<<< nazad na listu ostalih besplatnih propisa

Reagovanje povodom Uredbe o evidentiranju dospelih neizmirenih obaveza društvenih preduzeća po izvršnim presudama za potraživanja iz radnih odnosa


Stručni komentar
REAGOVANJE POVODOM UREDBE O EVIDENTIRANJU DOSPELIH NEIZMIRENIH OBAVEZA DRUŠTVENIH PREDUZEĆA PO IZVRŠNIM PRESUDAMA ZA POTRAŽIVANJA IZ RADNIH ODNOSA - "Sl. glasnik RS", br. 23/2012

Dana 22.3.2012. godine Vlada Republike Srbije donela je Uredbu o evidentiranju dospelih neizmirenih obaveza društvenih preduzeća po izvršnim presudama za potraživanja iz radnih odnosa ("Sl. glasnik RS", br. 23/2012 - dalje: Uredba), koja je stupila na snagu 5.4.2012. godine.

U sličnim slučajevima Evropski sud za ljudska prava (dalje: Sud) doneo je više presuda protiv Srbije: Preduzeće EVT (21.6.2007), R. Kačapor i dr. (15.1.2008), Vlahović (16.12.2008), Crnišanini drugi (13.1.2009) i Griševići drugi (21.7.2009) kojima je konstatovao povrede prava na pravično suđenje u razumnom roku iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i prava (dalje: Konvencija) na nesmetano uživanje svoje imovine iz odredbe člana 1 Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. U 17 sličnih predmeta sa 325 pritužilaca koji su u toku pred njim, Sud je predložio Srbiji da zaključi poravnanja.

U presudi R. Kačapor i drugi protiv Srbije od 15.1.2008. godine, kao i u ostalim napred navedenim presudama, Sud je konstatovao:

• da se izvršenje presude koju je sud doneo mora smatrati sastavnim delom suđenja prema članu 6. Konvencije,

• da se kašnjenje u izvršenju presude može opravdati u posebnim okolnostima, ali da to ne sme biti tako da ugrožava suštinu prava zaštićenog prema članu 6. stav 1. Konvencije i

• da bez obzira da li je dužnik privatni ili društveni akter, na državi je da preduzme sve neophodne mere da se pravnosnažna sudska presuda izvrši kao i da pritom obezbedi delotvorno učešće celog njenog aparata.

Sud dalje navodi da propust države da izvrši pravnosnažne presude donete u korist podnositeljki predstavki, predstavlja mešanje u njihovo pravo na mirno uživanje imovine, predviđeno članom 1. Protokola broj 1, pa je utvrdio da je došlo do povrede člana 6. stav 1. Konvencije kao i do povrede člana 1. Protokola broj 1 i podnositeljkama u zavisnosti od dužine perioda neizvršenja dodelio naknadu nematerijalne štete na teret države u iznosima bliže označenim u toj presudi kao i troškove postupka.

Prema izveštaju zastupnika Republike Srbije pred Sudom, u drugoj polovini 2011. godine Sud je masovno počeo da dostavlja na odgovor državi Srbiji predstavke koje se odnose na dugove društvenih preduzeća iz radnih odnosa utvrđene pravosnažnim presudama domaćih sudova, što je nakon presude u slučaju Kačapor i dr. proglašeno za "dobro ustanovljenu sudsku praksu", zbog čega se u takvim slučajevima od Suda predlaže zaključenje poravnanja. Prema bitnim elementima poravnanja, koje Sud predlaže, od države se zahteva da plati nematerijalnu štetu zbog dužine postupka izvršenja, materijalnu štetu i troškove dosuđene presudama domaćih sudova.

Nadzor nad izvršavanjem presuda koje je Sud doneo protiv Republike Srbije sprovodi Komitet ministara Saveta Evrope sve dok ne konstatuje da su izvršeni svi nalozi u pogledu konkretne presude (prevođenje, objavljivanje i dostavljanje, plaćanje naknade, sprovođenje individualnih i generalnih mera). Nakon što je 1.6.2010. godine stupio na snagu Protokol 14, koji se odnosi na pojednostavljivanje i ubrzavanje postupka pred Sudom, Komitet ministara nadzire i sprovođenje uslova iz poravnanja.

Na 1100. sastanku Komiteta ministara Saveta Evrope posvećenog nadzoru nad izvršavanjem presuda Suda koji je održan od 30.11. do 3.12.2010. godine usvojen je izveštaj. U tom izveštaju navedeno je da su posebno razmatrana generalna pitanja, odnosno poboljšanje efikasnosti i transparentnosti izvršavanja presuda Suda i mere za poboljšanje izvršavanja presuda i predlozi za primenu Interlaken deklaracije i akcionih planova, kao i mere koje se odnose na proces izvršavanja i posledice koje će to imati na izvršavanje presuda donetih protiv Srbije. Iz izveštaja proizilazi da je u pogledu Republike Srbije nagovešteno da će se grupa predmeta - presuda Suda koja se odnosi na problem neefikasnog izvršavanja presuda domaćih sudova, među kojima su najznačajniji predmeti koji se odnose na neefikasno izvršavanje presuda donetih protiv društvenih preduzeća, naći u grupi presuda koje se razmatraju po sistemu "pojačanog nadzora".

Da bi se izvršile presude iz grupe "EVT slučaja" i otklonile moguće povrede Konvencije u vezi sa dugovima društvenih preduzeća, s obzirom na to da se radi o sistemskom problemu, Vlada Republike Srbije formirala je radnu grupu u januaru 2011. godine sa zadatkom utvrđivanja visine ovih dugovanja i predlaganja mera u cilju njihovog rešavanja.

Razlozi za donošenje Uredbe i njen sadržaj

Uredba je pokušaj Vlade da uspostavi sistemske uslove za izvršenje odluka koje je Sud već doneo u vezi sa dospelim neizmirenim obavezama društvenih preduzeća po izvršnim presudama za potraživanja iz radnog odnosa, kao i za zaključenje poravnanja u takvim slučajevima koji se nalaze pred Sudom.

Uredbom se bliže uređuje način i rok evidentiranja dospelih neizmirenih obaveza društvenih preduzeća po izvršnim presudama za potraživanja iz radnih odnosa, ustanovljava obaveza poverilaca da prijave svoje potraživanje Agenciji za privatizaciju (član 3. Uredbe) uz navođenje podataka o poveriocu, dužniku, potraživanju, sudovima koji su rešavali u predmetu i odlukama koje su doneli i uz dostavu kopija pravnosnažne presude i rešenja o izvršenju, te potvrda nadležnog suda da potraživanje nije namireno u izvršnom postupku na dan 31.12. 2011. godine i organizacije za prinudnu naplatu o visini potraživanja na dan 31.12.2011. godine i o iznosu i datumu delimičnog izvršenja potraživanja do tog dana.

Agencija za privatizaciju je dužna zatim (član 4. Uredbe) da evidentira i obradi sve podatke, sačini izveštaj o ukupnom iznosu evidentiranih obaveza i po pojedinim dužnicima. Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja će informisati Vladu u roku od 60 dana o evidentiranim obavezama i istovremeno joj predložiti odgovarajući propis za izmirenje tih obaveza.

Problem izvršenja presuda i moguća rešenja

Šira javnost nikada nije dobila potpunu informaciju o tome šta se u međuvremenu, od donošenja pravnosnažnih sudskih odluka pred domaćim sudovima, dešavalo sa navedenim preduzećima i kakva je njihova vlasnička struktura danas. Iz samog teksta Uredbe, iz presuda koje je donosio Sud protiv Srbije, pojedinih odluka Ustavnog suda (Už br. 122/2009 od 21.1.2010. godine, Už br. 2008/2009 od 2.6.2011. godine, Už broj 1918/2010 od 13.10.2011. godine, između ostalih), iz načelnog pravnog stava Vrhovnog kasacionog suda od 24.2.2011, kao i iz povremenih istupanja zvaničnika, proizlazi da su ta društvena preduzeća ili u stečaju, likvidaciji (član 3. stav 2. Uredbe) ili da su u procesu restrukturiranja i/ili privatizovana.

U slučaju stečaja nesporno je da se izvršni postupak prekida, i prema Zakonu o prinudnom poravnanju, stečaju i likvidaciji ("Sl. list SFRJ", br. 84/89 i "Sl. list SRJ", br. 37/93 i 28/96) i prema Zakonu o stečajnom postupku ("Sl. glasnik RS", br. 84/2004 i 85/2005 - dr. zakon) i prema sada važećem Zakonu o stečaju ("Sl. glasnik RS", br. 104/2009 i 99/2011 - dr. zakon). Sporno je bilo, do načelnog pravnog stava Vrhovnog kasacionog suda od 24.2.2011. godine, da li treba prekidati izvršne postupke u odnosu na potraživanja iz radnog odnosa kada su preduzeća u restrukturiranju.

Država već nekoliko godina pokušava da se izbori sa ovim problemom i da sprovede izvršenje ne samo pravnosnažnih sudskih presuda domaćih sudova, već sada i presuda Suda. Nijedan način za koji je javnost do sada saznala nije bio odgovarajući i u skladu sa pravnim poretkom.

U javnost je još pre tri godine "dospeo" dopis broj 300-401-00-463/2009-04 od 16.3.2009. godine koji je tadašnji državni sekretar Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja uputio državnom sekretaru u Ministarstvu pravde, ovaj ga prosledio Vrhovnom sudu Srbije, koji ga je dalje prosledio predsednicima okružnih sudova 19.3.2009. godine, radi njihovog upoznavanja sa dopisom i potrebe da upoznaju i predsednike područnih sudova i sudije koje postupaju u predmetima izvršenja. Dopisom Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja faktički se tražilo od Ministarstva pravde da "preporuči" sudovima da zastanu sa postupanjem u tekućim predmetima, odnosno da prekinu izvršne postupke po pravnosnažnim sudskim presudama kojima su radnicima društvenih preduzeća dosuđena novčana potraživanja iz radnog odnosa. Iako je javnost osudila ovakvo protivustavno mešanje izvršne vlasti u sudsku vlast, očigledno je da izvršenja nisu sprovođena.

Sudovi su ili odbijali predloge za izvršenje ili prekidali postupak prinudnog izvršenja, a organ nadležan za sprovođenje prinudne naplate obustavljao izvršavanje evidentiranih osnova i naloga, a svi oni pozivajući se na odredbu člana 20ž Zakona o privatizaciji ("Sl. glasnik RS", br. 38/2001, 18/2003, 45/2005, 123/2007, 123/2007 - dr. zakon i 30/2010 - dr. zakon).

Ovom odredbom, uvedenom članom 10. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o privatizaciji ("Sl. glasnik RS", br. 123/2007) propisano je da:

- se od dana donošenja odluke o restrukturiranju do dana donošenja odluke o okončanju restrukturiranja, protiv subjekta privatizacije, odnosno nad njegovom imovinom, ne može odrediti ili sprovesti prinudno izvršenje niti bilo koja mera postupka izvršenja radi namirenja potraživanja (stav 1);

- na osnovu odluke o restrukturiranju organ nadležan za sprovođenje prinudne naplate obustavlja izvršavanje evidentiranih osnova i naloga, a sudovi i drugi organi nadležni za donošenje osnova i naloga za prinudnu naplatu ne donose nove osnove i naloge za prinudnu naplatu (stav 4);

- se prekida postupak prinudnog izvršenja koji je u toku (stav 7);

- po okončanju restrukturiranja, odnosno posle prodaje javnim tenderom ili javnom aukcijom, Agencija za privatizaciju obaveštava sudove i organe iz stava 4. ovog člana o uplati prodajne cene i o poveriocima koji svoje potraživanje namiruju iz te cene (stav 8).

Istovremeno, izvršenje je onemogućavano i radnjama Agencije za privatizaciju, koja nije okončavala postupke restrukturiranja u razumnom roku, iako je odredbama člana 14. st. 1. i 2. Zakona o privatizaciji propisan krajnji rok - 31.12.2008. godine do koga je morao biti objavljen javni poziv za učešće na javnom tenderu, odnosno javnoj aukciji, kao i pravne posledice ukoliko se javni poziv ne objavi u navedenom roku. Naime, u tom slučaju je Agencija za privatizaciju bila dužna da donese rešenje o pokretanju prinudne likvidacije subjekta privatizacije. Suprotno tome, ovi postupci su produžavani do današnjeg dana.

Konačno, ako je preduzeće dužnik i bilo privatizovano, zvaničnici su tvrdili da bi isplatom novčanih iznosa dosuđenih pravnosnažnim i izvršnim sudskim presudama, privatizovano preduzeće ugrozilo svoju proizvodnju i likvidnost i time uzrokovalo otpuštanje svojih zaposlenih radnika, što su zvaničnici smatrali društveno necelishodnim i neprihvatljivim.

U situaciji u kojoj država smatra da i privatizovano preduzeće ne treba da ispuni svoju obavezu, praktični put kojim se sistemski mogao rešiti problem u vezi sa neizvršavanjem presuda Suda, a koji bi bio u o skladu sa pravnim poretkom mogao bi da bude dokapitalizacija privatizovanih preduzeća za koje država smatra da postoji ekonomski ratio njihovog postojanja a koja bi bila ugrožena ukoliko bi se izvršenja sprovodila u odnosu na njih. Država bi, preduzeću koje je dužnik, mogla da obezbedi novčanu sumu u visini potrebnoj da ono izmiri svoje obaveze po sudskim odlukama, a da zauzvrat postane suvlasnik ili 100% vlasnik takvog preduzeća.

Pravno shvatanje Vrhovnog kasacionog suda

Ministarstvo za ljudska i manjinska prava - Sektor za zastupanje pred ESLJP, obratilo se Vrhovnom kasacionom sudu aktom od 22.10.2010. godine, zahtevom za zauzimanje stavova i pravnih shvatanja povodom nekih pitanja sadržanih u presudama Suda, donetim protiv Republike Srbije, čime bi kao država ispunili obavezu u vezi sa generalnim merama u postupku izvršavanja ovih presuda a koje se odnose na izmenu postojećih zakona ili sudske prakse.

Tim povodom, rukovodeći se presudama Suda i odredbama u skladu sa odredbama čl. 18. do 22. Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006 - dalje: Ustav), Vrhovni kasacioni sud usvojio je 24. 2. 2011. godine načelni stav:

... neće se prekidati izvršni postupci koji se odnose na naplatu novčanih potraživanja iz radnog odnosa utvrđenih izvršnim ispravama protiv dužnika, subjekta privatizacije u restrukturiranju. Prekinuti postupci će se nastaviti i okončati.

Pravno shvatanje Vrhovnog kasacionog suda, od 24.2.2011. godine

U obrazloženju stava Vrhovni kasacioni Sud se pozvao na revidiranu Evropsku socijalnu povelju ("Sl. glasnik RS - Međunarodni ugovori", br. 42/2009 - dalje: Socijalna povelja), čija odredba člana 25. utvrđuje obavezu strana ugovornica, potpisnica Povelje, da obezbede efektivno ostvarivanje prava radnika na zaštitu njihovih potraživanja u slučaju nesolventnosti njihovih poslodavaca od strane neke garantne institucije ili garantovanjem nekog drugog oblika efektivne zaštite.

Ovakva zaštita, koja daje prednost ostvarivanju prava iz radnih odnosa i predstavlja pozitivnu diskriminaciju određene grupe poverilaca u odnosu na ostale poverioce protiv dužnika nad kojima je pokrenut postupak stečaja, proizlazi i iz odredaba Zakona o stečaju i Zakona o radu ("Sl. glasnik RS", br. 24/2005, 61/2005 i 54/2009).

Vrhovni kasacioni Sud je zaključio da:

- postupak izvršenja pravnosnažnih sudskih odluka ne sme da ugrozi načelo pravne sigurnosti,

- novčano potraživanje dosuđeno pravnosnažnom i izvršnom sudskom odlukom spada u imovinu lica u čiju je korist dosuđeno i

- mora da se obezbedi efikasna zaštita potraživanja koja proističu iz ugovora o radu odnosno radnog odnosa, garantovana Socijalnom poveljom, bez obzira na nesolventnost dužnika.

I Ustavni sud, pozivajući se i na presudu Suda u slučaju Kačapor i drugi (kao i na navedeni načelni pravni stav Vrhovnog kasacionog suda), ocenjuje:

... da je na državi da preduzme sve mere da se pravnosnažna sudska presuda izvrši, kao i da, pri tome, obezbedi delotvorno učešće njenog aparata, bez obzira na to da li je izvršni dužnik fizičko lice, privatno pravno lice ili pravno lice u većinskom državnom vlasništvu

Oduke Ustavnog suda Už broj 2008/2009 od 2.6.2011. godine ("Sl. glasnik RS", br. 57/2011), i Už broj 1918/2010 od 13.10.2011. godine ("Sl. glasnik RS", br. 89/2011)

 

Analiza Uredbe

Navedeni koraci Ministarstva za ljudska i manjinska prava - Sektor za zastupanje pred Evropskim sudom za ljudska prava, načelni pravni stav Vrhovnog kasacionog suda, navedene odluke Ustavnog suda, obezbedili su sistemske pravne uslove da se više ne odlaže izvršenje već da se sprovedu odluke Suda i pristupi zaključivanju poravnanja koje je taj Sud predložio.

Umesto toga ili dokapitalizacije privatizovanih preduzeća, kao što je gore izloženo ili, što je još jednostavnije, prostom isplatom po prethodno zaključenom poravnanju, kako to predlaže Sud, pri čemu ni za poravnanje ni za isplatu nije potrebna nikakva uredba, Vlada se opredelila za donošenje Uredbe.

Kao pravni osnov za donošenje Uredbe navedene su odredbe člana 123. tačka 3) Ustava i člana 42. stav 1. Zakona o Vladi ("Sl. glasnik RS", br. 55/2005, 71/2005 - ispr., 101/2007, 65/2008 i 16/2011), u vezi sa Konvencijom, izmenjenom u skladu sa Protokolima 11, 4, 6, 7, 12. i 13. Odredbe na koje se Uredba poziva propisuju ovlašćenje Vlade da donosi uredbe i druge opšte akte radi izvršavanja zakona (člana 123. tačka 3) Ustava) i određuju da se uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom, u skladu sa svrhom i ciljem zakona (član 42. stav 1. Zakona o Vladi).

Zakoni o ratifikaciji međunarodnih dokumenata su zakoni sa jednokratnim dejstvom i svrhom da omoguće otpočinjanje primene potpisanog međunarodnog dokumenta u unutrašnjem pravnom poretku, koja se ostvaruje njihovim stupanjem na snagu i kojima nije potreban nikakav podzakonski akt, pa ni Uredba. Zato za proteklih devet godina od njegovog donošenja nikada nije ni doneta bilo kakva uredba u vezi sa Konvencijom. Dakle, Uredba nema nikakve veze sa Zakonom o ratifikaciji Konvencije, niti se njome preduzima bilo šta što bi bilo u vezi sa izvršavanjem Zakona o ratifikaciji Konvencije, jer se on po prirodi stvari ni ne izvršava. Pitanje kojim se Uredba bavi odnosi se na izvršenje sudskih odluka Suda za koje nema prepreka da budu izvršene. Naprotiv, Uredba je faktička prepreka za primenu odluka Suda.

Pored toga što je nejasan (nepostojeći) pravni osnov za njeno donošenje, Uredba ne uspostavlja sistemske uslove, niti olakšava izvršenje obaveza društvenih preduzeća i ne otklanja mogućnosti da ubuduće u sličnim slučajevima ne dođe do povrede prava na pravično suđenje u razumnom roku i na nesmetano uživanje sopstvene imovine.

Mere koje su propisane Uredbom predstavljaju samo tehničke radnje evidentiranja, i to samo onih obaveza koje ima društveno preduzeće po presudi za potraživanja iz radnog odnosa koja je postala izvršna do 30.6.2011. godine (član 2. Uredbe) a koje su neizmirene na dan 31.12.2011, dok se eventualne buduće obaveze ne pominju. Uredba izlaže poverioce novim obavezama i troškovima (član 3. Uredbe) radi dokazivanja negativnih činjenica (da potraživanje nije namireno u izvršnom postupku na dan 31. decembar 2011. godine). Ona ne reguliše situaciju u kojoj se neki od poverilaca, ili i svi oni, ne bi odazvali pozivu da prijave svoje potraživanje, niti propisuje da li bi neprijavljivanje potraživanja moglo da ima štetne posledice za poverioce kojima su ona već dosuđena u pravnosnažno okončanim sudskim postupcima i za koje je u postupku sudskog izvršenja doneto i rešenje o izvršenju.

Najvažnije je zapaziti rokove koje Uredba propisuje za preduzimanje radnji:

- do 15.4.2012 - rok da Agencija za privatizaciju propiše obrazac prijave (član 5),

- do 1.8.2012 - rok za prijavu potraživanja Agenciji za privatizaciju (član 3),

- do 1.10.2012 - rok da Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja informiše Vadu o obavezama i istovremeno predloži odgovarajući propis za izmirenje tih obaveza (član 4. stav 2).

Najvažnije nepoznanice koje su Uredbom ostale nedefinisane su:

- vrsta propisa kojima bi bio uspostavljen sistemski okvir za rešavanje i navedenih sistemskih problema i otklanjanje mogućnosti da se oni dese (očigledno je da se dozvoljava mogućnost donošenja i nekog podzakonskog akta),

- način na koji bi država izmirila obaveze, a što predstavlja "umetanje" nekog novog postupka iako već postoji izvršna sudska presuda,

- rok u kome bi bio donet "propis" za izmirenje obaveze države i

- rok za izmirenje koji bi uspostavio "propis" čije bi donošenje predložilo Ministarstvo.

Upravo su ovi rokovi iz Uredbe ono što predstavlja prepreku za izvršenje sudskih odluka, jer oni direktno odlažu, i to na duži i neizvesni vremenski period, izmirenje obaveze države utvrđene pravnosnažnim sudskim odlukama domaćih sudova i Suda. Okolnost kakvim resursima Srbija raspolaže radi ispunjavanja svojih obaveza, odnosno finansijske poteškoće kroz koje država prolazi ne mogu da opravdaju ne plaćanje duga utvrđenog sudskom odlukom, dakle ne mogu biti opravdavajuća (Poltoratskiu protiv Ukrajine, Burdov protiv Rusije, Prodan protiv Moldavije).

Umesto zaključka

Neizvesnost u vezi sa izvršenjem sudskih presuda može da utiče da Komitet ministara Saveta Evrope, koji nadgleda izvršenja presuda Suda, donese oštrije formulisanu rezoluciju kojom će pozvati Srbiju da preduzme neophodne korake, odnosno da donese niz rezolucija kojima će podsetiti Srbiju na bezuslovnu prirodu obaveze poštovanja presuda Suda, uz naglašavanje da je povinovanje presudama uslov za članstvo u Savetu Evrope.

Sa druge strane, nije isključeno da se podnosioci predstavki obrate Sudu novim predstavkama, ovoga puta zbog kršenja drugih aspekata prava na pravično suđenje. Moguće je podnošenje predstavke zbog povrede prava na pristup sudu, za koje je Sud utvrdio da predstavlja nerazdvojni deo člana 6. Konvencije (Golder protiv Ujedinjenog Kraljevstva). Pravo na pristup sudu mora da obuhvati i pravo da se dobije sudska odluka u sporu, a ne samo da se postupak pokrene. Stoga ovo pravo zahteva takođe i izvršenje pravnosnažne i obavezujuće sudske odluke, koja ne sme ostati bez dejstva na štetu jedne od strana (Immobiliare Saffi protiv Italije, Burdov protiv Rusije, Kutić protiv Hrvatske Jasiûniené protiv Litvanije). Ako država interveniše kako bi, suštinski, zaustavila sudske postupke, time će verovatno povrediti pravo na pristup sudu (Tinnelly protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Devlin protiv Ujedinjenog kraljevstva). Predstavka bi mogla biti podneta i zbog povrede načela vladavine prava i pravne sigurnosti, koja podrazumevaju da svako ima mogućnost da dobije obavezujuću odluku u sporu, što je takođe deo korpusa prava iz člana 6. Konvencije (Bramarescu protiv Rumunije, Sovtransavato Holding protiv Ukrajine), a nema efektivne sudske zaštite ukoliko sudska odluka nije izvršena.

Dakle, Uredbom se, na žalost, intenzivira povreda prava na pravično suđenje u razumnom roku, jer se propisivanjem novih rokova za evidentiranje obaveza i donošenje propisa sa nejasnom svrhom samo odlažu obaveze države, i to na neodređeno vreme, izvršenje sudskih odluka čini neizvesnim, a sistemska, opšta rešenja se samo simuliraju.