i sve što se nalazi na zemljištu na kojem zakonom nije dozvoljena promena prava korišćenja u pravo svojine. U posebnoj grupi su i objekti u zonama zaštite prirodnih i kulturnih dobara - gde, čak i ako postoji fizička izgradnja, zakon predviđa upis prava svojine u korist Republike Srbije.

Dakle, prva dva člana ovog zakona služe kao filter: jasno razgraničuju šta jeste, a šta nije predmet ovog posebnog režima. Iako obuhvata širok spektar slučajeva - od gradnje bez dozvole, preko nerealizovanih upisa, pa do objekata izgrađenih pre više decenija - zakon ne obećava svima sve, već pokušava da ponudi realističan i izvodljiv pravni okvir. Onima koji u taj i takav okvir mogu da uđu - nudi šansu da konačno zatvore pravno poglavlje svojih “divljih kvadrata”.

Načela primene zakona (Član 3)

Ako su prva dva člana zakona nacrt terena, onda član 3. Uvodi kompas – skup načela koji će usmeravati njegovu primenu. Ova načela nisu ukras, već obavezujući okvir u kojem svaki postupak mora da se odvija. Zakon je jasan: sve što se radi po njegovim odredbama smatra se u javnom interesu i vodi se po hitnom postupku.

U nastavku je šest temeljnih načela, od kojih svako zaslužuje poseban osvrt.

Načelo zakonitosti

Nema improvizacije. Iako se zakon bavi objektima koji su nekada građeni protivno zakonu, njihovo evidentiranje i upis se sada mora vršiti isključivo pod uslovima i na način koji ovaj zakon propisuje. Ovo načelo garantuje da neće doći do “tihe amnestije”, već da svaki slučaj mora proći proveru i formalni postupak. Nije važno koliko dugo neko koristi objekat – bez ispunjenih uslova, nema ni upisa.

Načelo javnosti i dostupnosti podataka

U digitalnom vremenu, transparentnost je minimum koji se očekuje. Zakon propisuje da će svi relevantni podaci - kako o nepokretnostima, tako i o pravima na njima - biti javno dostupni u elektronskoj formi, u okviru takozvanog “skupa podataka za javno izlaganje”. Ovim se izbegava praksa “iznenadnih upisa” koji su godinama narušavali poverenje u katastar.

Načelo pravne sigurnosti

Ovo je suštinsko obećanje zakona: da faktički vlasnici – oni koji godinama koriste objekte bez pravnog uporišta – mogu da dobiju potvrdu javne agencije kao osnov za upis prava svojine. Nema više nevidljivih kvadrata u pravnom sistemu. Ako objekat ispunjava uslove, postaje deo stvarnosti i u katastru.

Načelo prvenstva u rešavanju

Zakon uvodi princip reda i prioriteta. Prijave vlasnika koji žele da regulišu status objekta po ovom zakonu rešavaju se pre svih drugih predmeta u vezi sa tim nepokretnostima. Time se izbegava mogućnost zloupotreba, ali i ubrzava procedura za one koji žele da svoje pravo urede odmah.

Načelo zaštite prava trećih lica i javnog interesa

Zakon ne zaboravlja da svaki upis u katastar utiče na druge – komšije, naslednike, investitore. Zato predviđa da se upis prava svojine vrši na način koji štiti prava drugih, a da se u isto vreme otklone objekti koji ugrožavaju javni interes. Ovo je balans između privatnog interesa vlasnika i interesa zajednice.

Načelo ekonomičnosti i efikasnosti postupka

Digitalizacija je ovde ključna reč. Svi postupci se vode elektronski, rokovi su kratki, a svi nadležni organi - od državnih institucija do lokalnih samouprava - dužni su da odmah i besplatno dostavljaju potrebne akte i podatke. Ovo je jasan prekid sa dosadašnjom praksom sporosti i papirologije koja je kočila pravdu.

Koji zakoni se i dalje primenjuju?

Zakon ne deluje u vakuumu. U svemu što nije posebno uređeno njegovim odredbama, primenjivaće se drugi zakoni: Zakon o planiranju i izgradnji, Zakon o državnom premeru i katastru, kao i zakoni o postupku upisa i druge posebne norme. To znači da će se pravo tumačiti sistematski, uz međusobno usklađivanje propisa, a ne u izolaciji.

Pojmovi (član 4)

U članu 4, zakonodavac postavlja terminološki temelj za primenu ovog propisa. Ova lista pojmova nije samo tehnički dodatak – ona zapravo otkriva u kom pravcu ide cela koncepcija zakona: digitalizacija, praktičnost i objektivnost.

Snimci i satelitski snimci – novo merilo stvarnosti

Umesto klasične dokumentacije (dozvola, zapisnika, itd.), osnov za upis objekta biće njegova vidljivost na snimcima iz baze podataka – pre svega satelitskim, ali i onima koje generišu dronovi ili avioni.

Ovo je važan iskorak: zakon priznaje “tehničku istinu” nad pravnom formom. Dakle, ako je objekat vidljiv iz vazduha i zabeležen na ortorektifikovanim snimcima, može se razmatrati za upis – čak i ako formalno nikada nije bio deo planskih dokumenata.

Katastarska parcela – fleksibilnost u korist stvarnosti

Zakon dozvoljava da se za potrebe ovog postupka formira parcela ispod objekta, čak i ako ona nije u skladu sa planovima ili nije fizički ograđena. To znači da je fokus isključivo na objektu i njegovom položaju, a ne na formalnim nedostacima dokumentacije iz prošlosti.

Digitalna platforma i digitalni zoning plan – kraj papiru?

Ove definicije otkrivaju da će se ceo postupak voditi elektronski, putem centralizovane softverske platforme. Sve što lokalne samouprave rade – od određivanja zona, do formiranja visine doprinosa – odvijaće se digitalno.

Na taj način se uvodi transparentnost, ali i smanjuje prostor za zloupotrebe i ljudsku grešku.

Tipologija objekata – za koga važe olakšice?

Zakon razlikuje sledeće kategorije objekata:

• Porodični stambeni objekat – do 400 m², maksimalno dve jedinice,
• Stambena zgrada – najmanje tri stana,
• Stambeno-poslovna zgrada – kombinovana upotreba,
• Poslovna zgrada – isključivo komercijalna namena.

Ove razlike će biti ključne kada se bude utvrđivala visina naknade ili mogućnost upisa, jer zakon nagoveštava različit tretman za porodične kuće u poređenju sa velikim investicionim projektima.

Infrastrukturni i javni objekti – ograničenja i izuzeci

Zakon prepoznaje i objekte koji ne služe stanovanju, već se odnose na:

• instalacije i mreže (struja, voda, komunikacije),
• objekte javne namene (putevi, železnice, trgovi),
• podzemne objekte.

Ova kategorija će posebno interesovati državne i komunalne subjekte, jer zakon i za njih otvara mogućnost naknadnog evidentiranja ili prenosa svojine – uz poštovanje posebnih režima.

Naknada i autoritativni podaci – preciznost bez pregovora

Pojmovi “naknada za troškove evidentiranja” i “autoritativni podaci” ukazuju na to da će:

• vlasnici plaćati jasno definisanu cenu za evidentiranje, i
• samo zvanične baze (RGZ, Pošta, sudovi, lokalna uprava itd.) moći da se koriste kao validan dokaz.

Time se suzbija manipulacija falsifikovanim dokumentima ili “neformalnim dogovorima”, a čitav postupak postaje strogo oslonjen na proverljive izvore.

Evidentiranje i naknada za evidentiranje (Komentar na članove 5–7)

Pravo svojine “sa zvezdicom” (Član 5)

Upis objekata po ovom zakonu u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture ne donosi samo prava, već i eksplicitna ograničenja. Pravo svojine koje se stiče po ovom osnovu ima posebnu oznaku – upisuje se zabeležba da je ono stečeno na osnovu ovog zakona.

To je suštinski važna pravna distinkcija. Upisani vlasnik nema garanciju države da je objekat bezbedan za korišćenje. Država otvoreno kaže: ne garantujemo stabilnost, ispravnost instalacija, konstrukciju - to je isključivo na rizik vlasnika.

Ova norma štiti državu od odgovornosti, ali i poručuje: pravna sigurnost da, tehnička – proverite sami. Vlasnik snosi punu odgovornost za štetu prema trećim licima.

Digitalna platforma i obaveze lokalne samouprave (Član 6)

Centralni alat ovog zakona je digitalna platforma. Njome upravlja Agencija, uz tehničku podršku RGZ-a, a svi postupci – od podnošenja prijave do obrade dokumentacije – odvijaju se isključivo elektronski.

Šta to znači za opštine?

Lokalne samouprave imaju ključnu ulogu, jer su dužne da:

• dostave digitalni zoning plan, u preciznim GIS formatima (.shp, GeoJSON, gml…),
• elektronski dostave sve rešenja o rušenju iz ranijih postupaka legalizacije,
• dostave svu dokumentaciju koju imaju iz prethodnih neuspešnih pokušaja legalizacije (elaborati, skice, stara rešenja),
• vode računa o zakonitosti i istinitosti podataka koje šalju Agenciji.

Digitalni zoning plan postaje zaključan nakon objavljivanja. Ne može se naknadno menjati – što sprečava manipulacije.

Zakon predviđa i sistem edukacije i sertifikacije opštinskih službenika. Pored toga, državni i lokalni službenici mogu biti privremeno upućeni u rad Agencije, po osnovu ugovora između Vlade i Agencije.

U osnovi, država pravi digitalni “štap i šargarepu”: daje alat, ali očekuje tačnost i brzinu.

Prijava – jednostavna u formi, kompleksna u sadržaju (Član 7)

Prijava za upis prava svojine podnosi se elektronski, preko platforme Agencije. Za svaku nepokretnost – ide jedna prijava.

Zakon detaljno razrađuje kako se prijavljuju:

• pomoćni objekti (mora se navesti da li postoji glavni objekat),
• zgrade sa više stanova (pre podnošenja prijave za stan – mora se upisati cela zgrada),
• posebni delovi objekta (npr. stanovi) – prijavljuje vlasnik, upravnik zgrade ili lice sa pravnim interesom,
• objekti nevidljivi na snimcima – mora se priložiti geodetski elaborat.

Bitno je: ako investitor nije poznat, ili je nedostupan, stan može prijaviti vlasnik posebnog dela, ali mora priložiti dokaz o osnovu sticanja (ugovor, nasledstvo itd.).

U slučaju da podaci nisu potpuni, Agencija obaveštava podnosioca, koji ima 30 dana da otkloni nedostatke. Ako to ne uradi, Agencija donosi odluku na osnovu dostupnih podataka – što može, ali ne mora, rezultirati upisom.

Zakon detaljno reguliše i tok elaborata:

• RGZ vrši tehničku proveru,
• ako postoji greška – geodetska organizacija ima 8 dana za ispravku,
• sve se razmenjuje elektronski.

Važno je i da prijavu mogu podnositi i državni organi, ali isključivo putem servisne magistrale – što dodatno ubrzava proceduru.

Naknada za troškove evidentiranja (Komentar na čl. 8–9)

Koncept naknade – “doprinosa za uređivanje” pod novim imenom

Član 8 uvodi princip da se troškovi evidentiranja plaćaju u visini doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta. Dakle, zakon ne uvodi potpuno novu naknadu, već prenosi poznati koncept doprinosa iz zakona o planiranju i izgradnji u kontekst upisa po ovom posebnom zakonu.

Time se postiže dve stvari:

• pravičnost – vlasnik plaća približno ono što bi platio da je radio legalno,
• predvidivost – visina naknade se određuje prema već utvrđenim zonama iz digitalnog zoning plana.

Jasne tarife po zonama – transparentnost na papiru

Zakon propisuje precizne iznose (izražene u evrima, plaćaju se u dinarskoj protivvrednosti po kursu NBS) za porodične objekte i stanove u zgradama bez poznatog investitora. Ti iznosi se kreću:

• Beograd: od 1.000 € u ekstra zoni do 100 € u šestoj zoni,
• Veliki gradovi (100.000+): od 500 € do 100 €,
• Srednje opštine (50.000–100.000): od 300 € do 100 €,
• Male opštine i sela: 100 €.

 Za magacine, skladišta i proizvodne pogone do 500 m² naknada se ne plaća. Preko 500 m² uvodi se jednostavna formula – 10 € po m².

Ovaj pristup daje vlasnicima jasnu kalkulaciju unapred i smanjuje prostor za arbitrarnu procenu.

Socijalne olakšice – nova dimenzija “humanog” zakona

Zakon uvodi izuzetke koji pokazuju socijalnu osetljivost:

oslobađanje od naknade za:

• lica sa invaliditetom,
• borce,
• porodice sa troje i više dece,
• samohrane roditelje,
• korisnike socijalne pomoći.

Takođe, naknada se ne plaća za objekte javne namene u javnoj svojini niti za objekte koji se upisuju u korist Republike Srbije.

Na ovaj način, zakon kombinuje fiskalni interes države sa zaštitom ugroženih grupa, čime ublažava strogu fiskalnu logiku doprinosa.

Situacija kada je investitor poznat

Ako je investitor poznat i dostupan:

• on plaća naknadu u visini doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta,
• pravo svojine na posebnim delovima upisuje se direktno vlasnicima stanova – bez plaćanja naknade.

Ako investitor ne plati, Agencija upisuje pravo svojine na zgradi sa zabeležbom da naknada nije plaćena, ali vlasnicima stanova ipak izdaje potvrdu za upis – tako da oni ne budu taoci neizmirenih obaveza investitora.

Agencija tada pokreće izvršni postupak protiv investitora, a za nepodeljene stanove upisuje zabranu raspolaganja do naplate.

Ovaj mehanizam je važan jer štiti krajnje kupce stanova od posledica nesavesnog investitora.

Naknada i prethodno plaćeni doprinosi

Ako vlasnik dokaže da je doprinose za zemljište već platio (npr. kroz privremenu dozvolu), ne plaća ponovo naknadu. U slučaju da je objekat odstupio od dozvoljenih parametara (površina, namena), plaća se samo razlika koju utvrđuje Agencija.

Raspodela naknade (član 9)

Prikupljena naknada deli se:

• 70% Republici Srbiji (ili autonomnoj pokrajini),
• 20% jedinici lokalne samouprave,
• 10% Agenciji.

Time zakon obezbeđuje finansijski motiv svim akterima u sistemu:

• lokalne samouprave imaju interes da dostave precizne podatke i brzo reaguju,
• Agencija ima resurse za održavanje digitalne platforme.

Upis prava na objektima i zemljištu trećih lica (Komentar na čl. 10–13)

Jedinstvena baza – početak automatizovanog evidentiranja (čl. 10)

Zakon predviđa da se, nakon njegovog stupanja na snagu, formira jedinstvena baza svih objekata koji ispunjavaju uslove za upis. Ova baza će se voditi na digitalnoj platformi i zasnivati na:

• satelitskim i drugim snimcima koji potvrđuju vidljivost objekta,
• podacima iz javnih registara (katastar, planovi, poreske evidencije, EDB, voda, grejanje itd.).

 Ovim se proaktivno prelazi sa sistema “prijavi sam” na sistem “pronađemo te”, čime se povećava efikasnost i obuhvat objekata.

Ko sve može da podnese prijavu? (čl. 11)

Zakon uvodi širok krug lica koja mogu da iniciraju postupak, ne samo vlasnike već i:

• zakupce ili korisnike sa pravnim interesom,
• investitore (kada je reč o celim zgradama),
• stanare, za posebne delove objekta,
• lica koja su kupila objekat, ali nisu nikada upisana (tipično za stanove izgrađene bez dozvole ili bez prenosa prava).

Ovakvo rešenje omogućava velikom broju ljudi - koji realno žive u tim objektima i uložili su sredstva - da konačno steknu pravni osnov za upis.

Najosetljivije pitanje: upis na tuđem zemljištu (čl. 12)

Ako je objekat izgrađen na zemljištu koje nije u svojini podnosioca, zakon omogućava upis prava svojine na objektu, ali ne i na zemljištu - uz automatsko evidentiranje prava korišćenja zemljišta.

To znači:

• vlasnik objekta neće postati vlasnik zemljišta (niti će to moći ovim zakonom),
• ali će imati formalno pravo da koristi to zemljište dok ne reši svojinskopravni odnos.

U situacijama gde je zemljište u javnoj svojini (npr. opština, država), to daje pravni kontinuitet bez direktnog raspolaganja.

Ako je zemljište u privatnoj svojini trećeg lica, ovaj režim će privremeno zaštititi posedaoca objekta, ali ne dira imovinska prava vlasnika parcele - koji će kasnije moći da osporava to korišćenje u posebnom postupku.

Ovo je balansirano rešenje koje omogućava upis i stabilizaciju pravnog stanja, a ne prejudicira imovinske odnose.

Šta ako dva lica podnesu prijavu za isti objekat? (čl. 13)

Ako postoji više prijava za isti objekat, Agencija neće upisati pravo automatski. Umesto toga:

• vodiće se skraćeni upravni postupak,
• pozvaće se sva zainteresovana lica da dostave dokumentaciju (ugovore, potvrde, dokaze o ulaganju, plaćanju),

 Agencija će proceniti pravni osnov svakog zahteva.

U slučaju da nema jasnog osnovanog prava, može se odlučiti da se:

• predmet obustavi,
• ili pokrene sudski postupak za utvrđenje prava.

Ovim mehanizmom zakon štiti legitimna prava i sprečava zloupotrebe (npr. konkurentske prijave stanara i investitora, ili dva naslednika za istu kuću).

Upis prava svojine u katastru (Komentar na članove 14–17)

Član 14 – Uloga RGZ-a u vršenju upisa

Ovim članom propisuje se da Republički geodetski zavod (RGZ) neposredno vrši upis prava svojine u katastar nepokretnosti i infrastrukture, isključivo na osnovu potvrde Agencije. RGZ više nije vezan pravilima redosleda odlučivanja, niti mora pribavljati saglasnosti prethodnih podnosilaca zahteva, što predstavlja značajan otklon od načela prvenstva i dispozitivnosti koje inače važe u upravnom postupku.

RGZ ne donosi rešenja o upisu, već postupa po automatizovanom modelu – izvršava upis bez sprovođenja upravnog postupka i bez naplate taksi ili naknada. Ovo značajno ubrzava proces evidentiranja, ali ujedno podrazumeva i visok stepen poverenja u tačnost i zakonitost potvrde koju izdaje Agencija.

U slučaju da potvrda sadrži tehničke ili formalne nedostatke, RGZ neće sprovesti upis, već bez odlaganja obaveštava Agenciju o razlozima nesprovođenja. Ovim se potvrđuje da je Agencija primarni nosilac odgovornosti za ispravnost podataka i pravnu valjanost osnova za upis.

Sve promene u bazi podataka RGZ-a moraju biti javno dostupne putem e-katastra u roku od 24 časa od momenta izvršenog upisa, a RGZ je dužan da po službenoj dužnosti prosleđuje potvrdu Agencije i nadležnoj poreskoj upravi.

Član 15 – Upis u korist Republike Srbije

U skladu sa ovim članom, pravo svojine na objektima može se upisati u korist Republike Srbije u slučajevima kada:

• investitor objekta nije poznat ili nije dostupan,
• pravno lice koje je gradilo objekat više ne postoji i nema pravnog sledbenika,
• određeni posebni delovi objekta nikada nisu prometovani.

U takvim situacijama, Agencija izrađuje i dostavlja RGZ-u spisak objekata radi predbeležbe prava svojine. Istovremeno, Republička direkcija za imovinu i nadležni građevinski inspektor se obaveštavaju, a inspektor donosi rešenje o uklanjanju objekta. Međutim, ako Vlada donese odluku o preuzimanju objekta, postupak uklanjanja se obustavlja i predbeležba se može opravdati na osnovu te odluke.

Zakon predviđa i izuzetke: u slučaju da se radi o objektima koji su po posebnim zakonima u obaveznoj javnoj svojini autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave, pravo svojine se ne upisuje u korist Republike Srbije.

Član 16 – Formiranje katastarske parcele

Kada Agencija, prilikom obrade prijave, utvrdi da su ispunjeni uslovi i za upis prava svojine na objektu i za formiranje katastarske parcele ispod objekta, RGZ sprovodi deobu zemljišta i formira novu katastarsku parcelu, bez potrebe da Agencija prethodno utvrdi tačnu površinu zemljišta.

Ovaj član uvodi važne posebnosti u odnosu na postojeća pravila, naročito u slučajevima kada je zemljište javna svojina (bilo neopredeljena, bilo sa udelima), ili kada je parcela u susvojini, a samo jedan od suvlasnika je izgradio objekat.

U tom kontekstu, pravo svojine na novoformiranoj parceli se upisuje isključivo u korist vlasnika objekta, dok se prethodni upis prava svojine na parceli na kojoj se objekat ne nalazi – ne menja.

U situacijama kada je objekat izgrađen na dve ili više katastarskih parcela, zakon propisuje da se pravila primenjuju na parcelu na kojoj se nalazi najveći deo objekta, bez dodatne deobe.

Takođe, zakon uvodi i tzv. pravo prolaza – vlasniku objekta se priznaje pravo da koristi parcelu kroz koju je do sada faktički pristupao objektu. Ovo pravo se upisuje kao službenost bez naknade, a prestaje po utvrđivanju zemljišta za redovnu upotrebu objekta u skladu sa zakonom o planiranju i izgradnji.

U pogledu obaveza, vlasnik objekta koji je stekao pravo svojine na zemljištu ispod objekta ima rok od pet godina da formira parcelu za redovnu upotrebu objekta, osim ako se radi o objektima na poljoprivrednom ili šumskom zemljištu.

Član 17 – Ograničenja i zadržana prava trećih lica

Na kraju ovog segmenta, zakon eksplicitno potvrđuje da upis prava svojine po ovom zakonu ne utiče na:

• pravo trećih lica da traže svojinsku zaštitu,
• pravo na naknadu štete,
• niti na krivične postupke koji se vode za bespravnu gradnju.

Ova norma ima jasnu funkciju zaštite pravne sigurnosti, i podseća da evidencioni karakter upisa ne prejudicira rešavanje eventualnih građanskopravnih ili krivičnih odgovornosti koje bi mogle postojati.

Nadzor i kaznene odredbe (Komentar čl. 18–19)

Zakonodavac u članu 18 vrlo sažeto i jasno određuje ko je nadležan za nadzor nad sprovođenjem zakona - to je Ministarstvo građevinarstva i urbanizma, kao najviši organ u hijerarhiji izvršne vlasti koji pokriva oblast prostornog planiranja, legalizacije, i upravljanja prostorom.

Na ovaj način, centralizuje se institucionalni nadzor, čime se potencijalno podiže nivo stručne kontrole, ali i odgovornosti za koordinaciju različitih lokalnih i republičkih tela koja će učestvovati u sprovođenju zakona - posebno Agencije i RGZ-a.

Kazne za jedinice lokalne samouprave: slabe karike u sistemu?

Član 19 donosi važnu novinu u načinu sankcionisanja institucionalne neaktivnosti, i to u dva sloja:

 Kazne u iznosu od 5.000 do 150.000 dinara predviđene su za odgovorno lice u lokalnoj samoupravi, ukoliko:

• ne dostavi digitalni zoning plan na vreme,
• ne koristi digitalnu platformu RGZ-a, ili
• ne dostavi geodetske elaborate i dokumentaciju koje su već prikupljene u prethodnim postupcima legalizacije.

Posebno je sankcionisana i neaktivnost u domenu planskog usklađivanja - ako lokalna samouprava ne izmeni planski dokument u zakonskom roku, predviđena je dodatna kazna: 25.000 do 50.000 dinara za odgovorno lice.

Ove kaznene odredbe predstavljaju sistemsku poruku da neće više biti tolerisane pasivne ili neefikasne lokalne uprave, koje su u prethodnim talasima legalizacije često bile usko grlo procesa.

Međutim, visina kazni je relativno blaga s obzirom na štetu koju može izazvati nepostupanje - što može dovesti u pitanje njihovu realnu odvraćajuću snagu.

S druge strane, jasno targetiranje “odgovornog lica” (a ne samo institucije) daje mogućnost da se u praksi identifikuju konkretni akteri koji snose posledice, što predstavlja iskorak ka ličnijoj odgovornosti u javnoj upravi.

Prelazne i završne odredbe (čl. 20–28)

Završni deo zakona daje konačni oblik njegovoj primeni – određuje rokove, tehničke i pravne posledice, mehanizme za prelazak iz starog u novi režim, kao i obaveze različitih aktera u sistemu.

Prijava u dva kruga – redovan i produžen rok

Prvo i najvažnije: rok za podnošenje prijava počinje da teče tek nakon isteka 45 dana od dana stupanja zakona na snagu i traje 60 dana. Ovaj odloženi start omogućava državnim organima, naročito lokalnim samoupravama, da se tehnički pripreme, a građanima i profesionalcima da se informišu i prikupe potrebnu dokumentaciju.

Za one koji, iz objektivnih razloga, ne uspeju da podnesu prijavu u tom osnovnom roku, postoji drugi, produženi krug – do godinu dana od stupanja zakona na snagu, pod uslovom da se dokaže opravdanost kašnjenja. Time se pokazuje određena fleksibilnost sistema, ali i insistira na dokumentovanoj ozbiljnosti podnosioca.

Pravna sudbina nezakonitih i novopodignutih objekata

Zakon jasno isključuje iz svog dometa objekte koji nisu postojali na dan stupanja zakona na snagu. Za njih se ne otvara nikakva mogućnost evidentiranja – već se automatski primenjuju propisi o rušenju i krivičnoj odgovornosti iz Zakona o planiranju i izgradnji.

Još važnije: ako neko pokuša da gradi mimo dozvole nakon stupanja zakona na snagu, čak i ako to čini u nadi da će se naknadno uklopiti u sistem – neće imati mogućnost evidentiranja, već sledi inspekcijski nadzor, rušenje, i u krajnjoj liniji – upis objekta kao državne svojine.

Lokalna samouprava pod pritiskom – obaveze i posledice

Veoma bitan deo odnosi se na obaveze lokalne samouprave: digitalni zoning plan mora biti dostavljen Agenciji u roku od 30 dana. Ako to ne učine, ili ako plan ne sadrži propisane podatke (javno dobro, kulturna dobra, zone zaštite itd.), država preuzima izradu tog plana, ali o trošku jedinice lokalne samouprave.

To znači da lokalne vlasti više neće moći da izbegavaju svoje urbanističke obaveze ili da ih odlažu u nedogled. Uvođenje ovih rokova, odgovornosti i kazni jasno signalizira ozbiljnu promenjenu dinamiku u sprovođenju planskih politika.

Javno izlaganje podataka i pravo na prigovor

Zakon predviđa javno izlaganje podataka koje Agencija prikuplja i obrađuje u roku od 45 dana. Od trenutka objave, građani i druga zainteresovana lica imaju pravo da podnesu prigovor, i to u roku od 60 dana – najkasnije 90 dana od objave.

Ovo je ključno za one koji su propustili da se prijave, imaju sukob prava, ili žele da zaštite svoje interese u vezi sa nekretninama koje su predmet evidentiranja. Pravo na prigovor tako postaje poslednja linija zaštite u ovom izuzetno kratkom i intenzivnom postupku.

Pitanje priključaka – šta se dešava sa strujom, gasom i vodom?

Objekti koji su bili privremeno priključeni na infrastrukturu na osnovu posebne Uredbe iz 2023. Godine, po ovom zakonu, dobijaju mogućnost trajnog priključenja, ako se za objekat upiše pravo svojine.

Ovo je jedna od najvažnijih i najkonkretnijih posledica novog režima – jer bez evidencije nema ni legalnog priključenja na komunalne i energetske mreže. Novi zakon to jasno povezuje i pravno usklađuje.

Usklađivanje planova i institucionalna reorganizacija

Zakon dalje obavezuje lokalne samouprave da u roku od dve godine nakon evidentiranja objekata izmene ili donesu nove planske dokumente, posebno za neformalna naselja ili urbanističke blokove sa vidljivim odstupanjima (spratnost, gustina gradnje itd.).

Formira se i Savet za urbanizam i arhitekturu, kao novo institucionalno telo koje daje smernice i učestvuje u pripremi novih planova, uz Komisiju za planove. Time se pokušava uvesti stručna i koordinisana kontrola nad budućim planiranjem prostora.

Pojačani nadzor i borba protiv nove bespravne gradnje

Zakon predviđa pojačani inspekcijski nadzor odmah po stupanju na snagu, ali ide i korak dalje: RGZ svake godine snima teritoriju Srbije metodom daljinske detekcije, i ažurira evidenciju objekata koji nisu u katastru. Ti podaci su javno dostupni putem digitalne platforme, čime se uvodi redovan, sistemski monitoring.

Uz to, Agencija za privredne registre mora RGZ-u dostavljati sve izdane građevinske i upotrebne dozvole, kako bi se sistem konstantno ažurirao i povezivao sa formalnim izvorima.

Stupanje na snagu i prestanak važenja starog zakona

Danom stupanja na snagu ovog zakona – prethodni Zakon o ozakonjenju objekata iz 2015. godine prestaje da važi, a svi započeti postupci koji se odnose na objekte iz člana 1. – obustavljaju se. Time se stari sistem formalno gasi, a sve procedure koje su u toku se zatvaraju bez daljeg razmatranja.

Najčešća pitanja i odgovori

Zakon je obiman i tehnički, ali pitanja koja mu prethode su jednostavna i životna: Da li moj objekat može da se upiše? Koliko će me to koštati? Da li je kasno za prijavu? U nastavku donosimo jasne odgovore na najčešće dileme koje građani i vlasnici objekata imaju u vezi sa novim zakonom.

Da li moj objekat uopšte ispunjava uslove za prijavu po ovom zakonu?

Da, ako je:

• izgrađen do dana stupanja na snagu zakona, i
• vidljiv na satelitskom snimku teritorije Srbije koji koristi Agencija.

Objekti koji nisu bili izgrađeni do tog dana ne mogu biti predmet upisa – oni podležu redovnim propisima o planiranju i izgradnji i tretiraće se kao bespravni.

Da li moram da platim naknadu, i ako da - koliku?

Da, ali:

• visina naknade zavisi od zone (uređena je kroz digitalni zoning plan),
• plaća se po objektu, odnosno posebnom delu objekta,
• precizno je uređena podzakonskim aktom koji se donosi u roku od 7 dana od stupanja zakona na snagu.

Dakle, naknada postoji, ali je unapred predvidiva i ne zavisi od volje lokalne uprave, već od zone i kvadrature.

Šta ako je objekat sagrađen na zemljištu koje nije moje?

I dalje možete podneti prijavu, jer zakon dopušta formiranje katastarske parcele i upis prava svojine na objektu, čak i ako zemljište:

• nije u vašem vlasništvu,
• nije planski usklađeno,
• ili je pod posebnim režimima, osim ako je u javnoj svojini po posebnim zakonima (npr. javni putevi, kulturna dobra, vodna dobra).

U određenim slučajevima zemljište može postati javna svojina RS, a vi izgubiti objekat. Zato je pravna provera zemljišta ključna pre prijave.

Ako sam vlasnik stana u zgradi bez dozvole - mogu li da se upišem u katastar?

Da. Stanovi u:

• stambenim zgradama (min. 3 stana),
• stambeno-poslovnim i poslovnim zgradama,
• porodičnim objektima do 400 m²,
• mogu biti pojedinačno upisani na osnovu ovog zakona.

Zakon čak predviđa da se katastarska parcela može formirati i bez planske usklađenosti, samo za objekat.

Koliko je ceo postupak rizičan? Da li ću rešiti problem ili otvoriti novi?

Postupak je manje rizičan od prethodnog ozakonjenja, jer:

• ne uključuje zahtev za građevinsku dozvolu,
• zahteva samo prijavu i dokaz o stanju na terenu,
• temelji se na satelitskoj evidenciji i dokumentima koje Agencija već poseduje.

Međutim, rizici postoje:

• ako je objekat naknadno dograđivan,
• ako je zemljište u sporu ili javno dobro,
• ako se ne podnese prijava u predviđenom roku (60 dana + do 1 godine uz dokaz o opravdanosti kašnjenja).

Da li je ovo konačno prilika da “divlji kvadrati” postanu pravno vidljivi?

Da, za veliku većinu slučajeva - naročito:

• porodične kuće,
• stanove u nelegalnim zgradama,
• stanove u “ozakonjenim” objektima bez etažiranja.

Ovo je najdalje što je zakon otišao u pogledu formalizovanja realnog stanja na terenu. Ali: neće važiti zauvek. Postoji ograničen rok, i ovo je poslednja prilika za mnoge.

*Kompanija Paragraf organizovaće, u periodu od 30. novembra do 3. decembra 2025. godine, konferenciju Lex summit, na Kopaoniku, na kome će biti reči o upisu u katastar bez donošenja rešenja i aktuelnostima u postupku upisa

Više o temama i ostalim informacijama možete naći na internet stranici Paragrafa.

Izvor: Vebsajt Lawlife, advokati Miomir Stojković, Petar Kilibarda i Jovana Ilić, 08.10.2025.
Naslov: Redakcija