ZAKON O UPRAVNIM SPOROVIMA: Zastupanje tuženog u upravnom sporu

Zakon o upravnim sporovima ("Sl. glasnik RS", br. 111/2009 – dalje: ZUS) u primeni je tačno šesnaest godina (datum početka primene je 30.12.2009. godine). Imajući u vidu da je reč o značajnom vremenskom periodu, a da zakon ima svega 79 članova, moglo bi se pretpostaviti da su sva sporna pitanja u vezi primene zakona do sada razjašnjena. Ipak, pretpostavka nije tačna.

Veoma značajna i na prvi pogled ne toliko interesantna tema se odnosi na zastupanje tuženog u upravnom sporu. ZUS u čl. 12 propisuje da je tuženi u upravnom sporu organ čiji se upravni akt osporava, odnosno organ koji po zahtevu, odnosno po žalbi stranke nije doneo upravni akt. Navedena definicija je prilično široka, te zahteva konsultovanje teorije u pogledu određenja pojma upravnog organa. Svakako, svrha i obim ovog teksta ne dozvoljava razmatranje teorijskog poimanja upravnog organa, te je dovoljno ukazati da se u praktičnoj primeni pod ovaj pojam može podvesti širok spektar organa poput ministarstava, uprava i inspektorata, posebnih organizacija (zavoda, direkcija, sekretarijata, agencija), organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, kao i drugi brojni nedržavni organi.

Teorija smatra da je pitanje zastupanje stranka u upravnom sporu postalo aktuelno tek donošenjem ZUS-a i uvođenjem odredbe da sud odlučuje na osnovu činjenica utvrđenih na usmenoj i javnoj raspravi, što do tada nije bio slučaj, jer se u upravnom sporu odlučivalo bez rasprave.

U zavisnosti od upravnog organa koji se nalazi na mestu tuženog, u svakom pojedinačnom slučaju se postavlja pitanje koje to konkretno lice može imati sposobnost preduzimanja procesnih radnji u sudskom postupku. Upravni spor se u srpskom pravu oslanja na opšta pravila parničnog postupka, što podrazumeva i shodno oslanjanje na teorijske koncepte opšteg građansko-sudskog postupka. U teoriji procesnog prava, a u odnosu na pitanje ko može preduzimati radnje u postupku, poznata je podela na parničnu i postulacionu sposobnost. Parnična sposobnost je sposobnost stranke da sa procesnopravnim dejstvom samostalno ili preko zastupnika kojeg je sama odredila, preduzima parnične radnje u određenom sporu. Shodno članu 75 st. 1 Zakona o parničnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 72/2011, 49/2013 - odluka US, 74/2013 - odluka US, 55/2014, 87/2018, 18/2020 i 10/2023 - dr. zakon – dalje: ZPP) stranka koja je potpuno poslovno sposobna može sama da preduzima radnje u postupku. Postulaciona sposobnost je svojstvo parnično sposobne stranke da može sama neposredno preduzimati parnične radnje pred sudom bez potrebe da angažuje punomoćnika. ZPP propisuje samo jednu parničnu radnju za koju stranka nema postuplacionu sposobnost, već je neophodno da angažuje advokata, a to je slučaj izjavljivanja vanrednog pravnog leka (čl. 85 st. 6).

Ukoliko teorijske koncepte opšteg parničnog postupka svedemo na praktičnu primenu, u odnosu na temu zastupanja tuženog u upravnom sporu, postavlja se pitanje koje lice ispred tuženog organa može preduzimati radnje u postupku i ono što je zapravo dalo povoda za nastanak ovog teksta, da li tuženi organ može imati punomoćnika iz reda advokata.

ZUS ne uređuje materiju zastupanja stranaka u upravnom sporu. Kod takvog stanja stvari, kao logičan se nameće zaključak da bi jedino bilo moguće shodno primeniti opšta pravila parničnog postupka. Prema opštim pravilima parničnog postupka pravno lice u postupku može zastupati zakonski zastupnik, ili punomoćnik koji dolazi iz reda zaposlenih sa položenim pravosudnim ispitom. Svakako, pravno lice u parničnom postupku može imati i punomoćnika iz reda advokata kojeg ovlašćuje zakonski zastupnik. Po prirodi stvari, ukoliko govorimo o shodnoj primeni pravila parničnog postupka o zastupanju tuženog u upravnom sporu moguće je osloniti se samo na pravila o zastupanju pravnog lica kao parnične stranke, iako tuženi u upravnom sporu može biti i organ koji nema svojstvo pravnog lica, što ne bi mogao biti slučaj u parničnom postupku.

Međutim navedeno samo na prvi pogled deluje kao logično i jednostavno rešenje za predmet razmatranja.

U dosadašnjoj sudskoj praksi na temu zastupanja tuženog u upravnom sporu postavilo se pitanje da li tuženi državni organ, odnosno organ pokrajinske samouprave, može zastupati pravobranilaštvo. O ovoj temi Upravni sud je zauzeo pravni stav utvrđen na 74. Sednici svih sudija održanoj dana 4.12.2017. godine, prema kojem pravobranilaštvo ne može zastupati tuženi organ. Obrazloženje koje je dato u osnovi se svodi na argument da se u upravnom sporu ne odlučuje o imovinskim pravima ili interesima upravnog organa (što je neophodan element za uspostavljanje nadležnosti pravobranilaštva), već se odlučuje o zakonitosti upravnog akta. Dakle, u ovom slučaju Upravni sud se izjašnjavao o jednom specifičnom pitanju, koje se zapravo ne odnosi na opštu temu zastupanja tuženog u upravnom sporu, već domašaju nadležnosti pravobranilaštva. Međutim, ostaje otvoreno pitanje da li tuženi organ može zastupati punomoćnik i koje lice bi moglo da ima to svojstvo.

Stav Upravnog suda, Odeljenja u Novom Sadu, jeste da tuženi organ u upravnom sporu ne može zastupati advokat. Sam stav kao takav, može ili ne mora biti sporan, ali je sporan način na koji je zauzeti stav saopšten strankama, a stručnoj javnosti skoro da je nepoznat. U konkretnom slučaju odgovor na tužbu je podnet od strane punomoćnika iz reda advokata, a punomoćnik je dostavio i spise upravnog postupka. Nekoliko meseci kasnije Upravni sud se obraća direktno tuženom organu sa zahtevom da se dostave spisi upravnog postupka. U datom trenutku delovalo je da je došlo do tehničke greške u sudu i da spisi omaškom nisu združeni. Sledeća okolnost koja nastaje jeste da se poziv za usmenu raspravu ponovo dostavlja direktno tuženom organu, a ne punomoćniku. Sticajem okolnosti punomoćnik tuženog organa je zahtevao određivanje drugog termina usmene rasprave zbog prethodno preuzetih obaveza, ali je sud ostao potpuno pasivan na taj zahtev, da bi se na kraju na samoj raspravi ispostavilo da je razlog svemu navedenom stav suda da tuženi organ ne može biti zastupan od strane punomoćnika iz reda advokata. Ovakav postupak suda je faktički doveo do ishoda da i odgovor na tužbu, te navodi i dokazi dostavljeni uz odgovor neće biti uvaženi, jer su preduzeti od strane neovlašćenog lica.

Ovakvo postupanje suda je potrebno kritikovati jer je protivan osnovnim principima pravne sigurnosti i prava na pravnu zaštitu. Kako je navedeno, zastupanje stranaka u upravnom sporu nije regulisano zakonom. O ovoj temi postoji zauzet pravni stav, ali u veoma ograničenom obimu i suštinski se ne odnosi na temu zastupanja tuženog u upravnom sporu, već domašaj nadležnosti pravobranilaštva. Ukoliko je sud stava kakvog jeste, a u nedostatku činjenice da taj stav ima osnov u zakonu ili javno objavljenom pravnom stavu Upravnog suda, ovakvo postupanje suda je i više nego sporno.

O temi zastupanja tuženog organa u upravnom sporu se veoma malo govorilo čak i u literaturi. O navedenom je pre deset godina pisao prof. dr Zoran Lončar iznoseći stav da “S obzirom na to da je tužena stranka uvek donosilac upravnog akta protiv koga nezadovoljna stranka iz upravnog postupka pokreće upravni spor, pretpostavka je da takav subjekt, čija je osnovna delatnost rešavanje u upravnim stvarima, raspolaže sa dovoljno stručnog znanja da pred Upravnim sudom na jasan način odbrani stav koji je izneo u osporenom upravnom aktu… te da ne postoji potreba, a ni opravdanje, da u upravnom sporu u okviru usmene rasprave na strani tuženog, umesto ovlašćenog stručnog lica koja je vodilo upravni postupak u kome je donet, pred sudom osporeni upravni akt, učestvuje neko drugo lice. Kao što odgovor na tužbu u ime tuženog organa uvek, po pravilu, priprema službeno lice koje je vodilo upravni postupak u kome je donet osporeni akt, sasvim je logično da ono i u slučaju održavanja usmene rasprave u upravnom sporu učestvuje ispred tuženog organa. To je uostalom jedan od osnovnih razloga zašto se u upravnom sporu na strani tuženog, za razliku od tužioca, u svojstvu punomoćnika nikada ne pojavljuju advokati”. Međutim, bitno je naglasiti da je u istom radu izričito navedeno da ovo pitanje nije regulisano ZUS-om, te da je samo logično da tuženog ne bi trebalo da zastupa niko drugi osim službenog lica koje je donelo osporeni upravni akt usled čega se na ovo pitanje shodno primenjuju opšta pravila parničnog postupka.

Upravo u ovom segmentu je problematično postupanje suda, jer zastupanje stranaka nije regulisano ZUS-om, niti je o tome zauzet opšti stav na Sednici svih sudija, te značajan deo stručne i opšte javnosti nije ni upoznat sa ovim stavom i postavlja se pitanje gde je u ovom slučaju granica između primene i stvaranja prava, jer nadležnost suda može biti samo primena prava, a ne i kreiranje pravne norme koje nema utemeljenje u bilo kom propisu.

U prilog tome da ovakvo ozbiljno pitanje ne može biti prepušteno sudskoj praksi, već da je reč o pitanju o kojem može da se izjasni samo zakonodavac govori hrvatsko pravo i nedavne izmene pravila upravnog spora iz 2024. godine. Naime, u julu 2024. godine stupio je na snagu novi Zakon o upravnim sporovima (NN 36/24). U javno dostupnim analizama razloga izmena zakona, kao jedan od važnijih razloga ističe se potreba za jasnijim uređenjem procesnih instituta, te ukidanje shodne primena pravila parničnog postupka na upravni spor, za koje je praksa pokazala da nisu adekvatna. U skladu sa navedenim došlo je do značajnih izmena procesnih instituta, između ostalog u segmentu zastupanja stranaka, te je u odnosu na tuženog u čl. 21 st. 3 izričito propisano da “Za tuženika radnje u sporu može poduzimati službena osoba javnopravnog tijela koja je donijela ili propustila donijeti odluku, postupila ili propustila postupiti odnosno službena osoba javnopravnog tijela čija je odluka potvrđena osporavanom odlukom te druga osoba određena propisima o unutarnjem ustrojstvu javnopravnog tijela. Za poduzimanje radnji u sporu čelnik javnopravnog tijela može ovlastiti drugu službenu osobu tog tijela. Tijela državne uprave i druga državna tijela po punomoći čelnika može zastupati državno odvjetništvo”. Shodno obrazloženju predloga zakona cilj donošenja potpuno novog zakona je bila potreba osavremenjivanja upravnog spora, ukidanje supsidijarne primene Zakona o parničnom postupku, bolja zaštita prava stranaka, a sve kako bi se postiglo da odlučivanje u upravnom sporu bude u skladu sa tekovinama Evropske unije. Konkretno kada je reč o izmenama pravila o zastupanju stranaka, u odnosu na pravila o zastupanju tuženog je navedeno da su time osigurane pravne pretpostavke za profesionalno i kvalitetno sudelovanje javno-pravnih tela kao stranke u upravnom sporu.

U krajnjem ishodu može se primetiti da je osnovni argument za stav da tuženog u upravnom sporu ne može zastupati punomoćnik iz reda advokata, kako teorije, tako i hrvatskog zakonodavca, pretpostavka da advokat ne može imati bolja znanja o predmetu spora posmatrano u odnosu na službeno lice koje je bilo nadležno da odlučivanje o upravnoj stvari koja je predmet spora.

Sa ovim stavom se možemo složiti ili ne, a verovatno je da jeste ispravan. Takođe je ispravan i stav hrvatskog zakonodavca da opšta pravila parničnog postupka nisu adekvatna za upravni spor. Na primeru zastupanja tuženog, ova hipoteza se dokazuje na dva načina. Kako je napred navedeno, u odnosu na predmet razmatranja primerna pravila koja bismo mogli da shodno primenimo u okviru teme razmatranja su pravila o zastupanju pravnih lica u parničnom postupku, u okviru kojih je centralni pojam zakonski zastupnik upisan u nadležni registar. Međutim, u upravnom postupku, a posmatrano u odnosu na upravni organ nemamo pojam zakonskog zastupnika već službenog lica. U čl. 39 Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 18/2016, 95/2018 - autentično tumačenje i 2/2023 - odluka US) je propisano da:

(1) Organ postupa u upravnoj stvari preko ovlašćenog službenog lica.

(2) Ovlašćeno službeno lice, u smislu ovog zakona, jeste lice koje je raspoređeno na radno mesto koje čine i poslovi vođenja postupka i odlučivanja u upravnoj stvari, ili samo poslovi vođenja postupka ili preduzimanja pojedinih radnji u postupku.

(3) Ako službeno lice nije određeno, rešenje u upravnom postupku donosi rukovodilac organa.

(4) Organ na pogodan način objavljuje koja su službena lica ovlašćena za odlučivanje u upravnim stvarima, a koja za preduzimanje radnji u postupku pre donošenja rešenja.

Imajući u vidu navedeno, očigledno je da nije moguće primeniti opšta pravila parničnog postupka u odnosu na zastupanje tuženog u upravnom sporu, jer ne postoje kategorije ovlašćenih lica koje bi mogle da se međusobno upodobe.

Zatim i na primeru odnosa parnične i postulacione sposobnosti uočava se da shodna pravila nije moguća. U parničnom postupku opšte je pravilo da stranka može samostalno preduzimati radnje u postupku, a da samo izuzetno mora angažovati punomoćnika, odnosno ima potpunu parničnu, a u retkim okolnostima ograničenu postulacionu sposobnost. U upravnom sporu je obrnuto, tuženi ima neograničenu “postulacionu sposobnost”, ali sa druge strane ograničenu “parničnu sposobnost” jer nema mogućnost da realizuje segment parnične sposobnosti koji se odnosi na to da sve radnje koje može preduzeti samostalno, može i preko punomoćnika, jer ovaj drugi segment nedostaje, te samim tim ne postoje radnje koje se moraju preduzeti preko punomoćnika. Međutim, ovo je ishod koji ne može sam od sebe proisteći, već bi morao biti propisan zakonom.

Imajući u vidu sve navedeno, kao krajnji zaključak može se reći da je u srpskom pravu u odnosu na zastupanje tuženog u upravnom sporu postoji pravna praznina, jer nije regulisano ZUS-om, dok shodna primena opštih pravila ZPP o zastupanju pravnih lica nije moguća. U takvim okolnostima Upravni sud, barem bez zauzimanja opšteg stava i na adekvatan način saopštenog stručnoj javnosti, ne bi trebalo da donosi odluke koje su negativne po stranke.

Međutim, iako shodna primena opštih pravila o zastupanju pravnih lica nije moguća na upravni organ, shodna primena pravila iz čl. 91 st. 2 ZPP-a jeste moguća. Ovim članom ZPP-a je propisano da je sud dužan da u toku celog postupka pazi da li je lice koje se pojavljuje kao punomoćnik ovlašćeno za zastupanje. Ako utvrdi da lice koje se pojavljuje kao punomoćnik nije ovlašćeno za preduzimanje određenje radnje, sud će da ukine parnične radnje koje je to lice preduzelo ako te radnje stranka nije naknadno odobrila. Upravo takvu odredbu sadrži hrvatski Zakon o upravnim sporovima, koji u čl. 27 st. 2 propisuje da “ako utvrdi da opunomoćenik koji nije odvjetnik nije sposoban obavljati tu dužnost, sud će upozoriti stranku na štetne posljedice koje mogu nastati zbog nepravilnog zastupanja”, te u ovom slučaju shodna primena pravila parničnog postupka ne bi bila suprotna prirodi upravnog spora.

Dakle, do izmena ZUS-a ili barem zauzimanja opšteg stava na Sednici odeljenja svih sudija Upravnog suda, ukoliko bi se dogodilo da tuženog u upravnom sporu zastupa advokat, sud je u najmanju ruku dužan da obavesti stranku da radnje u upravnom sporu nije moguće preduzeti preko punomoćnika, te da pozove tuženi organ da se izjasni da li prihvata radnje koje je preduzeo punomoćnik i/ili da ostavi primerni rok za preduzimanje procesnih radnji od strane ovlašćenog službenog lica.

Cilj ovog teksta je bio da se stručna javnost upozna sa predmetom razmatranja, te da se ukaže na izuzetnu važnost teme i potrebu da se što je pre moguće reguliše na institucionalnom nivou, jer se odnosi na temelje prava na pravično suđenje, vladavine prava i pravne sigurnosti. Potpuno odvojeno pitanje jeste da li je stav suda ispravan ili nije, izvesno je da jeste, ali da bi bio primenljiv u pravnom poretku morao bi dobiti institucionalizovanu formu, a ne formu stava u pojedinačnim predmetima.

Izvor: Vebsajt Asocijacije sudijskih pomoćnika, dr Jovana Veličković, 1.2.2026.
Naslov: Redakcija