ZAKON O POSEBNIM USLOVIMA ZA EVIDENTIRANJE I UPIS PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA: Svi rizici primene Zakona

Zakon o posebnim uslovima za evidentiranje i upis prava na nepokretnostima ("Sl. glasnik RS", br. 91/2025), kolokvijalno poznat kao “Novi zakon o legalizaciji”, stupio je na snagu 24. oktobra 2025. godine, samo dan po njegovom objavljivanju u Službenom glasniku. Narodna skupština je iz neobrazloženih razloga hitnosti propustila priliku da ovaj zakon unapredi amandmanima, u meri koja je nužna za njegovu efikasnu i zakonitu implementaciju. Podsećamo da je ovaj zakon predložen Narodnoj skupštini uz kršenje zakonskih obaveza Vlade da sprovede javnu raspravu i kontrolu očekivanih efekata novih zakonskih rešenja. Ostalo nam je samo da nagađamo kome se toliko žurilo da su u proceduri predlaganja i usvajanja ovog zakona preskočeni svi kontrolni mehanizmi, koji su propisani kao obavezni. Upravo da bi se sprečilo usvajanje štetnih i/ili neprimenjivih zakona.

U nastavku teksta će biti predočeni ključni efekti i rizici implementacije ovog zakona, koji su vidljivi i pre donošenja podzakonskih akata, nužnih za njegovu primenu.

Ovo jeste zakon o legalizaciji

Usvajanje novog zakona prati polemika o tome da li isti propisuje legalizaciju ili isključivo evidentiranje nelegalnih objekata i njihovih vlasnika. Da bismo izveli tačan zaključak u pogledu ove nedoumice, prvo treba da otklonimo terminološke zabune do kojih je došlo usled nespretnih zakonskih formulacija. Naime, zakonodavac nedosledno koristi termine “evidentiranje” i “upis” prava, uspevajući da javnost, ali i samog sebe zbuni u pogledu obima prava koja vlasnici nelegalnih objekata stiču ovim zakonom.

Treba imati u vidu da se u katastar objekti i prava na njima upisuju, a da pored katastra, RGZ vodi i neke “posebne evidencije”, u kojima se evidentiraju odgovarajuće činjenice koje se ne upisuju u katastar. Po članu 6. zakona koji uređuje postupak upisa u katastar nepokretnosti, pravo svojine na nepokretnostima se stiče upravo upisom u katastar. Član 5. novog zakona o legalizaciji propisuje da se, po prijavi vlasnika bespravnog objekta, na tom objektu upisuje njegovo pravo svojine u katastar nepokretnosti i katastar infrastrukture.

Iako se zakonodavac ograđuje da Republika Srbija ne garantuje za bezbednost i sigurnost korišćenja legalizovanog objekta, te propisuje da vlasnik prihvata rizik njegovog korišćenja i odgovornost za eventualnu štetu prema trećim licima, to ne umanjuje činjenicu da ga priznaje kao zemljišno knjižnog vlasnika tog objekta, te da to njegovo pravo deluje prema trećim licima od momenta upisa u katastar.

Imajući u vidu da je “legalizacija” latinski termin za “ozakonjenje”, ovo je samo poslednji u nizu zakona kojima je Republika Srbija u poslednje tri decenije bezuspešno pokušavala da reši problem nelegalnih objekata i dalje nelegalne gradnje.

Dva organa nadležna za sprovođenje jedne procedure – katastrofa u najavi

Novi zakon o legalizaciji sprovođenje procedure legalizacije deli između Agencije za prostorno planiranje i urbanizam (Agencija) i Republičkog geodetskog Zavoda (RGZ).

Agencija po zakonu treba da obavi prilično složen posao, u sedam koraka, koji onemogućava automatizaciju procedure.

U prvom koraku Agencija utvrđuje da li je objekat izgrađen do dana stupanja na snagu zakona.

U drugom koraku vrši proveru da li se objekat nalazi u zonama u kojim nije dozvoljena legalizacija.

U trećem koraku proverava da li postoje neslaganja između tehničkih podataka iz prijave, sa podacima iz raspoloživih baza podataka, pa traži otklanjanje tih neslaganja ako postoje.

U četvrtom koraku proverava vlasničku dokumentaciju, na identičnom nivou kao po ranijem zakonu, iako je upravo to bio ključni problem zbog koga legalizacija po tom zakonu navodno nije uspešno sprovedena.

U petom koraku Agencija dostavlja RGZ-u na proveru elaborat građevinskih radova, koji joj podnosilac prijave po novom zakonu obavezno dostavlja, kako za novoizgrađene objekte, tako i za posebne delove uknjiženih objekata nastalih adaptacijom zajedničkih prostorija.

U šestom koraku utvrđuje visinu naknade koja se plaća za legalizaciju.

Na kraju, Agencija sačinjava potvrdu, koja po novom zakonu ima svojstvo izvršne isprave i koju dostavlja RGZ-u na postupanje.

Višegodišnja agonija

Agencija ovu složenu proceduru treba da sprovede za teritoriju cele Srbije, sa zaposlenima koje treba privremeno da preuzme od Sekretarijata za legalizaciju grada Beograda i iz beogradskih opština. A oni za 10 prethodnih godina nisu uspeli ni delimično da taj posao završe samo za teritoriju Beograda. Ovako nepotrebno usložnjena procedura legalizacije nagoveštava višegodišnje iznurivanje stranaka.

RGZ bi po novom zakonu trebalo da vrši automatizovan upis prava svojine po potvrdi, koju mu dostavi Agencija. Međutim, imajući u vidu ovlašćenje RGZ-a da u toj proceduri ceni elaborate geodetskih radova, svakome ko ima iskustva u radu sa tom institucijom jasno je da će taj postupak biti daleko od brzog i formalizovanog.

Naime, elaborat geodetskih radova je prilično zahtevan dokument, a RGZ ga može vraćati na dopunu geodetskoj organizaciji koja ga je sačinila. Sve dok ne proceni da je zadovoljavajući za pozicioniranje objekta na parceli. Ovakav scenario je izvestan u ogromnom broju postupaka legalizacije, imajući u vidu ustaljenu praksu RGZ-a da vraća elaborate na doradu u postupcima upisa novoizgrađenih objekta u katastar na osnovu upotrebne dozvole, upravo zbog nedostataka priloženog elaborata. Nije prihvaćena sugestija da se ova procedura relaksira tako što bi RGZ, u slučaju nedostataka elaborata, upisao zabeležbu u katastru da je neophodno naknadno dostaviti usklađeni elaborat. Nasuprot tome, ostalo se pri rešenju da se upis prava svojine na legalizovanom objektu u katastar neopravdano uslovljava tehničkim pitanjima od kojih to pravo ne zavisi.

Nepremostiv rizik

Da je ovakva podela nadležnosti jedan od ključnih rizika za implementaciju ovog zakona, na to ukazuje loše iskustvo sa besplatnom konverzijom prava korišćenja u pravo svojine na zemljištu, tokom 2024. Naime, daleko jednostavniji postupak upisa vlasništva na zemljištu po potvrdi Agencije, neke službe katastra RGZ-a su iskomplikovale tako što su postupke po potvrdama nezakonito obustavljale. U slučaju sličnog scenarija, građani će biti u ogromnom problemu jer im je novim zakonom uskraćen pravni lek kako na potvrdu agencije, tako i na nepostupanje RGZ-a po toj potvrdi.

U praksi, RGZ nikada nije uspeo da prevaziđe svoju primarnu ulogu vođenja poslova državnog premera. Uslovljavao je daleko važnije pitanje upisa prava u katastar često i trivijalnim tehničkim pitanjima. Zbog toga je nepostupanje RGZ-a po potvrdama Agencije ključni i teško premostiv rizik u implementaciji novog zakona. Sve je to moglo biti jednostavno prevaziđeno ili tako što bi zakonodavac propisao da Agencija vrši direktan upis prava iz potvrde u katastar, a da se tehnički nedostaci otklanjaju naknadno. Ili tako što bi se propisalo da se pravo svojine u postupku legalizacije stiče izdavanjem potvrde i njenim oglašavanjem na javno dostupnom sajtu Agencije, a ne upisom prava u katastar.

Teško dostižni zadaci lokalnih samouprava u novoj proceduri

Novi zakon propisuje teško dostižne zadatke lokalnim samoupravama, a problem je što od efikasnog sprovođenja tih zadataka zavisi da li će zakon biti uspešno implementiran u prekratkim rokovima. Sam početak reforme zavisi od toga da li će lokalne samouprave u narednih mesec dana, tj. do 8. decembra uspeti da dostave zoning planove, čime će se omogućiti objavljivanje “skupa podataka za javno izlaganje”, a za koji se u članu 10. stav 2. Zakona kaže da predstavlja javni poziv za sva zainteresovana lica da Agenciji podnesu prijavu za legalizaciju.

Šta će se desiti ako opštine ne podnesu te zoning planove? Da li će to povući produženje rokova za podnošenje prijava? Ili će “skup podataka za javno izlaganje” biti objavljen nepotpun, kako bi javni poziv bio blagovremen, videćemo uskoro.

Takođe, lokalne samouprave su obavezane da na zahtev Agencije dostave dokumentaciju u vezi sa legalizacijama koje su sprovodili po ranije važećem zakonu. To je ozbiljan posao jer procedura nije formalizovana u dovoljnoj meri da bi se unapred znalo o kojoj je dokumentaciji reč.

Pravna pomoć

Međutim, najteže sprovodiva obaveza lokalnih samouprava je da građanima obezbede pravnu pomoć u podnošenju prijava i prigovora. Može se desiti da ta pravna pomoć bude daleko ozbiljnija od pravnih saveta. Trebalo je imati u vidu da veliki broj starijih građana, koji su pretežni vlasnici nelegalnih objekata, ne ume da postupa u elektronskim procedurama. Kako će pomoći tolikom broju ljudi u prekratkom periodu između 8. decembra 2025. i 6. februara 2026. godine, koji uključuje božićne i novogodišnje praznike, to je prilično nesagledivo.

Na kraju, lokalne samouprave su obavezane i da u roku od dve godine po okončanju legalizacije usaglase svoja važeća planska dokumenta sa novonastalom situacijom. I da izmene planski dokument u cilju formiranja katastarskih parcela i rešavanja imovinskopravnih odnosa na zemljištu. Koliko je ovaj poslednji zahtev nerealan poznato je svakome ko zna koliko puta su se u prošlosti pomerali rokovi ostavljeni opštinama da donesu svoje prostorne planove, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji.

Trajne rezerve u pogledu kvaliteta legalizovanih objekata i stečenih prava

Zakon propisuje da se pravo u katastar upisuje sa zabeležbama, a ključna je neotklonjiva zabeležba da je pravo svojine upisano (stečeno) po ovom zakonu. Tom zabeležbom se javnosti trajno predočavaju rezerve u pogledu kvaliteta gradnje tih objekata. Kao i nejasni rizici u pogledu obima prava koja se stiču upisom u katastar.

Naime, bez obzira na to što su brojni vlasnici nelegalnih objekata potrošili hiljade evra na izradu zahtevne tehničke dokumentacije, da bi po ranije važećem zakonu podneli zahtev za ozakonjenje, ta dokumentacija neće biti razmatrana. Niti dostupna javnosti, poput projekata izvedenog stanja za legalno građene objekte. S druge strane, stambene i stambeno-poslovne zgrade, kao i objekti javne namene i objekti infrastrukture, uključujući i javne puteve, biće legalizovani bez dokumentacije koja garantuje minimum ispunjenost tehničkih standarda za njihovu upotrebu.

Eksproprijacija

Kada je reč o rizicima u vezi sa obimom prava koji se stiče legalizacijom, oni su nejasni. A po svoj prilici i neustavni. Konkretno, članom 1. stav 8. novog zakona je proširena faktička eksproprijacija. Vlasnicima legalizovanih objekata je uskraćeno pravo na isplatu tržišne vrednosti nekretnine, u slučaju rušenja radi izgradnje objekata javne namene predviđenih planskim dokumentima, važećim na dan stupanja na snagu tog zakona.

Treba imati u vidu da su ovakvom odredbom umanjena stečena prava svim podnosiocima zahteva za legalizaciju, koji su zahtev za legalizaciju podneli po zakonu iz 2015, ako su u međuvremenu izmenjeni planski dokumenti. To neće biti redak slučaj imajući u vidu izmenu planske dokumentacije radi sprovođenja infrastrukturnih projekata i izgradnje rudnika.

Takođe, stavom 10. istog člana je nejasno propisano odstupanje od opštih pravila eksproprijacije za legalizovane objekte (ne podrazumeva se isplata tržišne vrednosti tih objekata ako budu rušeni), u slučaju realizacije projekata koji bi u budućnosti mogli biti proglašeni projektima od posebnog značaja za Republiku Srbiju. Kao što je to npr. učinjeno sa projektom Beograd na vodi ili EXPO 2027.

Dvostruki kolosek legalizacije – privilegije u najavi

Gotovo neprimetna odredba člana 10. stav 6. novog zakona na mala vrata uvodi “dvostruki kolosek” za legalizaciju. To najavljuje neravnopravan tretman stranaka u postupcima legalizacije. Ta odredba omogućava da se za neke “privilegovane” stranke, odnosno slučajeve postupak legalizacije okonča odmah nakon usvajanja zakona. Konkretno, propisano je da Agencija može donositi potvrde o upisu prava svojine “na osnovu postojećih baza podataka i drugih raspoloživih platformi, dokumentacije i drugih dokaza”, do objavljivanja skupa podataka za javno izlaganje. A bi trebalo da se desi najkasnije do 8. decembra 2025. Jer, od tada otpočinje rok za podnošenje prijava po kojima se izdaju potvrde za legalizaciju.

Imajući u vidu ishitreno usvajanje zakona, te njegovo stupanje na snagu sutradan od objavljivanja u Službenom glasniku, u narednih dva do tri meseca ćemo očigledno saznati zbog kojih objekata je ovaj zakon forsiran. Naravno, ako bitni podaci o legalizacijama budu javno dostupni.

“Rupa u zakonu” koja može blokirati implementaciju

Svaki pravnik će lako prepoznati bitan zakonski propust u novoj proceduri legalizacije. Naime, propisano je da se procedura legalizacije sprovodi digitalno, tj. u elektronskoj proceduri. Takva procedura, pored identifikacije, tj. autentifikacije visokog nivoa pouzdanosti prilikom podnošenja zahteva, podrazumeva i dostavljanje dokumentacije u formi koja je validna za postupanje Agencije. U elektronskim procedurama je obavezno korišćenje elektronskog dokumenta, sastavljenog u skladu sa zakonom koji uređuje elektronski dokument.

Imajući u vidu da je vlasnička i ostala bitna dokumentacija (ugovori o sticanju zemljišta, ostavinska rešenja, presude, izjave suvlasnika, izjava podnosioca prijave da investitor nije poznat i dostupan i sl.) po pravilu u papirnoj formi, po navedenom zakonu je u elektronski format mogu prevesti isključivo javni beležnici, ovlašćeno lice u organu koji sprovodi proceduru ili lice koje je za to ovlašćeno posebnim zakonom. Kako Zakon nije propisao da to mogu činiti npr. advokati i geodete (to npr. propisuje Zakon o postupku upisu u katastar, ali samo za postupke koje sprovodi taj organ, nikako i za postupke koje sprovodi Agencija), a kako nije omogućen prijem prijava od strane zaposlenih u Agenciji, koji bi mogli vršiti to prevođenje, nije jasno kako će građani podneti ove prijave.

Navedeni propust se može prevazići isključivo izmenom zakona ili preuzimanjem od strane Agencije zaposlenih iz lokalnih samouprava, koji su već planirani da građanima pružaju pravnu pomoć u ovoj proceduri. Naravno, imajući u vidu da je rok za podnošenje prijava samo 60 dana, i to od 8. decembra do 6. februara (brojni su praznici u tom periodu), sugerišemo ovu prvu opciju. Ako se dokumentacija i izjave budu dostavljali samo u formi skeniranih dokumenata, biće neupotrebljivi u dokaznom postupku. A u krivičnim postupcima neće moći da se utvrdi odgovornost za falsifikate, koji budu upotrebljavani u postupku legalizacije.

Cena legalizacije će biti višestruko viša od najavljene

Iako je najavljeno da će se u postupku legalizacije naplaćivati simbolične naknade, u praksi to definitivno neće biti slučaj. Već je uvidom u član 8. uočljiva nesrazmera u cenama legalizacije. Tako za legalizaciju proizvodnih pogona, magacina i skladišta do 500 m2 privrednici neće plaćati naknadu. Dok će građani naknadu plaćati za kuće, stanove i garaže i u ruralnim sredinama, bez obzira na njihovu površinu.

Takođe, novi zakon neprihvatljivo povećava naknadu za legalizaciju vlasnicima stanova u zgradama građenim uz građevinsku dozvolu, a za koje nije izdata upotrebna dozvola, usled odstupanja u gabaritima. Oni će biti dužni da za razliku u kvadraturi plate punu cenu doprinosa za uređenje građevinskog zemljišta i to jednokratno. Potpuni paradoks ovakvog zakonskog rešenja je što najviše kažnjava one koji su bili najsavesniji. A to su lica koja su stanove kupovala u zgradama sa građevinskim dozvolama, ne znajući za odstupanja u kvadraturi.

Paradoks – opštine će dobiti samo 20% naknade

Dodatni je paradoks što opštine, koje treba da reše nedostajuću infrastrukturu na koje će priključiti legalizovane objekte, dobijaju samo 20% od propisane naknade. Iako je naknada koju plaća investitor za legalizaciju stambenih i poslovnih zgrada propisana u visini doprinosa. Oni se lokalnim samoupravama namenski plaćaju u slučaju legalne gradnje, upravo radi izgradnje infrastrukture.

Međutim, za građane je najveća nepoznanica koliko će ih koštati priprema vlasničke dokumentacije i izjava koje se podnose uz prijavu. A to će ovoga puta morati da podnose u elektronskoj formi, iako su ih po starom zakonu već predali u papiru. Cenu prevođenja te dokumentacije u elektronsku formu će plaćati po javnobeležničkoj tarifi. Takođe, na krajnju cenu legalizacije će uticati i novo pravilo RGZ-a. Ono predviđa da stranke mogu da komuniciraju sa službama katastra isključivo putem e-šaltera, preko profesionalnih korisnika. To su advokati i geodetske organizacije, koji su registrovani kod RGZ-a. Tako će građani svaku urgenciju RGZ-u za postupanje po prijavi morati da plate po visokim tarifama. A one se određuju u odnosu na vrednost objekta koji se legalizacije.

Neustavnost će biti Damoklov mač sve vreme implementacije zakona

Brojni su osnovi po kojima Ustavni sud može, u bilo kom trenutku tokom implementacije, novi zakon o legalizaciji proglasiti neustavnim.

To je uskraćivanje prava na žalbu i upravni spor u postupku po prijavi pred Agencijom i u postupku upisa prava pred RGZ-om (pravo na pravno sredstvo).

To je dovođenje u nejednak položaj lica koja su gradila uz građevinsku dozvolu sa onima koji su gradili nelegalno (zabrana diskriminacijе).

To je narušavanje prava na restituciju zemljišta (pravo na imovinu).

To je upis prava svojine u zonama iz člana 2. Zakona u korist Republike Srbije, u slučaju gradnje na zemljištu u svojini građana (pravo na imovinu).

To je nejednak tretman vlasnika posebnih delova u zgradama građenim sa građevinskom dozvolom, za koje nije izdata upotrebna zbog odstupanja od gabarita, u odnosu na vlasnike nelegalnih objekata građenih bez građevinske dozvole (diskriminacija) itd.

Zbog toga je bilo nužno propisati automatizovanu proceduru upisa objekta i prava u katastar. Mogla je biti u formi upisa predbeležbe, koja bi se opravdavala nastupanjem konkretnih uslova. Mogla je biti u formi upisa objekta i prava, uz zabeležbe, koje bi se otklanjale u zadatim rokovima. Samo na taj način je bilo moguće sprovesti masovnu legalizaciju u kratkom roku, kako je najavljivano od najviših državnih zvaničnika. Ovako, novi zakon unosi veliku pravnu nesigurnost. I postoji visok rizik da neće biti implementiran ili da će biti implementiran sporadično i/ili selektivno.

Mogućnost uticanja na implementaciju političkim pritiskom

Naravno, uvek je moguće da se nesistemskim rešenjima “pogura” implementacija nekog zakona. Imajući u vidu da se ovde radi o imovinskim pravima, koja imaju ozbiljan uticaj na život građana, kako onih koji stanuju u nelegalnim objektima, tako i trećih lica koja su ugrožena pojedinačnim postupcima legalizacije, vaninstitucionalna rešenja i politički pritisci na Agenciju da što pre obavi posao mogu rezultirati brojnim zloupotrebama i narušavanjem prava pojedinaca i javnog interesa.

Novi zakon podstiče kriminalizaciju poslovanja i postupanja građana

Svi se sećamo da je “nulta tolerancija” na novu bespravnu gradnju bila najavljivana i 2015. “Nulta tolerancija” je najavljivana ne samo u pogledu nemogućnosti ozakonjenja naknadno nelegalno građenih objekata. Već i u smislu toga da će javna tužilaštva krivično goniti investitore tih objekata, a naročito investitore koji nelegalno grade za tržište. Podsećam da je još izmenama Krivičnog zakonika iz 2009. gradnja bez građevinske dozvole propisana kao krivično delo. Za to je zaprećena kazna zatvora i do osam godina. Međutim, ništa se od toga se nije desilo.

Nelegalna gradnja je u poslednjih 10 godina postala model poslovanja dela građevinskog sektora, koji je pod zaštitom određenih struktura vlasti. Novi zakon im donosi nagradu za kršenje zakona, u vidu mogućnosti da te objekte ozakone. Teško da će iz ovakvog raspleta situacije investitori skloni protivzakonitom ponašanju izvući pouku da treba da poštuju državu i zakon. Verovatnije je da će nastaviti da nelegalno grade, očekujući novi zakon koji će ozakoniti njihovo postupanje.

Poseban je problem što ovaj zakon potpuno nepotrebno navodi na kriminalizaciju podnosioce prijava, koji su stanove kupovali od profesionalnih investitora, a koji su te objekte gradili uz građevinsku dozvolu, ali upotrebnu nisu pribavili zbog probijanja gabarita ili iz drugih razloga. Naime, da bi brže okončali postupak i upisali stanove na svoje ime, oni će morati da potpišu izjavu da je investitor zgrade u kojoj imaju stan ili poslovni prostor “nepoznat ili nedostupan”, i kada to nije slučaj.

Takva laž je krivično kažnjiva, a oni će biti prinuđeni da je saopšte u formi overene izjave, kako bi direktno podnosili prijave. I kako se nesolidni investitori ne bi knjižili kao vlasnici njihovih nepokretnosti.

Zakon propisuje neodgovarajući mehanizam za sprečavanje dalje nelegalne gradnje

Glavni uzrok nelegalne gradnje u praksi je odsustvo kontrole od strane građevinskih inspektora. Kao i krivičnog gonjenja, radi sankcionisanja onih koji grade bez građevinskih dozvola. Zakonodavac želi to da otkloni uvođenjem obaveze građevinskih inspektora da kontinuirano prate promene stanja u prostoru i da o tome sedmično izveštavaju Republičku građevinsku inspekciju.

Takođe je propisano da Zavod vrši godišnje snimanje metodom daljinske detekcije. I da Agencija za privredne registre Zavodu dostavlja izdate građevinske dozvole. Sve to će teško dati neki rezultat, ako mehanizam za suzbijanje nelegalne gradnje nije transparentan.

Bilo bi daleko korisnije da je Zakonom uspostavljena javno dostupna baza prijava građana nelegalne gradnje i postupanja po tim prijavama. To se već godinama predlaže, ali ni ovoga puta nije ušlo u tekst novog zakona. Jedini logičan efekat ovog rešenja je da će ionako nedovoljan broj građevinskih inspektora preusmeriti sa nužnih terenskih kontrola na sačinjavanje sedmičnih izveštaja Republičkoj građevinskoj inspekciji, tj. ministarstvu nadležnom za građevinu.

Izvor: Vebsajt Forbes, Đorđe Vukotić, advokat i konsultant u oblasti građevinskih dozvola i legalizacije, 28.10.2025.
Naslov: Redakcija