MIŠLJENJE ZAŠTITNIKA GRAĐANA O PRAVNOJ (NE)UREĐENOSTI POSTUPKA ZA NAKNADU (OTKLANJANJE) ŠTETE PROUZROKOVANE ELEMENTARNIM NEPOGODAMA I RASPODELU SREDSTAVA SOLIDARNE POMOĆI

Na osnovu člana 138. stav 1. Ustava Republike Srbije ("Sl. glasnik RS" br. 98/06) i člana 24. stav 2. Zakona o Zaštitniku građana ("Službeni glasnik RS", br. 79/2005 i 54/2007), a povodom pritužbi više građana čiji su objekti oštećeni u elementarnim nepogodama, smatrajući da će davanjem mišljenja doprineti unapređenju zaštite garantovanih ljudskih sloboda i prava, Zaštitnik građana upućuje Vladi Republike Srbije sledeće

MIŠLJENJE

Postupak po zahtevima građana za naknadu, odnosno otklanjanje štete prouzrokovane elementarnim nepogodama i raspodelu sredstava solidarne pomoći koja se u tu svrhu dodeljuje lokalnim samoupravama, a one je kao pravo utvrđuju građanima, nije u dovoljnoj meri pravno uređen. To za posledicu ima manjak pravne sigurnosti i transparentnosti, te arbitrernost i pravnu nejednakost pri odlučivanju o zahtevima na teritoriji Republike Srbije.

O zahtevima građana su u prošlosti odlučivali različiti organi, najčešće štabovi za vanredne situacije, i to u formi zaključka, bez obrazloženja, odnosno navođenja odlučnih činjenica i razloga za konkretnu odluku, bez pouke o pravnom sredstvu i bez dovoljno pristupačne mogućnosti da se odbijen zahtev ospori pred višim organom.

Iz propisa koji regulišu delokrug poslova štabova za vanredne situacije ne proizilazi nadležnost za odlučivanje po zahtevima za solidarnu pomoć, jer su ti štabovi ustanovljeni kao operativno - stručna tela sa zadatkom da rukovode i usklađuju zaštitu i spasavanje u vanrednim situacijama.

Polazeći od toga da je reč o poverenim poslovima, potrebno je da Vlada Republike Srbije u okviru svoje nadležnosti uredi način raspodele, odnosno predloži Narodnoj skupštini propis kojim će se precizno utvrditi postupak raspodele solidarne pomoći i sanacije štete nastale usled elementarne nepogode na nepokretnoj i pokretnoj imovini građana. Osim ustanovljavanja kriterijuma koji će garantovati ravnopravan tretman i pravnu sigurnost, građanima treba omogućiti da, shodno članu 36. Ustava Republike Srbije, efektivno ostvare pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njihovom pravu i na zakonu zasnovanom interesu.

Do donošenja odgovarajućeg (odgovarajućih) propisa, u ovim postupcima treba primenjivati odredbe Zakona o opštem upravnom postupku, što uključuje primenu svih načela upravnog postupka, te, posebno, forme i sadržine akata koji se donose u postupku.

Činjenice, okolnosti i razlozi

Zaštitniku građana obratilo se više građana iz Kolubarskog okruga, Kraljeva i drugih područja, čija je imovina oštećena zemljotresom, klizištima i drugim elementarnim nepogodama, ukazujući da su nezadovoljni postupanjem organa lokalne samouprave u postupku po zahtevima za sanaciju štete na njihovoj imovini.

Najčešće su isticali da je doneta odluka da ne ostvaruju pravo na sanaciju štete, odnosno dodelu solidarne pomoći, ali im nije ukazano na razloge takve odluke i nije im omogućeno da ostvare pravo na žalbu ili prigovor, jer je odluka kojom su nezadovoljni doneta u formi zaključka bez uputstva o pravnom sredstvu. Pojedini građani su, bez uspeha, tražili da obrazloženje odluke o odbijanju zahteva i uputstvo o pravnom sredstvu.

Uočeno je da o zahtevima i prigovorima građana najčešće odlučuju gradski/ opštinski štabovi za vanredne situacije Ne ulazeći u ocenu njihove opravdanosti, Zaštitnik građana je Gradskom štabu za vanredne situacije Kraljeva ukazivao na obavezu da odluke imaju obrazloženje i da se građani koji su pretrpeli štetu u zemljotresu upute na pravno sredstvo, odnosno da im se omogući da, kada se upoznaju sa razlozima zbog kojih je njihov zahtev odbijen, pokrenu mehanizam kontrole i preispitivanja odluke kojom su nezadovoljni. Međutim, stav Zaštitnika građana nije poštovan.

Prema odredbama Zakona o korišćenju sredstava za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda ("Sl. glasnik RS", br. 50/92), pod elementarnim nepogodama smatraju se: zemljotres, poplava, bujica, atmosferska nepogoda, suša, snežni nanos i lavina, odronjavanje i klizanje zemljišta, požar, eksplozija, nekontrolisano oslobađanje, izlivanje ili rasturanje štetnih gasova i slične pojave većih razmera koje mogu ugroziti zdravlje i živote drugih ljudi, odnosno pojave koje za posledicu imaju uništavanje materijalnih dobara.

U rešenju tadašnjeg Vrhovnog suda Srbije Rev. br. 2241/2007 od 11. 9. 2008. godine, iznet je stav da kada su u pitanju štete nastale usled tzv. više sile čije se dejstvo nije moglo predvideti, važi opšte pravilo o oslobođenju od odgovornosti. Ali kada dejstvom više sile nastupi šteta većeg obima koja pogađa veći broj ljudi, onda država interveniše i na sebe i svoje institucije preuzima obavezu obezbeđenja svih ili dela sredstava za otklanjanje štetnih posledica po principu solidarnosti.

Takvu obavezu država je preuzela donošenjem Zakona o korišćenju sredstava za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda, čijim su odredbama regulisani uslovi pod kojima se na zahtev lokalne samouprave mogu odobriti sredstva za sanaciju štete većeg obima nastale u elementarnim nepogodama, pri čemu je posebno predviđena mogućnost odobravanja sredstava za izgradnju i popravku objekata građanima čiji su objekti uništeni ili oštećeni u elementarnoj nepogodi.

Međutim, u situacijama kada država izdvoji i lokalnoj samoupravi dostavi određen iznos sredstava na ime pomoći građanima za saniranje štete nastale usled elementarne nepogode, javljaju se sledeći problemi:

•             nedostatak propisa kojim su utvrđeni nadležni organi, postupak, rokovi, i propisani kriterijumi na osnovu kojih se vrši utvrđivanje redosleda za dodelu sredstava za sanaciju štete (rangiranje) licima koju su pogođena elementarnom nepogodom;

•             nije ustanovljen organ nadležan da odlučuje po prigovorima - žalbama na odluke po zahtevima građana, kako u pogledu osnovanosti samog zahteva, prioriteta za preduzimanje mera na izgradnji ili sanaciji objekta, tako i u pogledu visine sredstava koja se u tu svrhu dodeljuju.

Građani koji su pretrpeli štetu u elementarnim nepogodama manjeg obima susreću se sa drugačijim problemima. Prema iskazanim stavovima nadležnih sudskih i upravnih organa oni, po pravilu, ne mogu da očekuju da država učestvuje u saniranje štete na njihovoj imovini. Kada dobiju rešenje nadležne gradske ili opštinske inspekcije o zabrani korišćenja oštećenog stambenog objekta, u praksi im se najčešće obezbedi privremeni smeštaj za kraći period, a potom ih lokalna samouprava obavesti da u svom budžetu nema sredstava iz kojih bi mogla da izdvoji sredstva potrebna za sanaciju oštećenog ili izgradnju novog stambenog objekta, nakon čega su prepušteni sebi. Ovo se naročito dešava u slučajevima aktiviranja klizišta manjeg obima, kada štetu pretrpe pojedinci ili manji broj lica.

Shodno odredbi člana 16. Zakona o korišćenju sredstava za sanaciju i zaštitu od elementarnih nepogoda, procena šteta od elementarnih nepogoda vrši se u skladu sa Uputstvom o jedinstvenoj metodologiji za procenu šteta nastalih od elementarnih nepogoda ("Sl. list SFRJ", br. 27/87). Ovim Uputstvom regulisan je postupak procene štete koja je, kako na globalnom nivou tako i u pojedinačnim slučajevima nastala usled elementarne nepogode, i u tom smislu je predviđen način na koji se vrši procena štete, kao i konkretne mere za njeno otklanjanje. Izvršena procena štete je uslov za dodelu sredstava iz fonda solidarnosti. Međutim, ostalo je neregulisano pitanje rokova, postupka i kriterijuma na osnovu kojih se vrši utvrđivanje redosleda raspodele ovih sredstava (rangiranje), kao ni mogućnost podnošenja prigovora/žalbe na odluke organa lokalne samouprave.

Ni Zakon o vanrednim situacijama ("Sl. glasnik RS", br 111/09, 92/11 i 93/12) ne bavi se ovom problematikom. Njegovim odredbama su regulisane mere zaštite, ublažavanja i otklanjanja neposrednih posledica od elementarnih nepogoda, odnosno deo koji se odnosi na zaštitu od rušenja (kao preventivnu meru) i spasavanje iz ruševina. Istovremeno, predviđeno je obaveza Vlade Republike Srbije i nadležnih ministara da donesu bliže propise za sprovođenje ovog zakona u roku od šest meseci od dana njegovog stupanja na snagu.

Pored propisa koji bliže uređuju postupanje organa tokom vanredne situacije, neophodno je regulisati njihovo postupanje po zahtevima građana za naknadu štete, tako što će se ustanoviti kriterijumi na osnovu kojih bi bio utvrđen red prvenstva (prioritet) prilikom raspodele sredstava solidarne pomoći i sanacije štete prouzrokovane elementarnom nepogodom. Pri tom, građanima treba omogućiti uvid u liste prioriteta i dokumentaciju na osnovu koje su one formirane, kako bi se na najmanju meru svela mogućnost za neravnopravan tretman građana i na neobjektivno, nepredvidivo i netransparentno postupanje nadležnih službenih lica i organa, što kod njih izaziva osećanje sumnje i pravne nesigurnosti.

Imajući u vidu da dvostepenost odlučivanja predstavlja jedno od osnovnih prava građana, proklamovano Ustavom Republike Srbije, neophodno je utvrditi pravno sredstvo koje se može upotrebiti protiv odluke kojom se odlučuje o pravu na solidarnu pomoć, odnosno sanaciju štete na objektima i drugoj imovini u svojini fizički lica.

Odredbom člana 210. Zakona o opštem upravnom postupku ("Sl. list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Sl. glasnik RS", br. 30/10), propisano je da se zaključkom isključivo odlučuje o pitanjima koja se tiču postupka i pitanjima koja se kao sporedna pojave u vezi sa sprovođenjem postupka, a o kojima se ne odlučuje rešenjem. Proizilazi da zaključak bez obrazloženja i uputstva o pravnom sredstvu nikako ne može biti odgovarajuća forma, ni način odlučivanja o takvim zahtevima.

Zakonom o vanrednim situacijama (čl. 34. do 38.) i Uredbom o sastavu i načinu rada štabova za vanredne situacije ("Sl. glasnik RS", b. 98/2010) utvrđen je delokrug ovlašćenja ovih organa na svim nivoima, kao i akti koje donose u izvršavanju poslova i zadataka iz svoje nadležnosti. Štabovi donose naredbe, zaključke i preporuke, a članom 17. stav 3. uredbe propisano je da se: "Zaključkom utvrđuje određeni stav o pitanjima iz oblasti zaštite i spasavanja; formira stručno - operativni tim i utvrđuju njegovi zadaci; procenjuje ugroženost od nastanka vanredne situacije; utvrđuje mišljenje na određena akta koje štab razmatra, odlučuje o drugim pitanjima kojima se ne odlučuje naredbom". Iz citirane odredbe ne proizilazi njihovo ovlašćenje da, posle ukidanja vanredne situacije, odlučuju o zahtevima građana za solidarnu pomoć i drugim njihovim pravima i na zakonu zasnovanim interesima.

Odluka o ukidanju vanredne situacije na teritoriji grada Kraljeva doneta je još 28. februara 2011. godine. Mada je ovom odlukom predviđeno da su se stekli uslovi da se otklanjanje posledica zemljotresa od 03. novembra 2010. godine poveri novoformiranom Odeljenju za otklanjanje posledica od zemljotresa u sastavu Gradske uprave, Štab za vanredne situacije grada Kraljeva i dalje po zahtevima, kao i prigovorima građana za dodelu solidarne pomoći, donosi zaključke bez obrazloženja odluke i uputstva o pravnom sredstvu.

Smisao normiranja ovog postupka u kojem se odlučuje o zahtevima lica pogođenih elementarnim nepogodama je pre svega povezan sa načelom vladavine prava. Takođe, smisao je i u ostvarivanju dva povezana i uskladiva pravna cilja. Jedan, da se odredi objektivno pravo u odnosu na pojedinačan slučaj. Drugi, da se ovim licima priznaju pripadajuća subjektivna prava, odnosno da se eventualno utvrdi da ne postoje zakonski uslovi da im se u konkretnoj situaciji prizna pravo, kao i da im se omogući kontrola odluke donete po njihovom zahtevu.

Zakonsko pravo i obaveza Zaštitnika građana je i da se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda prava (član 1. stav 2. Zakona o Zaštitniku građana). Pored prava na pokretanje i vođenje postupka, Zaštitnik građana ima pravo da pružanjem dobrih usluga, posredovanjem i davanjem saveta i mišljenja o pitanjima iz svoje nadležnosti deluje preventivno, u cilju unapređenja rada organa uprave i unapređenja zaštite ljudskih sloboda i prava (član 24. stav 2. Zakona o Zaštitniku građana).

Imajući u vidu opravdane navode koje su građani izneli u pritužbama, a stojeći na stanovištu da je pravo na pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili zakonom zasnovanom interesu jedno od osnovnih prava i sloboda koje građanima garantuje Ustav Republike Srbije, Zaštitnik građana upućuje ovo mišljenje Vladi Republike Srbije, kako bi se donošenjem odgovarajućih propisa regulisao postupak po zahtevima građana za dodelu solidarne pomoći, odnosno sanaciju štete koja je na njihovoj imovini nastala kao posledica elementarne nepogode i time se izbegla mogućnost diskrecionog odlučivanja i doprinelo doslednom, pravičnom i nepristrasnom postupanju organa u skladu sa načelima dobre uprave.

Izvor: Vebsajt Zaštitnika građana, 16.6.2014.