Email Print

OCENA USTAVNOSTI: OBJAVLJENA ODLUKA USTAVNOG SUDA KOJOM SE UTVRĐUJE DA ODREDBE ČLANA 19. TAČ. 3) I 4) ZAKONA O KINEMATOGRAFIJI NISU U SAGLASNOSTI SA USTAVOM - "Sl. glasnik RS", br. 46/2014


Ustavni sud, na sednici održanoj 3. aprila 2014. godine, doneo je

ODLUKU

Utvrđuje se da odredbe člana 19. tač. 3) i 4) Zakona o kinematografiji ("Sl. glasnik RS", br. 99/2011 i 2/2012 - ispr.) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Obrazloženje

I

Rešenjem Ustavnog suda broj IUz-128/2012 od 18. decembra 2013. godine, povodom podnetih inicijativa, pokrenut je postupak za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 19. tač. 3) i 4) Zakona o kinematografiji ("Službeni glasnik RS", br. 99/11 i 2/12 - ispravka). Donoseći navedeno rešenje, Ustavni sud je ocenio da ima osnova za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti navedenih odredaba Zakona i da se kao sporna mogu postaviti sledeća ustavnopravna pitanja:

- da li je predviđenim načinom finansiranja podsticaja domaće kinematografije narušeno jedinstvo pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava Republike Srbije.

- da li se propisivanjem obaveznog izdvajanja dela prihoda Republičke radiodifuzne agencije i Republičke agencije za elektronske komunikacije za podsticanje domaće kinematografije, dovodi u pitanje njihov Ustavom utvrđeni položaj imaoca javnih ovlašćenja, kao posebnih regulatornih tela, koja po pravilu imaju funkcionalnu i finansijsku nezavisnost; naime, u konkretnom slučaju se postavlja pitanje da li se navedenim načinom finansiranja podsticaja domaće kinematografije narušava finansijska nezavisnost ovih agencija, imajući u vidu da se ono što je određeno kao njihov autonomni prihod sistemskim zakonima iz oblasti radiodifuzije i elektronskih komunikacija procentualno umanjuje na osnovu drugog zakona, tj. osporenim odredbama Zakona o kinematografiji;

- da li sredstva za podsticanje domaće kinematografije moraju biti obezbeđena u budžetu, jer se radi o jednom vidu ostvarivanja opšteg interesa u oblasti kinematografije, naročito imajući u vidu da je Zakonom o kinematografiji izričito propisano da se sredstva za ostvarivanje opšteg interesa u ovoj oblasti obezbeđuju u budžetu Republike Srbije, dok prihodi agencija to nisu;

- da li je, polazeći od načela pravne sigurnosti, osporena odredba člana 19. tačka 4) Zakona u dovoljnoj meri precizna, jasna i predvidiva, kako bi subjekt na koga se ova norma odnosi, tj. Republička agencija za elektronske komunikacije mogla da uskladi svoje ponašanje sa zakonom, naročito imajući u vidu da su ovom zakonskom odredbom predviđene drugačije vrste naknada koje se plaćaju ovoj agenciji od onih predviđenih Zakonom o elektronskim komunikacijama.

Navedeno rešenje Ustavni sud je dostavio Narodnoj skupštini 3. januara 2014. godine, radi davanja odgovora u roku od 60 dana od dana njegovog dostavljanja. Kako Narodna skupština u ostavljenom roku, a ni nakon isteka tog roka, nije dostavila traženi odgovor, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), nastavio postupak.

II

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Narodna skupština je donela Zakon o kinematografiji, na sednici održanoj 26. decembra 2011. godine. Zakon je objavljen u "Službenom glasniku Republike Srbije", broj 99 od 27. decembra 2011. godine, stupio je na snagu 4. januara 2012. godine, a početak primene je odložen do isteka šest meseci od dana njegovog stupanja na snagu (5. jul 2012. godine). Ovim zakonom je utvrđen opšti interes u oblasti kinematografije, način ostvarivanja tog interesa, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje kinematografskih delatnosti (član 1.). Osporene odredbe člana 19. tač. 3) i 4) Zakona nalaze se u delu IV. Zakona pod nazivom "Podsticanje domaće kinematografije". Odredbama člana 19. Zakona taksativno su navedeni izvori iz kojih se obezbeđuju sredstava za podsticanje domaće kinematografije, kao i visina sredstava koja se obezbeđuje za ove namene iz pojedinih izvora finansiranja, i to tako što je ovim članom Zakona propisano da se sredstva za podsticanje domaće kinematografije obezbeđuju: 1) iz budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine i lokalne samouprave; 2) 1,5% od ukupno ostvarene mesečne pretplate za Radiodifuznu ustanovu Srbije Radio televizija Srbije (RTS), u skladu sa zakonom kojim se uređuje radiodifuzija; 3) 20% sredstava ostvarenih od naknade koju emiteri, u skladu sa zakonom kojim se uređuje radiodifuzija, plaćaju Republičkoj radiodifuznoj agenciji (RRA) za dobijeno pravo za emitovanje programa, ukoliko taj iznos ne prelazi razliku sredstava između ukupno ostvarenih prihoda i ostvarenih rashoda Republičke radiodifuzne agencije (RRA), najkasnije do 30. juna tekuće godine od sredstava ostvarenih u prethodnoj godini; 4) 10% sredstava ostvarenih od naknade koju javni telekomunikacioni operatori plaćaju Republičkoj agenciji za elektronske komunikacije (RATEL) za dobijeno pravo za izgradnju, posedovanje ili eksploataciju javne telekomunikacione mreže, odnosno za pružanje javne telekomunikacione usluge, sredstva ostvarena od naknade za korišćenje i dodelu radio frekvencija, sredstva ostvarena po osnovu izdavanja sertifikata, kao i sredstva ostvarena na ime troškova tehničkog pregleda i drugih troškova izdavanja dozvola, uplaćenih najkasnije do 30. juna tekuće godine od sredstava ostvarenih u prethodnoj godini; 5) priloga, donacija, poklona i pomoći od domaćih i stranih pravnih i fizičkih lica; 6) iz drugih izvora u skladu sa zakonom. Inicijator, pri tome, ne osporava sve izvore finansiranja navedene u ovom članu Zakona, već samo izvore finansiranja za podsticanje domaće kinematografije, određene tač. 3) i 4) ovog člana Zakona, koje se odnose na izdvajanja dela prihoda Republičke radiodifuzne agencije i Republičke agencije za elektronske komunikacije.

Ustavom Republike Srbije utvrđeno je: da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sisteme u oblastima kulture i javnog informisanja i finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, utvrđenih Ustavom i zakonom (član 97. tač. 10. i 15.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja, Ustavni sud je imao u vidu i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o kinematografiji, pored već navedenih osporenih odredaba člana 19. Zakona, propisano je: da drugi izrazi koji se koriste u ovom zakonu, a koji se odnose na intelektualnu svojinu, elektronske medije i telekomunikacije imaju značenje utvrđeno zakonima koji uređuju te oblasti (član 3. stav 2.); da je kinematografska delatnost - delatnost od interesa za Republiku, da opšti interes u oblasti kinematografije, u smislu ovog zakona, jeste, između ostalog, podsticanje domaćeg filmskog i umetničkog stvaralaštva i podsticanje i očuvanje kulturnog identiteta domaćeg kinematografskog stvaralaštva, da se sredstva za ostvarivanje opšteg interesa u oblasti kinematografije obezbeđuju u budžetu Republike Srbije (član 10. stav 1, stav 2. tač. 3) i 9) i stav 3.); da se radi ostvarivanja opšteg interesa iz člana 10. ovog zakona donosi Program aktivnosti za ostvarivanje opšteg interesa u oblasti kinematografije, da Program utvrđuje Vlada, na predlog ministra nadležnog za kulturu, najkasnije do kraja tekuće godine za narednu godinu, u skladu sa sredstvima obezbeđenim u budžetu Republike Srbije (član 11. st. 1. i 2.); da stručne poslove u oblasti kinematografije i druge stručne poslove utvrđene ovim zakonom obavlja Filmski centar Srbije, koji je ustanova kulture koja obavlja delatnost u skladu sa zakonom kojim se uređuju javne službe (član 13. st. 1. i 2.).

Zakonom o kulturi ("Službeni glasnik RS", broj 72/09) propisano je da se Republika Srbija stara o ostvarivanju opšteg interesa u kulturi i o sprovođenju kulturne politike kao skupa ciljeva i mera podsticanja kulturnog razvoja koji se zasniva, između ostalog, i na načelu podsticanja kulturnog i umetničkog stvaralaštva i očuvanja kulturnog i istorijskog nasleđa (član 3. tačka 9)); da se kulturnom delatnošću, u smislu ovog zakona, smatraju poslovi u oblastima kinematografije i audio-vizuelnog stvaralaštva, da se umetničkom delatnošću, u smislu ovog zakona smatraju poslovi u oblastima iz stava 1. tač. 3) do 8) ovog člana (član 8. stav 1. tačka 7) i stav 2.); da ustanova kulture, u smislu ovog zakona, jeste pravno lice osnovano radi obavljanja kulturne delatnosti kojom se obezbeđuje ostvarivanje prava građana, odnosno zadovoljavanje potreba građana kao i ostvarivanje drugim zakonom utvrđenog interesa u oblasti kulture (član 22.).

Zakonom o elektronskim komunikacijama ("Službeni glasnik RS", br. 44/10 i 60/13 - Odluka US) propisano je: da je Republička agencija za elektronske komunikacije, osnovana ovim zakonom, samostalna organizacija sa svojstvom pravnog lica, koja vrši javna ovlašćenja u cilju efikasnog sprovođenja utvrđene politike u oblasti elektronskih komunikacija, podsticanja konkurencije elektronskih komunikacionih mreža i usluga, unapređivanja njihovog kapaciteta, odnosno kvaliteta, doprinosa razvoju tržišta elektronskih komunikacija i zaštite interesa korisnika elektronskih komunikacija, u skladu sa odredbama ovog zakona i propisa donetim na osnovu njega, da je Agencija funkcionalno i finansijski nezavisna od državnih organa, kao i organizacija i lica koja obavljaju delatnost elektronskih komunikacija (član 7. st. 1. i 2.); da se sredstva za rad Agencije obezbeđuju iz prihoda koje Agencija ostvari od naknade za korišćenje numeracije, naknade za korišćenje radio-frekvencija, naknade za obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija, kao i prihoda koje Agencija ostvari pružanjem usluga iz svoje nadležnosti, koje se plaćaju u skladu sa ovim zakonom (član 26.); da se sredstva koja predstavljaju razliku prihoda i rashoda utvrđenih godišnjim finansijskim izveštajem Agencije uplaćuju na odgovarajući račun propisan za uplatu javnih prihoda budžeta Republike Srbije i koriste se preko Ministarstva za unapređenje i razvoj oblasti elektronskih komunikacija i informacionog društva, da se deo razlike sredstava, srazmeran prihodima ostvarenim od operatora elektronskih komunikacionih mreža i usluga na teritoriji autonomne pokrajine, uplaćuje na račun budžeta autonomne pokrajine i koristi preko organa autonomne pokrajine nadležnog za poslove elektronskih komunikacija za unapređenje i razvoj oblasti elektronskih komunikacija i informacionog društva na teritoriji autonomne pokrajine (član 27. stav 6.).

Zakonom o radiodifuziji ("Službeni glasnik RS", br. 42/02, 97/04, 76/05, 79/05 - drugi zakon, 62/06, 85/06, 86/06 - ispravka i 41/09) propisano je da se radi obezbeđivanja uslova za efikasno sprovođenje i unapređivanje utvrđene radiodifuzne politike u Republici Srbiji na način primeren demokratskom društvu, osniva Republička radiodifuzna agencija kao samostalna, odnosno nezavisna organizacija koja vrši javna ovlašćenja, u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona, da je Agencija samostalni pravni subjekt i da je funkcionalno nezavisna od bilo kog državnog organa, kao i od svih organizacija i lica koja se bave delatnošću proizvodnje i emitovanja radio i televizijskih programa i/ili sa njom povezanim delatnostima (član 6.); da ako se godišnjim obračunom prihoda i rashoda Agencije utvrdi da su ukupno ostvareni prihodi Agencije veći od ostvarenih rashoda, razlika sredstava uplaćuje se na račun budžeta Republike Srbije i raspoređuje se, na jednake delove, za unapređenje i razvoj kulture, zdravstva, prosvete i socijalne zaštite (član 34. stav 7.); da prihod Agencije čine sredstva ostvarena od naknade koju emiteri, u skladu sa ovim zakonom, plaćaju za dobijeno pravo na emitovanje programa (dozvola za emitovanje programa), da se u slučaju da Agencija ne ostvari planirani prihod po osnovu naknade iz stava 1. ovog člana, nedostajuća sredstva obezbeđuju iz budžeta Republike Srbije, da obezbeđivanje nedostajućih sredstava, u skladu sa stavom 2. ovog člana, ne utiče na nezavisnost i samostalnost Agencije (član 35.); da deo sredstava u iznosu od 1,5% od ukupno ostvarene mesečne pretplate Radiodifuzna ustanova Srbije uplaćuje na račun budžeta Republike Srbije za razvoj domaće kinematografije (član 83. stav 6.).

III

Polazeći od nadležnosti Republike Srbije da uredi i obezbedi sistem u oblasti kulture i finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike Srbije, Narodna skupština je donela Zakon o kulturi, kojim je između ostalog, odredila da se poslovi iz oblasti kinematografije smatraju kulturnom, odnosno umetničkom delatnošću. Osporenim Zakonom o kinematografiji utvrđen je opšti interes u oblasti kinematografije i način ostvarivanja tog interesa. Naime, članom 10. stav 1. osporenog Zakona kinematografska delatnost je određena kao delatnost od interesa za Republiku Srbiju, a kao jedan od načina za ostvarivanje opšteg interesa u domenu ove umetničke delatnosti predviđeno je podsticanje domaćeg filmskog umetničkog stvaralaštva. Stavom 3. istog člana Zakona propisano je da se sredstva za ostvarivanje opšteg interesa u oblasti kinematografije obezbeđuju u budžetu Republike Srbije. Odredbama člana 19. Zakona predviđeni su izvori obezbeđivanja sredstava za podsticanje domaće kinematografije, pa je tako, osim sredstava iz budžeta Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, predviđeno da se sredstva za ove namene obezbeđuju u određenom procentu od ukupno ostvarene mesečne radio-televizijske pretplate, zatim od sredstava ostvarenih od određenih naknada koje emiteri plaćaju Republičkoj radiodifuznoj agenciji, odnosno koje operatori plaćaju Republičkoj agenciji za elektronske komunikacije, zatim od priloga, donacija, poklona i pomoći od domaćih i stranih pravnih i fizičkih lica i iz drugih izvora u skladu sa zakonom. Iz navedenog sledi da je osporenim odredbama člana 19. tač. 3) i 4) Zakona o kinematografiji predviđeno da se za podsticanje domaće kinematografije deo sredstava obezbeđuje iz radiodifuzne delatnosti i delatnosti u oblasti elektronskih komunikacija, koje su uređene posebnim zakonima.

Zakon o radiodifuziji je sistemski zakon u oblasti radiodifuzne delatnosti, kojim su uređeni uslovi i način obavljanja ove delatnosti. Ovim zakonom je izričito predviđen samo jedan izvor za obezbeđivanje sredstava za podsticanje domaće kinematografije, i to tako što je članom 83. stav 6. ovog zakona propisano da deo sredstava u iznosu od 1,5% od ukupno ostvarene mesečne pretplate Radiodifuzna ustanova Srbije uplaćuje na račun budžeta Republike Srbije za razvoj domaće kinematografije, iz čega sledi da za navedenu namenu ovim zakonom nije propisana bilo kakva obaveza izdvajanja dela sredstava od naknada koje su emiteri dužni da plaćaju Republičkoj radiodifuznoj agenciji za dobijeno pravo za emitovanje programa. Naprotiv, ovim zakonom je garantovana finansijska samostalnost ove agencije, i to na taj način što je predviđeno da prihod Agencije čine sredstva upravo od navedenih naknada. Na taj način ova agencija samostalno finansira svoj rad, odnosno i onaj deo svoje nadležnosti koji se odnosi na poverene poslove u vršenju javnih ovlašćenja u oblasti radiodifuzije u koje, između ostalog, spada i izdavanje dozvola emiterima za emitovanje programa. Imajući u vidu da su Agenciji u oblasti radiodifuzije poverena određena javna ovlašćenja, Zakonom o radiodifuziji je propisana obaveza države da ukoliko Agencija ne ostvari planirani prihod od naknada za emitovanje programa, nedostajuća sredstva obezbedi iz budžeta, s tim da ovakav način obezbeđivanja nedostajućih sredstava ne može uticati na samostalnost i nezavisnost ove agencije. Obrnuto, ukoliko Agencija u svom poslovanju na godišnjem nivou ostvari veće prihode od predviđenih rashoda, dužna je da ovu razliku uplati na račun budžeta Republike Srbije, za koju je Zakonom predviđeno da se raspoređuje na jednake delove za sledeće namene: za unapređenje i razvoj kulture, zdravstva, prosvete i socijalne zaštite. Iz navedenog sledi da ovim zakonom nije predviđeno da se od naknada za emitovanje programa, koje predstavljaju prihod Agencije, izdvaja određeni procentualni deo tih sredstava za podsticanje domaće kinematografije, već da postoji samo obaveza Agencije da razliku između ostvarenog godišnjeg prihoda po ovom osnovu, u odnosu na predviđene rashode uplati na račun budžeta, kao i da se deo tih sredstava usmerava za unapređenje i razvoj kulture, ali da Agencija nije niti može biti nadležna za raspodelu budžetskih sredstava, odnosno za određivanje kojim institucijama kulture, za koje namene i u kom iznosu će ova sredstva biti raspoređena.

Na sličan način su Zakonom o elektronskim komunikacijama, kao sistemskim zakonom u ovoj oblasti društvenog života, uređena pitanja koja se odnose na obezbeđivanje sredstava za rad Republičke agencije za elektronske komunikacije. Naime, ovim zakonom je osnovana navedena agencija kao samostalna organizacija sa svojstvom pravnog lica koja, između ostalog, vrši javna ovlašćenja u cilju efikasnog sprovođenja utvrđene politike u oblasti elektronskih komunikacija i koja je funkcionalno i finansijski nezavisna od državnih organa, kao i organizacija i lica koja obavljaju delatnost elektronskih komunikacija. Članom 26. ovog zakona propisano je da se sredstva za rad Agencije obezbeđuju iz prihoda koje Agencija ostvari od naknade za korišćenje numeracije, naknade za korišćenje radio-frekvencija, naknade za obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija, kao i prihoda koje Agencija ostvari pružanjem usluga iz svoje nadležnosti, koje se plaćaju u skladu sa ovim zakonom, dok su članom 29. Zakona određene naknade, koje se plaćaju u skladu sa ovim zakonom, i to izričito za četiri namene: 1) za korišćenje numeracije; 2) za korišćenje radio-frekvencija; 3) za obavljanje delatnosti elektronskih komunikacija i 4) za pružanje usluga iz nadležnosti Agencije. Za razliku od ovako precizno određenih izvora sredstava za finansiranje rada Agencije, osporenim članom 19. tačka 4) Zakona o kinematografiji je propisano da se sredstva za podsticanje domaće kinematografije obezbeđuju od 10% sredstava ostvarenih od naknada koje telekomunikacioni operatori plaćaju Republičkoj agenciji za elektronske komunikacije, pri čemu su u nastavku spornog člana Zakona pobrojane vrste naknada koje se razlikuju od naknada propisanih članom 29. Zakona o elektronskim komunikacijama, kao sistemskim zakonom iz ove oblasti. Naime, osporenim članom 19. tačka 4) Zakona kao vrste naknada od kojih se izdvaja 10% sredstava za podsticanje domaće kinematografije predviđena su sredstva za dobijeno pravo za izgradnju, posedovanje ili eksploataciju javne telekomunikacione mreže, odnosno za pružanje javne telekomunikacione usluge, sredstva ostvarena od naknade za korišćenje i dodelu radio frekvencije, sredstva ostvarena po osnovu izdavanja sertifikata, kao i sredstva ostvarena na ime troškova tehničkog pregleda i drugih troškova izdavanja dozvola. Iz navedenog sledi da su osporenim Zakonom o kinematografiji određene naknade iz oblasti elektronskih komunikacija koje Zakon o elektronskim komunikacijama nije propisao. Naime, ove vrste naknada su bile propisane članom 19. stav 1. Zakona o telekomunikacijama, koji je prestao da važi 8. jula 2010. godine, na osnovu člana 150. stav 1. Zakona o elektronskim komunikacijama. Na taj način je u Zakon o kinematografiji, koji je donet u decembru 2012. godine, preuzeta odredba o izvorima finansiranja Republičke agencije za telekomunikacije iz Zakona o telekomunikacijama koji je prestao da važi polovinom 2010. godine.

Pored navedenog, i Zakonom o elektronskim komunikacijama je, kao i Zakonom o radiodifuziji predviđena obaveza odnosne Agencije da sredstva koja predstavljaju razliku prihoda i rashoda utvrđenih godišnjim finansijskim izveštajem uplati na odgovarajući račun propisan za uplatu javnih prihoda budžeta Republike Srbije, kao i da se ta sredstva koriste preko nadležnog ministarstva za unapređenje i razvoj oblasti elektronskih komunikacija i informacionog društva. Iz navedenog sledi da je Zakonom o elektronskim komunikacijama izričito predviđena namena ovih sredstava za razvoj i unapređenje elektronskih komunikacija i informacionog društva, a ne i za neke druge namene koje nisu vezane za navedene društvene oblasti, kao što je to slučaj kod razlike sredstava iz oblasti radiodifuzije za koje je Zakonom o radiodifuziji dozvoljena preraspodela iz budžeta na oblasti kulture, zdravstva, prosvete i socijalne zaštite.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da se propisanim načinom obezbeđenja sredstava za podsticanje domaće kinematografije iz člana 19. tač. 3) i 4) Zakona o kinematografiji, tj. izdvajanjem dela prihoda agencija iz oblasti radiodifuzne delatnosti i delatnosti u oblasti elektronskih komunikacija, narušava načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, imajući u vidu da ovakav vid izdvajanja sredstava ne samo da nije predviđen sistemskim zakonima iz ovih oblasti, već se njegovim uspostavljanjem narušavaju sistemska rešenja iz ovih zakona vezana za finansiranje agencija kojima je zakonom povereno vršenje javnih ovlašćenja u ovim oblastima. S tim u vezi, Ustavni sud posebno ističe da navedenim sistemskim zakonima nije predviđena mogućnost uređenja pojedinih pitanja na drugačiji način od rešenja predviđenih u tim zakonima.

Povodom navedenog, Ustavni sud još jednom ukazuje na pravni stav koji je ovaj sud zauzeo u svojoj Odluci IUz-231/2009 od 22. jula 2010. godine, a koji se odnosi na značenje Ustavom utvrđenog načela jedinstva pravnog poretka i koji glasi: "Polazeći od odredbe člana 4. stav 1. Ustava koja utvrđuje načelo jedinstvenog pravnog poretka, kao jedan od osnovnih principa na kojima počiva ustavnopravni sistem Republike Srbije, Ustavni sud ukazuje da iako važeći pravni sistem u Republici ne pravi razliku između tzv. organskih, osnovnih ili drugih zakona koji imaju jaču pravnu snagu od ostalih, ‚običnih‘ zakona, što ima za posledicu da, saglasno odredbi člana 167. Ustava, Ustavni sud nije nadležan da ceni međusobnu saglasnost zakona, ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu poštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja".

U pogledu načina finansiranja rada Republičke radiodifuzne agencije i Republičke agencije za elektronske komunikacije, koji su propisani Zakonom o radiodifuziji i Zakonom o elektronskim komunikacijama, Ustavni sud ukazuje da se sredstva za rad navedenih agencija obezbeđuju iz prihoda koje agencije ostvare od naknada utvrđenih ovim zakonima i prihoda koje ostvare pružanjem usluga iz svoje nadležnosti. Na taj način agencije, kao posebni organi preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u ovim oblastima društvenog života, samostalno obezbeđuju sredstva za svoj rad, što znači da se ne finansiraju iz budžetskih sredstava, odnosno da propisani način finansiranja predstavlja obezbeđenje njihove finansijske nezavisnosti. Finansijska nezavisnost ovih agencija predstavlja bitan segment u ostvarivanju njihove funkcionalne nezavisnosti, tj. nezavisnosti od drugih državnih organa i organizacija u vršenju javnih ovlašćenja koja su im na osnovu zakona poverena. Naime, ove agencije su osnovane zakonom, kao samostalne organizacije koje su nezavisne od državnih organa i koje su izuzete iz postojeće strukture državne uprave upravo radi obezbeđivanja višeg stepena samostalnosti i nezavisnosti u vršenju poverenih javnih ovlašćenja, jer se na taj način obezbeđuje veći stepen efikasnosti delovanja u oblastima radiodifuzije i elektronskih komunikacija i neophodno distanciranje od političkih uticaja, odnosno zbog toga što ostvarivanje ciljeva zbog kojih su agencije osnovane nije moguće na bolji način ostvariti osnivanjem neke posebne organizacije u sastavu državne uprave, odnosno ministarstva.

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da se predviđenim načinom finansiranja podsticaja domaće kinematografije iz člana 19. tač. 3) i 4) osporenog Zakona, tj. izdvajanjem dela sredstava iz naknada koje su agencije ostvarile u domenu vršenja poverenih javnih ovlašćenja, narušava finansijska nezavisnost ovih agencija, imajući u vidu da se ono što je određeno kao njihov autonomni prihod sistemskim zakonima iz oblasti radiodifuzije i elektronskih komunikacija, procentualno umanjuje na osnovu drugog zakona, u konkretnom slučaju iz oblasti kinematografije, a što može postati osnov za zahvatanje iz prihoda koje ove agencije ostvaruju i za neke druge namene na osnovu posebnih zakona. Kako je već rečeno da finansijska samostalnost predstavlja jedan od suštinskih elemenata kojim je opredeljen položaj ovih agencija u zakonu, to Ustavni sud nalazi da se propisivanjem obaveznog izdvajanja dela prihoda Republičke radiodifuzne agencije i Republičke agencije za elektronske komunikacije za podsticanje domaće kinematografije, dovodi u pitanje njihov Ustavom utvrđeni položaj imalaca javnih ovlašćenja, kao posebnih regulatornih tela, utvrđen članom 137. stav 3. Ustava.

Ustavni sud takođe ukazuje da sredstva opredeljena osporenim odredbama člana 19. tač. 3) i 4) Zakona, kako je već navedeno, predstavljaju deo prihoda agencija, koja po svojoj pravnoj prirodi nisu budžetska sredstva (osim dela sredstava koji predstavlja razliku između ostvarenih prihoda i predviđenih rashoda na godišnjem nivou poslovanja agencija, koji one uplaćuju na račun budžeta), tako da se na predviđen način vrši podsticanje domaće kinematografije, kao vid ostvarivanja opšteg interesa u oblasti kinematografije, suprotno odredbi člana 10. stav 3. Zakona o kinematografiji, kojim je izričito propisano da se sredstva za ostvarivanje opšteg interesa u ovoj oblasti obezbeđuju u budžetu Republike Srbije.

I na kraju, Ustavni sud još jednom ukazuje na neprimenljivost osporene odredbe člana 19. tačka 4) Zakona, imajući u vidu da su ovom zakonskom odredbom predviđene drugačije vrste naknada koje se plaćaju Republičkoj agenciji za elektronske komunikacije od onih predviđenih važećim Zakonom o elektronskim komunikacijama, tako da se ne može odrediti od kog dela svojih prihoda je ova agencija dužna da izdvoji 10% sredstava.

Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 19. tač. 3) i 4) Zakona o kinematografiji prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Broj IUz-128/2012

Izvor: Redakcija, 29.4.2014.

<<< Nazad na ostale vesti