Email Print

NEUSTAVNA FUNKCIJA ZAMENIKA PREDSEDNIKA VLADE


Članica Radne grupe za izradu zakona o vladi iz Srpske napredne stranke Jorgovanka Tabaković izjavila je danas da je odluka Ustavnog suda Srbije, po kojoj je neustavna kategorija zamenika premijera, stupila na snagu osmog dana po objavljivanju u Službenom glasniku i da zato nije bilo potrebe da se to eksplicitno navede.

- Funkcija zamenika premijera odlukom Ustavnog suda je proglašena neustavnom, a ta odluka je stupila na snagu po objavljivanju u Službenom glasniku i zato nije bilo potrebe da se eksplicitno navodi u izmenama i dopunama zakona o vladi - pojasnila je ona.


Ustavni sud Srbije utvrdio je da su neustavne odredbe Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi koje se tiču uvođenja instituta "zamenik predsednika vlade" jer tu funkciju Ustav ne predviđa.


"Ustavni sud ocenjuje da je uvođenjem instituta zamenika predsednika Vlade, zakonodavni organ prekoračio granice svojih ustavnih ovlašćenja jer je time neposredno ustanovio u strukturi vlade novu funkciju koju Ustav ne predviđa", navodi se u obrazloženju odluke koja je 12. jula objavljena na sajtu Ustavnog suda.


Nasuprot tome, Ustavni sud ocenjuje da je zakonsko uvođenje pojma "prvi potpredsednik Vlade" preduzeto u granicama ustavnih ovlašćenja i da nema značenje protivustavnog zadiranja zakonodavne vlasti u normativni i funkcionalni domen izvršne vlasti.

 

PREKORAČENJE   GRANICA USTAVNIH OVLAŠĆENJA ZAKONODAVNOG ORGANA UVOĐENJEM INSTITUTA   "ZAMENIKA PREDSEDNIKA VLADE" NEPOSREDNIM USTANOVLJENJEM NOVE   FUNKCIJE U STRUKTURI VLADE KOJU USTAV NE PREDVIĐA

Zakon o Vladi/ član   13a

 

Sentenca:

  • Polazeći od toga      da Ustav u članu 125. utvrđuje sastav Vlade tako što određuje da je čine      predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika i ministri, takvim      ustavnim određenjem, po oceni Ustavnog suda, isključena je mogućnost da se      bilo kojim aktom nižim od Ustava, pa dakle i zakonom, uvode nove funkcije,      što je u konkretnom slučaju učinjeno uvođenjem instituta "zamenika      predsednika Vlade". Međutim, u odsustvu ustavne regulative o      zamenjivanju predsednika Vlade i sadržini funkcije potpredsednika Vlade,      uz istovremeno data ovlašćenja zakonodavnog organa da uređuje i obezbeđuje      organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa i da o Vladi donosi      zakon, nominovanje potpredsednika Vlade koga predsednik Vlade odredi da ga      zamenjuje za "prvog potpredsednika Vlade", po oceni Suda, nije u      suprotnosti sa Ustavom.

Obrazloženje:

"Predlogom grupe narodnih poslanika u Narodnoj skupštini Republike Srbije pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti odredaba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08). Pozivajući se na odredbe člana 125. st. 1. i 2. Ustava koje utvrđuju sastav Vlade i funkcije predsednika Vlade, predlagač smatra da je zakonsko ustanovljavanje "prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade" u suprotnosti s Ustavom. Po mišljenju predlagača, iz Ustavom utvrđenog položaja i ovlašćenja Vlade i predsednika Vlade ne proizlazi ovlašćenje zakonodavnog organa za ustanovljavanje potpredsednika Vlade koji ima veća, odnosno posebna ovlašćenja u odnosu na druge potpredsednike ili članove Vlade, te zaključuje da je, protivno Ustavu, osporenom odredbom zakona uvedena potpuno nova funkcija. U tom smislu predlagač izražava stav da je osporeno zakonsko rešenje "u suprotnosti sa fundamentalnim principima na kojima se zasniva organizacija državne vlasti u Republici Srbiji", a da iz odredaba čl. 127, 132. i 133. Ustava, prema kojima predsednik Republike predlaže kandidata za predsednika Vlade, kandidat za predsednika Vlade predlaže Narodnoj skupštini sastav Vlade, ostavkom predsednika Vlade prestaje mandat svim članovima Vlade, te da predsednik Vlade može predložiti Narodnoj skupštini razrešenje pojedinog člana Vlade, a da član Vlade ne podnosi ostavku Narodnoj skupštini već predsedniku Vlade, sledi da je "predsednik Vlade centralna ličnost u Vladi - kamen temeljac koji nosi celu Vladu". Smatra nadalje da potpredsednici Vlade ne mogu da imaju različit status, odnosno da je protivno Ustavu zakonsko određivanje različitog statusa jednog od potpredsednika Vlade koji bi u slučaju odsustva predsednika Vlade "mogao preuzeti sva ovlašćenja predsednika Vlade i koji bi, u odnosu na ostale članove Vlade i potpredsednika Vlade, imao veća prava i mogućnosti u savetovanju i pomaganju predsednika Vlade". Predlagač zaključuje da "Ustav Republike Srbije ne pravi smetnju da predsednik Vlade uredi nivo ovlašćenja i dužnosti potpredsednika Vlade u skladu sa Ustavom i Zakonom o Vladi" ali da ustanovljavanje takvog ovlašćenja predsednika Vlade normom zakona jeste prekoračenje ustavnih ovlašćenja Narodne skupštine i znači uređivanje odnosa na način protivan Ustavu.

Na osnovu Zaključka sa sednice održane 30. oktobra 2008. godine, Ustavni sud je, dopisom od 3. novembra 2008. godine, dostavio navedeni predlog Narodnoj skupštini na odgovor, u smislu člana 107. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik SRS", broj 109/07), a pošto Narodna skupština nije dostavila odgovor, Sud je nastavio postupak, saglasno odredbi člana 34. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik SRS", br. 109/07 i 99/11).

Odredbama osporenog člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08) izvršena je dopuna Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05 i 101/07). Osporeni član Zakona glasi:

"Član 2

Posle člana 13. dodaju se naslov i član 13a, koji glase:

Prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade

Član 13a

Predsednik Vlade određuje jednog potpredsednika Vlade za prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade, koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti sa svim ovlašćenjima predsednika Vlade, izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade.

Prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade pomaže predsedniku Vlade u vođenju i usmeravanju Vlade, staranju o jedinstvu političkog delovanja Vlade i usklađivanju rada članova Vlade.

U svemu ostalom na položaj prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade shodno se primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na potpredsednika Vlade."

Zakonom o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08 i 16/11) uređeni su, pored ostalog, odgovornost Vlade, sastav Vlade, funkcije predsednika Vlade i funkcije potpredsednika Vlade. U tom smislu, Zakon određuje: da je Vlada, u okviru svojih nadležnosti samostalna, a odgovorna Narodnoj skupštini za vođenje politike Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine, za stanje u svim oblastima iz svoje nadležnosti i za rad organa državne uprave (član 7.); da Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika Vlade i resorni ministri, da Vlada može imati ministre bez portfelja, da broj potpredsednika Vlade i ministara bez portfelja određuje Narodna skupština pri svakom izboru Vlade, na predlog kandidata za predsednika Vlade (član 10.); da predsednik Vlade vodi i usmerava Vladu, stara se o jedinstvu političkog delovanja Vlade, usklađuje rad članova Vlade, predstavlja Vladu, saziva i vodi njene sednice, da predsednik Vlade može ostalim članovima Vlade davati obavezna uputstva i posebna zaduženja, shodno programu i politici Vlade (član 12. st. 1. i 2.); da potpredsednik Vlade usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u oblastima koje odredi predsednik Vlade, da predsednik Vlade može ovlastiti potpredsednika Vlade da rukovodi projektom iz delokruga više organa državne uprave, da se u svemu ostalom, na položaj potpredsednika Vlade shodno primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na ministre (član 13.). Odredbama osporenog člana 13a Zakona, koji je unet u tekst Zakona odredbom člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08), ustanovljen je institut "prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade" i propisano da predsednik Vlade određuje jednog potpredsednika Vlade za prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade, koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti sa svim ovlašćenjima predsednika Vlade, izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade, da prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade pomaže predsedniku Vlade u vođenju i usmeravanju Vlade, staranju o jedinstvu političkog delovanja Vlade i usklađivanju rada članova Vlade, te da se u svemu ostalom, na položaj prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade shodno primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na potpredsednika Vlade. Ustavni sud je konstatovao da je istovremeno sa osporenom dopunom Zakona sadržanom u citiranom članu 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi, odredbom člana 1. istog zakona brisana odredba člana 13. stav 3. Zakona o Vladi iz 2005. godine, koja je glasila: "Predsednik Vlade određuje potpredsednika Vlade koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti sa svim ovlašćenjima predsednika Vlade, izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade."

Ustav Republike Srbije utvrđuje da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa (član 97. tačka 16.), te da Narodna skupština donosi zakone, bira Vladu, nadzire njen rad i odlučuje o prestanku mandata Vlade i ministara (član 99. stav 1. tačka 7. i stav 2. tačka 1. i član 105. stav 2. tačka 9.). Odredbama čl. 122. do 135. Ustava uređeni su, pored ostalog, položaj, sastav i ovlašćenja Vlade kao državnog organa koji je, u smislu odredaba člana 4. Ustava, koji utvrđuje načelo podele vlasti, i člana 122. Ustava - nosilac izvršne vlasti. U tom okviru, odredbama člana 125. st. 1. i 2. Ustava utvrđeno je da Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika i ministri, da predsednik Vlade vodi i usmerava rad Vlade, stara se o ujednačenom političkom delovanju Vlade, usklađuje rad članova Vlade i predstavlja Vladu. Odredbom člana 135. Ustav utvrđuje da se o Vladi donosi zakon.

Polazeći od navedenih odredaba Ustava, a naročito odredaba člana 97. tačka 16. i člana 135. Ustava koje utvrđuju da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa i da se o Vladi donosi zakon, Ustavni sud smatra da zakonodavni organ ima ustavno ovlašćenje da u granicama odredaba Ustava koje neposredno uređuju položaj i funkcije Vlade i članova Vlade, uredi sva pitanja i odnose čije uređivanje proceni za potrebno da bi se obezbedilo izvršavanje ustavnih funkcija Vlade, pa i onih koja se tiču obezbeđivanja uslova i pretpostavki za nesmetano obavljanje funkcija predsednika Vlade. U tom smislu, imajući u vidu odsustvo ustavne uređenosti pitanja zamenjivanja predsednika Vlade, Ustavni sud ocenjuje da je zakonsko uvođenje obaveze predsednika Vlade da odredi jednog od potpredsednika Vlade koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti, sa svim ovlašćenjima predsednika Vlade, izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade, zasnovano na Ustavu, i to kako na opštem ustavnom ovlašćenju, odnosno obavezi zakonodavnog organa da uredi i obezbedi funkcionisanje i rad svakog državnog organa, tako i na posebnom i izričitom ovlašćenju da to učini i u pogledu funkcionisanja i rada Vlade, donošenjem zakona o Vladi. Sud ocenjuje da propisivanje takve obaveze predsednika Vlade ne predstavlja povredu Ustavom utvrđenog položaja i funkcija predsednika Vlade, niti ima karakter protivustavnog uvođenja ovlašćenja za jednog od potpredsednika Vlade protivno Ustavom utvrđenom položaju potpredsednika Vlade. Sud smatra da nominirajuće određenje u osporenoj odredbi Zakona, prema kojem potpredsedniku Vlade koga predsednik Vlade odredi da ga zamenjuje pripada atribut "prvi potpredsednik Vlade", ima značenje zahteva za identifikovanje člana Vlade iz reda potpredsednika kojem pripadaju obaveze obavljanja dela poslova predsednika Vlade, u situacijama kada te poslove iz objektivnih razloga ne može da obavlja sam predsednik Vlade. Sud je na stanovištu da je zakonsko uređivanje takvog pitanja, makar posmatrano i kao pitanje unutrašnje organizacije i rada Vlade, preduzeto u granicama ustavnih ovlašćenja zakonodavnog organa, a u funkciji obezbeđivanja pretpostavki za kontinuirani i nesmetan rad Vlade kao državnog organa. U ustavnopravnoj situaciji koju karakteriše odsustvo ustavne regulative o zamenjivanju predsednika Vlade i sadržini funkcije potpredsednika Vlade, uz istovremeno data ustavna ovlašćenja zakonodavnog organa da uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa i da o Vladi donosi zakon, Ustavni sud nalazi da obaveza predsednika Vlade propisana u osporenoj odredbi Zakona, kao i u njoj sadržano nominovanje potpredsednika Vlade koga predsednik odredi da ga zamenjuje za "prvog potpredsednika Vlade", nije u suprotnosti sa Ustavom.

Ocenjujući u smislu izloženog da je zakonsko uvođenje pojma "prvi potpredsednik Vlade" preduzeto u granicama ustavnih ovlašćenja i da nema značenje protivustavnog zadiranja zakonodavne vlasti u normativni i funkcionalni domen izvršne vlasti, Ustavni sud ocenjuje i da uvođenjem instituta "zamenika predsednika Vlade" zakonodavni organ jeste prekoračio granice svojih ustavnih ovlašćenja, jer je time neposredno ustanovio u strukturi Vlade novu funkciju koju Ustav ne predviđa. Polazeći od odredaba člana 125. Ustava koje utvrđuju sastav Vlade tako što određuju da je čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika i ministri, Sud smatra da je takvim ustavnim određenjem isključena mogućnost da se bilo kojim aktom nižim od Ustava, pa dakle ni zakonom, uvode nove funkcije, što je u ovom slučaju učinjeno uvođenjem instituta "zamenika predsednika Vlade". Iz tog razloga Ustavni sud je utvrdio da su odredbe člana 2. Zakona u delovima kojima se "prvom" potpredsedniku Vlade određuje i svojstvo "zamenika predsednika Vlade", nesaglasne sa Ustavom.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 2) i člana 45. tačka 1) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

Na osnovu člana 168. stav 3. Ustava, odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08), u delovima navedenim u izreci, prestaju da važe danom objavljivanja Odluke Ustavnog suda u "Službenom glasniku Republike Srbije".

Ustavni sud, na osnovu člana 167. stav 1. tačka 1. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 3. jula 2012. godine, doneo je

ODLUKU

Utvrđuje se da nisu u saglasnosti s Ustavom sledeće odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08):

- naslov iznad člana 13a u delu koji glasi : "- zamenik predsednika Vlade";

- odredba stava 1. člana 13a u delu koji glasi: "- zamenika predsednika Vlade";

- odredba stava 2. člana 13a u delu koji glasi: " - zamenik predsednika Vlade";

- odredba stava 3. člana 13a u delu koji glasi: "- zamenika predsednika Vlade"."

Zajedničko odbijajuće izdvojeno mišljenje u predmetu Ustavnog suda IUz-231/2012

Ustavni sud je u postupku za ocenu ustavnosti odredaba člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08) pokrenutom predlogom grupe poslanika u Narodnoj skupštini Republike Srbije, na sednici održanoj 3. jula 2012. godine, doneo sledeću

ODLUKU

Utvrđuje se da nisu u saglasnosti s Ustavom sledeće odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08):

- naslov iznad člana 13a u delu koji glasi: "- zamenika predsednika Vlade";

- odredba stava 1. člana 13a u delu koji glasi: "- zamenik predsednika Vlade";

- odredba stava 2. člana 13a u delu koji glasi: "- zamenik predsednika Vlade";

- odredba stava 3. člana 13a u delu koji glasi: "- zamenika predsednika Vlade".

Napominjemo da su u istom predmetu, pre donošenja navedene Odluke, bile predložene dve drugačije odluke, ali da nijedna nije dobila potrebnu većinu glasova. Prvi sudija izvestilac je predložio da Ustavni sud donese Odluku kojom se odbija predlog za utvrđivanje neustavnosti osporenog člana 2. Zakona. Nakon toga je drugi sudija izvestilac predložio donošenje kasatorne odluke. Usvojen je tek predlog trećeg sudije izvestioca koji sa stanovišta ocene ustavnosti, po našem mišljenju, predstavlja neprihvatljivo kompromisno rešenje.

Smatramo da je u postupku ocene ustavnosti osporenih odredaba člana 2. Zakona, Ustavni sud trebalo da donese sledeću

ODLUKU

Utvrđuje se da nisu u saglasnosti s Ustavom sledeće odredbe člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08):

- naslov iznad člana 13a koji glasi: "Prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade";

- odredba stava 1. člana 13a u delu koji glasi: "jednog" i "za prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade";

- odredbe st. 2. i 3. člana 13a.

Naše izdvojeno mišljenje se, u suštini, zasniva na razlozima sadržanim u obrazloženju Predloga navedene Odluke koju Ustavni sud nije usvojio, a koju smo mi svojim glasovima svojevremeno podržali.

Odredbama osporenog člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", broj 65/08) izvršena je dopuna Zakona o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05 i 101/07), tako što su posle člana 13. Zakona dodati naslov "Prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade" i član 13a. Istovremeno sa osporenom dopunom Zakona o Vladi, odredbom člana 1. osporenog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi, brisana je odredba člana 13. stav 3. Zakona o Vladi iz 2005. godine.

Pre nego što su 2008. godine osporenim Zakonom izvršene izmene i dopune Zakona o Vladi, član 13. Zakona o Vladi je glasio:

"Potpredsednik Vlade

Član 13

Potpredsednik Vlade usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u oblastima koje odredi predsednik Vlade.

Predsednik Vlade može ovlastiti potpredsednika Vlade da rukovodi projektom iz delokruga više organa državne uprave.

Predsednik Vlade određuje potpredsednika Vlade koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti sa svim ovlašćenjima predsednika Vlade, izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade.

U svemu ostalom na položaj potpredsednika Vlade shodno se primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na ministre."

Odredbe člana 1. i osporenog člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi glase:

"Član 1

U Zakonu o Vladi ("Službeni glasnik RS", br. 55/05, 71/05 - ispravka i 101/07), u članu 13. stav 3. briše se.

Dosadašnji stav 4. postaje stav 3.

Član 2

Posle člana 13. dodaju se naslov i član 13a, koji glase:

Prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade

Član 13a

Predsednik Vlade određuje jednog potpredsednika Vlade za prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade, koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti sa svim ovlašćenjima predsednika Vlade, izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade.

Prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade pomaže predsedniku Vlade u vođenju i usmeravanju Vlade, staranju o jedinstvu političkog delovanja Vlade i usklađivanju rada članova Vlade.

U svemu ostalom na položaj prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade shodno se primenjuju odredbe ovog zakona koje se odnose na potpredsednika Vlade."

Iz sadržine citiranih normi nesumnjivo proizlazi da je osporenim Zakonom umesto dotadašnje odredbe člana 13. stav 3. Zakona o Vladi, prema kojoj je predsednik Vlade određivao potpredsednika Vlade koji će ga zamenjivati za vreme odsutnosti ili sprečenosti, u ovaj zakon odredbama osporenog člana 2. unet član 13a, kojim je, pored ostalog, propisano da predsednik Vlade određuje jednog potpredsednika Vlade za prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade, koji ga zamenjuje za vreme odsutnosti ili sprečenosti, ali ima i neka druga ovlašćenja koja nemaju ostali potpredsednici.

Sastav Vlade, funkcija predsednika Vlade i odgovornost ministara uređeni su odredbama člana 125. Ustava Republike Srbije, kojima je utvrđeno: da Vladu čine predsednik Vlade, jedan ili više potpredsednika i ministri (stav 1.); da predsednik Vlade vodi i usmerava rad Vlade, stara se o ujednačenom političkom delovanju Vlade, usklađuje rad članova Vlade i predstavlja Vladu (stav 2.); da su ministri za svoj rad i za stanje iz delokruga ministarstava odgovorni predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skupštini (stav 3.).

Odredbama člana 127. Ustava utvrđen je način izbora Vlade, i to tako što je predviđeno: da kandidata za predsednika Vlade Narodnoj skupštini predlaže predsednik Republike, pošto sasluša mišljenje predstavnika izabranih izbornih lista (stav 1.); da kandidat za predsednika Vlade Narodnoj skupštini iznosi program Vlade i predlaže njen sastav (stav 2.); da Narodna skupština istovremeno glasa o programu Vlade i izboru predsednika i članova Vlade (stav 3.); da je Vlada izabrana ako je za njen izbor glasala većina od ukupnog broja narodnih poslanika (stav 4.).

Mandat Vlade počinje da teče danom polaganja zakletve pred Narodnom skupštinom, a prestaje pre isteka vremena na koje je izabrana, pored ostalog, i ostavkom predsednika Vlade (član 128. st. 2. i 3. Ustava).

Odredbama člana 133. st. 1, 2. i 3. Ustava, između ostalog, utvrđeno je da član Vlade može podneti ostavku predsedniku Vlade, koji ostavku dostavlja predsedniku Narodne skupštine, a Narodna skupština na prvoj narednoj sednici konstatuje ostavku, kao i da predsednik Vlade može predložiti Narodnoj skupštini razrešenje pojedinog člana Vlade. Saglasno stavu 8. navedenog člana Ustava, predsednik Vlade je dužan da po prestanku mandata člana Vlade zbog podnošenja ostavke ili razrešenja, u skladu sa zakonom, pokrene postupak za izbor novog člana Vlade.

Iako je u Ustavu iz 2006. godine Vlada koncipirana na isti način kao u Ustavu iz 1990. godine, ipak je u odnosu na instituciju Vlade bilo najviše intervencija u delu Ustava o uređenju vlasti. Ove izmene su ojačale položaj Vlade i predsednika Vlade na sledeći način: odredbom člana 123. stav 1. Ustava je određeno da Vlada utvrđuje i vodi politiku, dok je ranije samo vodila politiku Republike Srbije; odredbama člana 125. stav 2. Ustava su utvrđene funkcije Vlade, koje su ranije bile regulisane Zakonom o Vladi; odredbom člana 125. stav 3. Ustava je utvrđeno da su ministri za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga ministarstva odgovorni predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skupštini, a prema odredbi člana 93. stav 1. Ustava iz 1990. godine, Vlada i svaki njen član su za svoj rad odgovarali Narodnoj skupštini; u pogledu podnošenja ostavke, umesto ranijeg određenja da Vlada i svaki njen član mogu podneti ostavku Narodnoj skupštini, članom 133. st. 1. i 2. važećeg Ustava je predviđeno da član Vlade može podneti ostavku predsedniku Vlade, koju predsednik Vlade dostavlja predsedniku Narodne skupštine; u skladu s odredbama čl. 200. i 201. važećeg Ustava, predsednik Vlade je dobio posebna ovlašćenja prilikom proglašenja vanrednog i ratnog stanja.

Dakle, i pored toga što u Ustavu nije primenjen tzv. kancelarski princip ni za izbor niti za rekonstruisanje Vlade, jer o tim pitanjima odluku donosi Narodna skupština a ne predsednik Vlade, uloga predsednika Vlade u važećem Ustavu ojačana je na taj način što predsednik ima centralno i ključno mesto u ovom državnom organu. Predsednik Vlade vodi i usmerava rad Vlade, stara se o ujednačenom političkom delovanju Vlade, usklađuje rad članova Vlade i predstavlja Vladu. Narodna skupština istovremeno glasa o programu Vlade i izboru predsednika i članova Vlade, te ne postoji mogućnost da prilikom izbora Vlade ne bude izabran neko od članova Vlade koga je predložio kandidat za predsednika Vlade. Dakle, predsednik Vlade ima odlučujuću ulogu prilikom kreiranja sastava Vlade. Ostavkom predsednika Vlade prestaje i mandat Vlade. Ministri su za svoj rad odgovorni ne samo Vladi i Narodnoj skupštini, već i predsedniku Vlade, kome dostavljaju ostavku i koji može predložiti Narodnoj skupštini njihovo razrešenje. Zakonsko ovlašćenje na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade ima isključivo predsednik Vlade, a ne i potpredsednik Vlade koji ga zamenjuje.

Sve navedene kompetencije predsednika Vlade, po našem mišljenju, ne mogu se smatrati nebitnim za rešavanje ovog ustavnog spora. Naprotiv, smatramo da je Ustavom utvrđeni položaj predsednika Vlade odlučujuće uticao na ustavotvorca da ne predvidi funkciju zamenika predsednika Vlade, već samo potpredsednika Vlade (jednog ili više).

Ovlašćenja zamenika predsednika i potpredsednika u pravnoj doktrini se razlikuju po svom obimu i vremenu svog vršenja. Zamenik predsednika ima sva ovlašćenja koja ima i predsednik, osim onih koja su izuzeta zakonom, ali zamenik svoja ovlašćenja vrši samo kada je predsednik odsutan ili sprečen da to sam čini. Potpredsednik ima manji kapacitet ovlašćenja od zamenika, jer obavlja samo one poslove koje mu je poverio predsednik. Za razliku od zamenika predsednika, potpredsednik svoju funkciju obavlja stalno i radi uz dejstvujućeg predsednika.

Ističemo da uređenje vlasti u Republici Srbiji počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, a odnos ove tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli (član 4. st. 2. i 3. Ustava).

Opšti princip podele vlasti ostvaruje se, pored ostalog, kroz funkcionalnu nepromenljivost, odnosno postojanost ustavom izvršene podele funkcija između pojedinih grana vlasti - zakonodavne, izvršne i sudske. Svaka grana vlasti ponaosob može se kretati samo u granicama pravnih funkcija i ovlašćenja koja su joj poverena Ustavom. Prema našem stanovištu, načelo funkcionalne nepromenljivosti ne sme narušiti ni Narodna skupština donoseći zakone. U ovom ustavnosudskom sporu postavlja se pitanje da li je zakonodavni organ to načelo narušio osporenim članom 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi.

Ustavni osnov za donošenje Zakona o Vladi sadržan je u članu 135. Ustava. Odredbe člana 126. stav 2, člana 128. stav 4, člana 130. stav 5. i člana 133. st. 7. i 8. Ustava, takođe, nalažu zakonsko uređivanje pojedinih pitanja u vezi sa položajem i ovlašćenjima Vlade i članova Vlade. Iz navedenih odredaba Ustava sledi da zakonodavni organ ima ustavno ovlašćenje i obavezu da zakonom uredi pitanja i odnose za koje mu je to ovlašćenje dato. Pri zakonskom uređivanju tih pitanja i odnosa, zakonodavni organ je ograničen sadržinom odredaba Ustava, tako da ni u formalnom niti u sadržinskom smislu ne može menjati institute i odnose uspostavljene Ustavom. Naime, iako je članom 97. tačka 16. Ustava utvrđeno da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje organizaciju, nadležnost i rad republičkih organa, a to znači i Vlade, ovom odredbom Ustava nije dato ovlašćenje Narodnoj skupštini da sastav Vlade i njene nadležnosti, ovlašćenja predsednika Vlade, odgovornost ministara i njihov odnos prema predsedniku Vlade i druga pitanja iz oblasti organizacije i rada Vlade uredi na drugačiji način nego što je to učinjeno u Ustavu, već da samo razradi postojeća ustavna rešenja. U konkretnom slučaju, zakonodavac je odredbama osporenog člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi utvrdio položaj i ovlašćenja prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade, uvodeći na taj način novu funkciju u Vladi koja ne postoji u Ustavu, nastalu spajanjem dva instituta koja Ustav ne predviđa.

Budući da Ustav sâm neposredno i izričito u odredbi člana 125. stav 1. uređuje sastav Vlade, tako da je čine predsednik, jedan ili više potpredsednika i ministri, smatramo da svako drugačije zakonsko određivanje sastava Vlade ima značenje protivustavnog uređivanja odnosa, što je osporenim odredbama Zakona učinjeno ustanovljavanjem funkcije "prvog potpredsednika vlade - zamenika predsednika Vlade". Polazeći od jezičkog, istorijskog i ciljnog tumačenja ovog novoustanovljenog instituta, nalazimo da je prilikom ocene ustavnosti osporenih odredaba člana 2. Zakona, predmet ocene mogao da bude samo sporni institut u celini, jer se očigledno radi o jednoj funkciji u Vladi pod nazivom "Prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade". Stoga se nije mogla posebno ocenjivati ustavnost delova osporene funkcije koji su navedeni pre i posle crtice, pa samim tim ni utvrditi da je deo funkcije koji prethodi crtici u saglasnosti s Ustavom, a da su crtica i deo funkcije koji nakon nje sledi nesaglasni s Ustavom. Za ovakav pristup, po našem mišljenju, ne može biti opravdanje to što u Ustavnom sudu nije postojala propisana većina glasova za donošenje Odluke da se odbije predlog za utvrđivanje neustavnosti osporenog člana 2. Zakona, niti za donošenje Odluke kojom bi se utvrdila neustavnost novoustanovljene funkcije u celini (u oba slučaja na sednici Suda nisu bile prisutne sve sudije). Međutim, čak i kada bi se mogao prihvatiti metod kome je Ustavni sud prilikom donošenja Odluke sa kojom se ne slažemo pribegao, smatramo da ni jedan od instituta koji zajedno određuju funkciju koja se osporava predlogom nije u saglasnosti s Ustavom.

Slažemo se sa ocenom Ustavnog suda navedenom u Odluci da je uvođenjem instituta "zamenika predsednika Vlade" zakonodavni organ prekoračio granice svojih ustavnih ovlašćenja, jer je neposredno ustanovio u strukturi Vlade novu funkciju koju Ustav ne predviđa, ali nalazimo da se isti razlozi mogu i moraju odnositi i na pitanje instituta "prvog potpredsednika Vlade".

Ističemo da Ustav ne predviđa bilo kakav oblik kategorizacije, odnosno rangiranja u okviru instituta potpredsednika vlade, koji bi dao osnov za uvođenje posebnog instituta "prvog potpredsednika Vlade". Pored toga, kao što je ranije navedeno, predsedniku Vlade su važećim Ustavom data ovlašćenja da vodi i usmerava rad Vlade, usklađuje rad članova Vlade i predstavlja Vladu. Ovlašćenja potpredsednika Vlade nisu deo ustavnog uređivanja. Potpredsednik Vlade, u skladu sa članom 13. st. 1. i 2. Zakona o Vladi, usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u oblastima koje odredi predsednik Vlade, a može rukovoditi i projektom iz delokruga više organa državne uprave, po ovlašćenju predsednika.

Predsednik Vlade, dakle, ima poseban položaj, jer on nije prvi među jednakima, već centralna ličnost Vlade koja odlučujuće utiče na njen personalni sastav. Funkcija vođenja Vlade i usklađivanja rada njenih članova podrazumeva da predsednik Vlade određuje oblasti u kojima će potpredsednik Vlade usmeravati i usklađivati rad organa državne uprave, daje potpredsedniku Vlade ovlašćenje da rukovodi projektom iz delokruga više organa državne uprave, donosi odluku o tome koji potpredsednik Vlade će ga zamenjivati u slučaju odsutnosti ili sprečenosti i daje članovima Vlade posebna zaduženja. Odredbama osporenog člana 2. Zakona je, sa jedne strane, ovlašćenje predsednika Vlade da odredi potpredsednika Vlade koji će ga zamenjivati ograničeno na samo jedno lice, tj. jednog od više potpredsednika, a sa druge strane, napravljena razlika među potpredsednicima Vlade koju Ustav ne poznaje. Zakonodavac je jednom potpredsedniku Vlade, koga je nazvao "prvi", dao veća, odnosno posebna ovlašćenja koja drugi potpredsednici Vlade nemaju (sadržana u st. 2. i 3. člana 13a Zakona o Vladi), a koja se ogledaju u tome da samo prvi potpredsednik Vlade može zamenjivati predsednika Vlade i pomagati mu u vođenju i usmeravanju Vlade, staranju o jedinstvu političkog delovanja Vlade i usklađivanju rada članova Vlade. Dakle, član 2. Zakona nije sporan samo zbog toga što je njime uvedena nova funkcija u strukturi Vlade, već i stoga što je samo licu koga predsednik Vlade odredi za prvog potpredsednika Vlade dato ovlašćenje da zamenjuje predsednika, a pored toga i dodatna ovlašćenja koja drugi potpredsednici nemaju, niti ih prema osporenim odredbama mogu imati. Ustavni sud je propustio da se u Odluci bavi suštinom osporene norme, već se ograničio na razmatranje novoustanovljene funkcije kao da ona sa sobom ne nosi i posebna ovlašćenja. Pojedine sudije su čak iznele stav da se u ovom ustavnosudskom sporu radi samo o pitanju terminološke prirode. Pored toga, Ustavni sud je u konkretnom slučaju, kao i zakonodavac, izgubio iz vida pravo svakog državnog organa, pa i Vlade, da samostalno uredi način svog rada i funkcionisanja, odnosno da samostalno uredi svoju unutrašnju organizaciju - uostalom kako je to učinila i Narodna skupština svojim Poslovnikom.

S obzirom na izloženo, smatramo da je funkcija "prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade" osporenim Zakonom uvedena izvorno i samovlasno, bez ovlašćenja u Ustavu, odnosno prekoračenjem Ustavom datih ovlašćenja. Zakonsko uvođenje te funkcije u sastav Vlade i određivanje sadržine tako ustanovljenog instituta u vidu propisivanja ovlašćenja koja pripadaju jedino onom potpredsedniku Vlade kome predsednik Vlade odredi takav status, ima za posledicu izmenu odnosa koje sam Ustav uspostavlja svojim odredbama utvrđujući sastav Vlade, kao i položaj i ovlašćenja predsednika Vlade. Imajući u vidu činjenicu da odredbe Ustava samo ustanovljavaju institut potpredsednika Vlade, bez određivanja sadržine te funkcije ili određivanja poslova koje potpredsednik obavlja u radu Vlade, kao i činjenicu da Ustav ne rešava pitanje zamenjivanja predsednika Vlade u slučaju njegove privremene odsutnosti ili sprečenosti, mišljenja smo da Ustavom nije dopušteno da se, prilikom zakonskog uređivanja pitanja zamenjivanja predsednika Vlade ili uređivanja ovlašćenja potpredsednika Vlade, uspostavlja drugačija struktura u sastavu Vlade i drugačiji raspored ovlašćenja članova Vlade od one koju sam Ustav ustanovljava. Ocenjujemo da su takva protivustavna prekoračenja zakonodavnih ovlašćenja upravo učinjena uvođenjem funkcije "prvi potpredsednik Vlade - zamenik predsednika Vlade" i određivanjem da to lice - "prvi" potpredsednik Vlade zamenjuje predsednika Vlade "za vreme odsutnosti ili sprečenosti" tako da vrši sva ovlašćenja predsednika Vlade, "izuzev ovlašćenja na predlaganje izbora ili razrešenja člana Vlade", kao i da, osim zamenjivanja predsednika za vreme njegove odsutnosti ili sprečenosti, ima i dužnost da "pomaže predsedniku Vlade u vođenju i usmeravanju Vlade, staranju o jedinstvu političkog delovanja Vlade i usklađivanju rada članova Vlade".

Po našem mišljenju, ustavni princip podele vlasti koji Ustav izražava određenjima da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, kao i da se odnos tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, znači i to da u okviru jedinstvenog pravnog poretka, zakonodavni organ kojem pripada pravo i obaveza da donošenjem zakona uredi funkcionisanje organa izvršne vlasti, to ovlašćenje treba da vrši tako da ostane u granicama Ustava, odnosno tako da prvenstveno ne menja suštinu sadržine odnosa uređenih Ustavom. Te vrednosti sistema podele vlasti, ravnoteže vlasti i pripadajućih ovlašćenja zakonodavne i izvršne vlasti su, po našoj oceni, narušene osporenom zakonskom normom kojom se uvodi institut, funkcija i položaj u sastavu Vlade koji Ustav ne poznaje, a pri tome se predsednik Vlade bezuslovno obavezuje da izvrši takav zakonski nalog, iako se radi o domenu unutrašnje organizacije Vlade, odnosno o raspodeli poslova i ovlašćenja unutar Vlade, čiju ustavnu poziciju u sistemu podele vlasti i sam Zakon o Vladi izražava određenjem da je Vlada u okviru svojih nadležnosti samostalna (član 7.).

Ne možemo sporiti da su odnosi unutar Vlade u najvećoj meri refleksija međusobnih odnosa političkih subjekata koji su učestvovali u formiranju Vlade. Ali, za nas je isto tako nesporno da se zakonom ne može menjati sadržina Ustava, niti se mogu širiti ili sužavati ustavne nadležnosti i ovlašćenja sa ciljem da se institucionalizuje trenutni odnos političkih snaga u zakonodavnoj i/ili izvršnoj vlasti. Načelo vladavine prava, kao osnovna pretpostavka Ustava, ostvaruje se, pored ostalog, povinovanjem svih Ustavu i zakonu, pa i državne vlasti koja je vezana pravnim poretkom u kome svi pravni akti moraju biti usklađeni sa njegovim najvišim pravnim aktom - Ustavom.

Na osnovu svega navedenog, nismo podržali Odluku Suda, jer smatramo da odredbe osporenog člana 2. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Vladi, kojim je u Zakon unet član 13a, i to u delu koji se odnosi na naslov iznad člana 13a, na odrednice o jednom i prvom potpredsedniku Vlade - zameniku predsednika Vlade u stavu 1. člana 13a, kao i na odredbe st. 2. i 3. člana 13a koje se odnose na posebna ovlašćenja prvog potpredsednika Vlade - zamenika predsednika Vlade i njegov položaj, nisu u saglasnosti s Ustavom.

Sudije Ustavnog suda,
Katarina Manojlović Andrić, s.r.
dr Bosa Nenadić, s.r.
dr Olivera Vučić, s.r.
dr Dragan Stojanović, s.r.
Predrag Ćetković, s.r.

(Odluka Ustavnog suda, IUz broj 231/2012 od 3. jula 2012. godine, objavljena u "Sl. glasniku RS", br. 68/2012 od 18. jula 2012. godine)

Izvor: TANJUG

<<< Nazad na ostale vesti