PREDLOG ZAKONA O POSEBNIM USLOVIMA ZA EVIDENTIRANJE I UPIS PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA: Propisan je rok od 60 dana za podnošenje prijave za legalizaciju svih nelegalno izgrađenih objekata kao prekluzivan. To znači da njegovo propuštanje za posledicu ima gubitak prava. Takođe se propisuje da se tekući postupci ozakonjenja obustavljaju

U petak 26. septembra, Vlada Republike Srbije je utvrdila Predlog zakona o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima (poznatiji kao zakon o legalizaciji), koji je zatim ušao u skupštinsku proceduru, a čime su stekli uslovi za njegovu analizu.

Pre same analize zakonskih rešenja, nužno je ponoviti da je zakon donet u netransparentnom postupku, uz povredu zakonske obaveze predlagača da sprovede javnu raspravu, iako je članom 2. Predloga zakona propisano da se zakon donosi u javnom interesu.

Bez analize efekata nema efikasnog zakonskog rešenja

Zakon o planskom sistemu Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 30/2018) propisuje obavezu ministarstva da za sve vreme dok radi na tekstu nacrta zakona sprovodi analizu očekivanih efekata. Ta analiza podrazumeva preciznu identifikaciju svih problema koje ministarstvo želi da reši donošenjem novog ili izmenama važećeg zakona, kao i analizu različitih opcija za rešavanje tih problema. Ako se novim zakonom menja zakon koji nije dao očekivane rezultate, kao što je konkretno slučaj, onda analiza nužno sadrži i ex-post analizu tih starih, pogrešnih rešenja, a kako se greške ne bi ponovile.

Analiza efekata se ne može sprovesti bez sveobuhvatnog konsultativnog procesa sa reprezentativnim predstavnicima subjekata čija se prava tim zakonom uređuju. Kao i sa organima koji bi trebali da sprovode procedure po tom zakonu. Konsultativni proces je nužan da bi ministarstvo u potpunosti sagledalo probleme koje rešava. Takođe i institucionalne kapacitete za implementaciju procedura koje propisuje. Kao i da bi izašlo u susret osnovanim očekivanjima subjekata čija prava reguliše.

Sprovođenje analize efekata propisa ima dve svrhe, tj. cilja. Prvi cilj je da Vlada Narodnoj skupštini predlaže jasne, razumne i sprovodive zakone. Drugi cilj je da se uspostavi politička odgovornost resornog ministra, ali i cele Vlade, ako zakon koji Narodna skupština usvoji na predlog Vlade ne da očekivane efekte. U slučaju koruptivnih i drugih nedozvoljenih motiva za predlaganje zakona, kontrola te analize može čak da obezbedi i dokaze za krivičnu odgovornost članova Vlade koji su za takav zakon glasali, suprotno javnom interesu.

Preskakanje važnog koraka u proceduri

Kontrolu efekata propisa po Zakonu o planskom sistemu sprovodi Republički sekretarijat za javne politike (RSJP). Zakon izričito propisuje da je nakon finalizacije teksta nacrta zakona, a pre iznošenja istog na Vladu, ministarstvo dužno da pribavi mišljenje tog sekretarijata da li je izveštaj ministarstva o sprovedenoj analizi efekata potpun i zadovoljavajući. RSJP je stručna organizacija, osposobljena da proceni da li je analiza suštinski sprovedena ili je izveštaj o sprovođenju analize fingiran, iako na prvi pogled može izgledati da je detaljan i stručno sastavljen. Ako RSJP uoči da konkretna rešenja nisu analizirana ili da su predočeni efekti upitni, na to skreće pažnju Vladi, sa fokusom na moguće negativne efekte. Vlada takav zakon može usvojiti, ali je tada svesna odgovornosti za moguće negativne efekte, koje joj predoči RSJP.

Do današnjeg dana mišljenje RSJP nije objavljeno na sajtu, što najverovatnije znači da to mišljenje nije ni traženo pre sednice Vlade u petak. Zato se u slučaju štetnih posledica tog zakona svi ministri koji su glasali za njegovo usvajanje mogu pozivati na zabludu u momentu glasanja. I tako izbeći političku odgovornost za štetu, koja usled implementacije tog zakona bude pričinjena građanima i javnoj imovini.

Dakle, preskakanjem ovog značajnog koraka u proceduri usvajanja zakona izbegnuta je odgovornost Vlade za zakon čije usvajanje predlaže. Imajući u vidu da o nacrtu zakona nije sprovedena ni obavezna javna rasprava, Narodna skupština bi mogla da vrati Vladi predlog zakona radi sprovođenja ta dva obavezna, zakonom propisana koraka.

Dodatni motiv za vraćanje Predloga zakona na doradu bi mogao biti izostanak konsultativnog procesa sa reprezentativnim predstavnicima građana o čijim pravima se zakonom odlučuje. A to su kako korisnici legalizacije, tako i nevladin sektor iz oblasti zaštite prirode, kulturnih dobara, restitucije i svih drugih interesa duboko tangiranih predloženim zakonskim rešenjima.

Ključni problemi koje bi novi zakon trebalo da reši

Sa stanovišta interesa građana koji poseduju nelegalne objekte, ključni problemi koje je zakon trebao da reši su preduga i netransparentna procedura legalizacije po važećem zakonu i nerešena imovina, kao uslov ozakonjenja.

Sa stanovišta javnog interesa, ključni problemi koje bi novi zakon trebalo da reši su:

• dalja nelegalna gradnja kao model poslovanja investitora koji grade za tržište;
• nelegalna gradnja od strane građana;
• nelegalna gradnja na zemljištu u javnoj svojini i zaštićenim područjima;
• neažurni podaci o vlasništvu na nepokretnostima;
• i neregularno tržište nepokretnosti.

Iako je prilično opširan tekst Izveštaja o sprovedenoj analizi efekata, koji je objavljen uz Predlog zakona na sajtu Narodne skupštine, isti ne otklanja sumnju da će ti problemi biti rešeni. Upravo unosi dodatni nemir u pogledu mogućnosti da će narušiti javni interes i interes građana koji već deceniju čekaju na ozakonjenje svojih objekata, koji su po važećem zakonu već davno trebalo da budu ozakonjeni. Zakonska obaveza RSJP je bila da skrene pažnju na to da je u pomenutom izveštaju bilo nužno ukazati na to kako će se predloženim zakonom rešiti gore navedeni problemi.

Kratki rokovi i ukidanje prava na pravni lek

Kratki zakonski rokovi i ukidanje građanima prava na pravni lek u postupku legalizacije ne garantuju efikasnost postupka. Oni umanjuju stečena prava građana i unose veliku pravnu nesigurnost da će im objekti biti srušeni, umesto da budu legalizovani. Dodatno, podela nadležnosti u postupku legalizacije između Agencije za prostorno planiranje i urbanizam Republike Srbije (Agencija) i Republičkog geodetskog zavoda (RGZ) može dovesti do blokade te procedure u praksi.

Zahtevan dokument

Predlogom zakona je propisan rok od 60 dana za podnošenje prijave za legalizaciju svih nelegalno izgrađenih objekata kao prekluzivan. To znači da njegovo propuštanje za posledicu ima gubitak prava (član 20). Takođe se propisuje da se tekući postupci ozakonjenja obustavljaju (član 27. stav 2.), čime se građanima uskraćuju prava stečena po Zakonu o ozakonjenju objekata ("Sl. glasnik RS", br. 96/2015, 83/2018, 81/2020 - odluka US, 1/2023 - odluka US i 62/2023) iz 2015. godine. Naročito je paradoksalno da građani, koji su do 29. januara 2014. godine već podneli zahteve i prijave za legalizaciju, sa daleko obimnijom dokumentacijom, tu prijavu moraju da podnose ponovo, pod pretnjom gubitka prava. Slaba je uteha za njih i njihove naslednike to što mogu tražiti produženje tog roka na godinu dana, ako ni taj rok ne mogu ispoštovati jer su možda pogubili imovinsku dokumentaciju, koju su već jednom dostavili, kao i ako ne mogu podneti prijavu jer su bolesni ili ako su naslednici u sporu oko te imovine.

Prema predlogu zakona, u postupku po prijavi Agencija izdaje potvrdu, koja predstavlja ispravu podobnu za upis prava svojine, i dostavlja je Zavodu putem e-šaltera radi upisa prava vlasništva na legalizovanom objektu (član 12). Ako Agencija proceni da prijava ima tehničke nedostatke nalaže podnosiocu da otkloni te nedostatke u roku od 30 dana, pod pretnjom propuštanja (član 7. st. 14. i 15.). Međutim, u slučaju zgrada sa više stanova građani su dužni da uz prijavu dostave i elaborat geodetskih radova, koji Agencija pre izdavanja potvrde dostavlja Republičkom geodetskom zavodu (RGZ) na proveru. Elaborat geodetskih radova je prilično zahtevan dokument, a RGZ ga može vratiti na dopunu geodetskoj organizaciji koja ga je sačinila, koja je u tom slučaju dužna da otkloni nedostatke u roku od samo osam dana (član 7 st. 13. i 14.).

Potrebno drugačije rešenje

Predlogom zakona se ne propisuje kazna za geodetsku organizaciju koja ne postupi po primedbama RGZ-a u tom kratkom roku. A vlasnik objekta može usled propuštanja tog roka da izgubiti pravo na legalizaciju, iako na tu obavezu ne može da utiče. Ovakav scenario je izvestan u ogromnom broju postupaka legalizacije, imajući u vidu ustaljenu praksu RGZ-a da vraća elaborate na doradu u postupcima upisa novoizgrađenih objekta u katastar na osnovu upotrebne dozvole, upravo zbog nedostataka priloženog elaborata.

Ovaj rizik za građane je mogao de se otkloni tako što bi se propisalo da u slučaju nedostataka elaborata Agencija izdaje potvrdu za upis prava svojine, uz zabeležbu u katastru da je geodetska organizacija dužna da RGZ-u naknadno dostavi usklađeni elaborat kako bi se ta zabeležba brisala. Moglo je biti propisano i da će RGZ, koji je nadležan za izdavanje geodetskih licenci, geodetskoj organizaciji oduzeti licencu ako propusti rok za postupanje. Nasuprot tome, predloženo rešenje upis prava svojine na legalizovanom objektu u katastar neopravdano uslovljava tehničkim pitanjima od kojih to pravo ne zavisi. A konsekvence mogućih grešaka geodetske organizacije trpi građanin.

Mogućnost pokretanja neizvesnog spora

Po predlogu zakona građani neće imati pravo da izjave žalbu na potvrdu Agencije. Niti će moći da svoje pravo zaštite pokretanjem upravnog spora. Nagoveštava se da mogu tužbom da pokrenu postupak pred sudom opšte nadležnosti, bez navođenja osnova po kome bi se takva tužba mogla podneti (član 12. stav 11.). Uskraćivanje prava na pravni lek u upravnom postupku je flagrantno kršenje ustavnog prava građana na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu (član 36. stav 2. Ustava).

Imajući u vidu da po Predlogu zakona RGZ vrši upis prava svojine po osnovu potvrde o legalizaciji bez sprovođenja upravnog postupka i bez donošenja rešenje o promeni u katastru nepokretnosti i infrastrukture (član 14. stav 3.), nije jasno kako će to stranke štititi svoja prava ako RGZ ne sprovodi upis po potvrdi, a ne zna se zbog čega.

Imajući u vidu skorašnje izmene Zakona o postupku upisa u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture, po kome je građanima ukinuto pravo na direktnu komunikaciju sa RGZ-om, zaštitu svojih prava će moći da pokušaju da ostvare isključivo preko advokata, koji su na spisku profesionalnih korisnika RGZ-a. To znači da će ih legalizacija koštati daleko više od obećani 100 evra, odnosno 1.000 evra, a sve to bez izvesnosti pozitivnog ishoda u tom postupku. Ovaj rizik za građane može biti izvor korupcije, a mogao bi da se otkloni tako što bi se propisalo da se svojina na legalizovanom objektu stiče izdavanjem potvrde od strane Agencije, a ne upisom u katastar. Ili tako što bi se vršio direktan upis u katastar od strane zaposlenog u Agenciji koji je izradio potvrdu.

Rešena imovina je i dalje uslov ozakonjenja

Nerešeno pitanje vlasništva nad zemljištem, uključujući i odsustvo pisane saglasnosti suvlasnika zemljišta, odnosno posebnih delova (stanova) u stambenoj zgradi u odnosu na nelegalnu gradnju ili adaptaciju zajedničkih prostorija, je i do sada bilo nerešiv problem u postupku ozakonjenja.

Predlog zakona ova pitanja ne rešava, već nalaže Agenciji da podnosioca zahteva uputi na parnicu, kako bi u roku od pet godina ishodovao dokaz o pravu na zemljištu (član 13. stav 1.), iako takve parnice često traju duže, na šta građani ne mogu uticati. Pri tome treba imati u vidu da građani parnice u cilju dokazivanja vlasništva na zemljištu, odnosno prava na gradnju do sada po pravilu nisu ni pokretali, jer ne poseduju sve validne dokaze, iako su objekti već godinama u njihovoj državini. Predlog zakona propisuje da neuspeh u parnici ili duže trajanje te parnice rezultira pravom vlasnika zemljišta da traži uklanjanje objekta sa njegovog zemljišta (član 13. stav 2.). Ako je pak vlasnik zemljišta nepoznat ili nedostupan, vlasnik objekta nikada neće uspeti da vlasništvo svog objekta upiše u katastar.

Nisu predviđene sve situacije

Šta raditi u slučajevima legalizacije objekata na zemljištu koje je u suvlasništvu, ako gabaritima ugrožavaju susedne parcele ili pak sa legalizacijom prostorija adaptiranih u stambenim zgradama Predlog zakona ne propisuje, pa je jasno da građani neće uspeti da legalizuju objekte sa ovim problemima.

Imovinska pitanja u postupku legalizacije objekata su najdelikatnija i najteže rešiva. Predlog zakona je propustio mogućnost da propiše da se ti objekti i njihovi vlasnici bar predbeleže u katastar. Sa obavezom da reše imovinska pitanja u primerenom roku ili uz pravo zainteresovanog lica da ospori tu predbeležbu u dužem roku. Ovako se i dalje neće znati ko su vlasnici tih objekata. Država i lokalne samouprave te objekte sigurno neće rušiti, jer nisu činile ni decenijama unazad.

Nelegalna gradnja kao model investitora koji grade za tržište

Nelegalna gradnja je prisutna u svim državama juga Evrope, ali je samo u Srbiju postala model poslovanja investitora koji grade za tržištu. I kao takva je nelojalna konkurencija legalnom građevinskom sektoru. Profesionalni investitori nelegalne gradnje stambenih i poslovnih zgrada su do današnjeg dana tolerisani od države, lokalnih samouprava i tužilaštava.

Predloženi zakon propisuje da će ti investitori, ako su poznati i dostupni biti obavezni da plate naknadu u visini doprinosa za uređivanje građevinskog zemljišta i da ta njihova obaveza neće biti teret kupcima posebnih delova u tim objektima (član 8. stav 5.). To je pravično rešenje za objekte građene pre 2015. godine.

Narušavanje poverenja u državu

Međutim, imajući u vidu da je Zakon o ozakonjenju iz 2015. bio izričit da neće biti moguće ozakonjenje nelegalne gradnje nakon te godine, produženje roka ozakonjenja za još 10 godina ozbiljno narušava poverenje građana u pravnu državu. Ne zastupam tezu da te objekte treba rušiti, ako su izgrađeni u skladu sa lokacijskim uslovima, ali ih sigurno ne bi trebalo legalizovati, jer je nelegalna gradnja nakon 2015. vršena protivno tim zakonom utvrđenom javom interesu.

Uz to, takva gradnja je od 2009. krivično delo po Krivičnom zakoniku, pa se ne bi smela tolerisati, ma koliko investitori koji su je sprovodili bili bliski vlastima na svim nivoima. Takođe smatram da Predlogom zakona nije propisan efikasan mehanizam za sprečavanje dalje nelegalne gradnje. U smislu efikasne kontrole licencama ili inspekcijskog nadzora nezavisnog od lokalnih političara. Zato će ti investitori i dalje nelegalno graditi, računajući na već tradicionalno pomeranje rokova za legalizaciju u Srbiji. Čak i ako na kraju i plate naknadu za legalizaciju u visini doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta, to će biti mnogo kasnije nego što plaćaju oni koji grade legalno. A stiču i dodatni profit tako što im se u postupcima ozakonjenja tolerišu odstupanja od urbanističkih uslova koji važe za predmetne lokacije.

Nelegalna gradnja građana

Analiza efekata koju je ministarstvo dostavilo uz Predlog zakona ukazuje da se očekuje legalizacija na stotine hiljada objekata, koji su nelegalno građeni od 2015. do danas. Činjenica je da je legalizaciju objekata građenih pre 2015. nužno sprovesti pod uslovima koji za građane nisu lošiji od važećih po Zakonu o ozakonjenju iz 2015. godine. Ali ti uslovi nikako nisu smeli biti isti za objekte koji su građani gradili nakon donošenja tog zakona. Ovo posebno imajući u vidu da je u to vreme, izmenama Zakona o planiranju i izgradnji iz decembra 2014. godine, uvedena objedinjena elektronska procedura, čime su značajno pojednostavljeni uslovi gradnje.

Nelegalna gradnja na zemljištu u javnoj svojini i u zaštićenim područjima

Član 2. Predloga zakona propisuje koji će se nelegalno građeni objekti po sili zakona upisati na ime Republike Srbije u javnom interesu (svi objekti koji su izgrađeni na zemljištu u javnoj svojini koje je planskim dokumentom planirano za uređenje ili izgradnju objekata javne namene u obaveznoj javnoj svojini ili su izgrađeni na zemljištu koje je u javnoj svojini koje je površina javne namene u obaveznoj javnoj svojini, kao i nelegalni objekti u drugoj zoni zaštite prirodnog dobra izgrađeni na zemljištu u javnoj svojini; svi objekti izgrađeni u prvoj zoni zaštite prirodnog dobra ili na javnom vodnom dobru ili u neposrednoj zoni sanitarne zaštite vodoizvorišta; svi objekti izgrađeni u zoni zaštite kulturnog dobra od velikog i izuzetnog značaja, te objekti upisani u Listu svetske kulturne baštine ili izgrađeni na samom kulturnom dobru; objekti izgrađeni u pojasu eksproprijacije državnog puta IA - autoputevi i IM reda - brze saobraćajnice i u pružnom pojasu).

Tek će implementacija ovog zakonskog rešenja pokazati da li je bilo propusta u nabrajanju područja na kojima neće biti dozvoljeno ozakonjenje u korist građana. Ono što je evidentno je da ove odredbe prolongiraju okončanje postupka legalizacije, jer podrazumevaju potpuno evidentiranje tih zona, koje zavisi od efikasnosti lokalnih samouprava. Iako Predlog zakona propisuje da su jedinice lokalne samouprave dužne da u roku od 30 dana od stupanja na snagu ovog zakona Agenciji dostavi digitalni zoning plan, koji sadrži sve te obeležene zone (član 20. stav 8.), kao i prekršajnu odgovornost odgovornog lica u JLS ako ne ispoštuje taj rok (član 19. stav 1.), teško je da će zaprećena novčana kazna od 5.000 do 150.000 dinara uticati na pravovremeno izvršenje ove ne baš jednostavne obaveze.

Neažurni podaci o vlasništvu na nepokretnostima

Sigurno je da će se efikasnim sprovođenjem legalizacije ažurirati podaci o vlasništvu na nepokretnostima. Ali, rizik neefikasne implementacije zakona i nastavka nelegalne gradnje, ohrabren ponovnim produženjem roka za legalizaciju, unosi sumnju da će se ovaj problem rešiti u dogledno vreme, a pogotovu ne do kraja godine kako je najavila Vlada.

Neregularno (neuređeno)tržište nepokretnosti

Problem sa neregularnim tržištem nepokretnosti će biti rešen tek kada se u praksi suzbije nelegalna gradnje i nakon uspešnog okončanja legalizacije stambenih i poslovnih objekata, kao i objekata individualne porodične gradnje. Međutim, sve dok se na terenu bude tolerisala nelegalna gradnja investitora koji grade za tržište, prodaja posebnih delova tih objekata će se obavljati. Zato što je njihova cena pristupačnija građanima, koji imaju ograničena sredstva za rešavanje stambenih problema.

Kapaciteti Agencije i RGZ-a za sprovođenje legalizacije

Jedna od ključnih analiza koja se po Uredbi o analizi efekata propisa sprovodi tokom izrade zakona je analiza upravljačkih efekata, tj. postojećih kapaciteta organa nadležnih za implementaciju zakona, a ovde je reč o Agenciji i RGZ-u. Sagledavši da Agencija ne raspolaže kapacitetima za vođenje na desetine, pa verovatno i stotine hiljada postupaka legalizacije, Predlog zakona propisuje da Vlada, grad Beograd i gradske opštine grada Beograda sa njom zaključuju ugovor o poslovnoj saradnji, u cilju upućivanja zaposlenih na privremeni rad u Agenciju (član 6. stav 12.).

Ovo rešenje se na prvi pogled čini logičnim, imajući u vidu činjenicu da su zaposleni u Sekretarijatu za poslove legalizacije grada Beograda i gradskih opština i do sada sprovodili ovaj postupak. Međutim, imajući u vidu da je upravo u Beogradu postupak ozakonjenja od 2015. godine do danas najlošije implementiran, nameće se pitanje da li su ti ljudi kompetentni da obavljaju iste poslove u Agenciji za teritoriju cele Srbije. Ako predlagač smatra da jesu, trebao je u obrazloženju predloga zakona ili u analizi efekata da objasni zbog čega oni nisu u prethodnih 10 godina obavili bar deo posla, po davno podnetim zahtevima za legalizaciju. Ovako nam ostaje da sumnjamo da to nisu činili po nalogu rukovodioca ili iz drugih nezakonitih razloga. I da strahujemo da će se ta loša priča ponoviti.

Takođe, imajući u vidu veliki broj nerešenih predmeta u službama katastra, kao i praksu RGZ-a da upis prava po upotrebnoj dozvoli uslovljava ispravkama elaborata geodetskih radova, nejasno je kako će RGZ odgovoriti na zahtev da formalizuje i ubrza proceduru upisa po potvrdama o legalizaciji.

Lošiji položaj vlasnika stanova u stambenim zgradama građenim sa građevinskom dozvolom

Iako su po pravilu najsavesniji među korisnicima ozakonjenja, kupci stanova u zgradama građenim uz građevinsku dozvolu, za koje nije izdata upotrebna dozvola usled odstupanja u gabaritima, ova lica Predlog zakona stavlja u nepovoljniji položaj u odnosu na lica koja su nelegalno gradila stambene objekte ispod 400 m2, kao i u odnosu na one koji su stanove kupovali u zgradama bez građevinske dozvole. U praksi, ta lica nisu svesno kršila zakon, a Predlogom zakona su uvedena rizik plaćanja razlike do pune cene doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta, ako je prilikom izvođenja objekta došlo do odstupanja od izdate građevinske dozvole u pogledu površine objekta (član 8. stav 12.), iako ta činjenica nije bila proveriva u momentu kupovine stanova. Ova odredba komplikuje proceduru ozakonjenja, a korisnike legalizacije stavlja u neravnopravan položaj.

Problem ozakonjenja objekata koji ne ispunjavaju sigurnosne standarde

Ovaj problem treba posmatrati sa stanovišta da država građanima ne garantuje bezbednost i sigurnost ni za objekte za koje su lokalne samouprave izdavale upotrebne dozvole. Kako bezbednost i sigurnost objekata garantuju licencirani projektanti i izvođači radova, ne bi trebalo ozakoniti stambene i poslovne zgrade i objekte javne namene za koji nije izrađen projekat izvedenog objekta, ili izveštaj o zatečenom stanju objekta, u skladu sa važećim zakonom.

Razlozi za donošenje zakona po hitnom postupku

U obrazloženju Predloga zakona Vlada predlaže Narodnoj skupštini da zakon donese po hitnom postupku, bez obrazlaganja razloga hitnosti. To je obaveza po Poslovniku Narodne skupštine (član 167. stav 3. Poslovnika).

Izvor: Vebsajt Forbes, Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije, 30.09.2025.
Naslov: Redakcija