Zastava Bosne i Hercegovine | Zastava Crne Gore


Email Print
09.05.2017.

Predlog strategije za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima Evropske Unije u Republici Srbiji za period 2017 – 2020. godine - Tekst propisa


Na osnovu člana 45. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RSˮ, br. 55/05,

71/05-ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12-US, 72/12, 7/14-US i 44/14), i člana 50. stav 2. Zakona o potvrđivanju Okvirnog sporazuma između Republike Srbije i Evropske komisije o pravilima za sprovođenje finansijske pomoći Evropske unije Republici Srbiji u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA II), na predlog Ministarstva finansija,

Vlada donosi

STRATEGIJU ZA SUZBIJANjE NEPRAVILNOSTI I PREVARA U POSTUPANjU SA FINANSIJSKIM SREDSTVIMA EVROPSKE UNIJE U REPUBLICI SRBIJI ZA PERIOD 2017 – 2020. GODINE

UVOD

Strateški cilj Republike Srbije jeste uspostavljanje sistema vladavine prava i ekonomski prosperitet države na kome je, između ostalih, jedan od predviđenih koraka punopravno članstvo u Evropskoj uniji (u daljem tekstu: EU).

U cilju dostizanja punopravnog članstva, ali i u skladu sa koracima ka modernizaciji društva i dostizanju standarda EU, Republika Srbija sprovodi sveobuhvatne mere kako bi se postigli najbolji rezultati. Na putu ka „porodiciˮ evropskih zemalja, Republika Srbija je 2009. godine podnela zahtev za članstvo u EU koji je 2012. godine potvrđen formalnim dobijanjem statusa zemlje kandidata.

U skladu sa politikom EU, državama kandidatima se pruža određena, jasno definisana, pomoć koja se sastoji kako od savetodavne podrške, tako i direktne finansijske pomoći. Kao direktan finansijski doprinos Republici Srbiji u procesu priprema za punopravno članstvo i dostizanje standarda EU na raspolaganju stoje sredstva iz pretpristupnih fondova, tzv. Instrument for Pre-accession Assistance (u daljem tekstu: IPA).

IPA predstavlja jedinstveni pretpristupni instrument EU koji je usmeren na dva glavna cilja:

(1) pružanje pomoći zemljama korisnicama u ispunjavanju kriterijuma koji se odnose na usvajanje pravnih tekovina EU; i

(2) izgradnja administrativnih kapaciteta i jačanje pravosuđa i procesa priprema za korišćenje strukturnih i kohezionih fondova EU nakon pristupanja EU.

Uzimajući u obzir sva raspoloživa sredstva usmerena na modernizaciju srpskog društva, najveći donator u Republici Srbiji jeste EU, s obzirom na to da je u proteklih

15 godina u svim oblastima, od vladavine prava, reforme javne uprave, društvenog razvoja, životne sredine i poljoprivrede do danas obezbedila bespovratna sredstva u visini od preko tri milijarde evra.


Radi što boljeg i efikasnijeg korišćenja sredstava koja zemlji stoje na raspolaganju u procesu pridruživanja EU, neophodno je obezbediti odgovorno postupanje sa istima, ali istovremeno i blagovremeno uočavanje svih eventualnih propusta i grešaka koje se mogu javiti u sistemu. U skladu sa tim, neophodno je uspostavljanje mehanizama kontrole i izveštavanja kada su u pitanju eventualne nepravilnosti u postupanju sa sredstvima EU u zemljama kandidatima i zemljama članicama, koje koriste sredstva EU.

Strategija za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima Evropske unije zajedno sa pratećim akcionim planom za njeno sprovođenje (u daljem tekstu: Strategija), predstavlja dokument koji prvi put u Republici Srbiji pitanje zaštite finansijskih interesa EU, a sa tim i pitanje zaštite sopstvenih budžetskih sredstava, tretira na sveobuhvatan način kroz definisanje oblasti primene, povezivanje širokog kruga državnih organa i institucija, koji sarađujući i razmenjujući informacije doprinose efikasnom postupanju sa identifikovanim nepravilnostima i procesuiranjem počinilaca krivičnih dela.

Pripremajući se za izradu Strategije, u saradnji sa Evropskom kancelarijom za borbu protiv prevara (u daljem tekstu: OLAF) i ostalim relevantnim institucijama u Republici Srbiji koje su uključene u zaštitu finansijskih interesa kako EU, tako i Republike Srbije, a u cilju što jasnijeg definisanja oblasti i uslova koji bi mogli upućivati na postojanje podsticaja, pritisaka ili prilika, koje će pojedinca podstaći na vršenje prevarnih radnji ili bilo koje druge nepravilnosti, izvršena je preliminarna procena rizika od prevara.

Kod procene verovatnoće za prevaru, pre svega, imalo se u vidu načelo tzv. „nulte tolerancijeˮ, koje podrazumeva neselektivnu primenu zakona.

Imajući u vidu da se Republika Srbija, kao korisnik pretpristupnih fondova EU nalazi u ranoj fazi preuzimanja nadležnosti samostalnog upravljanja ovim sredstvima i da još uvek ne postoji odgovarajući broj slučajeva nepravilnosti i prevara koji bi mogli biti osnov za analizu i donošenje zaključaka, u obzir su uzeti nalazi revizora Evropske komisije1 koji se odnose na decentralizovano/indirektno upravljanje sa posebnim osvrtom

na nalaze u vezi sa sistemom upravljanja nepravilnostima i merama koje se koriste radi suzbijanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU (tzv. Anti Fraud Measures).

Analizirajući ove nalaze došlo se do zaključka da je osnovni problem u sistemu upravljanja nepravilnostima nepostojanje adekvatnih procedura, koje za sobom povlače neprepoznavanje slučajeva sumnji na nepravilnost i sumnji na prevaru od strane svih učesnika u procesu upravljanja pretpristupnim fondovima EU, a samim tim i

1 Serbia – IPA CoM Audit, Component I and II – Annex I of the Final Audit Report Ref Ares (2013) 141149 – 27/05/2013, finding 4.5 Irregularity Signals;

Serbia – IPA CoM Audit, Component I and II – follow up audit – MCS, closed finding 4.5. Irregularity signals; Serbia - IPA II CAP2014 IM – final report – Annex I, finding M4 Irregularity Management;

Final audit findings for CBC action programme Serbia – Bosnia & Herzegovina for 2014 and 2015, Annex I, finding M4

Irregularity Management;

Final audit findings for CBC action programme Serbia – Montenegro for 2014 and 2015, Annex I, finding M4 Irregularity

Management.


neprijavljivanje istih, kao i nepostojanje jasne linije izveštavanja. Pored iznetog, naglašena je važnost Nacionalnog službenika za odobravanje (NAO) u celokupnom sistemu upravljanja nepravilnostima.

Sagledavanjem potrebe za usaglašavanjem sa pravnim tekovinama EU, konkretno u okviru pregovaračkih poglavlja 23 Reforma pravosuđa i 32 Finansijski nadzor, prema oceni Evropske komisije nacionalno krivično zakonodavstvo je u najvećoj meri usaglašeno sa Konvencijom o zaštiti finansijskih interesa Evropske zajednice i njena tri protokola. Na ovaj način se obezbeđuje zahtevani minimum od strane Evropske komisije u pogledu usaglašenosti propisa. U skladu sa tim, srpsko zakonodavstvo propisuje kazne za krivična dela prevare, pasivne korupcije, aktivne korupcije i pranja novca, uključujući kaznu zatvora u ozbiljnim slučajevima.

Kod procene trenutnog stanja usaglašenosti domaćeg zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU, potrebno je naglasiti da je naknadnom analizom ustanovljeno, da trenutni pravni okvir sadrži odredbe koje osiguravaju adekvatno prikupljanje, čuvanje i obradu dokaza, i koje su sadržane u Zakonu o krivičnom postupku u posebnoj glavi – Glava VII

„Dokaziˮ.

U pripremi Strategije i izradi analize uzeta su u obzir i dokumenta Evropske komisije/OLAF-a - Smernice za izradu Nacionalne strategije za borbu protiv prevara za evropske strukturne i investicione fondove i Praktični koraci u izradi Nacionalne strategije za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa sredstvima EU.

Osnovni rizici koji su definisani tokom analiza i koji su ukazali na potrebu donošenja ove strategije su:

§ Nedovoljna politička posvećenost sprovođenju aktivnosti u cilju suzbijanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU;

§ Nedovoljna posvećenost svih relevantnih institucija sprovođenju ciljeva

Strategije;

§ Propusti u identifikaciji nepravilnosti i prevara usled neadekvatnih ljudskih i tehničkih kapaciteta (nivo znanja, stručnosti i broj zaposlenih, kao i nedostatak savremenih tehničkih sredstava) koji podrazumevaju:

- nedovoljno poznavanje usvojenih procedura za detekciju sumnje na nepravilnosti i sumnje na prevaru od strane svih učesnika u upravljanju pretpristupnim fondovima EU;

- neprepoznavanje slučajeva sumnji na nepravilnosti i sumnji na prevaru od strane svih koji učestvuju u upravljanju pretpristupnim fondovima EU;

- nedovoljno poznavanje i odstupanje od primene Praktičnog vodiča za postupke javnih nabavki – PRAG;

- neadekvatna vidljivost i publicitet projekata u skladu sa upustvima

Evropske komisije;

- neadekvatan broj zaposlenih, kao i odliv kvalitetnih kadrova i česte rotacije zaposlenih;

- nedostatak tehničkih sredstava koji, između ostalog, ima za posledicu nepouzdanost podataka i usporavanje poslovnih procesa.

§ Nepostojanje Metodologije upravljanja rizicima u vezi sa pojavom nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU;


§ Neusklađenost procedura kojima se uređuje upravljanje nepravilnostima u okviru sistema za decentralizovano/indirektno upravljanje pretpristupnim fondovima EU sa relevantnom regulativom EU što bi moglo da ima za posledicu nepravilno postupanje u procesu upravljanja sredstvima EU;

§ Nedovoljno razvijena struktura za izveštavanje u okviru Informacionog sistema za upravljanje sredstvima EU (IMS);

§ Nedovoljna spremnost ljudi, koji poseduju informacije i dokaze, da slučaj prevare/korupcije prijave, zbog toga što nisu sigurni u mehanizme njihove zaštite.

РB

КLjUČNI RIZICI

OCENA UTICAJA

OCENA VEROVATNOĆ E

MERA ZA UBLAŽAVANjE RIZIKA

ODGOVORNI ZA MERE ZA UBLAŽAVANjE RIZIKA

1

Nedovoljna politička posvećenost sprovođenju aktivnosti u cilju suzbijanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU

visok

niska

Donošenje Strategije

Svi relevantni akteri

2

Nedovoljna posvećenost svih relevantnih institucija sprovođenju ciljeva Strategije

srednji

niska

Adekvatan nadzor i koordinacija relevantnih institucija nad sprovođenjem Strategije

Svi relevantni akteri/AFKOS

3

Propusti u identifikaciji nepravilnosti i prevara usled neadekvatnih ljudskih i tehničkih kapaciteta

visok

srednja

Kontinuirana edukacija u cilju suzbijanja nepravilnosti i prevara i nabavka odgovarajuće opreme

Svi relevantni akteri/AFKOS

4

Nepostojanje Metodologije upravljanja rizicima u vezi sa pojavom nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU

srednji

niska

Izrada Metodologije upravljanja rizicima u vezi sa pojavom nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU

AFKOS

5

Neusklađenost procedura kojima se uređuje upravljanje nepravilnostima u okviru sistema za decentarlizovano (indirektno)

upravljanje pretpristupnim fondovima EU sa relevantnom regulativom EU

visok

srednja

Unapređenje procedura za upravljanje nepravilnostima u okviru sistema za decentarlizovano (indirektno) upravljanje pretpristupnim fondovima EU

*NAO / AFKOS

6

Nedovoljno razvijena struktura za izveštavanje u okviru Informacionog sistema za upravljanje sredstvima EU (IMS)

srednji

srednja

Razvijena struktura za izveštavanje u okviru Informacionog sistema za upravljanje sredstvima EU (IMS)

**Telo za podršku NAO

/ AFKOS

7

Nedovoljno razvijen sistem prijavljivanja slučajeva nepravilnosti, prevare-korupcije

srednji

srednja

Primena pozitivnih zakonskih propisa i unapređenje sistema za prijavljivanje

Svi relevantni akteri

Polazeći od iznetog, u narednoj tabeli je dat pregled ključnih rizika: Tabela 1 – Ključni rizici

Napomena:

* NAO - potvrđuje, dok AFKOS ukazuje

** Telo za podršku NAO, dok AFKOS (ima ulogu tzv. posmatrača - observer )

Pored iznetog, donošenje i implementacija Strategije predstavlja i ispunjenje obaveza preuzetih Pregovaračkom pozicijom Republike Srbije za međuvladinu konferenciju o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji za poglavlje 32. Finansijski nadzor (u daljem tekstu: Pregovaračka pozicija za poglavlje 32. Finansijski nadzor), Zakonom o potvrđivanju Okvirnog sporazuma između Republike Srbije i Evropske komisije o pravilima za sprovođenje finansijske pomoći EU Republici Srbiji u okviru

Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA II)2 (u daljem tekstu: Zakon o potvrđivanju Okvirnog sporazuma za IPA II) i Programa reforme upravljanja javnim finansijama o čemu će više reči biti u nastavku.

2 „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 19/14


Naime, kroz tekst Strategije prožimaju se sve urađene analize koje su prethodile finalizaciji teksta i definisanju ciljeva, kao i preporuke za poboljšanje u svim fazama ciklusa suzbijanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU. Kroz aktivnosti koje su unete u Akcioni plan, a koji je sastavni deo ove strategije, konkretizovani su i pojedini koraci ka ispunjavanju zacrtanih ciljeva i otklanjanju uočenih rizika.

POGLAVLjE I

Opšti cilj ove strategije jeste obezbeđivanje efikasne i kvalitetne zaštite finansijskih interesa EU, u jednakoj meri i na isti način kao i kada je reč o sopstvenim interesima i sredstvima, kroz koordinaciju aktivnosti usmerenih na uspostavljanje normativnog, institucionalnog i operativnog okvira, definisanje rizika, ciljeva i mera koji će doprineti efikasnijoj borbi protiv nepravilnosti, prevara i korupcije, kao i unapređenje saradnje između nadležnih institucija na nacionalnom i nadnacionalnom, odnosno međunarodnom nivou.

U skladu sa tim, tokom sprovođenja ove strategije, Telo za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa sredstvima EU (Anti-Fraud Coordination Service - u daljem tekstu: AFKOS) će preduzimati administrativne provere prijavljenih nepravilnosti u postupanju sa finansijskim sredstvima EU koje se sprovode decentralizovano / indirektno. Sa približavanjem punopravnom članstvu EU, odnosno sa stvaranjem uslova AFKOS će preduzimati i administrativne provere svih prijavljenih nepravilnosti u postupanju sa finansijskim sredstvima EU.

1. Pojedinačni ciljevi Strategije

Pojedinačni ciljevi ove strategije su:

1. Unapređenje pravnog okvira Republike Srbije za zaštitu finansijskih interesa EU, a samim tim i budžetskih sredstava Republike Srbije;

2. Uspostavljanje efikasnog sistema za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU;

3. Jačanje AFKOS-a, kvalitativno i kvantitativno, radi preduzimanja administrativnih provera prijavljenih nepravilnosti u postupanju sa finansijskim sredstvima EU bez obzira na metod sprovođenja;

4. Jačanje institucija uključenih u proces zaštite finansijskih interesa EU

kroz sprovođenje kontinuirane edukacije na svim nivoima;

5. Jačanje saradnje AFKOS-a sa nacionalnim institucijama, kao i sa OLAF-om i drugim nadležnim telima i službama Evropske komisije;

6. Podizanje nivoa svesti javnosti o potrebi i važnosti suzbijanja nepravilnosti i prevara.

Ispunjavanje opšteg i pojedinačnih ciljeva Strategije biće obezbeđeno kroz realizaciju aktivnosti prikazanih u Akcionom planu, koji čini sastavni deo ove strategije.


2. Povezanost sa drugim strateškim dokumentima

U cilju postizanja boljih rezultata i efikasnije saradnje sa institucijama uključenim u sistem za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju i to kako sa sredstvima EU, tako i sa sredstvima Republike Srbije, Strategija je usaglašena sa postojećim strateškim dokumentima državnih organa Republike Srbije.

U skladu sa tim, u nastavku je dat pregled najvažnijih nacionalnih strateških dokumenata:

1. Vlada je dana 26. marta 2009. godine donela Nacionalnu strategiju za borbu protiv organizovanog kriminala3 kojom je definisana politika, pravac i metodologija državnih organa u borbi protiv organizovanog kriminala. Osnovni ciljevi ove strategije su razvijanje proaktivnog pristupa u borbi protiv organizovanog kriminala, povećanje efikasnosti u borbi protiv organizovanog

kriminala odgovarajućom primenom preventivnog i represivnog delovanja, kao i oduzimanje imovine proistekle izvršenjem krivičnog dela, harmonizacija nacionalnog zakonodavstva sa međunarodnim standardima u oblasti borbe protiv organizovanog kriminala, jačanje kapaciteta (ljudskih i materijalno-tehničkih) svih državnih organa koji učestvuju u borbi protiv organizovanog kriminala, kao i jačanje saradnje na nacionalnom, regionalnom i međunarodnom nivou.4

2. Narodna skupština Republike Srbije je dana 1. jula 2013. godine donela Nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije u Republici Srbiji za period od 2013. do 2018. godine5 sa opštim ciljem da se korupcija, kao prepreka

ekonomskom, socijalnom i demokratskom razvoju Republike Srbije, u najvećoj mogućoj meri, otkloni. Ovom strategijom su navedene pojedine oblasti u kojima će se prioritetno delovati, a koje su prepoznate kao ključne za izgradnju i jačanje sistemskih antikorupcionih mehanizama. U okviru oblasti kojom su obuhvaćene javne finansije (poglavlje 3.2.), navodi se i oblast interne finansijske kontrole u javnom sektoru, eksterne revizije i zaštite finansijskih interesa EU (potpoglavlje 3.2.3) kojom je, u cilju zaštite finansijskih interesa EU, upravljanja nepravilnostima i ostvarivanja bliske saradnje sa OLAF-om predviđeno osnivanje AFKOS-a koji bi bio odgovoran za uspostavljanje koordinacije u borbi protiv prevara između svih relevantnih državnih organa na nacionalnom nivou i između Republike Srbije i Evropske komisije. Predviđeno je da AFKOS bude centralno kontakt telo za pravnu, administrativnu i operativnu saradnju sa OLAF-om, kao i za traženu asistenciju u istragama koje sprovodi OLAF. Cilj u okviru ove oblasti, a čijim se postizanjem planira otklanjanje uočenih problema, formulisan je kroz uspostavljanje i razvijanje sistema prevencije, otkrivanja, izveštavanja i postupanja sa nepravilnostima u okviru korišćenja sredstava iz fondova EU i fondova drugih međunarodnih institucija i organizacija. Akcionim planom za sprovođenje Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije predviđene su konkretne mere i aktivnosti neophodne za realizaciju strateških ciljeva, rokovi, odgovorni subjekti i resursi za realizaciju.

3 „Službeni glasnik RS”, broj 23/09

4 Na ispunjenju ciljeva definisanih Nacionalnom strategijom za borbu protiv organizovanog kriminala se još uvek radi.

5 „Službeni glasnik RS”, broj 57/13


3. Kancelarija za evropske integracije izradila je decembra 2013. godine Strategiju komunikacije o IPA sredstvima koja, imajući u vidu potrebu veće informisanosti građana Republike Srbije o značaju ovih sredstava i njihovom trošenju, predviđa strateški i koordinisani pristup poslovima komunikacija i vidljivosti IPA sredstava.

4. Vlada je dana 24. januara 2014. godine usvojila Strategiju reforme javne uprave6 čiji je opšti cilj dalje unapređenje rada javne uprave u skladu sa principima tzv. Evropskog administrativnog prostora, odnosno obezbeđivanje visokog kvaliteta usluga građanima i privrednim subjektima, kao i stvaranje javne uprave koja će značajno doprineti ekonomskoj stabilnosti i povećanju životnog standarda građana. Posebni ciljevi reforme se odnose na: unapređenje organizacionih i funkcionalnih podsistema javne uprave; uspostavljanje usklađenih javno- službeničkih sistema zasnovanih na zaslugama i unapređenje upravljanja ljudskim resursima; unapređenje upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama; povećanje pravne sigurnosti i unapređenje poslovnog okruženja i kvaliteta pružanja javnih usluga; jačanje transparentnosti, etičnosti i odgovornosti u obavljanju poslova javne uprave.

5. Vlada je dana 31. decembra 2014. godine usvojila Nacionalnu strategiju za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma7 koja akcenat stavlja na saradnju svih nadležnih državnih organa. Njen opšti cilj je da u potpunosti zaštiti finansijski sistem i privredu države od opasnosti koje uzrokuju pranje novca i finansiranje terorizma i širenje oružja za masovno uništenje, čime se jača integritet finansijskog sektora i doprinosi bezbednosti i sigurnosti, koji se razrađuje kroz četiri strateške teme: (1) smanjivanje rizika od pranja novca i finansiranja terorizma kroz strateško planiranje, koordinaciju i saradnju svih učesnika u sistemu; (2) sprečavanje unošenja imovine za koju se sumnja da je stečena

krivičnim delom u finansijski sistem i druge sektore, odnosno otkrivanje i prijavljivanje već unete imovine; (3) uočavanje i otklanjanje pretnji od pranja novca i finansiranja terorizma, kažnjavanje izvršilaca krivičnih dela i oduzimanje nezakonito stečene imovine; i (4) kvalifikovani kadrovi osposobljeni za delotvorno učešće u svim segmentima sistema za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma i razumevanje u javnosti uloge i planova nadležnih organa.

6. Vlada je dana 14. maja 2015. godine usvojila Strategiju istraga finansijskog kriminala za period od 2015. do 2016. godine8 kojom se problem finansijskog kriminala rešava sveobuhvatnim pristupom, a koji se ne završava isključivo na aktivnostima policije i javnog tužilaštva. Opšti cilj ove strategije je da se omogući: efikasno i kvalitetno sprovođenje istraga finansijskog kriminala radi praćenja tokova novca, kao i imovine i proaktivnog otkrivanja krivičnih dela;

efikasna saradnja između institucija nadležnih za prikupljanje podataka i sprovođenje finansijskih istraga; podizanje stepena obučenosti nosilaca pravosudnih funkcija i državnih službenika koji se bave istragama finansijskog kriminala na najviši nivo; i sprečavanje uključivanja nelegalno stečenih

6 „Službeni glasnik RS”, br. 57/13 i 42/14 - ispravka

7 „Službeni glasnik RS”, broj 3/15

8 „Službeni glasnik RSˮ, broj 43/15


sredstava u legalne privredne tokove. Strategija predviđa proaktivno i kontinuirano sprovođenje borbe protiv sistemske korupcije, finansijskog kriminala, kao i pranja novca i finansiranja terorizma koji ozbiljno utiču na političku i ekonomsku stabilnost zemlje, nacionalnu bezbednost, demokratiju i vladavinu prava. Sprovođenje ove strategije predviđa povezivanje širokog kruga državnih organa, koji sarađuju i razmenjuju informacije koje primaju i obrađuju specijalizovana odeljenja policije i javnog tužilaštva i efikasno i proaktivno otkrivaju i gone učinioce krivičnih dela finansijskog kriminala.

7. Program reforme upravljanja javnim finansijama za period od 2016. do 2020. godine donet je na sednici Vlade dana 28. novembra 2015. godine. Cilj Programa reforme upravljanja javnim finansijama jeste pružanje sveobuhvatnog i integrisanog okvira za planiranje, koordinaciju, sprovođenje i praćenje napretka u realizaciji skupa održivih aktivnosti kako bi se obezbedila makroekonomska stabilnost, efikasno i svrsishodno raspoređivanje i korišćenje javnih resursa. Na ovaj način se lakše postižu strateški ciljevi definisani od strane Vlade, unapređuju usluge koje pruža državna uprava uz istovremeno povećavanje transparentnosti i ukupne funkcionalnosti upravljanja javnim finansijama. Program obuhvata oblast finansijske kontrole koja sadrži, između ostalih, mere kao što su pravilno razumevanje uloge i svrhe interne revizije, proširen obuhvat revizije na reviziju projekata koji se finansiraju iz sredstava EU, saradnja između jedinica interne revizije u institucijama koje su korisnici IPA fondova i Kancelarije za reviziju sistema upravljanja sredstvima Evropske unije.

8. Saglasno Programu reforme upravljanja javnim finansijama predviđeno je da Strategija razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru, za period od 2017. do 2020. godine (u daljem tekstu: Strategija IFKJ) bude usvojena od strane Vlade do kraja prvog kvartala 2017. godine. Analizom postojećeg stanja konstatovano je da se Republika Srbija i dalje susreće sa izazovima u vezi sa implementacijom finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije kod korisnika javnih sredstava. Prethodna strategija, za period 2009 - 2014. godine, odnosila se na izgradnju zakonodavnog okvira i institucionalnih kapaciteta za implementaciju Strategije IFKJ. Strategija IFJK prevashodno je usmerena na usaglašavanje sistema interne kontrole sa upravljačkim procesima. Ovo je posebno izraženo u delu planiranja i izvršenja budžeta sa ciljem unapređenja transparentnosti, ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti u trošenju javnih sredstava nezavisno od izvora finansiranja, jačanja kapaciteta za upravljanje rizicima, kao i praćenja sprovođenja zahteva u vezi sa uspostavljanjem interne kontrole i interne revizije od strane korisnika javnih sredstava. Dalje jačanje interne kontrole i interne revizije je od posebnog značaja za upravljanje rizicima i sprečavanje nastanka nepravilnosti i prevara.

3. Pravni okvir

Pregovaračkom pozicijom za poglavlje 32. Finansijski nadzor, koju je Vlada usvojila 25. jula 2014. godine, Republika Srbija je prihvatila pravne tekovine EU i primenjive standarde zasnovane na najboljim međunarodnim praksama, koji su obuhvaćeni ovim poglavljem. Pomenutom Pregovaračkom pozicijom za poglavlje 32. Finansijski nadzor, predstavljeno je trenutno stanje institucionalnog i zakonodavnog okvira svih


potpoglavlja, kao i dalji plan usklađivanja zakonodavnog i institucionalnog okvira sa pravnim tekovinama EU.

Pregovaračko poglavlje 32. Finansijski nadzor se sastoji od četiri potpoglavlja:

- Interna finansijska kontrola u javnom sektoru,

- Eksterna revizija,

- Zaštita finansijskih interesa EU, i

- Zaštita evra od falsifikovanja.

U okviru potpoglavlja Zaštita finansijskih interesa EU, između ostalog, predviđena je priprema i usvajanje Strategije.

Ugovorom o funkcionisanju EU (čl. 310. i 325.) predviđena je obaveza država članica da se suprotstave prevarama i bilo kakvim nezakonitim aktivnostima koje utiču na finansijske interese EU. Države članice se obavezuju da će preduzimati iste mere zaštite, kojima će sprečiti da prevare utiču na finansijske interese EU, pod istim uslovima i na način na koji štite i sopstvene finansijske interese i koordinirati svoje akcije u cilju zaštite finansijskih interesa Zajednice protiv prevare.

Zakonom o potvrđivanju Okvirnog sporazuma između Republike Srbije i Komisije evropskih zajednica o pravilima za saradnju koja se odnose na finansijsku pomoć Evropske zajednice Republici Srbiji u okviru sprovođenja pomoći prema pravilima Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA)9 (u daljem tekstu: u daljem tekstu: Zakon o potvrđivanju Okvirnog sporazuma za IPA), čl. 27.-29., predviđen je nadzor, kontrola i revizija koju vrši Evropska komisija i Evropski sud revizora, sprečavanje nepravilnosti i prevara, mere protiv korupcije, kao i nadoknada novčanih sredstava u slučaju nepravilnosti ili prevare.

Zakonom o potvrđivanju Okvirnog sporazuma za IPA II, čl. 50. i 51., predviđena je neophodnost obezbeđivanja zaštite finansijskih interesa EU, uspostavljanje mehanizma nadzora, kontrole, revizije i izveštavanja po pitanju nepravilnosti i prevara u postupanju sa sredstvima EU i određivanja službe sa ciljem da olakša delotvornu saradnju i razmenu informacija, uključujući i informacije operativne prirode, sa OLAF-om.

Uvođenjem finansijske pomoći EU u javne prihode koji pripadaju budžetu Republike Srbije, kroz odredbe čl. 14. i 23. Zakona o budžetskom sistemu10 obezbeđen je zakonski osnov za zaštitu finansijskih interesa EU u pravnom sistemu Republike Srbije.

Zakonom o budžetskom sistemu predviđeno je da Vlada, na predlog ministra finansija, određuje podelu odgovornosti i način upravljanja sredstvima finansijske pomoći EU, u skladu sa međunarodnim sporazumom između Republike Srbije i EU.

9 „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 124/07

10 „Službeni glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispravka, 108/13 i 142/14, 68/15 – dr. zakon i 103/15


Na ovaj način je obezbeđeno da su finansijska sredstva EU zaštićena u istoj meri kao i ostali javni prihodi koji pripadaju budžetu Republike Srbije.

Članom 68b Zakona o budžetskom sistemu propisano je da poslove koordinacije aktivnosti u oblasti sprečavanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU, podrške radu Mreže za suzbijanje nepravilnosti i prevara, kao i koordinacije pravne, operativne i tehničke saradnje sa OLAF-om i drugim nadležnim telima i službama Evropske komisije obavlja Ministarstvo finansija.

Članom 19. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o budžetskom sistemu11 izvršena je dopuna člana 68b kroz propisivanje da vršenje administrativnih provera prijavljenih nepravilnosti u postupanju sa finansijskim sredstvima EU obavlja Ministarstvo finansija.

Članom 20. Uredbe o upravljanju programima pretpristupne pomoći Evropske unije u okviru komponente I Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) – Pomoć u tranziciji i izgradnja institucija za period 2007 – 2013. godina12 (u daljem tekstu: Uredba o upravljanju programima pretpristupne pomoći EU) i članom 28. Uredbe o upravljanju programima pretpristupne pomoći Evropske unije u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA II) za period 2014 - 2020. godine13 (u daljem tekstu: Uredba) definisane su nadležnosti AFKOS-a. Odlukom o određivanju odgovornih lica i tela za upravljanje programima pretpristupne pomoći Evropske unije u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA II) za period 2014-2020. godine14, AFKOS je određen kao organizaciona jedinica u okviru Ministarstva finansija, nadležna za poslove definisane pomenutim članom 28. Uredbe.

POGLAVLjE II

1. AFKOS

Vlada je dana 21. oktobra 2013. godine dala saglasnost na Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu finansija, čime je osnovan AFKOS, kao nacionalno telo za koordinaciju aktivnosti u oblasti sprečavanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU.

U skladu sa tim, AFKOS obavlja poslove koji se odnose na:

§ koordinaciju pravnih, administrativnih i operativnih aktivnosti usmerenih na sprečavanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa sredstvima EU;

§ podršku radu Mreže za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU (u daljem tekstu: AFKOS Mreža);

§ saradnju sa OLAF-om i drugim nadležnim telima i službama Evropske komisije;

§ sprovođenje administrativnih provera prijava nepravilnosti i sumnji na prevaru, utvrđivanje činjenica i pokretanje postupaka radi sankcionisanja zloupotreba u postupanju sa finansijskim sredstvima EU;

11 „Službeni glasnik RS”, broj 99/16

12 „Službeni glasnik RS”, broj 140/14

13 „Službeni glasnik RS”, broj 86/15

14 „Službeni glasnik RS”, broj 93/15


§ pružanje administrativno tehničke i logističke podrške OLAF-u u sprovođenju istraga na teritoriji Republike Srbije;

§ praćenje toka istraga i sudskih postupaka u vezi sa slučajevima dokazane prevare i izveštavanje OLAF-a o njima;

§ utvrđivanje mogućih slabosti u nacionalnim sistemima za upravljanje novčanim sredstvima Unije, uključujući isplaćenu pomoć IPA II;

§ upravljanje procesom izrade/sprovođenja nacionalnih strategija za zaštitu finansijskih interesa Unije;

§ organizaciju obuka u oblasti upravljanja nepravilnostima, a u cilju zaštite finansijskih interesa EU;

§ koordinaciju aktivnosti u vezi sa usaglašavanjem nacionalnih propisa sa propisima EU u vezi sa zaštitom finansijskih interesa EU;

§ praćenje izveštavanja kroz Informacioni sistem za upravljanje nepravilnostima

(IMS);

§ učestvovanje u relevantnim pregovaračkim grupama Republike Srbije u procesu pregovora o pristupanju EU, u skladu sa utvrđenim nadležnostima.

2. AFKOS Mreža

AFKOS Mreža obrazovana je dana 10. septembra 2015. godine Odlukom Vlade koja je objavljena u „Službenom glasniku Republike Srbije”, broj 78/15, sa ciljem sprečavanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finasijskim sredstvima EU tokom trajanja pružanja finansijske pomoći Republici Srbiji od strane EU za programe finansirane do

2020. godine.

Osnovni zadaci AFKOS Mreže su:

§ saradnja sa Ministarstvom finansija – AFKOS-om i OLAF-om u vezi sa sprečavanjem nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU,

§ učešće u izradi Strategije i Akcionog plana za njeno sprovođenje,

§ prikupljanje, praćenje i analiziranje podataka o preduzetim merama za suzbijanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU,

§ iniciranje zakonodavnih i drugih mera sa ciljem sprečavanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU,

§ jačanje međuinstitucionalne saradnje i razmena podataka između tela čiji su predstavnici uključeni u rad AFKOS Mreže o prijavljenim prevarama, korupciji ili drugim nepravilnostima,

§ razmatranje, davanje predloga, mišljenja i stručnih obrazloženja u vezi sa svim drugim pitanjima od značaja za sprečavanje nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU.

Članovi AFKOS Mreže su predstavnici sledećih organa i institucija:

§ Ministarstva finansija (Sektor za upravljanje sredstvima EU, Sektor za kontrolu javnih sredstava, Poreska uprava, Uprava za trezor, Uprava za sprečavanje pranja novca);

§ Ministarstva unutrašnjih poslova;

§ Ministarstva pravde;


§ Republičkog javnog tužilaštva;

§ Državne revizorske institucije;

§ Kancelarije za reviziju sistema upravljanja sredstvima EU; i

§ Agencije za borbu protiv korupcije.

Za obavljanje poslova iz delokruga Ministarstva finansija obrazovane su, između ostalih, unutrašnje jedinice Sektor za upravljanje sredstvima EU i Sektor za kontrolu javnih sredstava, kao i organi uprave u sastavu Ministarstva finansija među kojima su Poreska uprava, Uprava za trezor, Uprava za sprečavanje pranja novca.

Sektor za upravljanje sredstvima EU obavlja poslove upravljanja računima i finansijskim poslovima vezanim za sredstva pretpristupne pomoći EU u okviru IPA i poslove koji se odnose na uspostavljanje i delotvorno funkcionisanje sistema internih kontrola u vezi sa programiranjem i korišćenjem IPA sredstava. U Sektoru za upravljanje sredstvima EU se obavljaju i poslovi u vezi sa obezbeđivanjem utvrđivanja nepravilnosti i izveštavanjem o njima, efektivnih i srazmernih mera protiv prevara i nepravilnosti uzimajući u obzir prepoznate rizike, kao i osiguravanje adekvatnog izveštavanja. Obavljajući navedene poslove Sektor za upravljanje sredstvima EU pruža podršku Nacionalnom službeniku za odobravanje (NAO).

Nadležnosti i funkcija Sektora za kontrolu javnih sredstava i to Odeljenja za budžetsku inspekcija su kontrola primene zakona u oblasti materijalno - finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korišćenja sredstava korisnika javnih sredstava. Nezavisno od toga što se u Zakonu o budžetskom sistemu koji definiše nadležnosti i funkciju budžetske inspekcije ne spominje direktno zaštita finansijskih interesa EU, niti je ta aktivnost direktno naznačena u navedenim strategijama, činjenica da sredstva EU predstavljaju javna sredstva pruža osnov za angažovanje budžetske inspekcije na tim aktivnostima. Programom reforme upravljanja javnim finansijama, kao jedna od prioritetnih aktivnosti, definisana je i potreba usklađivanja pravila i procedura budžetske inspekcije sa pravilima i procedurama EU standarda u oblasti suzbijanja nepravilnosti i prevara.

Nadležnosti Poreske uprave su da vrši registraciju poreskih obveznika dodeljivanjem PIB-a i vodi jedinstveni registar poreskih obveznika, vrši utvrđivanje poreza u skladu sa zakonom, vrši poresku kontrolu u skladu sa zakonom, vrši redovnu i prinudnu naplatu poreza u skladu sa zakonom, otkriva poreska krivična dela i njihove izvršioce i u vezi sa tim preduzima zakonom propisane mere, podnosi zahteve za pokretanje prekršajnog postupka za poreske prekršaje, obavlja internu reviziju svih organizacionih delova Poreske uprave u skladu sa zakonom i međunarodnim standardima interne revizije u javnom sektoru, kao i druge poslove u skladu sa Zakonom o poreskom postupku i poreskoj administraciji15.

Uprava za trezor nadležna je za izvršenje državnog budžeta, budžetsko računovodstvo i izveštavanje, poslove u vezi sa javnim plaćanjima, finansijsko planiranje, upravljanje finansijskim sredstvima Republike Srbije, procenu i upravljanje

15 „Službeni glasnik RSˮ, br. 80/02, 84/02 – ispr., 23/03 – ispr., 70/03, 55/04, 61/05, 85/05 - dr. zakon, 62/06 - dr. zakon,

63/06 - ispr. dr. zakona, 61/07, 20/09, 72/09 - dr. zakon, 53/10, 101/11, 2/12 - ispr., 93/12, 47/13, 108/13, 68/14, 105/14,

91/15 - autentično tumačenje, 112/15 ,15/16 i 108/16


finansijskim rizicima vezanim za operacije upravljanja likvidnošću budžeta, analizu finansijskih tržišta, kao i druge poslove u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu.

Uprava za sprečavanje pranja novca na osnovu Zakona o sprečavanju pranja novca i finansiranju terorizma16 obavlja finanijsko-informacione poslove, prikuplja, obrađuje, i analizira informacije, podatke i dokumentaciju koju dobija od obveznika iz člana 4. tog zakona, nadležnih državnih organa, kao i organa nadležnih za sprečavanje pranja novca drugih država.

Nadležnost Državne revizorske institucije uređena je Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji17, prema kojem je, između ostalog, propisano da subjekti revizije mogu biti i korisnici sredstava EU, donacija i pomoći međunarodnih organizacija, stranih vlada i nevladinih organizacija (član 10.). Sredstva EU fondova su u 2015. godini postala sastavni deo budžeta, odnosno finansijskih planova korisnika sredstava, tako da će biti predmet revizije shodno programu revizije.

Agencija za borbu protiv korupcije je samostalan i nezavisan državni organ osnovan Zakonom o Agenciji za borbu protiv korupcije18 i za poslove iz svoje nadležnosti odgovora Narodnoj skupštini Republike Srbije. Uloga Agencije za borbu protiv korupcije je da štiti javni interes, doprinosi smanjenju rizika od korupcije, promoviše važnost jačanja integriteta i odgovornosti organa javne vlasti i funkcionera. Ključne nadležnosti Agencije za borbu protiv korupcije su nadzor nad sprovođenjem Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije i pratećeg akcionog plana, rešavanje o sukobu interesa, kontrola imovine i prihoda javnih funkcionera, kontrola finansiranja političkih aktivnosti, postupanje po predstavkama fizičkih i pravnih lica, nadzor nad sprovođenjem planova integriteta, uvođenje programa edukacije u oblasti borbe protiv korupcije i koordinacija međunarodne saradnje u oblasti prevencije korupcije.

Kancelarija za reviziju sistema upravljanja sredstvima Evropske unije osnovana je Uredbom Vlade o osnivanju Kancelarije za reviziju sistema upravljanja sredstvima EU19 koja je doneta 2. juna 2011. godine, a nadležnost je definisana Uredbom o određivanju tela za reviziju sistema upravljanja programima pretpristupne pomoći EU u periodu 2014 – 2020.20 Kancelarija za reviziju sistema upravljanja sredstvima Evropske unije obavlja stručne poslove za potrebe Vlade, u saradnji sa drugim organima državne uprave, koji se odnose na reviziju i potvrđivanje usklađenosti sistema sprovođenja programa EU u kojima je odgovornost za upravljanje preneta na Republiku Srbiju. Poslovi Kancelarije za reviziju sistema upravljanja sredstvima Evropske unije se obavljaju u skladu sa obavezama koje su preuzete Okvirnim sporazumom između Evropske komisije i

Vlade Republike Srbije o pravilima za saradnju koja se odnose na finansijsku pomoć Evropske zajednice Republici Srbiji za potrebe realizacije programa i projekata finansiranih iz sredstava EU. Kancelarija za reviziju sistema upravljanja sredstvima Evropske unije svoje aktivnosti izvršava prema međunarodno prihvaćenim revizorskim standardima, a u skladu sa Strategijom revizije i godišnjim planovima revizije.

16 „Službeni glasnik RSˮ, br. 20/09, 72/09, 91/10 i 139/14

17 „Službeni glasnik RSˮ, br. 101/05, 54/07 i 36/10

18 „Službeni glasnik RS ˮ, br. 97/08, 53/10, 66/11-US, 67/13-US, 112/13-autentično tumačenje i 8/15-US)

19 „Službeni glasnik RSˮ, broj 41/11

20 „Službeni glasnik RSˮ, broj 86/15


Nadležnost Ministarstva pravde propisana je članom 9. Zakona o ministarstvima21 prema kojem je, između ostalog, predviđeno obavljanje poslova državne uprave koji se odnose na krivično zakonodavstvo i zakonodavstvo o privrednim prestupima i prekršajima, pripremu zakona kojim se uređuje postupak pred sudovima, organizaciju i rad pravosudnih organa, stručno usavršavanje nosilaca pravosudnih

funkcija, izvršenje krivičnih sankcija, sprovođenje programa zaštite učesnika u krivičnom postupku, statistiku i analitiku rada pravosudnih organa, upravljanje oduzetom imovinom proisteklom iz krivičnog dela, pripremu propisa u oblasti borbe protiv korupcije, usklađivanje međunarodne saradnje u oblasti borbe protiv korupcije i stvaranje uslova za pristup i realizaciju projekata iz delokruga tog ministarstva koji se finansiraju iz sredstava pretpristupnih fondova EU.

Organizacija i nadležnost Ministarstva unutrašnjih poslova uređena je Zakonom o ministarstvima i Zakonom o policiji22. Unutrašnji poslovi su zakonom utvrđeni poslovi državne uprave, koje obavlja ministarstvo, a čijim obavljanjem se ostvaruje i unapređuje bezbednost građana i imovine, pruža podrška vladavini prava i obezbeđuje ostvarivanje Ustavom i zakonom utvrđenih ljudskoih i manjinskih prava i

sloboda, kao i drugi, sa njima povezani poslovi iz utvrđenog delokruga i nadležnosti ministarstva. Policija je centralna organizaciona jednica ministarstva koja u obavljanju unutrašnjih, odnosno policijskih poslova, štiti i unapređuje bezbednost građana i imovine, poštujući ustavom zajamčena prava i slobode i druge zaštićene vrednosti u demokratskom društvu, uz mogućnost na Ustavu i zakonu zasnovane upotrebe sredstava prinude.

Organizacija i nadležnost javnih tužilaštava uređena je Zakonom o javnom tužilaštvu23. Javno tužilaštvo je samostalni državni organ koji goni učinioce krivičnih dela i drugih kažnjivih dela i preduzima mere za zaštitu ustavnosti i zakonitosti. Javno tužilaštvo vrši svoju funkciju na osnovu Ustava, zakona, potvrđenog međunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu zakona. Republičko javno tužilaštvo

je najviše javno tužilaštvo u Republici Srbiji.

3. OLAF

OLAF je, na zahtev Evropske komisije, formiran 1999. godine kao funkcionalno nezavisno telo sa značajnim istražnim nadležnostima u cilju suzbijanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU, kao i radi efikasne zaštite njenih finansijskih interesa.

Nepravilno korišćenje fondova dodeljenih od strane EU direktno šteti, kako poreskim obveznicima EU, tako i kompletnoj ideji projekta EU. Zato je obaveza evropskih institucija, a naročito OLAF-a, da garantuju svojim radom najbolje korišćenje ovih sredstava, a ujedno i da pruže što efikasniju borbu protiv prevara ove vrste. U tom smislu, OLAF igra značajnu ulogu. jer istražuje prevare, korupciju ili bilo koju nelegalnu aktivnost koja je nastala, a šteti interesima evropskih institucija. Isto tako, pomaže kako EU, tako i vlastima svake zemlje da, pored borbe protiv prevara, jačaju

21 „Službeni glasnik RSˮ, br. 44/14, 14/15, 54/15 i 96/15

22 „Službeni glasnik RSˮ, broj 6/16

23 „Službeni glasnik RSˮ, br. 116/08, 104/09, 101/10, 78/11, 101/11, 38/12-US, 121/12, 101/13, 111/14-US, 117/14, 106/15


pravni okvir u ovoj oblasti, ali i praksu, kako da se administracija izbori sa ovim problemom.

4. Međuinstitucionalna saradnja

Osnivanjem AFKOS-a stvoreni su uslovi za ostvarivanje efikasne koordinacije u oblasti suzbijanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU i obavljanja poslova u vezi sa sprovođenjem administrativnih provera prijava sumnji na nepravilnosti i sumnji na prevaru, a omogućeno je i bolje povezivanje relevantnih institucija uključenih u zaštitu finansijskih interesa EU.

Juna 2015. godine, zaposleni u AFKOS-u učestvovali su sa inspektorima OLAF- a u sprovođenju kontrole na teritoriji Republike Srbije po prijavi sumnje na prevaru i to je bila prva operativna saradnja AFKOS-a sa OLAF-om.

Uspešna saradnja sa OLAF-om nastavljena je i u narednom periodu.

Sa ciljem još efikasnije saradnje između AFKOS-a i OLAF-a očekuje se potpisivanje Sporazuma o saradnji između Ministarstva finansija Republike Srbije i OLAF-a, kojim će se definisati konkretni načini i oblasti saradnje.

U narednom periodu, a radi unapređenja saradnje sa državnim organima i institucijama čiji su predstavnici članovi AFKOS Mreže, očekuje se, takođe, potpisivanje i sporazuma o saradnji Ministarstva finansija sa Republičkim javnim tužilaštvom, Agencijom za borbu protiv korupcije, Kancelarijom za reviziju sistema upravljanja sredstvima Evropske unije i Državnom revizorskom institucijom.

Pravovremena razmena informacija, saradnja i koordinacija svih učesnika u procesu zaštite finansijskih interesa EU, a samim tim i zaštite finansijskih interesa Republike Srbije, kroz jasno definisane procedure je od presudnog značaja za funkcionisanje sistema borbe protiv nepravilnosti i prevara.

POGLAVLjE III

1. Upravljanje nepravilnostima

Upravljanje nepravilnostima podrazumeva preduzimanje odgovarajućih mera sa ciljem prevencije, otkrivanja, postupanja, izveštavanja i praćenja postupanja po nepravilnostima. Upravljanje nepravilnostima je u nadležnosti svih institucija i tela koja su uključena u sistem zaštite finansijskih interesa EU, a koja samim tim štite i finansijske interese Republike Srbije.

2. Prevencija u cilju sprečavanja nepravilnosti i prevara u postupanju sa finansijskim sredstvima EU

Kompleksnost oblasti zaštite finansijskih interesa EU, kao i zaštite javnih sredstava Republike Srbije, zahteva aktivno učešće celokupnog društva, odnosno svih aktera u procesu korišćenja sredstava EU. Interes građana Republike Srbije je da finansijska sredstva EU, a samim tim i sredstva Republike Srbije, budu iskorišćena na


zakonit i namenski način, da ne dođe do bilo kakve zloupotrebe, usled čega je neophodna kontinuirana i direktna komunikacija na svim nivoima. Republika Srbija preduzima sve mere potrebne za zaštitu finansijskih interesa EU, i u tom cilju, posebna pažnja se posvećuje prevenciji nepravilnosti i prevara.

Informisanje o IPA sredstvima i aktivnostima u vezi sa vidljivošću IPA programa usmereno je na podizanje svesti i znanja građana o ovim programima, povećanje transparentnosti aktivnosti i rezultata postignutih kroz pretpristupnu pomoć i informisanje potencijalnih korisnika o mogućnostima u okviru IPA.

U svim institucijama koje učestvuju u sprovođenju IPA potrebno je da budu imenovane osobe koje su odgovorne za ispunjavanje zahteva koji se odnose na informisanje javnosti i vidljivost projekta (Visibility Officers). Posebna pažnja treba da bude usmerena na dalje jačanje kapaciteta za komunikaciju i vidljivost EU fondova u okviru institucija Vlade, kao i državnih službenika zaduženih za komunikaciju.

Upravljanje rizicima neizostavni je deo sistema upravljanja i korišćenja sredstava pomoći EU, a sastoji se od identifikacije različitih oblika rizika kojima su izložena tela koja upravljaju i koriste sredstva pomoći EU. Jedan od uočenih nedostataka u ovoj fazi jeste nedovoljna analiza rizika, koja će se u narednom periodu poboljšati kroz izradu Metodologije upravljanja rizicima vezano za pojavu nepravilnosti i prevara, kao i analizom rizičnih oblasti pri upravljanju i korišćenju sredstava iz IPA programa.

Postavljanje osnova za uspostavljanje efikasnog sistema u postupanju sa finansijskim sredstvima EU, zahteva određene aktivnosti koje su usmerene na podizanje svesti, poboljšanje komunikacije i adekvatno sprovođenje odgovarajućih politika. Kako bi se na adekvatan način dostigli planirani ciljevi potrebno je osigurati mogućnost prijavljivanja nepravilnosti i prevara, sprovođenje mera za realizaciju politike upravljanja rizikom, kao i uspostavljanje kanala komunikacije sa medijima.

3. Upravljanje nepravilnostima u okviru sistema upravljanja javnim finansijama

U cilju obezbeđivanja jedinstvenog konsolidovanog sistema upravljanja javnim finansijama, posebna pažnja je usmerena na optimizaciju sistema upravljanja i kontrole sredstava nacionalnog budžeta i upravljanja i kontrole pretpristupnih fondova EU kako bi se stvorila zdrava osnova za buduće upravljanje strukturnim instrumentima.

Prema Programu reforme upravljanja javnim finansijama plan je da se zakonodavni okvir koji reguliše finansijsko upravljanje i kontrolu u Republici Srbiji u narednom periodu unapredi i ojača elementima koji se primenjuju u sistemu za indirektno upravljanje fondovima EU.

U Pregovaračkoj poziciji za poglavlje 32 – Finansijski nadzor, naglašeno je da je uvođenje upravljanja nepravilnostima jedan od glavnih prioriteta u budućem razvoju i izgradnji finansijskog upravljanja i kontrole, jer je to bitan činilac upravljačke odgovornosti i jedan je od ključnih delova sistema internih kontrola, a ujedno i tačka dodira finansijskog upravljanja i inspekcijske službe što je sledeći nivo zaštite

javnih sredstava od zloupotreba.


4. Upravljanje nepravilnostima u okviru sistema indirektnog upravljanja pretpristupnim fondovima EU

Marta 2014. godine, Evropska komisija je odlukom prenela prava za upravljanje sredstvima pretpristupne pomoći na Republiku Srbiju, čime su, na odgovarajuća tela u Republici Srbiji, a koja su ispunila utvrđene zahteve za dobijanje akreditacije, preneta ovlašćenja i nadležnosti za samostalno upravljanje sredstvima EU. Takav vid upravljanja fondovima EU (tzv. decentralizovano/indirektno upravljanje) podrazumeva da akreditovana nacionalna tela obavljaju poslove koji se odnose na programiranje, ugovaranje, sprovođenje, plaćanje, praćenje nacionalnih programa finansiranih iz sredstava EU i reviziju. Pravni osnov i institucionalni okvir za upravljanje po modelu decentralizovanog/indirektnog upravljanja će dodatno biti unapređen u kontekstu sveobuhvatne reforme sistema upravljanja javnim finansijama u Republici Srbiji. U okviru tog procesa će se obezbediti dalja integracija sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu i sistema za upravljanje sredstvima pretpristupne pomoći EU, odnosno jedinstveno sistemsko upravljanje svim javnim sredstvima u Republici Srbiji, u skladu sa relevantnim zahtevima i propisima EU kojima se obezbeđuje odgovorno i zakonito upravljanje sredstvima EU.

Nacionalni službenik za odobravanje (NAO) je odgovorno lice, imenovano od strane Vlade, u okviru sistema decentralizovanog/indirektnog upravljanja, da obavlja poslove u vezi sa finansijskim upravljanjem sredstvima EU u Republici Srbiji i da se stara o delotvornom funkcionisanju sistema internih kontrola u vezi sa pretpristupnom pomoći u smislu obezbeđivanja zakonitosti i regularnosti transakcija. To je odgovorno lice u sistemu za upravljanje sredstvima pretpristupne pomoći EU za uspostavljanje sistema za upravljanje nepravilnostima, uključujući i vršenje potrebnih finansijskih korekcija u vezi sa nepravilnostima, kao i za izveštavanje Evropske komisije o potvrđenim nepravilnostima u ciklusu upravljanja pretpristupnom pomoći EU, uz istovremeno informisanje AFKOS-a o tom izveštavanju.

Nacionalni službenik za odobravanje (NAO) potvrđuje procedure u vezi sa programiranjem, sprovođenjem, praćenjem, vrednovanjem i izveštavanjem o programima koji se finansiraju iz pretpristupne pomoći i inicira donošenje akata kojima se utvrđuju ove procedure. Ovim procedurama su propisani administrativno-tehnički postupci koji se sprovode u sistemu za upravljanje pretpristupnom pomoći EU.

Procedure su organizovane po poglavljima, od kojih se svako poglavlje ponaosob odnosi na specifične oblasti postupanja. Ove procedure, između ostalog, opisuju redovne tokove prijavljivanja nepravilnosti. Ukoliko se ukaže potreba za direktnim prijavljivanjem nepravilnosti, to prijavljivanje nepravilnosti može se vršiti direktno Nacionalnom službeniku za odobravanje (NAO), AFKOS-u ili OLAF-u.

Izvori prijava mogu biti:

§ upozorenja unutar tela koja učestvuju u pripremi i sprovođenju programa koji se finansiraju iz IPA, tokom obavljanja redovnih poslova (npr. provere dokumentacije (tzv. „desk checkˮ), provere na licu mesta (tzv. „on the spot checkˮ), itd.);


§ upozorenja na osnovu nalaza revizije (npr. nalazi Državne revizorske institucije, Kancelarije za reviziju sistema upravljanja sredstvima Evropske unije, Evropskog revizorskog suda, revizora Evropske komisije, itd.);

§ upozorenja od drugih institucija;

§ upozorenja trećih strana (npr. od strane medija, uzbunjivača, anonimne prijave itd.).

U vršenju svojih administrativnih provera AFKOS može, između ostalih, da sarađuje sa Telom za podršku Nacionalnom službeniku za odobravanje (NAO).

Po obavljenoj administrativnoj proveri, AFKOS priprema izveštaj koji u sebi može sadržati i preporuku o finansijskoj korekciji ukoliko je tokom administrativne provere utvrđena nepravilnost u postupanju sa sredstvima EU i isti dostavlja ministru finansija.

AFKOS obaveštava članove AFKOS Mreže o svakom pojedinačnom slučaju prijavljene sumnje na prevaru i na taj način inicira pokretanje postupaka radi sankcionisanja zloupotreba u postupanju sa finansijskim sredstvima EU.

5. Istrage krivičnih dela i krivični postupci

Krivično zakonodavstvo Republike Srbije je, prema oceni Evropske komisije, u najvećoj meri usaglašeno sa Konvencijom o zaštiti finansijskih interesa Evropske zajednice24 i tri njena protokola25, tako da obezbeđuje zahtevani minimum od strane Evropske komisije u pogledu usaglašenosti propisa.

Propisi u nadležnosti Ministarstva pravde od značaja za zaštitu finansijskih interesa Republike Srbije, kao i domaćih i stranih pravnih i fizičkih lica su:

· Krivični zakonik26;

· Zakonik o krivičnom postupku27;

· Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, korupcije i drugih posebno teških krivičnih dela28;

· Zakon o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela29;

· Zakon o krivičnoj odgovornosti pravnih lica za krivična dela30;

· Zakon o pružanju međunarodne pravne pomoći u krivičnim stvarima31;

· Zakon o zaštiti uzbunjivača32.

24 „Convention on the protection of the European Communities' financial interestsˮ - PIF Convention

25 „Protocol to the Convention on the protection of the European Communities' financial interests”, „Protocol on the interpretation, by way of preliminary rulings, by the Court of Justice of the European Communities of the Convention on the protection of the

European Communities' financial interests”, „Second Protocol of the Convention on the protection of the European

Communities' financial interests”

26 „Službeni glasnik RSˮ, br. 85/05, 88/05 - ispr., 107/05 - ispr., 72/09, 111/09, 121/12, 104/13 i 108/14

27 „Službeni glasnik RSˮ, br. 72/11, 101/11, 121/12, 32/13, 45/13 i 55/14

28 „Službeni glasnik RSˮ, br. 42/02, 27/03, 39/03, 67/03, 29/04, 58/04 - dr. zakon, 45/05, 61/05, 72/09, 72/11 - dr. zakon,

101/11 - dr. zakon i 32/13

29 „Službeni. glasnik RSˮ, broj 32/13

30 „Službeni glasnik RSˮ, broj 97/08

31 „Službeni glasnik RSˮ, broj 20/09

32 „Službeni glasnik RSˮ, broj 128/14


Krivičnim zakonikom Republike Srbije propisana su krivična dela koja u najvećem delu odgovaraju definicijama „prevareˮ iz čl. 1. i 2. Konvencije o zaštiti finansijskih interesa Evropske zajednice u glavama: XXI Krivična dela protiv imovine (čl. 208, 208a, 209.), XXII Krivična dela protiv privrede (čl. 223., 234., 234a, 238. i dr.), XXXII Krivična dela protiv pravnog saobraćaja (čl. 355., 356. i dr.) i XXXIII Krivična dela protiv službene dužnosti (čl. 359., 361., 362a, 363.,364., 367. i dr).

Izmenama i dopunama Krivičnog zakonika33 predviđena su nova krivična dela iz glave krivičnih dela protiv privrede (prevara u obavljanju privredne delatnosti, pronevera u obavljanju privredne aktivnosti, zloupotreba poslova upravljanja nadzora i zastupanja u obavljanju privredne delatnosti, zloupotreba u postupku privatizacije, zaključenje restriktivnog sporazuma, primanje mita u obavljanju privredne delatnosti, davanje mita u obavljanju privredne delatnosti).

Nadležnost za sprovođenje krivičnog zakonodavstva je podeljena između sudske i izvršne vlasti u Republici Srbiji, odnosno javnog tužilaštva i sudova, sa jedne strane, i Ministarstva pravde i Ministarstva unutrašnjih poslova, sa druge strane.

Javno tužilaštvo je Ustavom Republike Srbije34 i Zakonom o javnom tužilaštvu definisano kao samostalni državni organ koji goni učinioce krivičnih dela i drugih kažnjivih dela i preduzima mere za zaštitu ustavnosti i zakonitosti. Zakonikom o krivičnom postupku detaljnije su regulisana prava i dužnosti javnog tužioca (član 43.).

Novim Zakonikom o krivičnom postupku, koji je u potpunosti u primeni u Republici Srbiji od 1. oktobra 2013. godine, uloga javnog tužioca se suštinski izmenila, tako da tužilac rukovodi predistražnim postupkom i sprovodi istragu.

Svi državni organi dužni su da javnom tužilaštvu na njegov zahtev, dostave, odnosno pruže obaveštenja potrebna za preduzimanje radnji za koje je nadležno.

Odredbe Zakona o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela, kojima je regulisano pitanje otkrivanja, oduzimanja i upravljanja imovinom fizičkih i pravnih lica proisteklom iz krivičnog dela, primenjuju se, između ostalog, i za krivična dela: protiv privrede (član 234. stav 3. i član 234a stav 3. Krivičnog zakonika) i protiv službene dužnosti (član 359. stav 3. Krivičnog zakonika).

Navedenim Zakonom o oduzimanju imovine je, takođe, regulisan i institut finansijske istrage. Finansijska istraga pokreće se protiv vlasnika kada postoje osnovi sumnje da poseduje znatnu imovinu proisteklu iz krivičnog dela, dok je odredbama člana

19. propisano da finansijsku istragu naredbom pokreće i istom rukovodi javni tužilac.

Shodno Zakonu o oduzimanju imovine proistekle iz krivičnog dela Javni tužilac može narediti bankarskoj ili drugoj finansijskoj organizaciji da organizacionoj jedinici nadležnoj za finansijsku istragu dostavi podatke o stanju poslovnih i ličnih računa i sefova vlasnika.

33 „Službeni glasnik RSˮ, broj 94/16

34 „Službeni glasnik RSˮ, broj 98/06


6. Izveštavanje o nepravilnostima

Republika Srbija izveštava bez odlaganja Evropsku komisiju kroz Informacioni sistem za upravljanje nepravilnostima (IMS) o svim nepravilnostima, sumnjama na prevaru, kao i pokrenutim postupcima koji se odnose na sredstva EU.

Izveštavanje o svim nepravilnostima, sumnjama na prevaru, kao i pokrenutim postupcima koji se odnose na sredstva EU, regulisano kroz akta Republike Srbije koja su usklađena sa propisima EU, mora biti sprovođeno na transparentan način od strane službenika koji su adekvatno osposobljeni za ove poslove.

7. Povraćaj sredstava

Na osnovu Zakona o potvrđivanju Okvirnog sporazuma za IPA i Zakona o potvrđivanju Okvirnog sporazuma za IPA II, Korisnik IPA sredstava, odnosno Vlada u ime Republike Srbije, dužan je da izvrši povraćaj novčanih sredstava koja su nepropisno isplaćena i da pokrene sudske postupke kada je to neophodno.

Članom 41. Zakona o potvrđivanju Okvirnog sporazuma za IPA II predviđeno je da će svaki slučaj koji nastane, u bilo kom trenutku, tokom realizacije IPA ili prilikom revizije, a koji se odnosi na situacije opisane u okviru člana 51. istog zakona (nepravilnost, sistemska nepravilnost, prevara, aktivna korupcija, pasivna korupcija, sukob interesa i sl.) imati, kao posledicu, povraćaj novčanih sredstava Evropskoj komisiji koji će morati da izvrši Korisnik IPA, odnosno Republika Srbija.

Nacionalni službenik za odobravanje (NAO) izvršiće povraćaj doprinosa EU isplaćenog Korisniku IPA sredstava o trošku onih koji su se našli u bilo kojoj od pomenutih situacija (nepravilnost, sistemska nepravilnost, prevara, aktivna korupcija, pasivna korupcija, sukob interesa i sl.) ili koji su imali koristi od toga, u skladu sa nacionalnim procedurama za povraćaj javnih sredstava. Ako Nacionalni službenik za odobravanje (NAO) ne uspe da izvrši povraćaj celokupnog ili delimičnog iznosa novčanih sredstava, to neće sprečiti Evropsku komisiju da nadoknadi novčana sredstva od Korisnika IPA, odnosno Republike Srbije.

Članom 59. Zakona o budžetskom sistemu uređeno je da u slučaju da za izvršenje određenog plaćanja nije postojao pravni osnov u skladu sa zakonom, direktni, odnosno indirektni korisnik budžetskih sredstava obavezan je da odmah zatraži povraćaj budžetskih sredstava u budžet.

Članom 21. Uredbe o upravljanju programima pretpristupne pomoći EU i članom

29. Uredbe, detaljnije se regulišu pravila za povraćaj nepropisno utrošenih sredstava. Ovim članovima predviđeno je da se za izvršena plaćanja, a za koja nije postojao pravni osnov, povraćaj sredstava vrši u visini izvršenog plaćanja, u skladu sa operativnim sporazumima, sporazumima sa krajnjim primaocima, kao i u skladu sa procedurama u vezi sa programiranjem, sprovođenjem, praćenjem, vrednovanjem i izveštavanjem o programima.

Ugovorom, odnosno drugim pravnim aktom koji se potpisuje sa primaocem sredstava, odnosno korisnikom bespovratne pomoći (uključujući i tvining izvođača), izvođačem u okviru ugovora o uslugama, nabavci i radovima, ugovornom stranom u okviru


sporazuma o delegiranju, ili bilo kojim pravnim ili fizičkim licem koje obavlja delatnost u cilju ostvarivanja prihoda i koje je kao takvo registrovano u skladu sa zakonom o registraciji, a koje prima pomoć iz IPA, uređuje se povraćaj nepropisno isplaćenih sredstava, odnosno mogućnost prebijanja dugovanja.

U toku sprovođenja mera propisanih kako nacionalnim zakonodavstvom tako i odredbama svih relevantnih sporazuma i ugovora potrebno je jasno i nedvosmisleno obrazložiti odluke i ciljeve koji se žele postići čime se stavlja do znanja da se nepravilnosti i eventualne prevarne radnje neće tolerisati.

POGLAVLjE IV

1. Praćenje sprovođenja Strategije i Akcionog plana

Sastavni deo ove strategije je Akcioni plan kojim se definišu osnovni ciljevi, mere za realizaciju postavljenih ciljeva, nadležne institucije, rokovi i način finansiranja pojedinačnih aktivnosti.

Sprovođenje Strategije je u nadležnosti institucija koje su Akcionim planom određene za nosioce pojedinačnih aktivnosti.

Prepoznavanjem rizika koje Strategija sadrži, započinje proces tzv. upravljanja rizicima, koji je suštinski deo prevencije nepravilnosti i prevara. Definisanjem ciljeva i mera za otklanjanje rizika planirano je da se postigne optimalni nivo zaštite finansijskih interesa EU i budžeta Republike Srbije.

Kako bi Strategija ispunila postavljene ciljeve i svrhu zbog kojih se i donosi, posebnu pažnju bi trebalo posvetiti jačanju administrativnih kapaciteta u svim telima i institucijama koje su uključene u zaštitu finansijskih interesa EU.

Praćenje sprovođenja Strategije je u nadležnosti AFKOS-a.

Postizanje optimalnog nivoa zaštite finansijskih interesa EU, kao i budžeta Republike Srbije, moguće je ostvariti praćenjem realizacije definisanih ciljeva i mera koje su definisane samom Strategijom, kao i uočavanjem i ispravljanjem svih nedostataka sistema.

ZAVRŠNI DEO

Ovu strategiju objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

05 Broj:

U Beogradu, aprila 2017. godine

V L A D A

PREDSEDNIK



Ako Vam je ova vest privukla pažnju - podelite je:

Email Print