Zastava Bosne i Hercegovine | Zastava Crne Gore


Email Print
04.10.2016.

MIŠLJENJE AGENCIJE O NACRTU ZAKONA O AGENCIJI ZA BORBU PROTIV KORUPCIJE - Tekst propisa


Mišljenje o Nacrtu Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije

I Opšte primedbe

Ministarstvo pravde objavilo je Nacrt zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije (u daljem tekstu: Nacrt zakona), povodom kojeg je u toku javna rasprava.

Nacrtom zakona uređuju se pravni položaj, nadležnost, organizacija i rad Agencije za borbu protiv korupcije, pravila o sprečavanju sukoba interesa pri obavljanju javnih funkcija, kumulacija javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda javnih funkcionera, postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona i druga pitanja koja su značajna za sprečavanje i suzbijanje korupcije.

Tokom primene važećeg Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije uočena je potreba da se veći broj odredaba pojasni i precizira i da se na drugačiji način uredi više bitnih pitanja koja se, pre svega, odnose na sukob interesa, kumulaciju javnih funkcija, prijavljivanje imovine i prihoda funkcionera i ovlašćenja Agencije. Kako je istaknuto u obrazloženju, prvi razlog za donošenje novog zakona jeste uvođenje jasnijih i strožih pravila o odgovornosti funkcionera, poboljšanje efikasnosti rada Agencije i jačanje njene nezavisnosti, dok je drugi razlog usklađivanje sa važećim strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije — Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije, Akcionim planom za njeno sprovođenje, kao i sa Akcionim planom za Poglavlje 23 — potpoglavlje Borba protiv korupcije.

Iako Nacrt zakona sadrži niz značajnih i korisnih novina, postoje određena rešenja čiji su potencijalni efekti suprotni proklamovanim ciljevima. Ovo se, pre svega, odnosi na rešenja koja se tiču položaja državnih službenika zaposlenih u Agenciji, zabrane kumulacije javnih funkcija i postupanja organa javne vlasti po preporukama za razrešenje.

Pored toga, Nacrtom zakona neophodno je predvideti duži rok zastarelosti za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka za prekršaje određene ovim zakonom, kao i dužnost javnog funkcionera kome je data saglasnost za istovremeno obavljanje dve ili više javnih funkcija da se u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona opredeli koju će javnu funkciju nastaviti da obavlja i da o tome obavesti Agenciju.

Nacrtom zakona predviđeno je da državni službenici zaposleni u Agenciji podležu istim zabranama i obavezama kojima prema ovom zakonu podležu javni funkcioneri, izuzev ograničenjima po prestanku javne funkcije, kao i da im se, ukoliko povrede ovaj zakon izriče disciplinska kazna koja može da se izrekne za teže povrede dužnosti iz radnog odnosa. Na ovaj način, državni službenici zaposleni u Agenciji dovode se u neravnopravan i značajno nepovoljniji položaj u odnosu na sve ostale državne službenike, kao i na javne funkcionere. Naime, iako nemaju nikakva dodatna prava, niti privilegije u odnosu na ostale državne službenike, državnim službenicima zaposlenim u Agenciji nameću se značajne dodatne obaveze i zabrane. Takođe, za svaku povredu ovog zakona izriče im se disciplinska kazna koja može da se izrekne za teže povrede dužnosti iz radnog odnosa, dok se javnim funkcionerima za iste te povrede može izreći mera opomene ili mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje, koja po Nacrtu zakona nije obavezujuća, a ukoliko se nakon povrede ovog zakona povinuju obavezama, može doći i do obustavljanja postupka. Imajući to u vidu, usvajanje predloženog rešenja bi dugoročno gledano imalo efekte koji su potpuno suprotni pojedinim proklamovanim ciljevima Nacrta zakona i usvojenih strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, pre svega poboljšanju efikasnosti rada i jačanju kapaciteta i nezavisnosti Agencije. Konkretno, pored negativnog uticaja na položaj trenutno zaposlenih, usvajanje ovakvog rešenja bi svakako negativno uticalo i na interesovanje potencijalnih kandidata za zasnivanje radnog odnosa u Agenciji u budućnosti.

Nacrtom zakona zabrana kumulacije javnih funkcija proklamovana je kao pravilo. Međutim, u odredbama koje se odnose na razrešenje javnog funkcionera propisano je da povredu ove zabrane utvrđuje Agencija, donošenjem mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje. Ovakvo rešenje omogućava da organi javne vlasti koji su izabrali, imenovali ili postavili funkcionera na drugu javnu funkciju bez odgovarajućih posledica ignorišu, tj. ne postupaju po merama javnog objavljivanja preporuke za razrešenje, što je, takođe, u suprotnosti sa proklamovanim ciljevima Nacrta zakona. S tim u vezi, važno je napomenuti da po Nacrtu zakona organ javne vlasti jedino ima obavezu da saopšti Agenciji kako je postupio po preporuci za razrešenje, a u slučaju da je ne prihvati nema obavezu da obrazloži zašto je nije prihvatio.

Iz Nacrta zakona izostavljeno je rešenje kojim se predviđa duži rok zastarelosti za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka za prekršaje određene ovim zakonom, iako bi usvajanje ovog rešenja predstavljalo značajan korak u usaglašavanju sa međunarodnim standardima u borbi protiv korupcije koji proizlaze iz Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije. Takođe, takvo rešenje bilo bi u skladu i sa Zakonom o prekršajima, koji predviđa da se za prekršaje iz oblasti sprečavanja korupcije može zakonom propisati duži rok zastarelosti, koji ne može biti duži od pet godina.

Iz Nacrta zakona, takođe, izostavljena je i odredba kojom se predviđa da je javni funkcioner kome je odlukom direktora data saglasnost za istovremeno obavljanje dve ili više javnih funkcija dužan da se u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona opredeli koju će javnu funkciju nastaviti da obavlja i da o tome obavesti Agenciju. Na ovaj način bi se javnim funkcionerima koji su stekli određena prava na osnovu ranijeg zakona ostavio razuman rok da usaglase svoj status sa novim pravilima. Neprihvatanje ovog rešenja bi za posledicu imalo da javni funkcioneri koji stupe na javnu funkciju nakon početka primene novog Zakona budu u nepovoljnijem položaju od onih koji su taj status stekli po još uvek važećem zakonu, za koje odredbe o zabrani kumulacije javnih funkcija ne bi važile.

Iako Nacrt zakona sadrži određene značajne novine, pored otklanjanja pomenutih nedostataka, postoji potreba za dodatnim unapređenjem i preciziranjem njegovih odredaba. Naime, pojedine odredbe sadrže rizike od korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja i nepostojanja rokova. Na kraju, Nacrtom zakona nije u svim potrebnim slučajevima predviđena prekršajna odgovornost odgovornih lica u organima javne vlasti.

II Primedbe na pojedine odredbe Nacrta zakona

U ovom delu mišljenja nalazi se prikaz primedaba na pojedine odredbe Nacrta zakona.

Odredbe o Agenciji za borbu protiv korupcije

Član 5.

Ovim članom uređeno je pitanje sredstava za rad Agencije. Prema stavu 1, sredstva za rad Agencije obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije u posebnom budžetskom razdelu, i iz drugih izvora koji ne dovode pod sumnju nezavisnost i integritet Agencije. Pored toga, stavom 3. i stavom 4. propisano je da po dobijenoj saglasnosti nadležnog odbora Narodne skupštine, Agencija upućuje predlog finansijskog plana ministarstvu nadležnom za poslove budžeta, kao i da godišnja sredstva koja se obezbeđuju u budžetu treba da budu dovoljna da omoguće njen delotvoran rad.

Najpre, važno je ukazati na to da je formulacija iz drugih izvora koji ne dovode pod sumnju nezavisnost i integritet Agencije nedovoljno precizna i podložna različitom tumačenju, kao i da Nacrtom zakona nije previđeno ko i na koji način utvrđuje da li određeni izvori kojima se obezbeđuju sredstva za rad Agencije dovode pod sumnju njenu nezavisnost i integritet, ili ne. U cilju otklanjanja navedenih nedostataka, neophodno je precizirati formulaciju iz drugih izvora koji ne dovode pod sumnju nezavisnost i integritet Agencije, te propisati koji subjekt i na koji način utvrđuje da li drugi izvori finansiranja mogu uticati na nezavisnost i integritet Agencije.

S druge strane, potrebno je propisati šta će se desiti ukoliko nadležni odbor Narodne skupštine ne da saglasnost na predlog finansijskog plana Agencije, te dopuniti i precizirati odredbu kojom se predviđa da godišnja sredstva za rad koja se obezbeđuju u budžetu treba da budu dovoljna da omoguće njen delotvoran rad. Konkretno, Ministarstvo finansija i Vlada bi trebalo da imaju obavezu da prilikom pripreme Zakona o budžetu obrazlože svako odstupanje od onoga što je Agencija zatražila predlogom finansijskog plana, dok bi obaveza Agencije bila da Vladi i Narodnoj skupštini dostavi obrazloženje na koji način će nedostatak sredstava onemogućiti njen delotvoran rad.

Član 7.

Ovim članom određene su nadležnosti Agencije. Međutim, pojedine nadležnosti su nejasno ili pogrešno formulisane, što može dovesti do nerazumevanja i pogrešnog shvatanja uloge Agencije u određenim segmentima borbe protiv korupcije. Na primer, predviđeno je da Agencija prati donošenje i sprovođenje planova integriteta, iako je u članu 110. stav 2. Nacrta zakona navedeno da donošenje i sprovođenje planova integriteta nadzire Agencija. Pored toga, propisano je da Agencija uvodi i sprovodi programe obuke u oblasti borbe protiv korupcije, iako je u članu 121. stav 3. Nacrta zakona istaknuto da su organi javne vlasti dužni da sprovode obuku zaposlenih i rukovodilaca, u skladu sa programom obuke i uputstvom za obuku, za šta je odgovoran rukovodilac organa javne vlasti. Iako su pomenute nadležnosti bile formulisane na ovaj način i u Modelu zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, tokom rada na pripremi Nacrta zakona izmenjene su odredbe koje uređuju pitanja donošenja i sprovođenja planova integriteta, odnosno sprovođenja obuka. Imajući u vidu navedeno, ove odredbe je neophodno izmeniti i usaglasiti sa odredbama koje uređuju pitanja nadzora nad donošenjem i sprovođenjem planova integriteta, odnosno sprovođenja obuka.

Član 10.

Ovaj član tiče se uslova za izbor člana odbora Agencije. Stavom 1. propisano je da za člana odbora Agencije može da bude izabrano lice koje, pored ostalog, ima devet godina radnog iskustva u struci. S druge strane, prema članu 20. stav 1. Nacrta zakona za direktora može da bude izabrano lice koje ima najmanje deset godina radnog iskustva u struci.

Nacrtom zakona predviđeno je da članovi odbora biraju i razrešavaju direktora, odlučuju o žalbama na odluke direktora i nadziru njegov rad. Imajući to u vidu, nema opravdanih razloga da uslov u pogledu potrebnog radnog iskustva u struci bude blaži za članove odbora u odnosu na direktora Agencije, pa je preporuka da se, umesto devet godina, predvidi da je uslov za izbor člana odbora Agencije najmanje deset godina radnog iskustva u struci.

Prema stavu 2, za člana odbora ne može da bude izabrano lice koje je član političke stranke. Imajući u vidu poziciju i nadležnosti odbora, mišljenja smo da bi navedene uslove trebalo pooštriti na taj način što bi se predvidelo da član odbora ne sme da bude član političke stranke, u određenom vremenskom periodu – na primer, u poslednje dve godine.

Član 11.

Ovaj član tiče se sastava odbora Agencije. Prema predloženom rešenju, koje se ne razlikuje od važećeg, odbor Agencije ima devet članova koje bira Narodna skupština na predlog, pored ostalih, predsednika Republike, Vlade, Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, putem zajedničkog dogovora, te udruženja novinara u Republici Srbiji, putem zajedničkog dogovora.

Agencija je u Modelu zakona predložila da se u cilju jačanja njene nezavisnosti i ostvarivanja u punoj meri njene kontrolne funkcije, drugačije uredi sastav odbora. Konkretno, Agencija je predložila da se umesto Vlade i predsednika Republike, kao novi ovlašćeni predlagač predvidi Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki, kao i da se Zaštitnik građana i Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti odrede kao samostalni predlagači. Na taj način bi se isključio, odnosno smanjio rizik od politički motivisanih predloga za izbor članova odbora. Nacrtom zakona, međutim, nije prihvaćen ovaj predlog, tako da u delu koji se odnosi na sastav odbora nije izvršena bilo kakva izmena. Dodatno, ukazujemo na to da je neophodno preispitati rešenje po kojem dva ili više subjekata putem zajedničkog dogovora predlažu jednog člana odbora, imajući u vidu da to u praksi može stvoriti značajne probleme. Naime, ovakvo rešenje ostavlja prostor da se usled nemogućnosti dogovora Zaštitnika građana i Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, odnosno udruženja novinara, odbor Agencije ne konstituiše u potpunosti, odnosno da nema propisanih devet članova.

Član 15.

Ovim članom uređen je prestanak funkcije člana odbora Agencije. Prema stavu 2, funkcija člana odbora, pored ostalog, prestaje ako je zbog bolesti, prema nalazu nadležne zdravstvene ustanove postao trajno nesposoban za vršenje funkcije. S obzirom na to da i privremena nesposobnost za vršenje funkcije člana odbora u dužem trajanju onemogućava adekvatno funkcionisanje ovog tela, mišljenja smo da bi ovu odredbu trebalo izmeniti tako što će se kao razlog za prestanak funkcije predvideti privremena nesposobnost za vršenje funkcije u trajanju dužem od šest meseci zbog bolesti, na osnovu nalaza nadležne zdravstvene ustanove. Ovakvo rešenje predviđeno je, na primer, Zakonom o Narodnoj banci Srbije za njene funkcionere.

Član 16.

Ovaj član tiče se razloga za razrešenje člana odbora. Pored ostalog, propisano je da se član odbora razrešava ukoliko nesavesno obavlja svoju funkciju, odnosno ako svojim postupanjem ili ponašanjem naruši nezavisnost i nepristrasnost Agencije. Napominjemo da su pomenute formulacije uopštene i da ostavljaju prostor za različita tumačenja prilikom primene. Imajući to u vidu, u cilju propisivanja što jasnijih razloga za razrešenje, neophodno je precizirati ove formulacije.

Član 17.

Ovim članom uređen je postupak odlučivanja o razrešenju člana odbora. Prema stavu 4, odbor može da udalji s funkcije svog člana protiv koga je pokrenut postupak, do okončanja postupka, ali ne duže od šest meseci od pokretanja postupka. Predloženim rešenjem je nedovoljno precizno određeno u kojim situacijama će odbor, bez izuzetka, udaljiti s funkcije svog člana protiv koga je pokrenut postupak. Imajući to u vidu, potrebno je umesto korišćenja reči može, u cilju sprečavanja mogućnosti različitog tumačenja i ograničavanja diskrecionih ovlašćenja, jasno predvideti kada će odbor udaljiti s funkcije svog člana protiv koga je pokrenut postupak.

Stavom 5. predviđeno je da ukoliko odluči da postoje razlozi da se predloži razrešenje člana odbora, odbor bez odlaganja to predlaže Narodnoj skupštini. S obzirom na to da je formulacija bez odlaganja nedovoljno precizna i podložna različitim tumačenjima, preporuka je da se propiše rok (na primer, tri dana) u kojem odbor predlaže razrešenje Narodnoj skupštini.

Član 20.

Ovim članom, pored ostalog, propisano je da za direktora ne može da bude izabrano lice koje je član političke stranke. Slično kao i kod uslova za izbor člana odbora, imajući u vidu poziciju i nadležnosti, mišljenja smo da bi ovaj uslov trebalo pooštriti na taj način što bi se predvidelo da direktor Agencije ne sme da bude član političke stranke u određenom vremenskom periodu – na primer, u poslednje dve godine.

Član 22.

Ovim članom uređen je postupak za izbor direktora, koji raspisuje i vodi tročlana komisija odbora. Prema stavu 2, komisija u izbornom postupku, primenom merila za izbor određenih opštim aktom odbora, ocenjuje stručnu osposobljenost, znanja i veštine svakog kandidata i utvrđuje rezultat izbornog postupka. Pored toga, stavom 4. predviđeno je da, pre nego što počne izborni postupak, komisija omogućava kandidatima među kojima treba da se vodi izborni postupak da se upoznaju sa ovim zakonom, zakonom kojim se uređuje finansiranje političkih aktivnosti i drugim aktima koji se odnose na prava i dužnosti direktora.

Najpre, ukazujemo na to da je Nacrtom zakona neophodno propisati kriterijume, ili makar elemente kriterijuma, za izbor direktora, kako bi se suzila diskreciona ovlašćenja odbora po ovom pitanju. Dodatno, mišljenja smo da je nejasna odredba kojom se propisuje da komisija omogućava kandidatima među kojima treba da se vodi izborni postupak da se upoznaju sa ovim zakonom, zakonom kojim se uređuje finansiranje političkih aktivnosti i drugim aktima koji se odnose na prava i dužnosti direktora. Naime, pomenuti zakoni, kao i svi drugi opšti akti kojima se uređuju prava i dužnosti direktora Agencije, javni su i dostupni svima, pa je nejasno na koji način bi komisija trebalo da omogući kandidatima da se upoznaju sa ovim propisima. Imajući to u vidu, preporuka je da se ova odredba briše.

Član 23.

Ovaj član odnosi se na dostavljanje liste kandidata za izbor odboru. Stavom 1. propisano je da po okončanju postupka, komisija sačinjava listu kandidata za izbor i dostavlja je odboru, dok je u stavu 3. navedeno da se, ako nijedan kandidat po merilima za izbor nije postigao zadovoljavajući rezultat, javni konkurs ponavlja, a kandidati se obaveštavaju da javni konkurs nije uspeo. Međutim, ovim odredbama nisu propisani rokovi za sačinjavanje i dostavljanje liste kandidata odboru, ponavljanje javnog konkursa i obaveštavanje kandidata o tome da javni konkurs nije uspeo. S obzirom na to da su ova pitanja značajna za efikasno sprovođenje i okončanje javnog konkursa za izbor direktora, preporuka je da se navedene odredbe dopune na taj način što će biti propisani rokovi za sačinjavanje i dostavljanje liste kandidata odboru, za ponavljanje javnog konkursa, kao i za obaveštavanje kandidata o tome da javni konkurs nije uspeo.

Član 24.

Ovim članom predviđeno je da odbor bira direktora sa liste kandidata za izbor, kao i da odluka o izboru direktora sadrži podrobne podatke o kandidatu i razlozima zbog kojih je izabran. Međutim, ovim članom nisu propisani nikakvi kriterijumi za donošenje odluke o izboru direktora, što predstavlja rizik od korupcije. Naime, na ovaj način, data su široka diskreciona ovlašćenja odboru, kome se omogućava da, bez obzira na rezultate, odluči da izabere bilo kog od kandidata sa liste. Imajući to u vidu, preporuka je da se ove odredbe izmene tako što će se ograničiti diskreciona ovlašćenja odbora i propisati kriterijumi za donošenje odluke o izboru kandidata sa liste za izbor. Dodatno, ukazujemo na to da ovim odredbama nije propisan rok u kojem odbor donosi odluku o izboru direktora, nakon dostavljanja liste kandidata, što može dovesti do bezrazložnog odugovlačenja postupka, pa je preporuka da se Nacrtom zakona propiše taj rok. Član 26. Ovim članom uređen je prestanak funkcije direktora. Prema stavu 1, funkcija direktora prestaje, pored ostalog, ako zbog bolesti, na osnovu nalaza nadležne zdravstvene ustanove, postane trajno nesposoban za vršenje dužnosti. Slično kao kod prestanka funkcije članova odbora Agencije, smatramo da je ovu odredbu potrebno izmeniti tako što će se kao razlog za prestanak funkcije odrediti privremena nesposobnost direktora Agencije za vršenje funkcije u trajanju dužem od šest meseci zbog bolesti, na osnovu nalaza nadležne zdravstvene ustanove. Član 27. Ovaj član tiče se razrešenja direktora Agencije. Prema stavu 1, direktor se razrešava, pored ostalog, ako nestručno i nesavesno obavlja svoju funkciju, kao i ako svojim postupanjem ili ponašanjem naruši nezavisnost i nepristrasnost Agencije. Slično kao kod razrešenja člana odbora, napominjemo da su pomenute formulacije uopštene i da ostavljaju prostor za različita tumačenja prilikom primene. Imajući to u vidu, u cilju propisivanja što jasnijih razloga za razrešenje, neophodno je precizirati ove formulacije.

Stavom 4. propisano je da odbor može da udalji s funkcije direktora protiv koga je pokrenut postupak, do okončanja postupka, ali ne duže od šest meseci od pokretanja postupka. Predloženim rešenjem je nedovoljno precizno određeno u kojim situacijama će odbor, bez izuzetka, udaljiti s funkcije direktora protiv koga je pokrenut postupak. U cilju otklanjanja ovog nedostatka i sužavanja diskrecionih ovlašćenja odbora, potrebno je umesto korišćenja reči može jasno predvideti kada će odbor udaljiti s funkcije direktora protiv koga je pokrenut postupak u kojem se odlučuje o postojanju razloga za njegovo razrešenje.

Član 28.

Ovaj član odnosi se na zamenika direktora. U stavu 2. navedeno je da se zamenik direktora bira posle javnog konkursa koji raspisuje direktor u roku od 15 dana od kada je stupio na funkciju, a vodi komisija od tri člana odbora koje imenuje odbor. Pored toga, prema stavu 3, zamenika direktora bira direktor na pet godina, sa liste kandidata za izbor koju sačinjava odbor.

Ovim članom nisu predviđeni nikakvi kriterijumi, niti elementi kriterijuma, za donošenje odluke o izboru zamenika direktora. Na taj način, odboru i direktoru data su široka diskreciona ovlašćenja u pogledu izbora zamenika direktora. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, Nacrtom zakona potrebno je propisati kriterijume, ili elemente kriterijuma, za utvrđivanje liste kandidata za izbor i donošenje odluke o izboru zamenika direktora. Dodatno, s obzirom na to da nije propisan rok za postupanje direktora u pogledu izbora zamenika direktora sa liste kandidata, preporuka je da se ove odredbe dopune i odredi rok u kojem će direktor odlučiti o izboru zamenika direktora sa liste kandidata. Imajući u vidu da se prema stavu 6. na uslove za izbor zamenika direktora i postupak u kome se on bira, razloge za prestanak funkcije, posebno razrešenje, kao i postupak u kome se odlučuje o postojanju razloga za njegovo razrešenje, shodno primenjuju odredbe ovog zakona o direktoru, još jednom ukazujemo da je pomenute odredbe koje se odnose na direktora neophodno dopuniti i precizirati. Članovi 31. i 32. Članom 31. uređen je položaj zaposlenih u Agenciji. Konkretno, stavom 2. propisano je da državni službenici u službi Agencije podležu istim zabranama i obavezama kojima prema ovom zakonu podležu javni funkcioneri, izuzev ograničenjima po prestanku javne funkcije. Dodatno, prema stavu 3, državnom službeniku u službi Agencije koji povredi ovaj zakon izriče se disciplinska kazna koja, prema zakonu kojim se uređuju državni službenici, može da se izrekne za teže povrede dužnosti iz radnog odnosa. S druge strane, članom 32. predviđeno je da se na primanja državnih službenika u službi Agencije primenjuju propisi kojima se uređuju plate, naknade i druga primanja državnih službenika.

Predloženim rešenjem državni službenici zaposleni u Agenciji dovode se u neravnopravan i značajno nepovoljniji položaj u odnosu na sve ostale državne službenike, kao i na javne funkcionere. Naime, iako nemaju nikakva dodatna prava, niti privilegije u odnosu na ostale državne službenike, državnim službenicima zaposlenim u Agenciji nameću se značajne dodatne obaveze i zabrane. Takođe, za svaku povredu ovog zakona izriče im se disciplinska kazna koja može da se izrekne za teže povrede dužnosti iz radnog odnosa (prestanak radnog odnosa, novčana kazna, zabrana napredovanja od četiri godine, određivanje nižeg platnog razreda, ili premeštaj u niže zvanje), dok se javnim funkcionerima za iste te povrede može izreći mera opomene ili mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje, koja po Nacrtu zakona nije obavezujuća, a ukoliko se nakon povrede ovog zakona povinuju obavezama, može doći i do obustavljanja postupka. Dodatno, čak i ukoliko bi javni funkcioner nakon mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje bio razrešen, on bi izgubio javnu funkciju, ali, po pravilu, ne i posao, kao izvor egzistencije, dok bi zaposleni u Agenciji ostao bez posla, kao izvora egzistencije. Imajući to u vidu, usvajanje predloženog rešenja će dugoročno gledano imati efekte koji su potpuno suprotni pojedinim proklamovanim ciljevima Nacrta zakona i usvojenih strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, pre svega poboljšanju efikasnosti rada i jačanju kapaciteta i nezavisnosti Agencije. Konkretno, pored negativnog uticaja na položaj trenutno zaposlenih, usvajanje ovakvog rešenja će svakako negativno uticati i na interesovanje potencijalnih kandidata za zasnivanje radnog odnosa u Agenciji u budućnosti. Dakle, jasno je da se ne može pronaći nijedan valjan i opravdan razlog za izjednačavanje državnih službenika zaposlenih u Agenciji i javnih funkcionera u pogledu obaveza i zabrana, tj. za nametanje posebnih obaveza i zabrana državnim službenicima zaposlenim u Agenciji u odnosu na ostale državne službenike, bez uvođenja nekih dodatnih prava.

Važno je istaći da je u izveštaju Evropske komisije za Srbiju (Screening Report) data preporuka da Agenciji treba obezbediti adekvatan obrazovni profil zaposlenih, kao i odgovarajuće materijalne, finansijske i ljudske resurse, kako bi delotvorno vršila svoju ulogu. Polazeći od ove preporuke, Akcionim planom za Poglavlje 23, u meri 2.2.1, koja se odnosi na izmenu Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, predviđeno je da će izmene obuhvatiti i pitanja prava i obaveza zaposlenih u Agenciji, tj. da će ova pitanja biti uređena na poseban način u odnosu na druge državne službenike. Pored toga, standardi Evropskih partnera protiv korupcije (European Partners against Corruption), na koje je Evropska komisija uputila, obezbeđivanje materijalnih, finansijskih i ljudskih resursa vezuju za nezavisnost anti-korupcijskih tela. Imajući u vidu sve navedeno, eventualno uvođenje posebnih obaveza i zabrana za državne službenike u Agenciji moralo bi biti praćeno uvođenjem određenih dodatnih prava, koja bi se ogledala u uvećanju njihove osnovne plate u određenom iznosu (na primer, 30%) u odnosu na osnovnu platu državnih službenika čija su radna mesta razvrstana u isto zvanje (institucionalni dodatak). U suprotnom, odredbe koje se odnose na posebne obaveze i zabrane za državne službenike zaposlene u Agenciji neophodno je brisati. Na kraju, ukazujemo i na to da je očiglednom tehničkom greškom u članu 31. stav 3. upotrebljena formulacija zakonu kojim se uređuju državni službenici umesto zakonu kojim se uređuju prava i dužnosti državnih službenika.

Član 33.

Ovim članom uređena je saradnja sa organima javne vlasti i drugim pravnim licima, kao i međunarodna saradnja. S druge strane, član 120. Nacrta zakona za svoj predmet ima saradnju u sprečavanju korupcije između Agencije i naučnih institucija i organizacija civilnog društva. Imajući u vidu da se oba člana tiču saradnje između Agencije i drugih nacionalnih i međunarodnih subjekata, mišljenja smo da bi član 120. Nacrta zakona trebalo pripojiti ovom članu. Na taj način bi u jednom članu bile grupisane odredbe koje se odnose na saradnju Agencije i drugih subjekata u vršenju njenih nadležnosti i sprečavanju korupcije na unutrašnjem i međunarodnom nivou.

Član 35.

Ovaj član odnosi se na neposredan uvid u dokumenta i evidencije. S obzirom na to da svi organi javne vlasti imaju obavezu da Agenciji, radi vršenja njene nadležnosti, omoguće neposredan i nesmetan pristup dokumentaciji i službenoj evidenciji i daju joj na korišćenje podatke kojima raspolažu, smatramo da nema razloga za navođenjem pojedinih organa javne vlasti - Uprava za trezor, Agencija za privredne registre i sl. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se u ovoj odredbi brišu zagrade i reči Uprava za trezor, Agencija za privredne registre i sl.

Član 37.

Ovim članom uređeno je pitanje podnošenja izveštaja Narodnoj skupštini. Prema stavu 2, Agencija može na zahtev Narodne skupštine ili na sopstvenu inicijativu, da podnese Narodnoj skupštini izveštaje o stanju korupcije i o rizicima od korupcije u organima javne vlasti. S obzirom na to da će izveštaji o rizicima od korupcije u organima javne vlasti predstavljati rezultat analize rizika od korupcije u radu organa javne vlasti, koja je predviđena članom 119. Nacrta zakona, mišljenja smo da je to ovde potrebno precizirati i navesti da se ti izveštaji dostavljaju Narodnoj skupštini, organima javne vlasti na koje se odnose i organima javne vlasti koji nadziru njihov rad.

Odredbe o sukobu interesa

Član 40.

Ovaj član tiče se obaveštavanja Agencije. Prema stavu 1, javni funkcioner koji uoči postojanje sukoba interesa ili mogućnost da do njega dođe, odmah o tome pismeno obaveštava Agenciju. Pri tome, kako je navedeno, smesta prestaje da radi u stvari u kojoj postoji mogući sukob interesa, osim ako bi odlaganje izazvalo opasnost po javni interes. Imajući u vidu da su formulacije odmah i smesta nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima, smatramo da je ovde neophodno predvideti da je funkcioner dužan da istog dana kada uoči postojanje sukoba interesa, ili mogućnost da do njega dođe, a najkasnije pre početka odlučivanja, odnosno preduzimanja bilo koje radnje u postupku koja prethodi odlučivanju, o tome obavesti Agenciju. Dodatno, ukazujemo na to da je u ovoj odredbi veoma neprecizno definisan izuzetak od pravila da javni funkcioner prestaje da postupa u stvari kada postoji mogući sukob interesa, s obzirom na to da je formulacija osim ako bi odlaganje izazvalo opasnost po javni interes, uopštena i podložna različitim tumačenjima. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, neophodno je jasnije odrediti, ili brisati ovaj izuzetak.

Član 41.

Ovim članom uređen je postupak odlučivanja o postojanju sukoba interesa. Stavom 1. propisano je da Agencija pokreće po službenoj dužnosti postupak u kome odlučuje o postojanju sukoba interesa, u roku od pet godina od postupanja ili nepostupanja javnog funkcionera koje je izazvalo sumnju u sukob interesa.

S obzirom na to da, u skladu s članom 82. Nacrta zakona, Agencija može da pokrene postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona po službenoj dužnosti, ili po prijavi fizičkog ili pravnog lica, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se predvideti da se postupak odlučivanja o postojanju sukoba interesa može pokrenuti i po prijavi fizičkog ili pravnog lica. Pored toga, radi preciznijeg određivanja početka roka od pet godina za pokretanje postupka, mišljenja smo da bi taj rok trebalo vezati za trenutak kada se privatni interes koji utiče ili može da utiče na obavljanje javne funkcije javnog funkcionera evidentno pojavio, a javni funkcioner o tome, suprotno članu 40. Nacrta zakona, nije obavestio Agenciju.

Prema stavu 2, Agencija može da po službenoj dužnosti pokrene postupak i kada javni funkcioner nije tražio mišljenje o tome da li postoji sukob interesa, ili nije postupio po mišljenju Agencije da sukob interesa postoji. Predloženim rešenjem je nedovoljno precizno određeno da li će Agencija u pomenutim situacijama, bez izuzetka, po službenoj dužnosti pokrenuti postupak. Imajući to u vidu, potrebno je umesto korišćenja reči može, u cilju sprečavanja mogućnosti različitog tumačenja i sužavanja diskrecionih ovlašćenja, jasno predvideti kada će Agencija po službenoj dužnosti pokrenuti postupak odlučivanja o postojanju sukoba interesa u odnosu na slučajeve ukoliko javni funkcioner nije tražio mišljenje o tome da li postoji sukob interesa, ili nije postupio po mišljenju Agencije da sukob interesa postoji.

Član 42.

Ovim članom predviđeni su izuzeci od primene ovog zakona. Stavom 2. propisano je da, izuzetno, Agencija može u jednostranačkim upravnim stvarima tražiti ponavljanje postupka ako utvrdi da je javni funkcioner bio u sukobu interesa kada je doneo upravni akt ili učestvovao u tome. Imajući u vidu da se korišćenjem reči može ostavlja prostor za različito tumačenje u praksi, preporuka je da se ova odredba izmeni tako što će se navesti da Agencija bez izuzetka u jednostranačkim upravnim stvarima traži ponavljanje postupka, ako utvrdi da je javni funkcioner bio u sukobu interesa prilikom donošenja upravnog akta ili učestvovanja u njegovom donošenju.

Član 43.

Ovaj član sadrži posebne odredbe o obaveštenju koje daje direktor ili član odbora o nastalom ili mogućem sukobu interesa. Preciznije, propisano je da ako direktor ili član odbora uoči postojanje sukoba interesa ili mogućnost da do njega dođe, o tome odmah pismeno obaveštava odbor, koji daje mišljenje o tome da li postoji sukob interesa. S obzirom na to da je formulacija odmah podložna različitom tumačenju, smatramo da je neophodno predvideti da je direktor, odnosno član odbora dužan da istog dana, ili u propisanom kratkom roku obavesti Agenciju o tome da je uočio postojanje sukoba interesa, ili mogućnost da do njega dođe.

Odredbe o nespojivosti

Član 47.

Ovaj član tiče se članstva u organima udruženja. Prema predloženom rešenju, javni funkcioner ne sme biti član organa udruženja ako između javne funkcije i članstva u organu udruženja postoji odnos zavisnosti ili drugi odnos koji ugrožava ili bi mogao da ugrozi njegovu nepristrasnost ili ugled javne funkcije ili ako je zakonom ili drugim propisom zabranjeno da javni funkcioner bude član organa određenog udruženja. Imajući u vidu dosadašnju praksu Agencije, preporuka je da se u ovoj odredbi eksplicitno navede da pored toga što ne sme biti član organa udruženja, javni funkcioner ne sme biti ni zastupnik udruženja.

Član 49.

Ovim članom uređen je prenos upravljačkih prava. Prema stavu 2, javni funkcioner je dužan da privrednom društvu i Agenciji dostavi podatke o licu na koje je preneo upravljačka prava i dokaze o tome, u roku od pet dana od dana prenosa. Imajući u vidu da nije dovoljno jasno koje dokaze je javni funkcioner dužan da dostavi, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se navesti da je javni funkcioner dužan da prenos upravljačkih prava registruje u skladu sa zakonom kojim se uređuje postupak registracije privrednih društava.

Član 52.

Ovaj član odnosi se na obaveštavanje Agencije o učešću u postupku javne nabavke, privatizacije, ili drugom postupku čiji je ishod zaključivanje ugovora sa organom javne vlasti. Konkretno, stavom 1. propisano je da je pravno lice u kome javni funkcioner ili član porodice, za vreme javne funkcije i dve godine od njenog prestanka, ima udeo ili akcije preko 20% i koje učestvuje u postupku javne nabavke ili privatizacije ili drugom postupku čiji je ishod zaključivanje ugovora sa organom javne vlasti, drugim korisnikom budžeta ili drugim pravnim licem u kome je više od 20% kapitala u svojini Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave ili gradske opštine, dužno da Agenciji dostavi u roku od 15 dana od dana okončanja postupka, obaveštenje koje sadrži određene podatke.

S obzirom na to da su za adekvatnu kontrolu značajni i podaci o preduzimanju prve radnje u nekom od pomenutih postupaka, u ovoj odredbi je potrebno predvideti i obavezu pravnog lica da u roku od 15 dana dostavi i obaveštenje o preduzimanju te radnje.

Član 53.

Ovim članom uređeno je obaveštavanje Agencije o nedozvoljenom uticaju na javnog funkcionera. Prema stavu 1, javni funkcioner je dužan da o nedozvoljenom uticaju kome je izložen odmah obavesti Agenciju. Dodatno, stavom 3. je propisano da odmah po prijemu obaveštenja, Agencija podnosi nadležnom organu krivičnu prijavu, zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, ili inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka. S obzirom na to da je formulacija odmah nedovoljno precizna, mišljenja smo da je ove odredbe potrebno izmeniti tako što će se navesti da je funkcioner dužan da istog dana, a najkasnije u roku od tri dana, obavesti Agenciju o nedozvoljenom uticaju, dok je Agencija dužna da u određenom roku, ukoliko u odgovarajućem postupku utvrdi da se radi o nedozvoljenom uticaju, podnese nadležnom organu krivičnu prijavu, zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, ili inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka.

Član 55.

Ovim članom predviđena su ograničenja po prestanku javne funkcije. Pored ostalog, u stavu 1. tačka 1. navedeno je da lice kome je prestala javna funkcija ne sme da u roku od dve godine stupi u odnos sa organom javne vlasti u kome je bio javni funkcioner, kao predstavnik poslovnog subjekta koji sa organom javne vlasti ima, ili tek uspostavlja poslovne kontakte. Međutim, pojam poslovni subjekt nije definisan Nacrtom zakona, niti drugim propisima. Imajući to u vidu, preporuka je da se reči poslovnog subjekta zamene rečima pravnog lica, preduzetnika, ili međunarodne organizacije, ili da se definiše pojam poslovnog subjekta tako što će obuhvatiti pravno lice, preduzetnika i međunarodnu organizaciju.

Odredbe o kumulaciji javnih funkcija

Član 57.

Ovaj član tiče se razrešenja javnog funkcionera. Iako je u članu 56. Nacrta zakona proklamovana zabrana kumulacije javnih funkcija kao pravilo, stavom 1. ovog člana propisano je da povredu ove zabrane utvrđuje Agencija, donošenjem mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje. Ovakvo rešenje omogućava da organi javne vlasti koji su izabrali, imenovali ili postavili funkcionera na drugu javnu funkciju bez odgovarajućih posledica ignorišu, tj. ne postupe po meri javnog objavljivanja preporuke za razrešenje. Na taj način, dovodi se u pitanje proklamovana zabrana kumulacije javnih funkcija. Imajući u vidu navedeno, neophodno je izmeniti ove odredbe i propisati da se javni funkcioner koji je izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju suprotno odredbama ovog zakona razrešava sa kasnije javne funkcije. Dodatno, potrebno je predvideti da odluku o razrešenju donosi organ javne vlasti koji je javnog funkcionera izabrao, postavio ili imenovao na tu javnu funkciju, u roku koji odredi Agencija, a koji ne može biti kraći od osam dana od dana prijema odluke Agencije kojom se utvrđuje da je javni funkcioner izabran, postavljen ili imenovan na drugu javnu funkciju suprotno odredbama ovog zakona.

Odredbe o poklonima

Član 62.

Ovaj član odnosi se na vrednost poklona. Stavom 3. propisano je da po potrebi, vrednost poklona određuje Agencija. S obzirom na to da je formulacija po potrebi nedovoljno precizna i podložna različitim tumačenjima u praksi, preporuka je da se ova odredba izmeni i da se jasnije odredi u kojim situacijama Agencija određuje vrednost poklona.

Član 67.

Ovim članom uređeno je pitanje provere evidencije poklona. Prema stavu 2, Agencija procenjuje da li je javni funkcioner ili član porodice primio, ili primio i zadržao poklon na koji prema ovom zakonu nema pravo, ili zadržao poklon na koji prema ovom zakonu ima pravo, ali koji je uticao ili mogao uticati na nepristrasnost javnog funkcionera i ako jeste – pokreće postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona.

U ovoj odredbi potrebno je jasno razdvojiti situaciju kada je javni funkcioner primio ili zadržao poklon na koji nema pravo, od situacije kada je primio ili zadržao poklon na koji ima pravo, ali koji je uticao ili mogao uticati na njegovu nepristrasnost. Naime, u prvom slučaju Agencija bi vodila postupak zbog povrede ovog zakona i bila dužna da o tome obavesti nadležno tužilaštvo ukoliko postoji sumnja da je učinjeno krivično delo, dok bi u drugom slučaju sama vodila postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona. Imajući u vidu sve navedeno, preporuka je da se ova odredba zameni sledećim:

„Agencija procenjuje da li je javni funkcioner ili član porodice primio, ili primio i zadržao poklon na koji prema ovom zakonu nema pravo, ili je zadržao poklon na koji prema ovom zakonu ima pravo, ali koji je uticao ili mogao uticati na nepristrasnost javnog funkcionera. Ukoliko je javni funkcioner ili član porodice primio, ili primio i zadržao poklon na koji prema ovom zakonu nema pravo, Agencija o tome najkasnije u roku od tri dana obaveštava nadležne organe. Ukoliko je javni funkcioner ili član porodice zadržao poklon na koji prema ovom zakonu ima pravo, ali postoji sumnja da je taj poklon uticao ili mogao uticati na nepristrasnost javnog funkcionera, Agencija pokreće postupak u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona.”

Odredbe o prijavljivanju imovine i prihoda

Član 69.

Ovaj član tiče se Registra javnih funkcionera. Stavom 2. propisano je da, izuzetno, obaveštenje o izboru neposredno od građana, Agenciji podnosi organ u koji je javni funkcioner izabran. Međutim, u ovom slučaju nije određen rok u kojem je to neophodno učiniti, za razliku od situacije kada organ javne vlasti koji je izabrao, postavio ili imenovao javnog funkcionera obaveštava Agenciju o tome, kao i o prestanku javne funkcije. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati rok od 15 dana u kojem organ u koji je javni funkcioner izabran neposredno od građana ima obavezu da dostavi obaveštenje o izboru, odnosno o prestanku javne funkcije.

Član 75.

Ovaj član odnosi se na Registar imovine i prihoda javnih funkcionera. Prema stavu 3, javni funkcioneri, zaposleni i radno angažovani u Agenciji, i drugi koji zbog prirode posla imaju pristup podacima iz Registra imovine i prihoda javnih funkcionera koji nisu dostupni javnosti, ne smeju da saopštavaju trećim licima podatke, niti da omoguće pristup tim podacima. S obzirom na to da formulacija saopštavaju podrazumeva usmeno prenošenje podataka, mišljenja smo da je u ovoj odredbi neophodno predvideti i zabranu dostavljanja tih podataka. Dakle, preporuka je da se posle reči saopštavaju dodaju reči i dostavljaju. Na ovaj način bilo bi jasno propisano da lica koja imaju pristup podacima iz Registra imovine i prihoda javnih funkcionera koji nisu dostupni javnosti, ne smeju te podatke saopštavati, dostavljati, niti na bilo koji način omogućiti pristup tim podacima.

Član 77.

Ovaj član tiče se korišćenja podataka iz izveštaja o imovini i prihodima javnih funkcionera i članova njihovih porodica. Stavom 2. predviđeno je da podatke koji nisu dostupni javnosti Agencija saopštava sudu, javnom tužilaštvu, ministarstvu nadležnom za unutrašnje poslove, Upravi za sprečavanje pranja novca i Poreskoj upravi, u skladu sa zakonom. Imajući u vidu da reč saopštava označava usmeno prenošenje podataka, a da bi podatke koji nisu dostupni javnosti trebalo dostaviti pomenutim državnim organima u pisanoj formi, preporuka je da se ova reč zameni rečju dostavlja.

Član 78.

Ovim članom uređena je provera izveštaja o imovini i prihodima javnih funkcionera i članova njihovih porodica. Prema stavu 1, Agencija proverava blagovremenost podnošenja izveštaja i tačnost i potpunost podataka u njemu, prema godišnjem planu provere koji donosi direktor, uz saglasnost odbora. Nacrtom zakona, međutim, nisu predviđeni kriterijumi, niti elementi kriterijuma za utvrđivanje godišnjeg plana provere, te su na taj način po ovom pitanju Agenciji data široka diskreciona ovlašćenja. U cilju ograničenja diskrecionih ovlašćenja, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati da se godišnji plan donosi na osnovu analize koju prethodno vrši Agencija, vodeći računa o kategoriji javnih funkcionera, visini njihovih primanja, visini finansijskih sredstava iz budžeta kojima raspolažu organi javni vlasti u kojima javni funkcioneri obavljaju javnu funkciju, i slično.

Odredbe o postupku u kome se odlučuje o postojanju povrede ovog zakona

Član 82.

Ovim članom uređeno je pitanje pokretanja postupka. Stavom 3. predviđeno je da Agencija može da pokrene postupak i na osnovu anonimne prijave, ako tvrdnje iz prijave i priloženi dokazi sami, ili u sadejstvu sa drugim podacima kojima Agencija raspolaže, izazivaju sumnju da postoji povreda ovog zakona. Predloženim rešenjem nedovoljno je precizno određeno da li će Agencija u svim slučajevima, bez izuzetka, pokretati postupke po anonimnim prijavama, ukoliko tvrdnje iz prijave i priloženi dokazi sami, ili u sadejstvu sa drugim podacima kojima Agencija raspolaže, izazivaju sumnju da postoji povreda ovog zakona. Iako je reč može u ovoj odredbi upotrebljena u kontekstu uvođenja nove nadležnosti Agencije, ona je podložna različitom tumačenju, pa je u cilju otklanjanja ovog nedostatka i ograničenja diskrecionih ovlašćenja, potrebno jasno predvideti da će Agencija bez izuzetka pokretati postupke po anonimnim prijavama, ukoliko tvrdnje iz prijave i priloženi dokazi sami, ili u sadejstvu sa drugim podacima kojima Agencija raspolaže, izazivaju sumnju da postoji povreda ovog zakona.

Član 83.

Ovaj član tiče se odlučivanja o pokretanju postupka. Prema stavu 1, posle prijema prijave Agencija odlučuje o postojanju razloga za pokretanje postupka. Međutim, ovom odredbom nije propisan rok za postupanje Agencije, tj. nije preciznije određeno kada će Agencija odlučiti o postojanju razloga za pokretanje postupka. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati da Agencija odlučuje o postojanju razloga za pokretanje postupka nakon pribavljanja svih potrebnih dokumenata i informacija značajnih za odlučivanje.

Član 88.

Ovaj član odnosi se na odluke i pravna sredstva. Stavom 1. propisano je da po okončanom postupku, direktor donosi odluku kojom se utvrđuje povreda ovog zakona i izriče mera ili obustavlja postupak. Međutim, Nacrtom zakona nije propisan rok u kojem, po okončanom postupku, direktor Agencije donosi pomenutu odluku. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati rok u kojem direktor Agencije donosi odluku kojom se utvrđuje povreda ovog zakona i izriče mera, ili obustavlja postupak.

Nacrtom zakona nije predviđeno da Agencija ima obavezu da o ishodu postupka pokrenutog na osnovu prijave obavesti podnosioca prijave. Kako bi se otklonio ovaj nedostatak, preporuka je da se u ovom članu doda odredba kojom će biti predviđeno da je Agencija dužna da o ishodu postupka pokrenutog na osnovu prijave obavesti podnosioca te prijave.

Član 91.

Ovim članom propisani su uslovi za izricanje mera. Preciznije, predviđeno je da se mera opomene izriče ako je javni funkcioner lakše povredio ovaj zakon; da se mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje sa javne funkcije i mera javnog objavljivanja odluke o povredi ovog zakona izriču, pored ostalog, zbog teže povrede ovog zakona, kao i da se, ukoliko je javni funkcioner kumulirao javne funkcije, pa je na jednoj od njih teže povredio ovaj zakon, mera javnog objavljivanja preporuke za razrešenje s javne funkcije odnosi na sve kumulirane javne funkcije.

Nacrtom zakona nije određeno šta se smatra lakšom, a šta težom povredom ovog zakona, niti su propisani bilo kakvi kriterijumi, ili elementi kriterijuma, za utvrđivanje o kakvoj se povredi radi. S obzirom na to da su na ovaj način Agenciji data široka diskreciona ovlašćenja prilikom odlučivanja o izricanju mera, preporuka je da se Nacrtom zakona odrede makar elementi kriterijuma za utvrđivanje o kakvoj se povredi zakona radi. To se može učiniti na taj način što će se kao kriterijum za određivanje težine povrede u svakom konkretnom slučaju uzeti težina njenih posledica. Ujedno, na taj način će se otkloniti nejasnoće u važećem zakonskom rešenju koje se odnose na gradaciju mera i njihove reperkusije.

Član 92.

Ovim članom uređeno je postupanje posle konačnosti preporuke za razrešenje sa javne funkcije. Prema stavu 1, posle konačnosti mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje sa javne funkcije, Agencija dostavlja odluku organu javne vlasti nadležnom za razrešenje. Imajući u vidu da Nacrtom zakona nije propisan rok u kojem je Agencija dužna da ovu odluku dostavi organu javne vlasti nadležnom za razrešenje, preporuka je da se ovom odredbom odredi taj rok.

Stavom 2. predviđeno je da je organ javne vlasti dužan da saopšti Agenciji kako je postupio po preporuci, u roku od 60 dana od njenog prijema. S obzirom na to da se ovakvim rešenjem ostavlja veliki prostor da organi javne vlasti ne poštuju preporuke za razrešenje sa javne funkcije, mišljenja smo da je ovu odredbu neophodno izmeniti. Konkretno, smatramo da je neophodno predvideti da je organ javne vlasti dužan da u roku od 60 dana pismeno obavesti Agenciju da li je izvršio preporuku za razrešenje sa javne funkcije, ili ne. Ukoliko organ javne vlasti nije postupio po preporuci, obaveštenje koje dostavlja mora da bude obrazloženo, a Agencija o svakom takvom slučaju obaveštava javnost. Ovakvim rešenjem, koje bi predstavljalo značajnu novinu u odnosu na važeći zakon, doprinelo bi se otklanjanju problema koji se javlja u praksi - da pojedini organi javne vlasti ignorišu i ne postupaju po merama preporuke za razrešenje sa javne funkcije, iako se te mere izriču za najteže povrede zakona.

Član 94.

Ovaj član tiče se posebne odluke direktora. U stavu 3. navedeno je da ako lice kome je mera izrečena u roku koji je određen u posebnoj odluci direktora ne vrati imovinsku korist, Agencija o tome odmah obaveštava nadležno pravobranilaštvo radi naplate potraživanja. S obzirom na to da je formulacija odmah nedovoljno precizna, preporuka je da se ova odredba izmeni tako što će se predvideti da Agencija najkasnije u roku od tri dana obaveštava nadležno pravobranilaštvo da lice kome je mera izrečena u roku koji je određen u posebnoj odluci direktora nije vratilo imovinsku korist.

Odredbe o postupanju po predstavkama

Član 101.

Ovaj član odnosi se na predlog za nadzor. Prema stavu 1, Agencija može da pri postupanju po predstavci podnese obrazloženi predlog za nadzor organu koji nadzire rad organa javne vlasti protiv koga je predstavka podneta. Predloženim rešenjem je nedovoljno precizno određeno u kojim situacijama će Agencija, bez izuzetka, podneti obrazloženi predlog za nadzor organu koji nadzire rad organa javne vlasti protiv koga je predstavka podneta. U cilju otklanjanja ovog nedostatka i sprečavanja mogućnosti različitog tumačenja, potrebno je, umesto korišćenja reči može, jasnije predvideti kada će Agencija podneti obrazloženi predlog za nadzor organu koji nadzire rad organa javne vlasti protiv koga je predstavka podneta – na primer, ukoliko prikupljeni dokazi i utvrđene činjenice ukazuju na sumnju u postojanje nepravilnosti u radu organa javne vlasti.

Član 102.

Ovim članom uređeno je pitanje ishoda postupanja po predstavci. Stavom 3. predviđeno je da kada u postupku po predstavci posumnja da je učinjeno krivično delo za koje se gonjenje preduzima po službenoj dužnosti, Agencija bez odlaganja šalje predstavku i prikupljenu dokumentaciju nadležnom javnom tužilaštvu. S obzirom na to da je formulacija bez odlaganja nedovoljno precizna i podložna različitim tumačenjima, preporuka je da se u ovoj odredbi odredi rok u kojem Agencija šalje predstavku i prikupljenu dokumentaciju nadležnom javnom tužilaštvu.

Član 104.

Ovaj član tiče se postupanja Agencije po službenoj dužnosti. Konkretno, predviđeno je da Agencija može po službenoj dužnosti pokrenuti postupak u kome se ispituje postojanje korupcije u organu javne vlasti ako raspolaže saznanjima koja izazivaju sumnju u korupciju. U ovoj odredbi nije precizno određeno da će Agencija u svim slučajevima, ukoliko raspolaže saznanjima koja izazivaju sumnju u korupciju, pokrenuti postupak u kojem se ispituje postojanje korupcije u organu javne vlasti. U cilju otklanjanja ovog nedostatka, potrebno je, umesto korišćenja reči može, jasno predvideti da Agencija po službenoj dužnosti pokreće postupak u kome se ispituje postojanje korupcije u organu javne vlasti, ako raspolaže saznanjima koja izazivaju sumnju u korupciju.

Odredbe o sprečavanju korupcije

Član 107.

Ovim članom određeni su obavezni elementi plana integriteta. Pored ostalog, navedeno je da plan integriteta obavezno sadrži oblasti i procese koji su naročito rizični za nastanak korupcije i procenu ozbiljnosti rizika od korupcije u njima.

Pre svega, ukazujemo na to da se u ovoj odredbi koristi termin ozbiljnost rizika od korupcije, iako je mnogo prikladniji i prihvaćeniji termin intenzitet rizika od korupcije. S druge strane, plan integriteta ograničava se na oblasti i procese koji su naročito rizični za nastanak korupcije, kao i na procenu intenziteta rizika korupcije, dok su izostavljene druge nepravilnosti, do kojih može doći u radu organa javne vlasti. S tim u vezi, važno je napomenuti da je pojam integriteta definisan u Nacrtu zakona tako da njegov cilj predstavlja ne samo izbegavanje korupcije, već i poboljšanje rada. Dodatno, plan integriteta je definisan kao dokument koji predstavlja rezultat procene sopstvenog integriteta organa javne vlasti, čiji je cilj poboljšanje integriteta u odnosu na procenjeno stanje. Imajući u vidu sve navedeno, preporuka je da se ova odredba izmeni tako što će se predvideti da plan integriteta obavezno sadrži oblasti i procese koji su naročito rizični za nastanak korupcije i drugih nepravilnosti koje mogu uticati da se javna ovlašćenja obavljaju suprotno svrsi zbog kojih su ustanovljena, kao i procenu intenziteta rizika korupcije i tih nepravilnosti u njima. Napominjemo da je identičnu izmenu potrebno izvršiti i u članu 112. stav 2. Nacrta zakona, koji se odnosi na donošenje plana integriteta drugih organizacija i pravnih lica.

Član 108.

Ovim članom određeni su elementi koje mora da sadrži izveštaj o sprovođenju plana integriteta. Preciznije, propisano je da izveštaj sadrži podatke o tome da li su mere iz plana integriteta sprovedene u roku, ili posle isteka roka i da li su delimično sprovedene ili nisu sprovedene, kao i razloge zbog kojih nisu sprovedene. Mišljenja smo da je reči i da li su delimično sprovedene potrebno brisati, kako bi izveštaj sadržao podatke o tome koje su mere iz plana integriteta sprovedene; koje mere nisu sprovedene, kao i razloge zbog kojih nije došlo do njihovog sprovođenja.

Član 109.

Ovaj član tiče se obaveze donošenja i sprovođenja plana integriteta. Prema stavu 1, plan integriteta donose i sprovode organi Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave, gradske opštine, organizacije kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja, ustanove i javna preduzeća i druga pravna lica čiji je osnivač ili član Republika Srbija, autonomna pokrajina, jedinica lokalne samouprave ili gradska opština.

Među ovako određenim obveznicima planova integriteta nalaze se i organi javne vlasti koji imaju manje od 10 zaposlenih. Dosadašnje iskustvo Agencije u ovoj oblasti pokazalo je da kod ovakvih organa javne vlasti nije svrsishodno pristupati izradi plana integriteta, s obzirom na to da teškoće nastaju već prilikom pokušaja obrazovanja radne grupe za njegovu izradu. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se krug obveznika planova integriteta u ovoj odredbi ograniči na organe javne vlasti koji imaju više od 10 zaposlenih.

U stavu 3. očiglednom tehničkom greškom navedeno je da Uputstvo za izradu i sprovođenje planova integriteta koje donosi Agencija, pored ostalog, sadrži i nadzor nad donošenjem i sprovođenjem plana integriteta, pa je preporuka da se ova formulacija zameni rečima način na koji Agencija nadzire donošenje i sprovođenje planova integriteta.

Član 114.

Ovaj član odnosi se na preporuke o sprovođenju strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije. S obzirom na to da bi preporuke trebalo da budu deo mišljenja o sprovođenju strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, predlog je da se u nazivu ovog člana reč preporuke zameni rečju mišljenje. Važno je napomenuti da bi intencija predloženog rešenja, koje je predviđeno strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije, trebalo da bude uvođenje osnova za preispitivanje odgovornosti za neizvršenje obaveza iz tih dokumenata. Naime, u situacijama kada Agencija prilikom pripreme izveštaja o sprovođenju strateških dokumenata ima nedoumice u pogledu ocene ispunjenosti pojedinih obaveza odgovornog subjekta, ona organizuje raspravu (sastanak) uz prisustvo javnosti, kako bi te nedoumice razjasnila. Dakle, cilj sastanka nije pokušaj usaglašavanja stavova Agencije i odgovornog subjekta, kako je to navedeno u ovom članu Nacrta zakona, već da Agencija razjasni nedoumice u pogledu ispunjenosti pojedinih obaveza odgovornog subjekta. Nakon sastanka, Agencija može dati tom odgovornom subjektu mišljenje koje sadrži preporuke za otklanjanje propusta u izveštavanju, odnosno za izmenu mera, aktivnosti, ili drugih elemenata strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije. Polazeći od svega navedenog, u cilju usaglašavanja sa merama predviđenim strateškim dokumentima u borbi protiv korupcije, predlažemo da ovaj član glasi:

“Ako postoje sporna pitanja u vezi sa tim kako odgovorni subjekt sprovodi mere i aktivnosti iz strateških dokumenata u oblasti borbe protiv korupcije, ili u vezi sa njegovim izveštavanjem o sprovođenju tih mera i aktivnosti, Agencija organizuje sastanak sa predstavnicima odgovornog subjekta, na kojem je dozvoljeno prisustvo javnosti, kako bi na njemu razrešila ta pitanja. Odgovorni subjekt je dužan da se odazove pozivu na sastanak.

Ukoliko postoji potreba za formulisanjem preporuka za otklanjanje uočenih propusta, Agencija nakon održanog sastanka daje odgovornom subjektu mišljenje, koje sadrži preporuke za otklanjanje uočenih propusta. Mišljenje se dostavlja i organu javne vlasti koji je izabrao, postavio ili imenovao rukovodioca odgovornog subjekta, a objavljuje se i na internet prezentaciji Agencije. Odgovorni subjekt dužan je da, u roku od 60 dana od dana prijema mišljenja sa preporukama, obavesti Agenciju i javnost o tome šta je preduzeo da bi otklonio uočene propuste.” Član 119. Ovaj član tiče se analize rizika od korupcije u radu organa javne vlasti i istraživanja o stanju korupcije. Pored ostalog, predviđeno je da Agencija analizira rizike od korupcije u radu organa javne vlasti i sačinjava preporuke za otklanjanje rizika, na sopstvenu inicijativu ili na zahtev organa javne vlasti. Nakon toga, Agencija upućuje preporuke organu javne vlasti na koje se odnose i organu javne vlasti koji nadzire njegov rad. Imajući u vidu da preporuke za otklanjanje rizika treba da budu sastavni deo izveštaja koji priprema Agencija, preporuka je da se u stavu 1. i stavu 2. reč preporuke zameni rečima izveštaj sa preporukama. Dodatno, u cilju usaglašavanja sa članom 37. Nacrta zakona, mišljenja smo da je u stavu 2. potrebno dodati da se pomenuti izveštaji dostavljaju i Narodnoj skupštini.

Odredbe o evidencijama

U glavi Nacrta zakona koja se odnosi na evidencije potrebno je dodati član kojim se predviđa da radi ostvarivanja cilja ovog zakona Agencija ostvaruje neposredan pristup podacima iz registra koji vodi Uprava za trezor, podacima iz registara koji vodi Agencija za privredne registre i podacima iz drugih evidencija koje se vode kod drugih organa javne vlasti, u skladu sa posebnim zakonima. Podaci koji se na ovaj način obrađuju koriste se za vršenje nadležnosti Agencije određenih ovim zakonom, kao i za statističko-analitička istraživanja.

Ova novina doprinela bi povećanju efikasnosti Agencije prilikom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti. Dodatno, predloženo rešenje i objedinjavanje podataka iz različitih izvora doprinelo bi stvaranju mogućnosti da se ažurnije prate transakcije organa javne vlasti – svih direktnih i indirektnih budžetskih korisnika. Naime, trenutno trošenje javnih sredstava nije dovoljno transparentno, što negativno utiče na uspostavljanje odgovarajućeg stepena odgovornosti organa javne vlasti.

Član 122.

U ovom članu navedene su evidencije koje Agencija vodi. Pored ostalog, prema stavu 1. tačka 3. i tačka 4, Agencija vodi evidenciju pravnih lica u kojima javni funkcioner ili član porodice ima udeo ili akcije preko 20%, kao i evidenciju postupaka javnih nabavki, privatizacije ili drugog postupka u kome učestvuje pravno lice u kome javni funkcioner ili član porodice ima udeo ili akcije preko 20%, a čiji je ishod zaključivanje ugovora sa organom javne vlasti korisnikom budžeta ili drugim pravnim licem u kome je više od 20% kapitala u svojini Republike Srbije, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave i gradske opštine. S obzirom na to da se ovde ne radi o dve različite, već o jedinstvenoj evidenciji, preporuka je da se tačke 3. i 4. u stavu 1. objedine. Kaznene odredbe Član 124. Ovim članom uređene su pravne posledice osude za krivično delo Nepodnošenje Izveštaja ili davanje lažnih podataka o imovini i prihodima. Napominjemo da je po našoj oceni, pored propisanih pravnih posledica osude, potrebno u novom članu predvideti kao posebnu meru, koja bi se izricala uz prvostepenu osuđujuću presudu na kaznu zatvora za ovo krivično delo, udaljavanje sa javne funkcije do pravnosnažnosti presude. Ovakvo rešenje bi moglo da ima značajne preventivne efekte u pogledu odnosa javnih funkcionera prema obavezama iz Nacrta zakona vezanim za podnošenje Izveštaja i dostavljanja podataka o imovini i prihodima. Član 129. Ovim članom propisani su prekršaji za koje će se javni funkcioner kazniti novčanom kaznom od 100.000 dinara do 150.000 dinara. Ukazujemo na to da je posle tačke 1. potrebno dodati tačku kojom se propisuje da će se navedenom novčanom kaznom kazniti i javni funkcioner koji postupi suprotno članu 40. stav 1. Nacrta zakona, tj. koji ne obavesti pismeno Agenciju u propisanom roku o tome da je uočio postojanje sukoba interesa ili mogućnost da do njega dođe, te nastavi da radi u stvari u kojoj postoji mogući sukob interesa. Važno je napomenuti da je u dosadašnjoj praksi Agencija veoma često zbog povrede ove obaveze izricala mere preporuke za razrešenje s javne funkcije. Dodatno, u ovom članu potrebno je dodati i tačku kojom se propisuje da će se navedenom novčanom kaznom kazniti i javni funkcioner koji suprotno članu 49. stav 4. Nacrta zakona daje uputstva, ili naloge licu na koja je preneo upravljačka prava, ili na bilo koji drugi način utiče na vršenje prava i obaveza u privrednom društvu. Član 132. Ovim članom predviđeni su prekršaji za koje će se odgovorno lice u organu javne vlasti kazniti novčanom kaznom od 100.000 dinara do 150.000 dinara. U tački 4, koja se odnosi na situaciju kada odgovorno lice ne obavesti Agenciju o izboru, postavljenju ili imenovanju javnog funkcionera, ili o prestanku javne funkcije, potrebno je pored člana 69. stav 1. dodati i stav 2. tog člana. Naime, dok je članom 69. stav 1. predviđeno da organ javne vlasti koji je izabrao, postavio ili imenovao javnog funkcionera obaveštava Agenciju o tome, kao i o prestanku javne funkcije, prema stavu 2, obaveštenje o izboru neposredno od građana Agenciji podnosi organ u koji je javni funkcioner izabran. S obzirom na to da nema nikakvog opravdanog razloga da odgovorna lica u organima javne vlasti u kojima su javni funkcioneri izabrani neposredno od građana budu izuzeta od prekršajne odgovornosti za ovu povredu Nacrta zakona, preporuka je da se u tački 4, nakon reči član 69. stav 1. dodaju reči i stav 2.

Nakon člana 135, koji je u trenutnoj verziji Nacrta zakona poslednji u glavi Kaznene odredbe, neophodno je dodati novi član kojim bi bio određen duži rok zastarelosti za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka za prekršaje određene ovim zakonom, i to rok od pet godina od dana kada je prekršaj učinjen. Usvajanje ovog rešenja predstavljalo bi značajan korak u usaglašavanju sa međunarodnim standardima koji proizlaze iz člana 29. Konvencije Ujedinjenih nacija protiv korupcije. Dodatno, takvo rešenje bilo bi u skladu i sa Zakonom o prekršajima, koji u članu 84. stav 5. i stav 6. predviđa da se za prekršaje iz oblasti sprečavanja korupcije može zakonom propisati duži rok zastarelosti, koji ne može biti duži od pet godina.

Prelazne odredbe

Član 137.

Ovim članom uređeno je pitanje postupaka po zahtevima za davanje saglasnosti za istovremeno obavljanje dve ili više javnih funkcija. Napominjemo da je u ovom članu neophodno dodati odredbu kojom će biti propisano da je javni funkcioner kome je odlukom direktora, koja je postala konačna do dana stupanja na snagu ovog zakona, data saglasnost za istovremeno obavljanje dve ili više javnih funkcija dužan da se u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona opredeli koju će javnu funkciju nastaviti da vrši i da o tome obavesti Agenciju.

Na ovaj način se javnim funkcionerima koji su stekli određena prava na osnovu ranijeg zakona ostavlja razuman rok u kome imaju obavezu da se opredele koju će javnu funkciju nastaviti da obavljaju i da na taj način usaglase svoj status sa novim pravilima. Ovakvo rešenje je opravdano, s jedne strane, načelom pravne sigurnosti, a s druge strane i načelom pravne jednakosti, čime bi se izbegla situacija da javni funkcioneri koji stupe na javnu funkciju nakon početka primene novog zakona budu u nepovoljnijem položaju od onih koji su taj status stekli po još uvek važećem zakonu. Imajući sve ovo u vidu, smatramo da je ovakvo rešenje u potpunosti u skladu sa proklamovanim ciljevima Nacrta zakona, kao što su zaštita javnog interesa i jačanje integriteta i odgovornosti organa javne vlasti i javnih funkcionera.

III Zaključak Iako Nacrt zakona sadrži niz značajnih i korisnih novina, postoje određena rešenja čiji su potencijalni efekti suprotni proklamovanim ciljevima. Ovo se, pre svega, odnosi na rešenja koja se tiču položaja državnih službenika zaposlenih u Agenciji, zabrane kumulacije javnih funkcija i postupanja organa javne vlasti po preporukama za razrešenje. Pored toga, Nacrtom zakona neophodno je predvideti duži rok zastarelosti za pokretanje i vođenje prekršajnog postupka za prekršaje određene ovim zakonom, kao i dužnost javnog funkcionera kome je data saglasnost za istovremeno obavljanje dve ili više javnih funkcija da se u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona opredeli koju će javnu funkciju nastaviti da vrši i da o tome obavesti Agenciju.

Pojedine odredbe Nacrta zakona sadrže rizike od korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja širokih diskrecionih ovlašćenja i nepostojanje rokova. Pored toga, Nacrtom zakona nije u svim potrebnim slučajevima predviđena prekršajna odgovornost. Otklanjanje svih uočenih nedostataka i rizika od korupcije prilikom pripreme konačne verzije zakona doprinelo bi stvaranju odgovarajućeg pravnog okvira i poboljšanju efikasnosti rada i jačanju nezavisnosti Agencije.


Ako Vam je ova vest privukla pažnju - podelite je:

Email Print