NACRT ZAKONA O ELEKTRONSKOM DOKUMENTU, ELEKTRONSKOJ IDENTIFIKACIJI I USLUGAMA OD POVERENJA U ELEKTRONSKOM POSLOVANJU: S obzirom na to da Nacrt zakona predviđa izradu 17 podzakonskih akata predstavnici NALED-a i Saveza za E-upravu su apelovali da se rok za izradu podzakonskih akata drastično smanji kako bi se Zakon u svom potpunom obimu što pre primenio, ponudivši stručne kapacitete u izradi novih podzakonskih akata, i to paralelno sa izradom zakona. Pored toga, ukazuju da sve usluge od poverenja treba da budu definisane tako da dozvoljavaju konstantna tehnološko-tehnička unapređenja, kao i da budu dostupne kako za hardverska, tako i za softverska rešenja, nezavisno od operativne platforme
Nacrtom zakona o elektronskom dokumentu, elektronskoj identifikaciji i uslugama od poverenja u elektronskom poslovanju, koji će zameniti važeći Zakon o elektronskom potpisu ("Sl. glasnik RS", br. 135/2004) i Zakon o elektronskom dokumentu ("Sl. glasnik RS", br. 51/2009), definišu se izrada, forma, razmena i dugotrajno čuvanje elektronskih dokumenta, šeme elektronske identifikacije i uslovi koje treba da ispunjavaju, vrste i pružaoci usluga od poverenja i kvalifikovanih usluga od poverenja, elektronski, napredni elektronski i kvalifikovani elektronski potpis i pečat, vremenski žig, autentikacija veb sajtova, inspekcijski nadzor nad primenom zakona, kao i kaznene odredbe. Od navedenog, novine u odnosu na važeći regulatorni okvir su uvođenje nivoa identifikacije, preporučena dostava i arhiviranje, odnosno dugotrajno čuvanje elektronskih dokumenata.
Uopšteno posmatrano, NALED smatra da je Nacrt zakona dao siguran, ali i dovoljno otvoren pravni okvir za omogućavanje sigurnog elektronskog poslovanja, a istovremeno i za buduće elektronske transakcije u skladu sa razvojem novih tehnologija. S druge strane, u određenim pitanjima i dalje postoje recidivi zastarelih rešenja, na koja su ukazali u komentarima na pojedine članove Nacrta zakona.
S obzirom na to da Zakon predviđa izradu 17 podzakonskih akata predstavnici NALED-a i Saveza za E-upravu su apelovali da se rok za izradu podzakonskih akata drastično smanji kako bi se Zakon u svom potpunom obimu što pre primenio, ponudivši stručne kapacitete u izradi novih podzakonskih akata, i to paralelno sa izradom zakona.
Pored toga, ukazuju da sve usluge od poverenja treba da budu definisane tako da dozvoljavaju konstantna tehnološko-tehnička unapređenja, kao i da budu dostupne kako za hardverska, tako i za softverska rešenja, nezavisno od operativne platforme (Windows, Linux, macOS, Android, iOS i dr.).
Pored toga, radi omogućavanja digitalizacije i nakon toga uništavanja papirne arhive, koja je za privredu ogroman trošak, NALED predlože uvođenje dodatne usluge od poverenja – usluge digitalizacije dokumenata.
Jedan od prioriteta privrede je omogućavanje dugotrajnog čuvanja poslovne dokumentacije u elektronskom obliku i uništavanje prethodno digitalizovane papirne dokumentacije, što bi privredi donelo ogromne uštede i oslobodilo sredstva za ulaganja koja bi stvorila dodatu vrednost i novo zapošljavanje. Stoga NALED smatra da ovim zakonom treba nedvosmisleno propisati ovu mogućnost.
NALED smatra da je neophodno u Nacrtu zakona revidirati potrebu za određivanjem obavezne pravne forme svojeručnog potpisa na pisanom dokumentu ili overe ovog potpisa pred nadležnim organom. Ovakvih ograničenja nema u EU eIDAS uredbi (u članu 2. ove uredbe samo se navodi da ona ne utiče na propise koji se odnose na zaključivanje i valjanost ugovora ili druge pravne i procesne obaveze u pogledu forme).
Budući da je nesumnjiva namera predlagača Nacrta zakona da se pokrene svest o mogućnostima e-poslovanja, efikasnost i transparentnost svih učesnika u pravnom saobraćaju, posebno organa javne vlasti, NALED smatra neophodnim da se propiše prekršajna odgovornost i stroge kazne za sve organe javne vlasti i službenike organa javne vlasti u slučaju da ne prihvate, odnosno ne priznaju punovažnosti ili dokaznu snagu bilo kog e-dokumenta, e-potpisa, e-pečata, usluge od poverenja ili e-šema identifikacije koji je sačinjen, dostavljen ili sačuvan u skladu sa ovim Nacrtom zakona, samo zato što su u elektronskom obliku.
Komentari na pojedine članove Nacrta zakona
1. Relevantni član Nacrta zakona: član 3.
Stav 2: "Odredbe ovog zakona se ne primenjuju na usluge od poverenja koje se pružaju u okviru ograničenog kruga učesnika i nemaju uticaj na treće strane."
Komentar:
Formulacija u stavu 2. člana 3. Nacrta zakona "u okviru ograničenog kruga učesnika" nije jasna, a od krucijalne je važnosti za sve ostale odredbe zakona, kao i za primenu zakona. Ukoliko je namera zakonopisca bila da se odredbe ovog zakona ne primenjuju na inter partes ugovorna prava i obaveze, NALED predlaže niže navedenu formulaciju.
Predlog:
Stav 2: "Usluge od poverenja koje se pružaju u okviru posebnog pravnog posla, nastalog između dve ili više ugovornih strana (prava i obaveze inter partes), koji se kao takvi ne odnose na treća lica."
2. Relevantni član Nacrta zakona: član 11.
Komentar:
NALED smatra da trenutna definicija nije jasna i ne pokriva sve slučajeve. Naime, propisano je kako se vrši digitalizacija (ali je nejasno terminološki ko je donosilac aka), ali ne uvodi se ko vrši overu (iako se član zove "Overa digitalizovanog akta od strane donosioca"). Potrebno je ovde urediti ko vrši overu kvalifikovanim elektronskim potpisom tako da se izvorni papirni dokument može uništiti.
Otvoreno je pitanje da li pod nadzorom u stavu 1, tački 1) ovog člana može da se smatra i davanje ovlašćenja trećem licu ili je neophodno da se to dodatno definiše.
Pored digitalizacije od strane samog pravnog odnosno fizičkog lica, NALED smatra svrsishodnim rešenjem da se trećem licu poveri digitalizacija dokumenata (outsourcing), što je u praksi čest slučaj. Tada se digitalizacija vrši pod nadzorom i od strane trećeg lica, bilo od strane ovlašćenog organa ili u vidu usluge od poverenja i omogućava poverenje u integritet digitalizovanog dokumenta, kao i uništavanje papirnog dokumenta nakon toga, što će značajno smanjiti troškove dugotrajnog čuvanja poslovne dokumentacije. U tom slučaju NALED predlaže uvođenje još jedne kvalifikovane usluge od poverenja – usluge digitalizacije dokumenata. Pored toga, smatraju da treba uvažiti i rešenje iz važećeg Zakona o elektronskom dokumentu, dato u članu 5, koje glasi:
"Elektronski dokument iz stava 4. ovog člana ima istu pravnu snagu kao i izvorni dokument, ako je:
1) digitalizaciju obavio organ vlasti u vršenju svojih nadležnosti i ovlašćenja, odnosno pravno lice ili preduzetnik u obavljanju svojih delatnosti;
2) istovetnost sa izvornim dokumentom kvalifikovanim elektronskim potpisom potvrdilo ovlašćeno lice organa vlasti, odnosno ovlašćeno lice pravnog lica ili preduzetnik."
Predlog:
"Digitalizovani akt fizičkog ili pravnog lica ima istu dokaznu snagu kao izvorni akt ukoliko je ispunjen jedan od sledećih uslova:
1) digitalizacija akta obavljena od strane fizičkog odnosno pravnog lica čiji je to akt, pri čemu je istovetnost digitalizovanog akta sa originalom potvrđena kvalifikovanim elektronskim pečatom, odnosno kvalifikovanom elektronskim potpisom pravnog odnosno fizičkog lica čiji je to akt.
2) elektronski dokument svojim kvalifikovanim elektronskim pečatom overio organ nadležan za overu prepisa i kopija u skladu sa Zakonom o overi prepisa
3) digitalizaciju izvršilo pravno lice kao uslugu od poverenja."
3. Relevantni član Nacrta zakona: član 12.
Stav 1 i 2: "Ukoliko je originalni akt fizičkog ili pravnog lica sačinjen u formi elektronskog dokumenta, overu kopije tog elektronskog dokumenta na papiru obavlja ovlašćeno lice fizičkog odnosno pravnog lica čiji je to akt.
Overa iz stava 1. ovog člana vrši se svojeručnim potpisom ovlašćenog lica i pečatom državnog organa, odnosno pravnog lica."
U stavu 2 ovog člana se uvodi obaveza korišćenja pečata za pravna lica, što NALED smatra nepotrebnim i opterećenjem za privredu, posebno imajući na umu da je Zakon o privrednim društvima ("Sl. glasnik RS", br. 36/2011, 99/2011, 83/2014 - dr. zakon i 5/2015) ovu obavezu ostavio samo kao izuzetak, ukoliko je propisana zakonom.
Predlog:
Stav 1 i 2: "Ukoliko je izvorni dokument sačinjen u formi elektronskog dokumenta, overu kopije tog elektronskog dokumenta na papiru obavlja fizičko lice, odnosno ovlašćeno lice pravnog lica koje je potpisalo, odnosno izdalo dokument.
Overa iz stava 1. ovog člana vrši se svojeručnim potpisom fizikog lica, odnosno ovlašćenog lica u pravnom licu, odnosno pečatom organa javne vlasti sa potpisom ovlašćenog lica u tom organu."
4. Relevantni član Nacrta: član 18
Komentar:
Stavom 1 ovog člana su šeme elektronske identifikacije razvrstane prema nivou pouzdanosti na šeme niskog, srednjeg i visokog nivoa pouzdanosti. NALED predlaže da se preciziraju potrebni uslovi za identifikaciju kod šeme niskog nivoa pouzdanosti podatkom koji korisnik zna, srednjeg nivoa pouzdanosti nečim što korisnik poseduje i podatkom koji zna, a visokog nivoa pouzdanosti zahtevanjem prethodna dva parametra i dodavanjem ličnog ili biometrijskog podatka (nešto što korisnik jeste).
5. Relevantni član Nacrta zakona: član 30
Komentar:
Članom 30. propisuje se da se o pružanju svake kvalifikovane usluge od poverenja zaključuje ugovor, na zahtev korisnika usluge. NALED smatra da bi trebalo da se obezbede uslovi za što širu dostupnost elektronskog potpisa, npr. izdavanjem svakom fizičkom licu lične karte sa kvalifikovanim elektronskim potpisom na njoj. To bi značilo da MUP može da izda kvalifikovani elektronski potpis bez potpisivanja posebnog ugovora i zahteva korisnika, što članom 30. Nacrta zakona nije omogućeno. NALED predlaže da se propiše Nacrtom zakona da se ugovor u navedenom slučaju zasniva konkludentnom radnjom (momentom prvog korišćenja e-potpisa), o čemu bi izdavalac prethodno obavestio korisnika.
6. Relevantni član Nacrta zakona: član 40
Komentar:
Član 40. određuje ravnopravnost pružanja kvalifikovane usluge od poverenja (npr. izdavanje kvalifikovanih elektronskih potpisa) u inostranstvu sa domaćim samo ukoliko je tako regulisano potvrđenim međunarodnim sporazumom. Imajući u vidu da se kvalifikovani elektronski potpis zahteva kod ugovora kod kojih zakonski propisi propisuju obaveznu pisanu formu, ovakav uslov znatno otežava i ograničava domaća pravna lica prilikom zaključenja ugovora, a neispunjenje uslova može imati za posledicu ništavost ugovora.
7. Relevantni član Nacrta zakona: član 41
Komentar:
Stavom 1. ovog člana se definišu oblasti u kojima se pružaju usluge od poverenja. U skladu sa NALED-ovim predlogom na član 11. Nacrta zakona, smatraju da je radi pravne sigurnosti potrebno uvesti i uslugu digitalizacije dokumenata kao usluge od poverenja.
Predlog:
U stavu 1. člana 41. Nacrta zakona dodati tačku 6), koja glasi: "digitalizacije dokumenata" a u stavu 2. istog člana tačku 11), koja glasi: "usluga kvalifikovane digitalizacije dokumenata".
8. Relevantni član Nacrta zakona: član 46, stav 1. tačka 2
"2) da se podaci za kreiranje elektronskog potpisa odnosno pečata pojavljuju samo jednom;"
Komentar:
Nije jasno da li se kao odrednica za podatke za kreiranje elektronskog potpisa, odnosno pečata formulacija "pojavljuju samo jednom" odnosi na neponavljanje u jednom potpisu, odnosno pečatu ili da skup podataka u jednom potpisu/pečatu bude jedinstven. NALED smatra da je potrebna preciznija formulacija ovog uslova.
Predlog:
"da podaci za kreiranje elektronskog potpisa odnosno pečata budu jedinstveni;"
9. Relevantni član Nacrta: član 50.
Komentar:
Stav 1. člana 50. je potrebno dodatno precizirati kako ne bi bio u koliziji sa stavom 2. istog člana. Naime, stavom 1. se elektronskom potpisu daje dokazna snaga kvalifikovanog elektronskog potpisa, dok se stavom 2. samo kvalifikovanom elektronskom potpisu daje pravna snaga svojeručnog potpisa, što stvara nedoumice o pravnoj snazi elektronskog potpisa.
Stavom 3. člana 50. propisuju se izuzeci od pravila da kvalifikovani elektronski potpis ima pravnu snagu svojeručnog potpisa, koji su samo prepisani iz ranije donetih propisa. NALED smatra da su ove odredbe zastarele i da ih je potrebno revidirati (u saradnji sa Ministarstvom pravde), kako bi se omogućilo kreiranje elektronskih dokumenata i u ovim oblastima pravnog prometa. Osim toga, tačkom 1) je propisano, između ostalog, da kvalifikovani elektronski potpis/pečat ne zamenjuje svojeručni potpis kod upisa prava svojine i drugih stvarnih prava na nepokretnostima. Na primer, upis prava svojine i drugih stvarnih prava na osnovu Zakona o planiranju i izgradnji ("Sl. glasnik RS", br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US, 24/2011, 121/2012, 42/2013 - odluka US, 50/2013 - odluka US, 98/2013 - odluka US, 132/2014 i 145/2014) obavlja se u okviru elektronske objedinjene procedure u katastru nepokretnosti, u potpunosti u elektronskoj formi.
Predlog:
Stav 3 člana 50. da glasi: "Odredbe stava 1. i 2. ovog člana se ne primenjuju na pravne poslove kod kojih je overa svojeručnog potpisa obavezna forma za punovažnost pravnog posla, u skladu sa zakonom."
10. Relevantni član Nacrta zakona: član 51.
Komentar:
Slično kao i kod člana 50, potrebno je precizirati da postoje izuzeci od primene pravila definisanog u stavu 1, koji se odnose na obaveznost potpisivanja kvalifikovanim elektronskim pečatom kao obavezne pravne forme za punovažnost dokumenta. Kao i u prethodnom komentaru, potrebno je u stavu 6. redefinisati pravila isključive primene svojeručnog potpisa u dokumentu na papiru, kao i overe svojeručnog potpisa, kako bi se omogućilo kreiranje izvorno elektronskih dokumenata u ovim oblastima.
Predlog:
Stav 6 člana 51. da glasi: "Odredbe stava 1. I 2. ovog člana se ne primenjuju na pravne poslove kod kojih je overa svojeručnog potpisa obavezna forma za punovažnost pravnog posla, u skladu sa zakonom."
11. Relevantni član Nacrta zakona: član 57.
Komentar:
Određivanjem da isključivo javni poštanski operator vrši uslugu dostave za organe javne vlasti se daje ekskluzivno pravo JP Pošta Srbije kao što je slučaj i kod dostave pismena u papirnoj formi. Ovakva praksa je ograničavajuća i treba da se ukine – kako za običnu, tako i za elektronsku dostavu. Drugo, ovakvom formulacijom se potencijalno isključuju drugi načini elektronske dostave elektronskih dokumenata u navedenim postupcima. Na primer, potencijalno ne bi bila moguća dostava e-građevinskih dozvola preko portala, kako to sada funkcioniše, već bi organi morali akta da šalju preko javnog poštanskog operatora. Treće, ovo je takođe potencijalno materija za Zakon o e-upravi, koji je u izradi, pa treba konsultovati Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave o ovom pitanju.
Predlog izmene:
Brisati član 57. Nacrta zakona.
12. Relevantni član Nacrta zakona: član 65.
Za NALED je veoma važno da se u članu 65. jasno referencira na izvorni dokument koji je u obliku koji nije elektronski. U ovom članu referencira se na članove 62. i 63. (konkretno se u članu 63 poziva na član 62 stav 1. tačka 4), kojim se definiše potvrđivanje vernosti izvornom dokumentu), a u članu 61. se propisuje postupanje sa dokumentima koja su izvorno u obliku koji nije elektronski, te smatraju da se ne odnosi nedvosmisleno i na dokumente koji su izvorno u papirnom obliku.
Stav 4. glasi: "U slučaju kada se dokument čuva u okviru usluge kvalifikovanog elektronskog čuvanja dokumenata tako da period čuvanja predviđen tom uslugom obuhvata propisani period čuvanja datog dokumenta, izvorni dokument može biti uništen, osim ako nije drugačije propisano."
Komentar:
Ukoliko se prihvati NALED-ov predlog na član 11. Nacrta zakona, odnosno uvođenje digitalizacije dokumenta kao usluge od poverenja ili od strane nadležnog organa, kao i da digitalizovani dokument ima istu dokaznu i pravnu snagu kao izvorni dokument, treba ostaviti i mogućnost da se kod vlasnika dokumenta čuva digitalizovani dokument u propisanom periodu, kao i da mu se omogući uništavanje izvornog dokumenta u papirnom obliku. NALED podseća da čuvanje papirne dokumentacije privredu košta milione evra godišnje (magacini, manipulacija i dr.), te da je od ogromne važnosti digitalizacija i nakon toga uništavanje postojeće papirne arhive, kao i omogućavanja elektronske arhive, odnosno dugotrajnog čuvanja dokumenata samo u elektronskom obliku.
Predlog:
"U slučaju kada se dokument čuva u propisanom periodu čuvanja u okviru usluge kvalifikovanog elektronskog čuvanja dokumenata ili je digitalizovan u skladu sa članom 11, izvorni dokument može biti uništen, osim ako je drugačije propisano zakonom."
13. Relevantni član Nacrta zakona: član 72
Komentar:
Čanom 72. Nacrta zakona propisuje se rok od godinu dana za resorno ministarstvo da donese podzakonske akte. Ovako definisana odredba zanemaruje postojanje osnova za donošenje podzakonskih akata Vlade – uredbi, za čije donošenje nije ni propisan rok. Pored navedene ispravke, postavlja se suštinsko pitanje primene zakona do donošenje podzakonskih akata. Uzalud trud predlagača zakona da se donese dobar zakon ukoliko nisu na vreme pripremljeni implementacioni podzakonski pravni akti, koji omogućavaju početak primene zakona u racionalnom roku.
Predlog izmene:
Neophodno je skratiti rok za donošenje podzakonskih akata na najviše šest meseci od donošenja zakona.
14. Relevantni član Nacrta zakona: član 73.
Komentar:
Stavom 1. navedenog člana propisano je da stupanjem na snagu ovog Nacrta zakona prethodno doneti Zakon o e-dokumentu i Zakon o e-plaćanju prestaju da važe, za razliku od njihovih podzakonskih akata, koji se primenjuju ako nisu u suprotnosti s novodonetim propisom. Ovo rešenje NALED smatra pravno i faktički neodrživim. Ukoliko se ne primenjuje glavni propis, nije moguće primenjivati nezavisno njegove implementacione podzakonske propise.
Predlog:
Prilagoditi blagovremeno ranije donete podzakonske akte Nacrtu zakona i doneti ih odmah nakon usvajanja Nacrta zakona, kako bi se omogućila njihova nesmetana primena odmah po stupanju Nacrta zakona na snagu i izbegla pravna nesigurnost.
Izvor: Vebsajt NALED, 18.01.2017.Naslov: Redakcija