RADNA VERZIJA ZAKONA O IZMENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O DRŽAVNIM SLUŽBENICIMA: Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe Radne verzije zakona sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave pripremilo je i objavilo Radnu verziju zakona o izmenama i dopunama Zakona o državnim službenicima.

Predmet Radne verzije zakona su izmene i dopune važećeg Zakona o državnim službenicima ("Sl. glasnik RS", br. 79/2005, 81/2005 - ispr., 83/2005 - ispr., 64/2007, 67/2007 - ispr., 116/2008, 104/2009 i 99/2014 - dalje: Zakon) u delu koji se odnosi na donošenje i sprovođenje programa stručnog usavršavanja.

Iako Radna verzija zakona sadrži značajne novine, koje bi trebalo da doprinesu reformi sistema stručnog usavršavanja i daljoj profesionalizaciji javne uprave, Agencija za borbu protiv korupcije ističe da pojedine odredbe sadrže izvesne nedostatke i rizike korupcije koji se tiču, pre svega, upotrebe nepreciznih formulacija, davanja ovlašćenja organima javne vlasti da određena pitanja bliže urede podzakonskim aktima, iako bi ih trebalo urediti zakonskim odredbama, nepostojanja rokova i postojanja pravnih praznina.

Agencija za borbu protiv korupcije smatra da bi usvajanje datih preporuka i otklanjanje identifikovanih nedostataka i rizika korupcije doprinelo ostvarivanju ciljeva donošenja Radne verzije zakona i adekvatnoj reformi sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi.

Procena rizika korupcije u pojedinim odredbama Radne verzije zakona

Član 97a

Ovaj član tiče se kriterijuma, merila i načina utvrđivanja potreba za stručnim usavršavanjem. Stavom 1. propisano je da potreba za stručnim usavršavanjem postoji naročito ako se, pored ostalog, u državnom organu kasni sa izvršavanjem utvrđenih obaveza ili postupanjem u utvrđenim rokovima – u najmanje 10% obaveza i postupaka, te ako rukovodilac državnog organa oceni da opšte stanje u oblasti kojom rukovodi i priprema i sprovođenje strateških i planskih akata iz delokruga i nadležnosti organa kojim rukovodi, a kojim se unapređuje stanje u oblasti, ukazuju na potrebu stručnog usavršavanja državnih službenika.

S obzirom na to da bi kriterijumi za utvrđivanje potrebe za stručnim usavršavanjem trebalo da budu što je moguće objektivniji, Agencija ukazuje da je u ovoj odredbi najpre neophodno jasno odrediti ko utvrđuje da li se u državnom organu kasni sa izvršavanjem utvrđenih obaveza ili postupanjem u utvrđenim rokovima – u najmanje 10% obaveza i postupaka.

Dodatno, neophodno je izmeniti formulaciju ako rukovodilac državnog organa oceni da opšte stanje u oblasti kojom rukovodi i priprema i sprovođenje strateških i planskih akata iz delokruga i nadležnosti organa kojim rukovodi, a kojim se unapređuje stanje u oblasti, ukazuju na potrebu stručnog usavršavanja državnih službenika u cilju ograničavanja diskrecionih ovlašćenja rukovodioca državnog organa.

Prema stavu 3, utvrđivanje potrebe za stručnim usavršavanjem razmatra i usvaja Programski savet Nacionalne akademije, koja istu razvija u saradnji sa nadležnim organom za poslove upravljanja kadrovima u državnoj upravi, kao i odgovornim licima za poslove upravljanje kadrovima u državnim organima.

Radna verzija zakona, međutim, ne sadrži detaljnije odredbe o načinu utvrđivanja potrebe za stručnim usavršavanjem, niti jasno određuje koja je uloga Nacionalne akademije i ostalih pomenutih subjekata u ovom postupku. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se Radnom verzijom zakona detaljnije uredi pitanje načina utvrđivanja potrebe za stručnim usavršavanjem, kao i uloga Nacionalne akademije i ostalih subjekata u tom postupku.

Član 97b

Ovim članom uređeno je pitanje opšteg programa obuke. Stavom 6. propisano je koje teme obuhvata program kontinuiranog stručnog usavršavanja državnih službenika u državnim organima, dok je u stavu 7. navedeno da taj program za jednu od ovih tema - Evropska unija, Nacionalna akademija priprema, izvršava i razvija u saradnji sa službom Vlade za koordinaciju poslova Vlade u pristupanju Evropskoj uniji.

S obzirom na to da pored tematske oblasti Evropska unija postoji i niz drugih tema u okviru programa stručnog usavršavanja državnih službenika u državnim organima, među kojima su na primer zaštita ljudskih prava, borba protiv korupcije i upravljanje finansijama, Agencija je mišljenja da bi Radnom verzijom zakona trebalo predvideti da će i one biti pripremane u saradnji sa relevantnim državnim organima, ili službama Vlade.

Član 97g

Ovaj član odnosi se na posebne programe obuke. Prema stavu 2, državni organ, u skladu sa ovim i posebnim zakonom, a u neposrednoj saradnji sa Nacionalnom akademijom, može da odluči da poseban program obuke:

• samostalno programira i sprovodi;
• da taj program programira Nacionalna akademija, odnosno da preuzme pripremljen program Nacionalne akademije, a samostalno ga sprovodi;
• da sam programira, a da sprovođenje poveri Nacionalnoj akademiji,
• te da taj program programira i sprovede Nacionalna akademija.

Radnom verzijom zakona, međutim, nisu propisani kriterijumi za odlučivanje državnog organa o programiranju i sprovođenju posebnog programa obuke. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ova odredba dopuni tako što će se propisati kriterijumi po kojima će državni organ odlučiti o programiranju i sprovođenju posebnog programa obuke.

Član 97đ

Ovim članom uređeno je donošenje programa stručnog usavršavanja. Stavom 1. predviđeno je da Opšti program obuke i Program obuke rukovodilaca i donosilaca odluka u procesu utvrđivanja i sprovođenja javnih politika za svaku godinu donosi Vlada, na predlog Nacionalne akademije. S druge strane, prema stavu 2, posebne programe obuke donosi rukovodilac, odnosno drugi nadležni organ, za svaku godinu, prema posebnim potrebama državnog organa. Međutim, ovim odredbama nisu propisani rokovi za donošenje pomenutih programa. Imajući u vidu navedeno, preporuka je da se ove odredbe dopune na taj način što će se predvideti rokovi za donošenje Opšteg programa obuke i Programa obuke rukovodilaca i donosilaca odluka, odnosno posebnih programa obuke za državne organe.

Član 97ž

Ovaj član tiče se predavača i drugih realizatora programa. Stavom 1. propisano je da program stručnog usavršavanja koji sprovodi Nacionalna akademija, po pravilu, realizuju predavači akreditovani u skladu sa programom selekcije, obuke i akreditacije predavača. Prema stavu 2, selekcija predavača sprovodi se iz reda stručnjaka iz oblasti relevantne za rad državnih organa, prvenstveno iz reda zaposlenih u državnim organima, dok je u stavu 3. navedeno da se predavač selektuje na osnovu stručnog, radnog i predavačkog iskustva u predmetnoj oblasti za koju se prijavljuje, objavljenih radova iz relevantne stručne oblasti, provere trenerskih veština, kao i uspeha u programu obuke predavača.

Navedenim odredbama nije preciznije uređen postupak selekcije, niti je određeno u kojim situacijama može doći do odstupanja od pravila da program stručnog usavršavanja Nacionalne akademije realizuju akreditovani predavači. Umesto detaljnijeg uređenja ovih pitanja Radnom verzijom zakona, stavom 14. predviđeno je da Vlada, na predlog Nacionalne akademije, donosi akt kojim se bliže uređuje program selekcije, obuke, akreditacije i načina angažovanja predavača, mentora i kouča, kao i iznos naknada za njihov rad.

Dodatno, Radnom verzijom zakona nisu propisani precizni uslovi i kriterijumi za selekciju predavača, imajući u vidu da su formulacije iz reda stručnjaka iz oblasti relevantne za rad državnih organa, prvenstveno iz reda zaposlenih u državnim organima, stručnog, radnog i predavačkog iskustva u predmetnoj oblasti i uspeha u programu obuke predavača nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi.

 U cilju otklanjanja pomenutih nedostataka, neophodno je dopuniti ove odredbe tako što će se:

• urediti postupak selekcije;
• predvideti u kojim situacijama može doći do odstupanja od pravila da program stručnog usavršavanja Nacionalne akademije realizuju akreditovani predavači,
• propisati precizni uslovi i kriterijumi za selekciju predavača.

Prema stavu 7, predavači mogu biti iz sastava zaposlenih u Nacionalnoj akademiji, pod uslovom da su prethodno akreditovani pod opštim uslovima za akreditaciju predavača. S obzirom na to da prema Radnoj verziji zakona o Nacionalnoj akademiji za stručno usavršavanje u javnoj upravi članovi stručnih tela ove akademije, koji učestvuju u vršenju selekcije predavača, mogu biti zaposleni u toj instituciji, predloženo rešenje stvara mogućnost da ova lica ocenjuju i biraju za predavače svoje kolege. U cilju otklanjanja ovog nedostatka i rizika za nastanak zloupotreba u praksi, preporuka je da se ova odredba briše.

Stavom 8. predviđeno je da mentori realizuju programa stručnog usavršavanja kada je, kroz grupni ili pojedinačni rad sa polaznicima i u postupku obavljanja postupka njihovog radnog mesta, potrebno obezbediti neposrednu podršku i prenošenje kompletnih iskustava, sposobnosti i veština koje za rad u oblasti koja je predmet programa ima mentor, a koje treba da stekne polaznik. Imajući u vidu da je formulacija u postupku obavljanja postupka njihovog radnog mesta nejasna, preporuka je da se ona precizira, ili briše.

Član 97j

Ovim članom uređeno je pitanje verifikacije programa stručnog usavršavanja. Stavom 5. propisano je da, pored ostalog, uslove izdavanja potvrde učesniku, odnosno korisniku programa stručnog usavršavanja bliže uređuje Nacionalna akademija. Pitanje uslova izdavanja potvrde učesniku, odnosno korisniku programa stručnog usavršavanja neophodno je detaljnije urediti Radnom verzijom zakona, pa je preporuka da se ove odredbe, u tom smislu, dopune.

Član 97k

Ovaj član tiče se stručnog usavršavanja stažiranjem. Prema stavu 5, Vlada bliže uređuje način izbora državnih službenika koji se upućuju na stručno usavršavanje putem stažiranja. Radna verzija zakona, međutim, ne sadrži odredbe koje se odnose na pitanje uslova i kriterijuma za izbor državnih službenika koji se upućuju na stručno usavršavanje putem stažiranja. Imajući u vidu navedeno, Agencija je mišljenja da je pitanje uslova i kriterijuma za izbor državnih službenika koji se upućuju na stručno usavršavanje putem stažiranja neophodno detaljnije urediti zakonskim odredbama, umesto podzakonskim aktom Vlade.

Član 2.

Ovaj član odnosi se na dopunu člana 105. Zakona. Pored ostalog, predlaže se da su mentori u programima stručnog usavršavanja u državnim organima, po pravilu, državni službenici i zaposleni koji imaju značajno iskustvo u obavljanju relevantnih poslova i koji su ostvarili zapažene i priznate rezultate u radu državnih organa.

S obzirom na to da su formulacije po pravilu, značajno iskustvo u obavljanju relevantnih poslova i ostvarili zapažene i priznate rezultate u radu državnih organa nedovoljno precizne i podložne različitim tumačenjima u praksi, neophodno je izmeniti ovu odredbu i jasno odrediti uslove i kriterijume za određivanje mentora u programima stručnog usavršavanja u državnim organima.

Član 3.

Ovim članom dopunjuje se član 106a Zakona. Pored ostalog novim stavovima 6. i 7. predviđeno je da se stručno osposobljavanje u državnim organima obavlja, po pravilu, pod neposrednim nadzorom mentora, odnosno stručnog lica koje ispunjava uslove za mentora u skladu sa ovim zakonom. Po okončanju stručnog osposobljavanja, mentor rukovodiocu državnog organa dostavlja izveštaj o ostvarenim rezultatima i uspehu. Imajući u vidu da je formulacija po pravilu nedovoljno precizna i ostavlja prostor za različita tumačenja, kao i da nije određen rok u kojem je mentor dužan da dostavi izveštaj o ostvarenim rezultatima i uspehu rukovodiocu, preporuka je da se ove odredbe dopune tako što će se jasno urediti način sprovođenja stručnog osposobljavanja u državnim organima, te propisati rok za dostavljanje izveštaja o ostvarenim rezultatima i uspehu.

Član 5.

Ovim članom nije propisan rok za donošenje podzakonskih akata predviđenih ovim zakonom. Imajući to u vidu, preporuka je da se on dopuni tako što će se odrediti primereni rokovi za donošenje podzakonskih akata neophodnih za sprovođenje Radne verzije zakona.