Email Print

OCENA USTAVNOSTI: OBJAVLJENA ODLUKA USTAVNOG SUDA KOJOM SE UTVRĐUJE DA ODREDBE ČLANA 38. ZAKONA O MINISTARSTVIMA NISU U SAGLASNOSTI SA USTAVOM - "Sl. glasnika RS", br. 34/2014


Ustavni sud, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 26. decembra 2013. godine, doneo je

ODLUKU

Utvrđuje se da odredbe člana 38. Zakona o ministarstvima ("Sl. glasnik RS", br. 72/2012 i 76/2013) nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Obrazloženje

I

Ustavnom sudu podnet je predlog za ocenu ustavnosti odredaba člana 38. Zakona o ministarstvima ("Sl. glasnik RS", br. 72/2012 i 76/2013).

U predlogu se navodi da osporeni član 38. Zakona nije u saglasnosti sa odredbama čl. 21, 36, 53. i 60. Ustava Republike Srbije. Predlagač smatra da se osporenim odredbama praktično u Zakon uvodi rešenje za pojedinačne slučajeve, te da vremensko ograničenje važenja ovog rešenja i činjenica da se ono odnosi samo na užu grupu ljudi, a ne erga omnes, pokazuje da se u ovom slučaju u praksi ne radi o opštem pravnom aktu, već u suštini o pojedinačnom, pa samim tim i o nejednakom postupanju, odnosno o diskriminaciji lica na koje se sporno rešenje i odnosi. Predlagač dalje navodi da je, suprotno Ustavu, osporenim odredbama Zakona uvedeno "totalno proizvoljno ocenjivanje rezultata rada državnog službenika na položaju", bez ikakvih kriterijuma ili jasnih merila, dok istovremeno u važećim zakonima i propisima, koji su u primeni u Republici Srbiji, postoje detaljno propisani način i merila za ocenjivanje rada državnih službenika u okviru postupka vanrednog ocenjivanja. Naime, predlagač smatra da je u slučajevima vanrednog ocenjivanja mogućnost diskriminacije i totalnog voluntarizma isključena ili bar izuzetno smanjena, a što nije slučaj sa rešenjem iz osporenog člana 38. Zakona.

II

U sprovedenom prethodnom postupku Ustavni sud je dostavio navedeni predlog Narodnoj skupštini na odgovor 5. marta 2012. godine. Narodna skupština je dostavila odgovor Ustavnom sudu 18. marta 2012. godine. U odgovoru se, pored ostalog, navodi da se odredbama člana 38. Zakona državni službenici na položaju ne dovode u neravnopravan položaj u odnosu na druge državne službenike, s obzirom na to da se ove odredbe odnose na sve državne službenike koji se nalaze u istoj pravnoj situaciji, odnosno na državne službenike koji su na položaju i prema kojima rukovodilac organa u kome ostvaruju prava i dužnosti kao državni službenici na položaju, može, pod jednakim uslovima za sve, predložiti Vladi razrešenje državnog službenika na položaju ukoliko nije ostvario rezultate rada, u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu Zakona o ministarstvima. Stoga, predlagač smatra da se osporenim odredbama člana 38. Zakona ne dovodi u pitanje jednakost pred Ustavom i zakonom po bilo kom osnovu, garantovana članom 21. stav 3. Ustava, kao i da se državnom službeniku na položaju na koga se primenjuju odredbe člana 38. Zakona, jemči zaštita prava iz člana 36. stav 2. Ustava, budući da se protiv rešenja Vlade može pokrenuti upravni spor. Predlagač na kraju zaključuje da to što su osporene odredbe primenjene "samo na dva konkretna slučaja" ne dovodi u pitanje opštost zakonskih odredbi, već naprotiv predstavlja restriktivan pristup rukovodioca organa prilikom predlaganja Vladi prestanka rada državnih službenika na položaju, uz savesnu procenu rezultata njihovog rada i donošenje rešenja o prestanku rada samo u opravdanim slučajevima.

III

U sprovedenom postupku Ustavni sud je utvrdio:

Nakon opštih izbora u maju 2012. godine, novoizabrana Narodna skupština donela je novi Zakon o ministarstvima, na sednici održanoj 26. jula 2012. godine. Istog dana Zakon je objavljen u "Službenom glasniku RS", broj 72/12, kada je i stupio na snagu. Ovim zakonom obrazovana su ministarstva i posebne organizacije i utvrđen njihov delokrug. Osporene odredbe člana 38. Zakona nalaze se u Delu V Zakona, pod nazivom "Prelazne i završne odredbe" i njima je propisano: da ministar može, u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, predložiti Vladi razrešenje državnog službenika na položaju, ukoliko državni službenik na položaju nije ostvarivao rezultate u svom radu (stav 1.); da Vlada utvrđuje prestanak rada na položaju rešenjem koje sadrži razloge zbog kojih je rad na položaju prestao (stav 2.); da protiv rešenja iz stava 2. ovog člana žalba nije dopuštena ali da može da se pokrene upravni spor (stav 3.); da će u slučaju iz stava 2. ovog člana, Vlada, na predlog ministra, postaviti vršioca dužnosti državnog službenika na položaju koji će obavljati poslove do postavljenja državnog službenika na položaju u skladu sa zakonom (stav 4.).

Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", broj 76/13), koji je donela Narodna skupština na sednici održanoj 29. avgusta 2013. godine, nisu izvršene nikakve izmene i dopune osporenog člana 38. Zakona.

Za ocenu ustavnosti osporenih odredaba člana 38. Zakona, prema oceni Ustavnog suda, od značaja su odredbe Ustava Republike Srbije kojima je utvrđeno: da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima, da se vladavina prava ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da je pravni poredak Republike Srbije jedinstven (član 4. stav 1. i član 194. stav 1.); da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (član 21. st. 1. i 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom (član 60. stav 1.); da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje, između ostalog, sistem u oblasti radnih odnosa i organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tač. 8. i 16.); da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave određeni zakonom, te da se poslovi državne uprave i broj ministarstava određuju zakonom (član 136. st. 2. i 3.).

Radi celovitijeg sagledavanja spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, Ustavni sud je imao u vidu i pojedine odredbe Zakona o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09), kojima je propisano: da se pojedina prava i dužnosti državnih službenika u pojedinim državnim organima mogu posebnim zakonom urediti i drukčije ako to proizlazi iz prirode njihovih poslova (član 1. stav 2.); da državni službenik odgovara za zakonitost, stručnost i delotvornost svoga rada (član 6. stav 1.); da je položaj radno mesto na kome državni službenik ima ovlašćenja i odgovornosti vezane za vođenje i usklađivanje rada u državnom organu, da se položaj stiče postavljenjem od Vlade ili drugog državnog organa ili tela (član 33.); da Vlada postavlja na položaj pomoćnika ministra, sekretara ministarstva, direktora organa uprave u sastavu ministarstva, pomoćnika direktora organa uprave u sastavu ministarstva, direktora posebne organizacije, zamenika i pomoćnika direktora posebne organizacije, direktora službe Vlade, zamenika i pomoćnika direktora službe Vlade, zamenika i pomoćnika Generalnog sekretara Vlade, Republičkog javnog pravobranioca, zamenika Republičkog javnog pravobranioca i načelnika upravnog okruga (član 34. stav 1.); da državnom službeniku prestaje rad na položaju kad protekne vreme na koje je postavljen, ako podnese pismenu ostavku, ako stupi na funkciju u državnom organu, organu autonomne pokrajine ili lokalne samouprave, ako bude ukinut položaj, ako mu radni odnos prestane navršenjem radnog veka ili njegovim pismenim otkazom, ili ako bude razrešen (član 76.); da se državni službenik razrešava s položaja ako mu radni odnos prestane zbog - osude na kaznu zatvora od najmanje šest meseci, konačnog rešenja kojim mu je izrečena disciplinska kazna prestanka radnog odnosa, konačnog rešenja kojim mu je određena ocena "ne zadovoljava" na vanrednom ocenjivanju, sprovođenja inicijative za razrešenje na osnovu mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje koju izrekne Agencija za borbu protiv korupcije ili iz drugih razloga predviđenih opštim propisima o radu kojima se uređuje prestanak radnog odnosa nezavisno od volje zaposlenog i volje poslodavca, da se državni službenik razrešava s položaja i ako mu dva puta, ali ne uzastopno, konačnim rešenjem bude određena ocena "ne zadovoljava", kao i ako organ ili telo nadležno za postavljenje državnog službenika prihvati javnu preporuku Zaštitnika građana (član 78.); da se prestanak rada na položaju utvrđuje rešenjem koje donosi državni organ ili telo nadležno za postavljenje državnog službenika, u roku od osam dana od dana nastupanja razloga zbog kojih je rad na položaju prestao, da rešenje sadrži i razloge zbog kojih je rad na položaju prestao i dan kad je prestao rad na položaju, da protiv rešenja žalba nije dopuštena, ali može da se pokrene upravni spor (član 79.); da državni službenik koji je razrešen iz razloga navedenih u članu 78. stav 2. ovog zakona postaje neraspoređen (član 80. stav 2.); da je cilj ocenjivanja otkrivanje i otklanjanje nedostataka u radu državnih službenika, podsticanje na bolje rezultate rada i stvaranje uslova za pravilno odlučivanje o napredovanju i stručnom usavršavanju, da se pri ocenjivanju vrednuju merila za ocenjivanje, i to - rezultati postignuti u izvršavanju poslova radnog mesta i postavljenih ciljeva, samostalnost, stvaralačka sposobnost, preduzimljivost, preciznost i savesnost, saradnja sa drugim državnim službenicima i ostale sposobnosti koje zahteva radno mesto (član 82. st. 1. i 2.); da se državnom službeniku čiji su rezultati postignuti u izvršavanju poslova radnog mesta i postavljenih ciljeva u jednom kvartalu vrednovani najnižom ocenom određuje ocena "ne zadovoljava", da se državni službenik iz stava 1. ovog člana upućuje na vanredno ocenjivanje (član 84a); da državni službenik kome je određena ocena "ne zadovoljava" može biti upućen na dodatno stručno osposobljavanje, da se u svakom slučaju, on vanredno ocenjuje protekom 30 radnih dana od dana konačnosti rešenja kojim mu je određena ocena "ne zadovoljava" (član 85.); da državnom službeniku kome na vanrednom ocenjivanju bude određena ocena "ne zadovoljava" prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja, te da se rešenjem kojim je na vanrednom ocenjivanju određena ocena "ne zadovoljava" utvrđuje i da državnom službeniku prestaje radni odnos (član 86. st. 2. i 3.).

IV

Polazeći od izloženog ustavnopravnog okvira, koji je od značaja za razmatranje spornih ustavnopravnih pitanja u ovom predmetu, a posebno od odredaba člana 97. tačka 16. i člana 136. stav 3. Ustava, Ustavni sud konstatuje da je Narodna skupština ovlašćena da zakonom obrazuje ministarstva i posebne organizacije i utvrdi njihov delokrug. Saglasno navedenom, Skupština je Zakonom o ministarstvima odredila broj i nazive ministarstava i posebnih organizacija i uredila poslove državne uprave koje oni obavljaju. Prelaznim i završnim odredbama čl. 33. do 37. ovog zakona uređena su uobičajena pitanja koja se odnose na prelazni režim kojim se određuje (razrešava) pravni položaj ministarstava i posebnih organizacija koje su obrazovane na osnovu prethodno važećeg Zakona o ministarstvima i koji su obavljali poslove državne uprave do stupanja na snagu ovog zakona, kao i preuzimanje zaposlenih i postavljenih lica, prava, obaveza predmeta, opreme, sredstava za rad i arhive ministarstava, odnosno posebnih organizacija koje su prestale sa radom. Tako su odredbama čl. 33. do 35. Zakona najpre određena ministarstva i posebne organizacije koje nastavljaju rad u skladu sa delokrugom utvrđenim ovim zakonom, bilo pod istim ili pod promenjenim nazivom, zatim su određena ministarstva koja danom stupanja na snagu ovog zakona počinju da rade prema položaju i sa delokrugom utvrđenim ovim zakonom, i na kraju su određena ministarstva koja danom stupanja na snagu ovog zakona prestaju da rade. Odredbama člana 36. ovog zakona, čija sadržina je takođe uobičajena za predmet ovakvog zakona zbog menjanja broja i delokruga ministarstava i posebnih organizacija, propisana je obaveza pojedinih novoobrazovanih ministarstava da zbog objedinjavanja određenih poslova državne uprave preuzmu od postojećih ministarstava i posebnih organizacija zaposlena i postavljena lica, kao i prava i obaveze, predmete i opremu za rad i arhivu, zbog toga što su poslovi državne uprave koje su oni obavljali, na osnovu ovog zakona, prešli u delokrug novoformiranih ministarstava. U ovom delu Zakona Vlada je ovlašćena i da osnuje posebne službe za obavljanje poslova u vezi sa pitanjima od značaja za Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija, ljudska i manjinska prava, crkve i verske zajednice i dijasporu (član 37. Zakona) i određen je rok za usklađivanje pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u ministarstvima sa odredbama ovog zakona (član 40. Zakona). Navedene odredbe predstavljaju tipične odredbe prelaznog karaktera koje zakoni kojim se obrazuju ministarstva i određuje njihov delokrug sadrže i kojima se obezbeđuje da se nakon promene broja i delokruga ministarstava i posebnih organizacija omogući neometano vršenje poslova i zadataka koji su im stavljeni u delokrug na osnovu novog zakona.

Međutim, Ustavni sud konstatuje da se, pored navedenih tzv. tipičnih odredaba prelaznog karaktera, kojima se reguliše pravni položaj ministarstava i posebnih organizacija koje su obrazovane u skladu sa prethodno važećim zakonom iz ove oblasti, u ovom delu Zakona nalaze i rešenja koja se ne odnose na pitanja koja se uobičajeno uređuju odredbama prelaznog karaktera ovakvih zakona, naročito imajući u vidu predmet uređenja ovog zakona koji se odnosi na obrazovanje ministarstava i posebnih organizacija i na utvrđivanje njihovog delokruga, kako to izričito stoji u članu 1. Zakona. Naime, u konkretnom slučaju, reč je upravo o rešenjima iz osporenog člana 38. Zakona kojim su uređena određena pitanja koja se odnose na radnopravni status jedne kategorije državnih službenika tj. zatečenih državnih službenika na položaju u ministarstvima. Tako je stavom 1. ovog člana Zakona dato ovlašćenje ministru da može "u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, predložiti Vladi razrešenje državnog službenika na položaju, ukoliko državni službenik nije ostvario rezultate u svom radu". Na osnovu ovog predloga, Vlada utvrđuje prestanak rada na položaju rešenjem koje sadrži razloge zbog kojih je rad na položaju prestao, a protiv ovog rešenja žalba nije dozvoljena, već se protiv njega može pokrenuti upravni spor (st. 2. i 3. člana 38. Zakona). Odredbom stava 4. ovog člana Zakona dato je ovlašćenje Vladi da, na predlog ministra, na upražnjeno radno mesto na položaju postavi vršioca dužnosti državnog službenika na položaju koji će obavljati poslove do postavljenja državnog službenika na položaju u skladu sa zakonom. Iz navedenih odredaba Zakona sledi da se radi o odredbama temporalnog karaktera i da se njima uređuje poseban način razrešenja i prestanak rada zatečenog državnog službenika na položaju u ministarstvu.

Povodom navedenog, Ustavni sud najpre konstatuje da unošenje odredaba ovakve sadržine u Zakon o ministarstvima, samo po sebi ne čini te odredbe neustavnim, ali svakako u nomotehničkom smislu predstavlja odstupanje od pravila izrade zakonskih tekstova. S tim u vezi Ustavni sud ukazuje da načelo pravne sigurnosti nalaže da materija uređena zakonom bude određena, odnosno odrediva nazivom zakona i definisanjem predmeta zakona, kako bi lica na koja se zakon odnosi unapred došla do saznanja gde su regulisana pitanja od značaja za ostvarivanje njihovih prava i obaveza.

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da su odredbama člana 38. Zakona uređena određena pitanja iz radnopravnog statuta državnih službenika na položaju, koja predstavljaju odstupanje od predmeta uređenja Zakona o ministarstvima, imajući u vidu da se ovim zakonom iz domena radnopravnog statusa državnih službenika uobičajeno reguliše samo pravni institut preuzimanja državnih službenika, usled objedinjavanja poslova ili prestanka rada pojedinih ministarstava ili posebnih organizacija, a ne i pitanja koja se odnose na razrešenje i prestanak rada zatečenih državnih službenika na položaju.

V

Međutim, ono što je za ocenu Ustavnog suda odlučujuće u ovom predmetu, jeste pitanje da li su predviđena rešenja iz člana 38. Zakona u saglasnosti sa Ustavom. Stoga, polazeći od sadržine osporenih rešenja iz ovog člana Zakona, Ustavni sud je našao da se u ovom ustavnosudskom predmetu kao sporna postavljaju dva osnovna pitanja: 1) da li je osporenim rešenjima iz člana 38. Zakona došlo do povrede ustavnog načela o jedinstvu pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, i 2) da li se predviđenim rešenjima krši jedno od osnovnih načela Ustava u ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, načelo jednakosti svih pred Ustavom i zakonom, utvrđeno članom 21. stav 1. Ustava.

VI

U pogledu razmatranja povrede jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, Ustavni sud najpre konstatuje da pravni poredak odražava svoje jedinstvo regulisanjem društvenih odnosa tako što se obezbeđuje da svi akti i sve norme koje ga čine budu u skladu i da dejstvuju u istom pravcu, ispunjavajući odgovarajuću društvenu funkciju - zaštitu osnovnih prava i interesa pojedinaca, sa jedne strane, odnosno zaštitu i ostvarivanje interesa društva kao celine, sa druge strane.

Polazeći od navedenog stava, Ustavni sud je utvrdio da su Zakonom o državnim službenicima (koji je lex specialis u odnosu na Zakon o radu) uređena prava i dužnosti državnih službenika, a time i uslovi i način zasnivanja i prestanka radnog odnosa u državnim organima i organizacijama i njihova prava i dužnosti iz radnog odnosa. To dalje znači da su ovim zakonom, kao posebnim zakonom iz oblasti radnih odnosa, na sistemski način uređena pitanja koja se odnose na prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa lica koja su zaposlena u državnim organima i organizacijama, kao i njihovim službama, a koja imaju istog poslodavaca - Republiku Srbiju, uključujući i pitanja koja se odnose na razrešenje državnih službenika na položaju i njihov prestanak rada. Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da se ovaj zakon, pre svega, odnosi na državne službenike zaposlene u ministarstvima i posebnim organizacijama.

Kako bi se utvrdilo da li je osporenim odredbama člana 38. Zakona o ministarstvima došlo do povrede ustavnog načela jedinstva pravnog poretka, neophodno je utvrditi: da li je osporenim odredbama Zakona razrešenje zatečenog državnog službenika na položaju uređeno na drugačiji način od sistemskih rešenja predviđenih Zakonom o državnim službenicima, zatim da li je Zakonom o državnim službenicima izričito predviđena mogućnost uređenja pojedinih pitanja posebnim zakonom na drugačiji način od onog koji je propisan tim zakonom i ako jeste, pod kojim uslovima, i na kraju, da li postoji opravdan legitimni cilj za takvo propisivanje.

Povodom odgovora na prvo pitanje, Ustavni sud najpre konstatuje da je prestanak rada državnih službenika na položaju uređen odredbama čl. 76. do 81. Zakona o državnim službenicima, i to tako što su najpre određeni svi razlozi za prestanak rada državnog službenika na položaju, a jedan od njih je i razrešenje državnog službenika na položaju. Nadalje, ovim zakonom su propisani razlozi za razrešenje državnog službenika na položaju, i to članom 78. Zakona, kojim je predviđeno da se državni službenik razrešava s položaja ako mu radni odnos prestane zbog: 1) osude na kaznu zatvora od najmanje šest meseci, 2) konačnog rešenja kojim mu je izrečena disciplinska kazna prestanka radnog odnosa, 3) konačnog rešenja kojim mu je određena ocena "ne zadovoljava" na vanrednom ocenjivanju, 4) sprovođenja inicijative za razrešenje na osnovu mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje koju izrekne Agencija za borbu protiv korupcije ili 5) iz drugih razloga predviđenih opštim propisima o radu kojima se uređuje prestanak radnog odnosa nezavisno od volje zaposlenog i volje poslodavca.

Pored navedenih razloga, kada državnom službeniku prestaje radni odnos u državnom organu, Zakonom su određena i dva slučaja razrešenja državnog službenika sa položaja, kada mu ne prestaje radni odnos, već isti ostaje neraspoređen, i to ako mu dva puta, ali ne uzastopno, konačnim rešenjem bude određena ocena "ne zadovoljava", kao i ako organ ili telo nadležno za postavljenje državnog službenika prihvati javnu preporuku Zaštitnika građana. Državni službenik koji je ostao neraspoređen, ostvaruje sva prava iz radnog odnosa u državnom organu čiji je rukovodilac doneo rešenje kojim je postao neraspoređen i ima pravo na naknadu plate prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima. Međutim, ovakav status neraspoređenog državnog službenika je Zakonom ograničen na dva meseca, tako da ukoliko državni službenik u tom periodu ne bude raspoređen na drugo radno mesto, tek mu nakon isteka tog roka prestaje radni odnos u državnom organu. Ukoliko državnom službeniku prestane rad na položaju, to se utvrđuje rešenjem koje donosi državni organ ili telo nadležno za njegovo postavljenje, u roku od osam dana od dana nastupanja razloga zbog kojih je rad na položaju prestao. Rešenje mora da sadrži razloge zbog kojih je rad na položaju prestao i dan kada je rad na položaju prestao, a protiv ovog rešenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

Iz navedenih odredaba Zakona o državnim službenicima sledi da ovim zakonom nije predviđen kao razlog za razrešenje državnog službenika na položaju, neostvarivanje rezultata u radu državnog službenika bez sprovedenog postupka ocenjivanja, na način kako je to propisano osporenom odredbom člana 38. stav 1. Zakona o ministarstvima. Uz to, Zakonom o državnim službenicima rezultati rada državnog službenika (kako na položaju tako i na izvršilačkom radnom mestu), predstavljaju samo jedan segment u ocenjivanju državnog službenika, čiji cilj je otkrivanje i otklanjanje nedostataka u radu državnih službenika, podsticanje na bolje rezultate rada i stvaranje uslova za pravilno odlučivanje o napredovanju i stručnom usavršavanju. Jedno od merila koje se vrednuje u postupku ocenjivanja predstavljaju i rezultati postignuti u izvršavanju poslova radnog mesta i postavljenih ciljeva, što najviše odgovara pojmu "ostvarivanje rezultata rada", koje je predviđeno osporenom odredbom člana 38. stav 1. Zakona. Međutim, pored ovog merila, pri ocenjivanju se vrednuju i drugi elementi, kao što su: samostalnost, stvaralačka sposobnost, preduzimljivost, preciznost i savesnost, saradnja sa drugim državnim službenicima i ostale sposobnosti koje zahteva radno mesto. Tek na osnovu vrednovanja svih ovih elemenata državnom službeniku se određuje ocena na godišnjem nivou. Stoga su Zakonom o državnim službenicima kao razlozi za prestanak rada na položaju i razrešenje državnog službenika na položaju, predviđeni i slučajevi koji predstavljaju posledicu sprovedenog postupka ocenjivanja (svih merila, a ne samo rezultata rada), a u kome je državni službenik dobio ocenu "ne zadovoljava", i to pod uslovima propisanim ovim zakonom. Naime, ovim zakonom su predviđene dve različite situacije u kojima državni službenik na položaju snosi posledice zbog dobijene ocene "ne zadovoljava". U prvoj situaciji, rad državnog službenika na položaju, koji je tokom redovnog ocenjivanja na godišnjem nivou dobio ocenu "ne zadovoljava", vanredno se ocenjuje u roku od 30 radnih dana od dana konačnosti rešenja kojim mu je određena ocena "ne zadovoljava", a u slučaju da mu u i u vanrednom ocenjivanju bude određena ista ocena, prestaje mu radni odnos danom konačnosti tog rešenja, što znači da određivanje ocene "ne zadovoljava" u postupku vanrednog ocenjivanja predstavlja razlog za prestanak radnog odnosa državnog službenika na položaju. U drugoj situaciji, državni službenik na položaju kome je dva puta, ali ne uzastopno, u postupku ocenjivanja određena ocena "ne zadovoljava", razrešava se s položaja, ali on tada postaje neraspoređen i ne prestaje mu radni odnos u državnom organu.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud konstatuje da se osporenom odredbom člana 38. stav 1. Zakona odstupa od postupka ocenjivanja državnog službenika na položaju na način predviđen Zakonom o državnim službenicima i uvodi jedan novi razlog za razrešenje državnog službenika na položaju - "neostvarivanje rezultata u svom radu", koji nije predviđen Zakonom o državnim službenicima. To znači da je odgovor na prvo postavljeno pitanje pozitivan, odnosno da su osporenim odredbama člana 38. Zakona o ministarstvima pitanja razrešenja državnog službenika na položaju i prestanka njegovog rada na položaju uređena drugačije nego što je to propisano odgovarajućim odredbama Zakona o državnim službenicima. Naime, osporenim odredbama Zakona se u suštini ne ustanovljava opšte pravilo, već svojevrsno individualno pravilo, koje se kao izuzetak od opšteg režima utvrđenog u Zakonu o državnim službenicima, odnosi na jednu konkretnu situaciju, samo na određen broj lica i sa ograničenim vremenskim trajanjem.

Pošto je Ustavni sud konstatovao da postoji različito uređivanje istih pitanja u osporenom Zakonu i Zakonu o državnim službenicima, sledeći korak u oceni ustavnosti propisanih rešenja iz osporenog Zakona odnosi se na utvrđivanje činjenice da li je Zakonom o državnim službenicima, kao sistemskim zakonom iz ove oblasti, dozvoljeno različito uređivanje pojedinih pitanja posebnim zakonom. Povodom navedenog, Ustavni sud konstatuje da je odredbom člana 1. stav 2. Zakona o državnim službenicima predviđena mogućnost uređenja pojedinih prava i dužnosti državnih službenika posebnim zakonom na drugačiji način od predviđenog tim zakonom. Međutim, navedena mogućnost nije apsolutna, jer je istom odredbom Zakona o državnim službenicima propisano da se to može učiniti samo onda ako to proizlazi iz prirode poslova konkretnog državnog organa. Time je, prema shvatanju Ustavnog suda, odstupanje u uređenju pojedinih pitanja koja se odnose na prava i dužnosti državnih službenika dozvoljeno samo ukoliko se ono odnosi na specifičnu vrstu poslova koji se obavljaju u pojedinim državnim organima, odnosno u konkretnom slučaju u pojedinim državnim organima uprave (poput poslova policije, carine i sl.).

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je stao na stanovište da, iako je članom 1. stav 2. Zakona o državnim službenicima propisano da se pojedina prava i dužnosti državnih službenika u pojedinim državnim organima mogu posebnim zakonom urediti i drugačije ako to proizlazi iz prirode njihovog posla, osporeno rešenje iz člana 38. Zakona ne može predstavljati ovakvo zakonom dopušteno odstupanje od sistemskih rešenja, jer se, u konkretnom slučaju ne radi o određenim pravima i dužnostima državnih službenika koja proizlaze iz specifične prirode posla državnog organa u kome su zaposleni, već o regulisanju načina prestanka rada na položaju državnih službenika u ministarstvima i posebnim organizacijama u određenom vremenskom periodu, bez obzira na prirodu poslova koje obavljaju.

Povodom navedenog, Ustavni sud još jednom ističe stav koji je ovaj sud zauzeo u svojoj Odluci IUz-231/2009 od 22. jula 2010. godine ("Službeni glasnik RS", broj 89/10), a koji se odnosi na značenje Ustavom utvrđenog načela jedinstva pravnog poretka i koji glasi: "Polazeći od odredbe člana 4. stav 1. Ustava koja utvrđuje načelo jedinstvenog pravnog poretka, kao jedan od osnovnih principa na kojima počiva ustavnopravni sistem Republike Srbije, Ustavni sud ukazuje da iako važeći pravni sistem u Republici ne pravi razliku između tzv. organskih, osnovnih ili drugih zakona koji imaju jaču pravnu snagu od ostalih, ’običnih’ zakona, što ima za posledicu da, saglasno odredbi člana 167. Ustava, Ustavni sud nije nadležan da ceni međusobnu saglasnost zakona, ustavno načelo jedinstva pravnog poretka nalaže da osnovni principi i pravni instituti predviđeni zakonima kojima se na sistemski način uređuje jedna oblast društvenih odnosa budu ispoštovani i u posebnim zakonima, osim ako je tim sistemskim zakonom izričito propisana mogućnost drugačijeg uređivanja istih pitanja".

VII

Povodom razloga za osporavanje odredaba člana 38. Zakona u odnosu na Ustavom utvrđen princip jednakosti svih pred Ustavom i zakonom iz člana 21. stav 1. Ustava, Ustavni sud najpre konstatuje da nejednako postupanje (diskriminacija), u najširem smislu reči, predstavlja drugačije tretiranje lica u istim ili sličnim situacijama bez objektivnog i razumnog opravdanja, pri čemu nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja znači da razlikovanje u pitanju ne teži legitimnom cilju ili da ne postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži.

Polazeći od navedene definicije diskriminacije, Ustavni sud nalazi da je u ovom slučaju neophodno utvrditi da li se osporenim odredbama člana 38. Zakona uspostavlja drugačiji tretman prema državnom službeniku zatečenom na položaju u trenutku stupanja na snagu osporenog Zakona prilikom njegovog razrešenja u odnosu na drugog državnog službenika na položaju u istoj pravnoj situaciji i ako takav tretman postoji, da li za njegovo propisivanje postoji objektivno i razumno opravdanje ili ne.

Povodom uspostavljanja drugačijeg pravnog tretmana, Ustavni sud je konstatovao da se osporeno rešenje iz člana 38. Zakona odnosi samo na državne službenike koji su zatečeni na položajima u trenutku stupanja na snagu osporenog Zakona, tj. 26. jula 2012. godine, zatim da se razlog za razrešenje ovih državnih službenika na položaju (neostvarivanje rezultata u svom radu) razlikuje od svih razloga za razrešenje koji su propisani članom 78. Zakona o državnim službenicima, kao i da je pravo ministra da predloži razrešenje po navedenom osnovu vremenski ograničeno na 45 dana od dana stupanja na snagu osporenog Zakona, tj. do 10. septembra 2012. godine. Iz navedenog sledi da je samo u periodu od 26. jula do 10. septembra 2012. godine državnom službeniku mogao prestati rad na položaju, ukoliko je ministar "ocenio" da državni službenik na položaju nije ostvarivao rezultate svoga rada, dok se na sve druge državne službenike na položaju u ministarstvima pre i posle navedenog vremenskog perioda odnose razlozi za razrešenje propisani Zakonom o državnim službenicima i sprovodi postupak za utvrđivanje prestanka rada na položaju saglasno istom zakonu. Znači, drugačiji tretman prema državnim službenicima na položaju na koje se odnose osporene odredbe Zakona postoji u jednom vremenski ograničenom periodu (45 dana), u odnosu na državne službenike istih ministarstava koji se nalaze ili će se naći u istoj pravnoj situaciji prilikom odlučivanja o njihovom razrešenju.

Drugi vid nejednakog postupanja ogleda se u različitom tretmanu zatečenog državnog službenika na položaju u ministarstvu u odnosu na zatečenog državnog službenika postavljenog na položaj u drugi državni organ i organizaciju u istom vremenskom periodu, odnosno nakon sprovedenih predsedničkih i opštih izbora. Naime, saglasno članu 2. stav 1. Zakona o državnim službenicima, državni službenik je lice čije se radno mesto sastoji od poslova iz delokruga organa državne uprave, sudova, javnih tužilaštava, Republičkog javnog pravobranilaštva, službi Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda i službi organa čije članove bira Narodna skupština (u daljem tekstu: državni organi) ili s njima povezanih opštih pravnih, informatičkih, materijalno-finansijskih, računovodstvenih i administrativnih poslova. To znači da u svim navedenim državnim organima postoje i državni službenici na položaju. Međutim, osporenim zakonskim rešenjem se izdvaja samo jedna grupa državnih službenika na položaju (u ministarstvima) čiji rezultati rada se procenjuju u roku od 45 dana i kojima u zavisnosti od toga može prestati rad na položaju, dok se na sve ostale državne službenike na položaju (u drugim državnim organima i organizacijama) primenjuju odredbe Zakona o državnim službenicima, koje se odnose na razrešenje i prestanak rada na položaju.

Saglasno navedenom, Ustavni sud konstatuje da u istoj pravnoj situaciji postoji nejednako postupanje (različit tretman) prema državnim službenicima na položaju na koje se odnose osporene odredbe člana 38. Zakona u odnosu na ostale državne službenike na položaju.

Međutim, kao što je već istaknuto, razlike u pogledu uživanja nekog prava utvrđenog zakonom unutar jedne grupe lica u istoj ili sličnoj pravnoj situaciji ne predstavljaju nejednako postupanje ukoliko za to razlikovanje postoji objektivno i razumno opravdanje. Da bi se utvrdilo da li je za propisivanje nejednakog postupanja u slučaju predviđenom odredbama člana 38. osporenog Zakona postojalo objektivno i razumno opravdanje, Ustavni sud je najpre pošao od konstatacije da postojanje objektivnog i razumnog opravdanja za uspostavljanje različitog postupanja mora da bude u funkciji postizanja određenog legitimnog cilja, odnosno da postoji razuman odnos proporcionalnosti između upotrebljenih sredstava i cilja čijoj se realizaciji teži u konkretnoj situaciji. Saglasno navedenom, Ustavni sud ne nalazi da postoji proporcionalnost između onoga što je propisano osporenim odredbama člana 38. Zakona (upotrebljeno sredstvo) - prestanak rada državnog službenika na položaju i cilja kome se teži - nesmetano i efikasno funkcionisanje uspostavljenih ministarstava, odnosno da je ovaj cilj mogao biti postignut drugim manje restriktivnim merama od predviđene, koja u krajnjoj liniji može imati za posledicu i prestanak radnog odnosa lica na koje se odnosi.

VIII

Ustavni sud dalje ističe da je u neposrednoj vezi sa obezbeđivanjem ustavnog načela jednakosti svih pred Ustavom i zakonom još jedno od osnovnih načela Ustava - načelo vladavine prava, odnosno povinovanje vlasti Ustavu i zakonu. Naime u konkretnom slučaju neophodno je dati odgovor na pitanje dokle seže sloboda zakonodavca u uređivanju pojedinih pitanja. Polazeći od navedenog, Ustavni sud konstatuje da nadležnost Republike Srbije utvrđena u odredbi člana 97. tačka 8. Ustava u oblasti radnih odnosa, ne predstavlja samo ovlašćenje Republike Srbije da preko svog zakonodavnog organa, tj. Narodne skupštine zakonom uredi sistem radnih odnosa (što podrazumeva i radni odnos u državnim organima sa svim svojim specifičnostima), a u okviru toga i onaj njen segment koji se odnosi na posebna pravila o razrešenju državnih službenika na položaju, odnosno o prestanku njihovog rada na položaju, već istovremeno i obavezu zakonodavca da ti zakoni moraju ispunjavati određene standarde koji se tiču opštosti, kvaliteta, trajanja i izvesnosti normi, koji moraju biti u funkciji obezbeđivanja vladavine prava i jednakosti svih pred zakonom.

Povodom navedenog, Ustavni sud još jednom podseća na stav koji je izneo u više svojih odluka (npr. IUz-27/2009, IUz-107/2011, IUz-299/2011 i dr.) povodom kvaliteta zakonskih normi, a polazeći od stava Evropskog suda za ljudska prava izraženog povodom određivanja "autonomnog pojma zakona", koji glasi: "da bi se jedan opšti akt smatrao zakonom, ne samo formalno, nego i u sadržinskom smislu taj zakon, odnosno njegove norme moraju biti u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, tako da subjekti na koje se zakon odnosi mogu uskladiti svoje ponašanje sa zakonom", kako ne bi zbog nepreciznih, ali i nedostatnih normi bili uskraćeni u ostvarivanju svojih zajemčenih prava ili pravnih interesa. Ustavni sud takođe ukazuje da Evropski sud za ljudska prava nije utvrdio samo autonomni pojam zakona u smislu Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, već je u pojedinim svojim odlukama ukazao i na određena svojstva koja moraju karakterisati zakone i druge opšte akte zemlje potpisnice Evropske konvencije. Naime, Evropski sud za ljudska prava je mišljenja da se izraz "zakon" ne odnosi na puko postojanje zakona, već i na kvalitet zakona, zahtevajući da on bude saglasan vladavini prava, a njegove norme u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive (vid. predmet "Silver and Others v. The United Kingdom", predstavke br. 5947/72, 6205/73, 7052/75, 7061/75, 7107/75, 7113/75, 7136/75, presuda od 25. marta 1983. godine; predmet "Sunday Times v. The United Kingdom", predstavka broj 6538/74, presuda od 26. aprila 1979. godine, predmet "Hasan and Chaush v. Bulgaria", predstavka broj 30985/96, presuda od 26. oktobra 2000. godine).

Polazeći od navedenih stavova, Ustavni sud ukazuje da su osporenim odredbama člana 38. Zakona upravo dovedeni u pitanje navedeni standardi koji moraju biti poštovani zarad obezbeđenja ustavnih načela vladavine prava, pravne sigurnosti i jednakosti svih pred Ustavom i zakonom. Najpre, osporene odredbe člana 38. Zakona, kao što je već navedeno, nisu opšte, jer se ne odnose na neodređeni broj slučajeva, već naprotiv, na tačno određen slučaj i određen krug lica (razrešenje zatečenog državnog službenika na položaju u trenutku stupanja na snagu osporenog Zakona, i to samo državnih službenika na položaju u ministarstvima); osporene odredbe zatim nisu u dovoljnoj meri precizne, jasne i predvidive, jer se njima ne omogućava zatečenim državnim službenicima na položaju da imaju saznanje o tome šta se podrazumeva pod pojmom "ostvarivanje rezultata u svom radu", šta će se vrednovati u njihovom radu u roku od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, da li se vrednovanje ministra o rezultatima njihovog rada odnosi samo na period rada na položaju od 45 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, ili se vrednuje i njihov rad pre ovog vremena, kao i na koji način ministar sprovodi postupak vrednovanja njihovog rada. Sve navedeno onemogućava zatečene državne službenike na položaju da svoje ponašanje usklade sa zakonom, kako bi zaštitili svoja prava iz radnog odnosa i sprečili negativne posledice koje se u ovom slučaju odnose na prestanak rada na položaju, koji Vlada samo utvrđuje na osnovu predloga za razrešenje nadležnog ministra.

Ustavni sud na kraju nalazi, da osporene odredbe člana 38. Zakona nisu u skladu ni sa zakonom utvrđenim načelima o nepristrasnom i profesionalnom obavljanju javnih funkcija u državnim organima i organizacijama. Naime, Sud podseća da su Zakonom o državnoj upravi ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 101/2007 i 95/2010) utvrđena načela delovanja organa državne uprave, sa ciljem njene profesionalizacije i depolitizacije, među kojima značajno mesto zauzimaju samostalnost i zakonitost, stručnost, nepristrasnost i politička neutralnost (čl. 7. i 8. ovog zakona), a koja istovremeno predstavljaju i načela delovanja državnih službenika. Tako je članom 5. Zakona o državnim službenicima propisano da je državni službenik dužan da postupa u skladu sa Ustavom, zakonom i drugim propisom, prema pravilima struke, nepristrasno i politički neutralno, kao i da u svom radu ne sme da izražava i zastupa svoja politička uverenja. Takođe, saglasno zakonu, državni službenici se postavljaju na položaj na period od pet godina, za razliku od Vlade čiji mandat iznosi četiri godine, čime se dodatno štiti princip nezavisnosti i političke neutralnosti državne uprave, odnosno državnih službenika u obavljanju poslova državne uprave. Iz navedenog sledi da je jasna intencija Ustava i navedenih sistemskih zakona da promena sastava Vlade automatski ne vodi i personalnoj promeni državnih službenika na položaju koji obavljaju poslove državne uprave. Stoga, Ustavni sud konstatuje da unošenje ad hoc zakonskih normi koje se odnose samo na prestanak rada na položaju određene grupe lica, i u određenom periodu, poput osporenih odredbi člana 38. Zakona, ne podupire već dovodi u pitanje navedena načela na kojima se temelji rad državne uprave, koja je Ustavom (član 136. stav 1.) definisana kao "samostalna i vezana Ustavom i zakonom".

IX

Saglasno svemu izloženom, Ustavni sud je ocenio da su odredbe člana 38. Zakona o ministarstvima u suprotnosti sa odredbama člana 3. Ustava, kojima je utvrđeno načelo vladavine prava, člana 4. stav 1. i člana 194. stav 1. Ustava, kojima je utvrđeno jedinstvo pravnog poretka i člana 21. stav 1. Ustava, kojim je utvrđena jednakost svih pred Ustavom i zakonom.

Kako je Ustavni sud utvrdio da odredbe člana 38. Zakona o ministarstvima nisu u saglasnosti sa navedenim odredbama Ustava, to se nije upuštao u ocenu ustavnosti osporenog člana Zakona i u odnosu na član 36. Ustava, kojim je utvrđeno pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, na član 53. Ustava, kojim je utvrđeno pravo građana na upravljanje javnim poslovima i na član 60. Ustava, kojim je utvrđeno pravo na rad, posebno imajući u vidu da podnosilac predloga nije izneo konkretne razloge za osporavanje člana 38. Zakona u odnosu na navedene ustavne odredbe.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu ("Sl. glasnik RS", br. 109/2007, 99/2011 i 18/2013 - odluka US), doneo Odluku kao u izreci.

Na osnovu odredbe člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 38. Zakona o ministarstvima ("Sl. glasnik RS", br. 72/2012 i 76/2013) prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Sl. glasniku RS".

Broj IUz-920/2012

Izvor: Vebsajt Ustavnog suda, 27.3.2014.