ZAKON O ZAPOSLENIMA U AUTONOMNIM POKRAJINAMA I JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE: ODGOVORI SKGO NA PITANJA GRADOVA I OPšTINA O PRIMENI ZAKONA

Stalna konferencija gradova i opština (SKGO) objavila je odgovore na postavljena pitanja gradova i opština o primeni Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave ("Sl. glasnik RS", br. 21/2016 - dalje: Zakon).

• Koje su zakonske obaveze i rokovi JLS u pogledu primene Zakona do 01.12.2016. godine?

Zakon stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Sl. glasniku RS", a primenjivaće se od 1. decembra 2016. godine. Navedeno ne važi za odredbe koje se odnose na stručno usavršavanje i odredbe kojima se uređuju pitanja u vezi sa ljudskim resursima, jer se ove odredbe primenjuju već od narednog dana od stupanja na snagu Zakona. Pored ovoga, odredbe o obrazovanju i radu žalbene komisije se primenjuju takođe od narednog dana od dana stupanja na snagu Zakona, što znači da žalbenu komisiju koja odlučuje o žalbama službenika na rešenja kojima se odlučuje o njihovim pravima i dužnostima, kao i o žalbama učesnika internog i javnog konkursa treba da obrazuje opštinsko/gradsko veće.

Dalja obaveza do 1. decembra 2016. godine je da se izvrši raspoređivanje službenika prema pravilnicima o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, donetim u skladu sa ovim Zakonom i pratećim podzakonskim aktima,

Što se tiče nameštenika, sa njima do navedenog datuma moraju da budu zaključeni ugovori o radu kojima se nastavlja njihov radni odnos.

Izuzetak u pogledu roka raspoređivanja je vezan za rad na poslovima u zvanju mlađeg savetnika, s obzirom da ovaj službenik može biti raspoređen najduže do isteka perioda od četiri godine, ako do stupanja na snagu ovog Zakona, ima najmanje pet godina provedenih u radnom odnosu u istoj gradskoj, opštinskoj upravi ili upravi gradske opštine, sa stečenim visokim obrazovanjem na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri godine i položen državni stručni ispit.

Izuzetak je vezan i za rad na poslovima u zvanju mlađeg saradnika, jer ovaj službenik može biti raspoređen najduže do isteka perioda od četiri godine, ako do stupanja na snagu ovog Zakona, ima najmanje četiri godine provedenih u radnom odnosu u istoj gradskoj, opštinskoj upravi ili upravi gradske opštine sa stečenim srednjim obrazovanjem u četvorogodišnjem trajanju i položen državni stručni ispit.

• Šta se dešava sa postupcima odlučivanja o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih koji su započeti do stupanja na snagu Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave?

Postupci odlučivanja o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih koji su započeti do stupanja na snagu ovog zakona okončaće se primenom propisa prema kojima su započeti. Navedeno važi i za probni rad i pripravnički staž koji su započeti do stupanja na snagu ovog zakona, što znači da će se i oni okončati primenom propisa prema kojima su započeti.

• Da li po Zakonu o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave načelnik uprave može biti udaljen sa rada?

Po članu 147. službenik protiv koga je pokrenut krivični postupak zbog krivičnog dela učinjenog na radu ili u vezi s radom ili disciplinski postupak zbog teže povrede dužnosti može biti udaljen s rada do okončanja krivičnog, odnosno disciplinskog postupka, ako bi njegovo prisustvo na radu štetilo interesu poslodavca ili ometalo vođenje disciplinskog postupka.

Rešenje o udaljenju s rada donosi poslodavac ili disciplinska komisija, u zavisnosti od toga ko vodi disciplinski postupak.

Sve navedeno se odnosi i na službenika na položaju, što znači da on može da bude udaljen sa rada, uz razliku da rešenje o udaljenju s rada službenika na položaju donosi organ nadležan za njegovo postavljenje. Pored ovoga treba istaći da na rešenje o udaljenju s rada službenik na položaju nema pravo žalbe, ali može da pokrene upravni spor.

• Da li službenik ima obavezu da prihvati rad na radnom mestu koje je niže od njegovog radnog mesta?

U slučaju elementarnih nepogoda, više sile ili drugih nepredvidivih okolnosti, službenik je dužan da, po pismenom nalogu neposrednog rukovodioca, radi na radnom mestu nižem od svog, dok traju te okolnosti. Značajno je napomenuti da službenik za to vreme zadržava prava koja proizlaze iz njegovog radnog mesta, što je i propisano članom 34. Zakona.

• Kako će se ubuduće sprovoditi interni konkursi, s obzirom da je predviđeno da se interni konkurs sprovodi i u okviru internog tržišta rada u jedinici lokalne samouprave koga čine zaposleni u svim organizacionim oblicima kao i za službenike zaposlene na neodređeno vreme kod poslodavca koji oglašava interni konkurs?

U narednom periodu, jedinice lokalne samouprave će biti u mogućnosti da organizuju dve vrste internih konkursa sa različitim procedurama, namenjene različitim vrstama zaposlenih. Naime, interni konkurs koji se sprovodi u okviru internog tržišta rada u jedinici lokalne samouprave predviđen je za popunjavanje nepopunjenih radnih mesta u organizacionim oblicima u sistemu lokalne samouprave, koji omogućava da zaposleni u jednom organizacionom obliku koji ima viškove zaposlenih ili prestaje sa radom, mogu putem internog konkursa, zasnovati radni odnos na nepopunjenom radnom mestu u drugom organizacinom obliku u okviru sistema jednice lokalne samouprave. Ova procedura uređena je Zakonom o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br. 68/2015) i Uredbom o internom konkursu ("Sl. glasnik RS", br. 17/2016) koja iz njega proizilazi.

Sa druge strane, interni konkurs koji se sprovodi na osnovu Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i JLS je namenjen samo za službenike i to one na izvršilačkim radnim mestima, koji su zaposleni na neodređeno vreme kod onog poslodavca koji oglašava interni konkurs. Pravo učešća na internom konkursu imaju službenici u istom zvanju ili službenici koji ispunjavaju uslove za napredovanje u zvanje u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjava. Ova procedura uređena je Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i JLS i Uredbom o internom konkursu koja iz njega proizilazi.

Dakle, radi se o dva potpuno različita postupka koji imaju različite ciljeve i odnose se na različite vrste zaposlenih.

• Koja su prava funkcionera po prestanku funkcije po Zakonu o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave?

Funkcioner po prestanku funkcije ima pravo na naknadu plate u trajanju od tri meseca, u visini plate koju je imao u vreme prestanka funkcije. Ovo pravo mu se može produžiti do tri meseca ukoliko u tom vremenu funkcioner stiče pravo na penziju.

Navedeno pravo može trajati i kraće, jer prestaje pre isteka roka od tri meseca, zasnivanjem radnog odnosa ili sticanjem prava na penziju prema propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju.

Funkcioneru prestankom funkcije prestaje i radni odnos.

Funkcioner, međutim, ne može ostvariti navedna prava ukoliko je razrešen funkcije po osnovu odgovornosti za krivično delo za koje mu je pravnosnažnom presudom izrečena bezuslovna kazna zatvora u trajanju dužem od šest meseci, ukoliko mu je utvrđeno mirovanje radnog odnosa kod poslodavca ili usled sprovođenja inicijative za razrešenje na osnovu mere javnog objavljivanja preporuke za razrešenje koju izrekne Agencija za borbu protiv korupcije ili gradski, odnosno opštinski zaštitnik prava građana.

• Koja su prava službenika na položaju kome je prestao rad na položaju?

Službenik kome je prestao rad na položaju protekom vremena na koje je postavljen, podnošenjem pismene ostavke, ukidanjem položaja ima pravo da kod poslodavca bude raspoređen na drugo radno mesto za koje ispunjava uslove.

Ukoliko ne postoji radno mesto na koje može biti raspoređen, službenik ima pravo na naknadu plate u trajanju od tri meseca u visini koju je imao u vreme prestanka rada na položaju, iz razloga proteka vremena na koje je postavljen i ukidanja položaja.

Pravo na naknadu plate može se izuzetno produžiti do tri meseca ukoliko u tom vremenu službenik stiče pravo na penziju.

Naravno, ovo pravo prestaje pre isteka roka od tri meseca, zasnivanjem radnog odnosa ili sticanjem prava na penziju prema propisima o penzijskom i invalidskom osiguranju.

• Da li članovi žalbene komisije, koje su lokalne samouprave u obavezi da obrazuju do početka primene Zakona o zaposlenima u AP i JLS, moraju da budu lica zaposlena u JLS ili to mogu biti i lica koja ispunjavaju uslove za članstvo u navedenoj komisiji a nisu zaposlena u JLS?

Shodno članu 178. Zakona najmanje dva člana žalbene komisije moraju da imaju stečeno visoko obrazovanje iz naučne oblasti pravne nauke na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 240 ESPB bodova, master akademskim studijama, master strukovnim studijama, specijalističkim akademskim studijama, specijalističkim strukovnim studijama, odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine ili specijalističkim studijama na fakultetu, sa najmanje pet godina radnog iskustva u struci.

U pogledu izuzeća člana žalbene komisije je propisano da predsednik ili član žalbene komisije će biti izuzet od vršenja dužnosti u pojedinačnom žalbenom postupku ukoliko postoji lični interes koji on, ili s njime povezano lice, može imati u vezi sa odlukom u čijem donošenju učestvuje.

Dakle, Zakonom nije propisano ko ne može biti član žalbene komisije, a da pri tom ispunjava zakonske uslove.

• Članom 23. Uredbe o internom konkursu ("Sl. glasnik RS", br. 17/2016) propisano je da konkursnu komisiju obavezno čine neposredni rukovodilac u organizacionoj jedinici u kojoj se popunjava radno mesto, zaposleni koji je stručan u oblasti za koju se popunjava radno mesto i zaposleni koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima. da li to znači da će biti više konkursnih komisija, odnosno ako je raspisan interni konkurs za više radnih mesta koji su u razlišitim osnovnim organizacionim jedinicama u gradkoj upravi (opšta uprava, zaštita životne sredine, stambeno komunalni poslovi...) da li je neposredni rukovodilac načelnik gradske uprave ili rukovodilac osnovne organizacione jedinice i da li se u svakom slučaju mora se manjati i drugi član koji je stručan za oblast za koju se popunjava radno mesto?

U narednom periodu, jedinice lokalne samouprave će biti u mogućnosti da organizuju dve vrste internih konkursa sa različitim procedurama, namenjene različitim vrstama zaposlenih. Naime, interni konkurs koji se sprovodi u okviru internog tržišta rada u jedinici lokalne samouprave predviđen je za popunjavanje nepopunjenih radnih mesta u organizacionim oblicima u sistemu lokalne samouprave, koji omogućava da zaposleni u jednom organizacionom obliku koji ima viškove zaposlenih ili prestaje sa radom, mogu putem internog konkursa, zasnovati radni odnos na nepopunjenom radnom mestu u drugom organizacinom obliku u okviru sistema jednice lokalne samouprave. Ova procedura uređena je Zakonom o načinu određivanja maksimalnog broja zaposlenih u javnom sektoru ("Sl. glasnik RS", br. 68/2015) i Uredbom o internom konkursu koja iz njega proizilazi.

Sa druge strane, interni konkurs koji se sprovodi na osnovu Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i JLS je namenjen samo za službenike i to one na izvršilačkim radnim mestima, koji su zaposleni na neodređeno vreme kod onog poslodavca koji oglašava interni konkurs. Pravo učešća na internom konkursu imaju službenici u istom zvanju ili službenici koji ispunjavaju uslove za napredovanje u zvanje u koje je razvrstano radno mesto koje se popunjava. Ova procedura uređena je Zakonom o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i JLS i Uredbom o internom konkursu koja iz njega proizilazi.

Dakle, radi se o dva potpuno različita postupka koji imaju različite ciljeve i odnose se na različite vrste zaposlenih.

Za pitanje u kontekstu Zakona o zaposlenima u AP i JLS potrebno je osvrnuti se na odredbe člana 85, koje glase :" Interni konkurs sprovodi konkursna komisija od tri člana. Konkursnu komisiju za sprovođenje internog konkursa imenuje službenik na položaju koji rukovodi organom autonomne pokrajine, odnosno načelnik uprave, tako da konkursnu komisiju obavezno čine neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se popunjava radno mesto, službenik koji je stručan u oblasti za koju se popunjava radno mesto i službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima". Shodno ovim odredbama konkursnu komisiju imenuje načelnik uprave. Komisiju čine, dakle, ne načelnik uprave, već načelnik odeljenja, šef odseka, rukovodilac grupe... U svakom slučaju, u pitanju je neposredni rukovodilac organizacione jedinice u kojoj se popunjava radno mesto. Sledeći član je službenik koji je stručan u oblasti za koju se popunjava radno mesto. Ova dva člana komisije se menjaju ukoliko je reč o internim konkursima za različite organizacione jedinice odnosno različite oblasti za koje se popunjava radno mesto. Svojevrsna konstanta je službenik koji obavlja poslove iz oblasti upravljanja ljudskim resursima.

• Jedna od dilema, u postupku primene novog Zakona o zaposlenima u AP i JLS, jeste položaj pomoćnika koji su postavljeni pre dana stupanja na snagu novog Zakona. Odredbama člana 198. navedenog Zakona uređen je položaj lica koja su postavljena na osnovu javnog konkursa a čije radno mesto postaje položaj kao i pravo na mirovanje radnog odnosa do isteka tog perioda. Odredbama člana 70. novog Zakona propisano je da radni odnos zasniva na određano vreme na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili gradske opštine, dok traje dužnost tih izabranih lica, pa su tu između ostalog navedeni pomoćnici predsednika. Da li je potrebno takvim licima, pošto su aktom o postavljenju zasnovala radni odnos po starom Zakonu, ukoliko ostanu da obavljaju i dalje navedenu funkciju, izdati nekakav nov pojedinačni akt, rešenje,kojim bi se sve to uredilo i jasno utvrdio njihov status, pošto smo u dosadašnjoj praksi najviše problema imali sa funkcionerima jer je dosadašnji zakon to vrlo šturo obrađivao to će nam vaša pomoć dobro doći?

Član 198. Zakona o zaposlenima u AP i JLS glasi :"Danom početka primene ovog zakona, lica koja su postavljena na osnovu sprovedenog javnog konkursa, a čije radno mesto postaje položaj, mogu da nastave sa radom na tom radnom mestu do proteka vremena na koji su postavljeni.

Do proteka vremena iz stava 1. ovog člana, lica čije radno mesto postaje položaj, zadržavaju pravo na mirovanje radnog odnosa".

Citirani član se ne odnosi na pomoćnike predsednika opštine/gradonačelnika, već na načelnike uprava i njihove zamenike. Za pomoćnike predsednika opštine/gradonačelnika se ne sprovodi javni konkurs, niti njihovo radno mesto, u skladu sa ovim Zakonom, postaje položaj.

Članom 70. Zakona je propisano da se radni odnos može zasnovati i za vreme čije trajanje je unapred određeno (radni odnos na određeno vreme) i na radnim mestima u kabinetu gradonačelnika, predsednika opštine ili predsednika gradske opštine, dok traje dužnost tih izabranih lica (pomoćnici gradonačelnika, odnosno predsednika opštine kao i druga lica koja zasnivaju radni odnos na radnim mestima u kabinetu). U svakom slučaju i za ova lica je potebno sačiniti pojedinačni akt kojim se reguliše njihov radno-pravni položaj.

• Da li se Pravilnikom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u OU, koji će biti donet na osnovu Zakona o zaposlenima u AP i JLS mogu za jedno radno mesto predvideti dve alternativne stručne spreme (službenička mesta), npr. VI i VII? Ili postoji mogućnost samo na osnovu čl. 197. Zakona?

Za jedno radno mesto se po pravilu ne mogu predvideti alternativne stručne spreme (službenička mesta). Ovo iz razloga jer se sva službenička radna mesta razvrstavaju u zvanja, a svako zvanje ima utvrđene uslove u pogledu stručne spreme. Pravilnom primenom Uredbe o merilima za opis i razvrstavanje radnih mesta službenika bi posao određenog radnog mesta morao da bude opisan na jasan način, a na osnovu opisa zvanja iz ove Uredbe, a time bi i ujedno bilo definisano službeničko zvanje. Dakle, drugi uslovi drugo radno mesto. Navedeno će biti još izraženije ako se bude primenilo pravilo iz Zakona o sistemu plata u javnom sektoru gde bi bilo izvršeno vrednovanje svih radnih mesta i zvanja tako da ne postoji alternativa u pogledu uslova za obavljanje poslova određenog radnog mesta.

Pored toga, Zakon o radu ima karakter lex generalis zakona u odnosu na Zakon o radnim odnosima u državnim organima. Isto važi i kada je reč o Zakonu o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalnih samouprava. Dakle, u slučaju kada nešto nije propisano odredbama Zakona o zaposlenima u AP i JLS primenjuje se Zakon o radu. U konkretnom slučaju čl. 24. Zakona o radu propisuje sledeće:

• "Radni odnos može da se zasnuje sa licem koje ima najmanje 15 godina života i ispunjava druge uslove za rad na određenim poslovima, utvrđene zakonom, odnosno pravilnikom o organizaciji i sistematizaciji poslova (u daljem tekstu: pravilnik).
• Pravilnikom se utvrđuju organizacioni delovi kod poslodavca, naziv i opis poslova, vrsta i stepen zahtevane stručne spreme, odnosno obrazovanja i drugi posebni uslovi za rad na tim poslovima, a može da se utvrdi i broj izvršilaca.
• Za rad na određenim poslovima, izuzetno, mogu da se utvrde najviše dva uzastopna stepena stručne spreme, odnosno obrazovanja u skladu sa zakonom.
• Pravilnik donosi nadležni organ kod poslodavca, odnosno lice utvrđeno zakonom ili opštim aktom poslodavca.
• Obaveza donošenja pravilnika ne odnosi se na poslodavca koji ima 10 i manje zaposlenih".
• Shodno navedenim odredbama, pravilnikom se samo izuzetno, u skladu sa zakonom, mogu utvrditi za rad na određenim poslovima dva uzastopna stepena stručne spreme odnosno obrazovanja.

Po ovom pitanju, dakle, nikakve izmene neće nastupiti primenom Zakona o zaposlenima u AP i JLS, već će razlozi koji onemogućavaju predviđanje dve alternativne stručne spreme biti još brojniji i očigledniji.

• Da li se kod pisanja nove Odluke o upravi Gradske opštine možemo pozivati na nov zakon i ugraditi one odredbe koje do sada nisu bile: npr.uslovi za postavljenje načelnika - član 50. Zakona?

Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srbije", a primenjivaće se od 1. decembra 2016. godine. Navedeno ne važi za odredbe koje se odnose na stručno usavršavanje i odredbe kojima se uređuju pitanja u vezi sa ljudskim resursima, jer se ove odredbe primenjuju već od narednog dana od stupanja na snagu Zakona. Pored ovoga, odredbe o obrazovanju i radu žalbene komisije se primenjuju takođe od narednog dana od dana stupanja na snagu zakona, što znači da žalbenu komisiju koja odlučuje o žalbama službenika na rešenja kojima se odlučuje o njihovim pravima i dužnostima, kao i o žalbama učesnika internog i javnog konkursa treba da obrazuje opštinsko/gradsko veće.

Dalja obaveza do 1. decembra 2016. godine je da se izvrši raspoređivanje službenika prema pravilnicima o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta, donetim u skladu sa ovim zakonom i pratećim podzakonskim aktima.

Što se tiče nameštenika, sa njima do navedenog datuma moraju da budu zaključeni ugovori o radu kojima se nastavlja njihov radni odnos.

Izuzetak u pogledu roka raspoređivanja je vezan za rad na poslovima u zvanju mlađeg savetnika, s obzirom da ovaj službenik može biti raspoređen najduže do isteka perioda od četiri godine, ako do stupanja na snagu ovog zakona, ima najmanje pet godina provedenih u radnom odnosu u istoj gradskoj, opštinskoj upravi ili upravi gradske opštine, sa stečenim visokim obrazovanjem na osnovnim akademskim studijama u obimu od najmanje 180 ESPB bodova, osnovnim strukovnim studijama, odnosno na studijama u trajanju do tri godine i položen državni stručni ispit.

Izuzetak je vezan i za rad na poslovima u zvanju mlađeg saradnika, jer ovaj službenik može biti raspoređen najduže do isteka perioda od četiri godine, ako do stupanja na snagu ovog zakona, ima najmanje četiri godine provedenih u radnom odnosu u istoj gradskoj, opštinskoj upravi ili upravi gradske opštine sa stečenim srednjim obrazovanjem u četvorogodišnjem trajanju i položen državni stručni ispit.

Još konkretniji odgovor na ovo pitanje bi bio da je pozivanje na Zakon o zaposlenima u AP i JLS moguć, ali uz obavezno navođenje da će se takva odluka o opštinskoj upravi primenjivati od 1. decembra 2016. godine.

• Da li Veće Gradske opštine postavlja načelnika Uprave - službenika na položaju na osnovu javnog konkursa na period od pet godina kako je predviđeno Zakonom o lokalnoj samoupravi?

Shodno članu 46. tačka 7. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007 i 83/2014 - dr. zakon) Opštinsko veće postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, odnosno načelnike uprava za pojedine oblasti. Član 56. istog Zakona u stavu 1. propisuje da načelnika opštinske uprave, odnosno uprave za pojedine oblasti postavlja opštinsko veće, na osnovu javnog oglasa, na pet godina. Dakle, ovo su odredbe koje će se i nadalje primenjivati.

• Kakav status u gradskoj upravi kao jedinstvenom organu imaju načelnici postojećih uprava i njihovi zamenici, svi izabrani na javnom konkursu pre donošenja Zakona o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave?

Danom početka primene ovog zakona, lica koja su postavljena na osnovu sprovedenog javnog konkursa (načelnici uprava i njihovi zamenici), a čije radno mesto postaje položaj, mogu da nastave sa radom na tom radnom mestu do proteka vremena na koji su postavljeni. Do proteka ovog vremena navedena lica zadržavaju i pravo na mirovanje radnog odnosa, što je i propisano članom 198. Zakona. Dakle, ne postoji obaveza oglašavanja javnog konkursa za službenika na položaju do proteka vremena na koji je postavljen.