NEUSTAVNE ODREDBE ZAKONA O NACIONALNIM SAVETIMA NACIONALNIH MANJINA: • Nemaju ustavnopravnog utemeljenja one odredbe Zakona koje nacionalnim savetima nacionalnih manjina daju veća ovlašćenja od onih utvrđenih Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima •

Ustavni sud je na sednici održanoj 16.1.2014. godine doneo Odluku kojom je utvrdio da pojedine odredbe Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009 - dalje: Zakon) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 98/2006 - dalje: Ustav). Odluka Ustavnog suda objavljena je u "Sl. glasniku RS", br. 20/2014, od 21.2.2014. godine, a danom objavljivanja navedene odluke prestale su da važe odredbe Zakona za koje je Ustavni sud utvrdio da nisu u saglasnosti sa Ustavom.

Odlukom Ustavnog suda utvrđeno je da nisu u saglasnosti sa Ustavom sledeće odredbe Zakona:

- odredbe člana 10. tačka 6) u delu koji glasi:"i drugim oblastima od značaja za očuvanje identiteta nacinalne manjine", tačke 12) u delu koji glasi:"Ustavnim sudom" i tačke 15) u delu koji glasi:"aktom autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave";

- odredbe člana 12. stav 1. tačke 2) u delu koji glasi:"ili za koje je utvrđeno da su od posebnog značaja za nacionalnu manjinu" i tačke 5), st. 3. I 4. u delu koji glasi"autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave";

-odredba člana 15. tačka 7);

-odredba člana 19. stav 2;

- odredbe člana 20. tač. 1) do 4);

- odredbe člana 23;

- odredbe člana 24;

- odredbe člana 25. stav 1. u delu koji glasi:"Narodnoj skupštini, Vladi i drugim", i stava 3. dok se u preostalom delu odredbe člana 25. imaju primenjivati pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 13. obrazloženja;

-odredbe člana 26. st. 2. do 4; i

-odredba člana 27. stav 1. u delu koji glasi:"državnim organima", dok se u preostalom delu ova odredba ima tumačiti i primenjivati pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI tačka 15) obrazloženja.

Navedenom odlukom Ustavni sud je odbio zahtev za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 2. stav 2, člana 10. tač. 10), 11) i 13), člana 11. stav 3. i člana 13. tačka 3), a sve pod uslovima i ograničenjima datim u delu VI obrazloženja i člana 14. Zakona.

Ocena ustavnosti osporenih odredaba Zakona izvršena je sa stanovišta relevantnih odredaba Ustava, međunarodnopravnih akta koji se odnose na prava pripadnika nacionalnih manjina, a koji su kao potvrđeni međunarodni ugovori deo unutrašnjeg pravnog poretka i to Deklaracija UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etničkih, verskih i jezičkih manjina od 1992. godine i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina Saveta Evrope od 1995. godine, te bilateralnih sporazuma zaključenih sa susednim državama Rumunijom, Mađarskom, Makedonijom i Hrvatskom, kao i relevantnih odredaba zakona kojima se na sistemski način uređuju oblasti u kojima pripadnici nacionalnih manjina, saglasno Ustavu, ostvaruju svoja kolektivna prava.

Polazeći od relevantnih odredaba Ustava, Ustavni sud nalazi da potreba za utvrđivanjem i ostvarivanjem dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina proističe iz činjenice da za postizanje stvarne ravnopravnosti i jednakosti pripadnika nacionalnih manjina sa ostalim stanovništvom nije dovoljno obezbediti im samo jednaka prava sa ostalima i nediskriminaciju, već je nužno pružiti im i neka šira, dodatna prava, jer bez toga, iako formalno jednaki, oni stvarno ne bi bili i jednaki. Takođe, Ustavni sud je kroz navedenu odluku izrazio i stav da nemaju ustavnopravnog utemeljenja one odredbe zakona koje nacionalnim savetima nacionalnih manjina daju veća ovlašćenja koja izlaze izvan jemstava kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina utvrđenih Ustavom i potvrđenim međunarodnim ugovorima. Razmatrajući pitanje pravne prirode, odnosno pravnog položaja nacionalnog saveta nacionalne manjine Ustavni sud je stao na stanovište da nacionalni savet nacionalne manjine, saglasno Ustavu, ima karakter posebnog (nedržavnog) tela - organizacije koja predstavlja institucionalni oblik putem koga se u Ustavom utvrđenim oblastima društvenog života koje su značajne za očuvanje identiteta nacionalne manjine (kultura, obrazovanje, obaveštavanje i službena upotreba jezika i pisma), ostvaruju kolektivna prava nacionalne manjine (prava na samoupravu) u tim oblastima, tako što se nacionalnom savetu zakonom poveravaju određena javna ovlašćenja da učestvuje u odlučivanju ili da samostalno odlučuje o pojedinim pitanjima iz ovih oblasti.

Imajući u vidu sve navedeno Ustavni sud je ocenjujući ustavnost pojedinih odredaba osporenog Zakona svojom odlukom, pored ostalog, utvrdio sledeće:

- da je odredbom člana 10. tačka 6) Zakona koja propisuje nadležnost nacionalnog saveta da osniva ustanove, udruženja, fondacije i privredna društva ne samo u oblastima kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, već i u drugim oblastima od značaja za očuvanje identiteta nacionalne manjine u delu koji propisuje da nacionalni savet različite organizacione oblike može da osniva i u drugim oblastima društvenog života zakonodavac izašao izvan Ustavom utvrđenih okvira zajemčenih kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina, pa time i okvira delovanja nacionalnih saveta nacionalnih manjina. Naime, kako je Ustav takstativno utvrdio oblasti u kojima se pripadnicima nacionalnih manjina jemče dodatna kolektivna prava, a to su kultura, obrazovanje, obaveštavanje i službena upotreba jezika i pisma, sledi i da (jedino) u tim oblastima pripadnici nacionalnih manjina, saglasno Ustavu, ostvaruju svoja kolektivna prava preko izabranog nacionanog saveta nacionalnih manjina;

- da je odredbom člana 10. tačka 12) Zakona propisano da nacionalni savet pokreće postupak pred Ustavnim sudom, Zaštitnikom građana, pokrajinskim i lokalnim ombudsmanom i drugim nadležnim organima, kada proceni da je došlo do povrede Ustavom i zakonom garantovanih prava i sloboda. Polazeći od toga da je navedenom odredbom Zakona predviđena nadležnost nacionalnog saveta da pred Ustavnim sudom pokrene postupak u svoje ime, a da je pitanje kruga subjekata koji su ovlašćeni da pokrenu postupak pred Ustavnim sudom uređeno Ustavom i da saglasno Zakonu o Ustavnom sud ("Sl. glasnik RS", br. 109/2007, 99/2011 i 18/2013 - odluka US) u ustavnu žalbu može izjaviti svako lice koje smatra da mu je pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom, to navedena odredba u delu kojim je propisana nadležnost nacionalnog saveta za pokretanje postupka pred Ustavnim sudom nije u saglasnosti sa odredbama člana 168. Ustava, kada je reč o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata, kao ni sa načelom jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava jer nacionalni savet nacionalne manjine objektivno ne može biti aktivno legitimisan za podnošenje ustavne žalbe u svoje ime, kako je to propisano zakonom kojim se uređuje postupak pred Ustavnim sudom;

- da odredba člana 10. tačka 15) Zakona kojom je predviđeno da nacionalni savet odlučuje o drugim pitanjima koja su mu poverena ne samo zakonom, već i aktom autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave u delu koji predviđa da nacionalni savet odlučuje o drugim pitanjima koja su mu poverena aktom autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave nije u saglasnosti sa odredbama člana 137. Ustava, koje utvrđuju da se pojedina javna ovlašćenja mogu poveriti samo zakonom, kao i odredbom člana 178. stav 2. Ustava, prema kojoj autonomna pokrajina može svojom odlukom pojedina pitanja iz svoje nadležnosti poveriti samo jedinicama lokalne samouprave;

- da je odredbom člana 12. stav 1. tačka 2) Zakona predviđeno ovlašćenje nacionalnog saveta da predlaže članove upravnog, odnosno školskog odbora i u vaspitno obrazovnim ustanovama koje su od posebnog značaja za nacionalnu manjinu. Kako tim, niti bilo kojim drugim zakonom nije propisano koje uslove treba da ispunjava vaspitno-obrazovna ustanova da bi stekla status tzv. "ustanove od posebnog značaja za nacionalnu manjinu" to potpuna zakonska neodređenost ovog pojma, po oceni Suda, svaku pravnu normu koja bilo koje ovlašćenje nekog subjekta vezuje za "ustanove od posebnog značaja za nacionalnu manjinu" lišava osnovnih standarada jasnoće i određenosti kao preduslova principa vladavine prava, što osporenu odredbu u navedenom delu čini nesaglasnom sa Ustavom;

- da je odredbom člana 12. stav 1. tačka 5) Zakona kojom je predviđeno da nacionalni savet daje prethodnu saglasnost na izbor direktora u ustanovi u kojoj se vaspitno-obrazovni rad ne izvodi samo na jeziku nacionalne manjine, budući da u takvoj ustanovi pravo na obrazovanje ostvaruju svi građani bez obzira na svoju nacionalnu pripadnost, zakonodavac propisujući ovu nadležnost nacionalnog saveta, po oceni Suda, izašao izvan mera za ostvarivanje dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina;

- da je odredbom člana 12. stav 3. Zakona kojom je predviđeno da nacionalni savet nacionalne manjine čiji jezik nije u služenoj upotrebi ni u jednoj jedinici lokalne samouprave ima pravo učešća u upravljanju ustanovama učeničkog i studentskog standarda u jedinici lokalne samouprave u kojoj pripadnici nacionalne manjine koju on predstavlja čine više od 1% ukupnog stanovništva, zakonodavac, po oceni Suda, narušio načelo srazmernosti ustanovljenog legitimnog cilja da se pripadnici nacionalnih manjina, odnosno grupa predviđanjem mera kojima se realizuju dodatna prava dovedu u stanje stvarne jednakosti sa ostalim građanima. Ovo stoga što zakonodavac u ovom slučaju nije predvideo uslove kojima bi utvrdio da su te mere i objektivno potrebne, kao što su to npr. brojnost grupacije i sl. Kako grupacija koja prelazi samo 1% ukupnog stanovništva, ni po shvatanju Suda, niti po međunarodnim standardima, ne ispunjava kriterijum objektivne potrebe da se toj grupaciji priznaju dodatna prava, to neposredno učešće nacionalnog saveta u upravljanju na način i pod uslovima predviđenim osporenom odredbom ne podstiče stvarnu ravnopravnost između pripadnika nacionalnih manjina i onih koji čine većinu stanovništva;

- da odredba člana 12. stav 4. Zakona u delu koji glasi:"autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave" nije u saglasnosti s Ustavom, polazeći od toga da Zakon o visokom obrazovanju ("Sl. glasnik RS", br. 76/2005, 100/2007 - autentično tumačenje, 97/2008, 44/2010, 93/2012 i 89/2013) koji na sistemski način uređuje ovu oblast ne predviđa da autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu uopšte biti osnivači tih ustanova;

- polazeći od toga da iz odredbe člana 15. tačka 7) Zakona, kako je formulisana, proizlazi da se predviđeno ovlašćenje nacionalnog saveta da daje mišljenje u postupku utvrđivanja broja učenika za srednju školu, kao i u postupku davanja saglasnosti na broj učenika za sticanje stručne osposobljenosti, prekvalifikacije, dokvalifikacije i specijalizacije, odnosi na sve srednje škole, bez obzira na to da li se radi o ustanovi u kojoj se nastava izvodi na jeziku nacionalne manjine ili ne, to se na ovaj način pripadnicima nacionanih manjina zakonom daje ovlašćenje da odlučuju i o pitanjima koja se ne tiču njihovog obrazovanja što izlazi izvan jemstava iz člana 75. stav 2. Ustava. Budući da Zakon o srednjem obrazovanju i vaspitanju ("Sl. glasnik RS", br. 55/2013) predviđa da se u navedenim slučajevima u školi u kojoj se nastava izvodi na jeziku nacionalne manjine prethodno pribavlja mišljenje nacionalnog saveta nacionalne manjine, to se osporenom odredbom zakona istovremeno krši i ustavni princip jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava;

- da odredba člana 19. stav 2. Zakona koja predviđa mogućnost sporazumnog prenošenja osnivačkih prava koje republika, pokrajina, odnosno jedinica lokalne samouprave ima u preduzećima i ustanovama u oblasti javnog informisanja koje u celini ili pretežno vrše informisanje na jeziku nacinalne manjine na nacionalni savet, nije u saglasnosti sa zakonima kojima se uređuje oblast javnog informisanja i radiodifuzije koji ne poznaju institut prenosa osnivačkih prava koji je uspostavljen osporenom odredbom, kao ni sa zakonom kojim se uređuje osnivanje (javnih) preduzeća, te se osporenom odredbom narušava načelo jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava. Pri tome Ustavni sud nalazi da u ovoj situaciji i ne postoji pravna mogućnost prenosa osnivačkih prava s obzirom na to da se Republika, pokrajine i jedinice lokalne samouprave prema važećim pravilima ne mogu ni pojaviti kao osnivači subjekata nad kojima se osporenom odredbom predviđa prenos osnivačkih prava;

- da odredbe člana 20. tač. 1) do 4) Zakona propisuju učešće nacionalnog saveta nacionalne manjine u postupku imenovanja članova upravnog odbora, programskog odbora, generalnog direktora, kao i odgovornog urednika programa na jeziku nacionalne manjine Radiodifuzne ustanove Srbije i Radiodifuzne ustanove Vojvodine "kada te ustanove emituju program na jeziku nacinalne manjine". Polazeći od toga da je Zakon o radiodifuziji ("Sl. glasnik RS", br. 42/2002, 97/2004, 76/2005, 79/2005 - dr. zakon, 62/2006, 85/2006, 86/2006 - ispr. i 41/2009) u punoj meri vodio računa o specifičnim potrebama pripadnika nacionalnih manjina u oblasti radiodifuzije, da sadržaj programa javnog radiodifuznog servisa dotiče ne samo oblast obaveštavanja, već i kulturu, obrazovanje i upotrebu jezika i pisma nacionalnih manjina, te da navedene zakonske odredbe upravo sadrže i mere za ostvarivanje dodatnih prava pripadnika nacionalnih manjina, po oceni Suda, nema legitimnog opravdanja, niti objektivne potrebe da u ustanovama putem kojih se ostvaruje zakonom utvrđen opšti interes svih građana Republike Srbije u ovoj oblasti, pripadnici nacionalnih manjina svoja kolektivna prava ostvaruju i dodatnim pravima učešća u izboru organa i tela javnih radiodifuznih ustanova, a koja prava nema nijedna druga društvena grupa;

- da odredba člana 23. stav 1. Zakona koja se odnosi na upravne akte, odnosno na pojedinačne pravne akte donete u upravnom postupku, nije u saglasnosti sa Ustavom jer je po više osnova izašla izvan okvira osnovnih pravila i pojmova opšteg upravnog postupka. I odredba stava 2. navedenog člana kojom je nacionalnom savetu dat rok od 30 dana za dostavljanje odgovarajućeg predloga, odnosno mišljenja, nije u saglasnosti sa Ustavom, polazeći od toga da je zakonima kojima su uređene oblasti u kojima se nacionalnim savetima nacionalnih manjina poveravaju određena javna ovlašćenja - da daju mišljenje u postupku odlučivanja o pojedinim pitanjima, propisan i rok za davanje mišljenja. Stoga nema ustavnopravnog osnova da se osporenom odredbom preuzima opšti rok određen zakonom o opštem upravnom postupku i time, indirektno vrši izmena drugih zakona, budući da se na ovaj način stvara pravna nesigurnost, uporednim postojanjem u pravnom poretku dva važeća zakona koja isto pitanje uređuju na različit način.

- da je odredbama člana 24. Zakona koje predviđaju obavezu Republike, autonomne pokrajine ili jedinice lokalne samouprave da na inicijativu nacionalnog saveta prenesu na savet u celini ili delimično svoja osnivačka prava nad ustanovama koje su taksativno određene u navedenom članu zakona, po shvatanju Suda, zakonodavac utvrđujući "obavezu" osnivača, odnosno "pravo" nacionalnog saveta da traži prenos osnivačkih prava u tim ustanovama, izašao izvan okvira suštine Ustavom utvrđenih kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina iz člana 75. stav 2. Ustava;

- da odredba člana 25. Zakona koja propisuje da nacionalni savet može podneti Narodnoj skupštini, Vladi i drugim državnim organima i posebnim organizacijama predloge, inicijative i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti (stav 1) u delu koji se odnosi na Narodnu skupštinu i Vladu, kao i odredba stava 3. koji propisuje da će se postupak pribavljanja mišljenja urediti poslovnicima organa iz stava 1. nisu u saglasnosti sa Ustavom. Polazeći od toga da sistemsko tumačenje odredaba člana 25. Zakona upućuje na to da se one odnose na Narodnu skupštinu, Vladu i organe državne uprave, Ustavni sud je ocenjujući navedeni član u delu koji se odnosi na Narodnu skupštinu pošao od ranije zauzetog stava u Odluci IUz-353/2009, a povodom odredbe Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine ("Sl. glasnik RS", br. 99/2009 i 67/2012 - odluka US) kojom je bilo propisano da je u postupku donošenja zakona kojima se uređuju pitanja od pokrajinskog značaja predlagač dužan da zatraži mišljenje nadležnih organa APV. Naime, Sud je zauzeo stav da ova odredba predstavlja jedan vid samoobvezivanja, odnosno ograničenja Narodne skupštine u vršenju zakonodavne vlasti, što nije u skladu sa ustavnim položajem Narodne skupštine iz koga proizlazi autonomno pravo Narodne skupštine da uređuje postupak donošenja zakona i drugih opštih akata iz svoje nadležnosti. Takođe, imajući u vidu Ustavom utvrđen polažaj Vlade prema kome je Vlada ovlašćena da svoj rad, a što znači i postupak donošenja podzakonskih akata i postupak koji se odnosi na predlaganje zakona Narodnoj skupštini samostalno uredi, to ove odredbe nemaju ustavnopravno utemeljenje ni u delu koji se odnosi na Vladu. Međutim, kako se prava nacionalnih saveta nacionalnih manjina predviđena odredbama člana 25. Zakona u oblasti u kojima pripadnici nacionalnih manjina ostvaruju svoja Ustavom zajemčena kolektivna prava delotvorno ostvaruju kroz međusobnu saradnju nacionalnih saveta i resornih ministarstava, davanje mišljenja nacionalnih saveta u postupku kreiranja tih akta u njihovoj početnoj fazi koja imaju savetodavni, a ne pravnoobavezujući karakter, po oceni Ustavnog suda, nije ustavnopravno sporno. Stoga je polazeći od utvrđene neustavnosti odredbe u delu koji se odnosi na Narodnu skupštinu i Vladu, a imajući u vidu da organi državne uprave ne donose poslovnike o svom radu, jer je njihov rad uređen zakonom i podzakonskim aktima Vlade, Ustavni sud ocenio da ni odredba stava 3. člana 25. ne može opstati u pravnom poretku;

- ocenjujući ustavnost odredaba člana 26. Zakona Ustavni sud je pošao od Ustavom utvrđenog položaja i nadležnosti autonomne pokrajine, prema kome je autonomna pokrajina po pitanju uređivanja svojih organa i njihovog rada samostalna i ograničena jedino Ustavom, te da se stoga nijedno pitanje koje se tiče nadležnosti, izbora, organizacije i rada organa i službi koje osniva autonomna pokrajina ne mogu urediti zakonom, već ta pitanja mogu biti uređena statutom i drugim opštim aktima pokrajine. Stoga i odredbe člana 26. st. 2. do 4. Zakona u delu kojim uređuju pitanja rada i postupanja organa autonomne pokrajine u vezi sa inicijativama, predlozima i mišljenjima nacionalnog saveta o pitanjima koja se odnose na položaj nacionalnih manjina nisu u saglasnosti sa Ustavom. Kada je reč o jedinici lokalne samouprave Ustavni sud je ocenjujući osporene odredbe pošao od Ustavom utvrđenog položaja jedinice lokalne samouprave i Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007) koji na sistemski način uređuje oblast lokalne samouprave, te je analizom odredaba navedenog zakona utvrdio da je učešće pripadnika nacionalnih manjina u postupku odlučivanja jedinica lokalne samouprave o pitanjima koja se odnose na položaj i ostvarivanje prava nacionalnih manjina, i to na institucionalizovan način, već uređeno tim zakonom, te da se stoga drugačijim uređivanjem istih pitanja Zakonom stvara pravna nesigurnost i dovodi u pitanje ostvarivanje ustavnog načela jedinstva pravnog poretka;

- ocenjujući ustavnost člana 27. Zakona koji uređuje oblike saradnje nacinalnog saveta nacionalne manjine sa međunarodnim i regionalnim organizacijama, sa državnim organima, organima i organizacijama u matičnim državama, kao i sa nacionalnim savetima ili sličnim telima nacionalnih manjina u drugim državama, Ustavni sud je polazeći od Ustavom utvrđenog prava nacionalnih manjina na nesmetane veze sa sunarodnicima izvan teritorije Srbije, te zaključenih bilateralnih sporazuma između matične države i države u kojoj pripadnici nacionalne manjine žive, ocenio da su pojedini zakonom predviđeni oblici saradnje saglasni Ustavu i potvrđenim međunarodnim ugovorima, te da se kao sporno postavlja pitanje predviđene saradnje nacionalnog saveta nacionalne manjine sa međunarodnim i regionalnim organizacijama i sa državnim organima u matičnim državama. Kada je reč o saradnji nacionalnih saveta nacionalnih manjina sa međunarodnim i regionalnim organizacijama koja obuhvata međusobne kontakte, razmenu iskustava, realizaciju zajedničkih projekata i sl, ova saradnja po shvatanju Suda ustavnopravno je prihvatljiva sa onim organizacijama koje se bave zaštitom i unapređenjem ljudskih i posebno manjinskih prava, odnosno čija je sfera bavljenja u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem kolektivnih prava nacionalnih manjina, s tim da se saradnja sa ovim i svim drugim subjektima kreće u okvirima spoljne politike Republike, uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije. Međutim, navedeni kriterijumi i tumačenja ne mogu se primeniti kada je reč o predviđenoj saradnji nacionalnog saveta sa državnim organima u matičnoj državi jer međudržavna saradnju, kao deo spoljne politike koju vode države ne može da ostvaruje nedržavni subjekt. Stoga je Sud ocenio da odredba člana 27. stav 1. u delu koji glasi:"državnim organima " nije u saglasnosti sa Ustavom.